Размещено на http://www.allbest.ru/

Етапи розвитку місцевих бюджетів в Україні

Місцеві бюджети та етапи їх розвитку в Україні

Розвиток бюджетних відносин пов'язують з появою держави, але пройшло багато часу перш ніж бюджет став невід'ємним атрибутом держави, а необхідність його формування була усвідомлена людьми. Елементи створення системи місцевого самоврядування розпочалися з XI-XV ст., у цьому періоді країни Європи були поділені на князівства та інші територіально-громадські об`єднання, розвиток яких залежав від особливостей їх історичного розвитку, типу цивілізацій, які у ньому склалися. Фінансовою базою місцевого самоврядування є місцевий бюджет. В історичному аспекті саме слово "бюджет" походить від нормандського "bouquebouqtte", що означає "кишеня", "торба". З нього надалі утворилося англійське слово "budget", яке пізніше в такому написанні перейшло й у французьку мову. Спочатку місцевий бюджет, як офіційний документ, був звітом про фактично зібрані доходи і проведені витрати самоврядної громади.

Надалі, з розвитком фінансової системи держави, постала необхідність заздалегідь визначати доходи громади для покриття покладених на неї державних повноважень. В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення. Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають територіальний принцип, розглядаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. На початку XX ст. місцевий бюджет характеризували як сукупність матеріальних засобів, що перебувають у розпорядженні місцевих органів влади для досягнення їх цілей. На той час розвитку фінансової думки поняття місцевого бюджету так само, як і місцевих фінансів, ототожнювалося з поняттям державних фінансів, але у вужчому значенні, головним завданням общин та місцевих органів самоврядування вважалося саме забезпечення виконання регіоном державного бюджету та збирання загальнодержавних податків та зборів на даній території. Тлумачення поняття "місцевих бюджетів" різних авторів подано в таблиці 1. Отже, проводячи узагальнення підходів до визначення економічної природи та особливостей місцевих бюджетів, можна стверджувати, що дана категорія відображає фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, як власних так і делегованих, що покладаються на органи місцевого самоврядування.

В українській науковій літературі визначення місцевих бюджетів трактується по-різному.

№ п/п	Автор	Сутність поняття	Ключові слова
1	Василик О. Д	Місцеві бюджети - фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань та функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування	Фонди фінансових ресурсів
2.	Гапонюк М.А., Яцюта В.П., Буряченко А. Є., Славкова А.А.	Місцеві бюджети - економічна категорія, що відображає грошові відносини, які виникають між місцевими органами самоврядування та суб'єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, і використовуються з метою соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення	Сукупність грошових відносин
3.	Годме П.М.	Місцевий бюджет - це складова державних фінансів, а державні фінанси - це ніщо інше як суспільне багатство грошей та кредиту, що перебуває в розпорядженні органів держави [	Суспільне багатство грошей та кредиту
4	Кириленко О.П.	Місцеві бюджети - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду	Для забезпечення завдань і функцій
5	Кравченко В.І.	Місцевий бюджет - це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування, який необхідно розглядати як правовий акт і як економічну категорію	План (кошторис) видатків і доходів
6	Павлюк К.В.	Місцеві бюджети - це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування.	Фонди фінансових ресурсів
7	Рева Т.М., Ковальчук К.Ф., Кучкова Н.	Місцеві бюджети - сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу ВВП і національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих органів влади	Сукупність економічних відносин
8	Сунцова О. О	Місцеві бюджети - сукупність розподільчих відносин, які виникають у зв'язку з утворенням та використанням фондів грошових засобів місцевих органів влади в процесі перерозподілу національного доходу з метою забезпечення розширеного відтворення та задоволення соціальних потреб суспільства	Сукупність розподільчих відносин
9	Гончаров С.М., Кушнір Н. Б	Місцеві бюджети це грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб'єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, які використовуються для соціально - економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення.	Соціально - економічний розвиток
10	Положення про фінанси 1926 р	Місцеві бюджети складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів.	Частина єдиної системи фінансів
11	Бюджетний кодекс	Місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування	Фінансування соціально - економічних заходів
12	12 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"	Місцевий бюджет (бюджет місцевого самоврядування) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій, повноважень місцевого самоврядування	Забезпечення повноважень місцевого самоврядування

Розглянемо етапи розвитку місцевих бюджетів в Україні.

Роки	Соціально-економічні передумови	Характеристика явищ
1864-1917 рр.	Організаційне оформлення перших органів місцевого самоврядування - земств, окреслення кола їхніх повноважень	Визначення напрямів витрачання коштів земських бюджетів, доходних джерел, формування та вдосконалення місцевого оподаткування
1918-1930 рр.	Організаційне оформлення перших органів місцевого самоврядування - земств, окреслення кола їхніх повноважень	Визначення напрямів витрачання коштів земських бюджетів, доходних джерел, формування та вдосконалення місцевого оподаткування
1930-1959 рр.	Зміцнення адміністративно-командних методів управління, централізація бюджетної системи, обмеження прав місцевих рад у використанні коштів місцевих бюджетів, пошуку додаткових доходних джерел, справ-лянні місцевих податків і зборів тощо	Зростання обсягів місцевих бюджетів, збільшення їхньої залежності від державного бюджету, включення місцевих бюджетів до держбюджету, зміни в доходній базі після податкової реформи, переважне використання в бюджетному регулюванні методу відсоткових відра-хувань від загальнодержавних доходів, скорочення переліку місцевих податків і зборів.
1960-1990 рр.	Послаблення централізованого управління, зміцнення демократичних засад, економічна рефо-рма, розширення прав місцевих рад, удосконалення їхньої взає-модії з підприємствами, що діяли на їхній території.	Удосконалення бюджетного права, зміни в структурі доходів місцевих бюджетів, піднесення ролі платежів з прибутку, зміни в бюджетному процесі, бюджетних взаємовідносинах, використан-ня госпрозрахунку та нормативних ме-тодів у бюджетному плануванні
1990 р	Здобуття Україною незалежності, відновлення місцевого самоврядування, зміцнення позицій місцевих рад	Законодавча регламентація бюджетних відносин, системи оподаткування, бюджетного регулювання, формування за-цікавленості місцевої влади в збільшенні доходів державного і місцевих бюджетів. Ухвалення Бюджетного кодексу України

Перший з них охоплює 1864-1917 рр., коли організаційно сформувалися перші органи місцевого самоврядування - земства та визначилися їх повноваження [2].

Другий етап розвитку місцевих бюджетів в Україні припадає на 1918-1930 рр. і його соціально-економічною передумовою стало відновлення інституту місцевих фінансів та місцевих бюджетів. Характерним для нього є те, що за цей період відбулося:

законодавче оформлення інституту місцевих бюджетів;

впорядкування місцевого оподаткування, бюджетних процедур, механізму надання бюджетних субсидій;

удосконалення структури доходів і видатків місцевих бюджетів;

забезпечення бездефіцитності останніх;

визначення засад бюджетного регулювання.

Саме тоді була перша згадка про місцеві бюджети як такі належить до 1918 р., коли було затверджено "Положение о денежных средствах и расходах местных Советов", що містило тимчасові правила про кошти місцевих рад, їх повноваження щодо встановлення податків та зборів на розв'язання проблем місцевого господарства, правила щодо складання та затвердження кошторисів, здійснення витрат тощо [6]. Декрет установив, що місцеві Ради отримують кошти двома шляхами:

1) з місцевих джерел (місцевих податків і зборів, одноразових надзвичайних революційних податків, доходів від господарських підприємств тощо) та 2) за рахунок коштів центрального уряду. Крім того, Декрет надавав право місцевим радам у разі дефіциту коштів залучати позики із загальнодержавних коштів. Подальший розвиток місцевих бюджетів було припинено через початок Жовтневого перевороту, який спричинив за собою натуралізацію господарства і значну емісію грошей, внаслідок чого зменшилася роль податків. Місцеві бюджети були практично позбавлені самостійних джерел доходів і взагалі втратили своє призначення. Тому 18 червня 1920 р. було скасовано поділ бюджетів на загальнодержавні і місцеві. Відродження місцевих бюджетів почалося відразу після закінчення громадянської війни. У жовтні 1921 р. ВУЦВК Постановою "Про заходи щодо впорядкування фінансового господарства" місцеві бюджети були виокремлені зі складу державного бюджету. Декретом ВУЦИК від 9 грудня 1921 р. "О местных денежных средствах" та Декретом ВУЦИК від 10 грудня 1921 р. "О местных бюджетах" було визначено:

джерела доходів місцевих рад;

перелік обов'язкових видатків;

порядок отримання коштів із загальнодержавного бюджету при дефіцитності місцевого бюджету;

місцевий бюджет україна

порядок передачі видатків із загальнодержавного бюджету до місцевого бюджету;

правила складання та затвердження кошторисів губернських виконкомів;

порядок відкриття та рух кредитів;

відповідальність відомств за несвоєчасне надання кошторисів й дозволів без кредитних видатків;

роль державної планової комісії у бюджетному процесі (складання, затвердження та виконання бюджету);

права та функції бюджетної комісії [7].

Також було визначено, що кошториси місцевих доходів і видатків мають складатися за принципом покриття місцевих видатків місцевими доходами і складатися окремо від загальнодержавних кошторисів. Перед місцевими бюджетами ставили завдання "всіма засобами збалансувати свій бюджет, для чого, крім правильного обліку витрат і прибутків, слід створити міцний податковий апарат" [7].

У разі, якщо місцевих доходів недостатньо для покриття видатків, Уповнаркомфін мав право видавати з особливого фонду позички цим місцевим радам. З 1923 р. для збалансування місцевих бюджетів уряд дозволив виконкомам губерній брати довго - і короткострокові позички як з державного бюджету, так і у державних, приватних і кооперативних організацій, а також у окремих осіб в СРСР і за кордоном (з дозволу Уповнаркомфіну і Уповнаркомзовнішторгу) до 25 % річного кошторису витрат.

Значну роль у становленні місцевих бюджетів відіграло тимчасове Положення про місцеві фінанси, яке було ухвалене 1923 р. з подальшими правками, внесеними 29 жовтня 1924 р. Це положення запровадило волосний бюджет і, таким чином, територіальний склад бюджетів місцевого рівня містив губернські (обласні), повітові (округові) міські, волосні (районні) та ін. Крім того, Положення визначило органи управління, склад доходів місцевих бюджетів, умови формування та розподілу коштів цільового й резервного фонду, а також порядок затвердження місцевих бюджетів.

Поряд з цим змінилися підходи до фінансового регулювання міжбюджетних відносин. Відтепер збалансованість бюджету досягається за рахунок дотацій, а пізніше субвенцій, надання яких проводилось відповідно до рівня економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задоволення місцевих потреб. Допомога надавалась у вигляді часткової участі вищих органів державної влади у найважливіших видатках місцевих бюджетів. Розвиток місцевих бюджетів і становлення бюджетних відносин набуло подальшого розвитку у зв'язку з ухваленням у 1926 р. нового Положення про місцеві фінанси, затверджене ВУЦВКом. Це положення дещо змінило територіальний склад місцевих бюджетів (районні, волосні, міські бюджети), визначило перелік місцевих видатків, розширило склад місцевих податків і зборів (додали податок з будівель, податок з вантажів, що привозилися та вивозилися залізничним та водним транспортом, податок з біржових угод, податок на золото - і платинопромислові підприємства), а також установило умови та механізми формування фондів щодо надання субвенцій та фондів регулювання.

Наступний етап охоплює 1930-1959 рр., за які відбулося зміцнення адміністративно-командних методів управління, централізація бюджетної системи, обмеження прав місцевої влади у використанні коштів місцевих бюджетів, встановленні місцевих податків і зборів, пошуку додаткових джерел доходів. У цей період спостерігається: зростання обсягів місцевих бюджетів; включення місцевих бюджетів до складу державного бюджету; зміна структури доходів бюджету внаслідок податкової реформи 1930 р.; домінуюче використання відсоткового методу регулювання доходної бази місцевих бюджетів; скорочення переліку місцевих податків і зборів. Реформа внесла істотні зміни в склад і структуру місцевих бюджетів: скасувала 61 державний та місцевий (для соціалістичних підприємств) податок і збір та замість них установила 2 обов'язкові платежі до бюджету - податок з обороту та відрахування від прибутку державних підприємств.

Підвищилась роль базових бюджетів, було запроваджено обов'язкове формування сільських бюджетів, надано право залишати суми перевиконання доходної частини.

Змінюються механізми бюджетного регулювання: скасовуються субвенції, дотації відіграють другорядну роль і застосовуються у крайніх випадках, формування та збалансованість місцевих бюджетів досягається за рахунок відрахувань від регулювальних доходів. Період з 1930 до 1936 рр. характеризувався швидким зростанням витрат місцевих бюджетів: вони зросли більш, ніж у 4 рази, перевищивши 20 млрд крб. До місцевих бюджетів був повністю переданий культжитлозбір на селі, до 50 % були підвищені відрахування до місцевих бюджетів від державних позик, реалізованих серед колгоспників і одноосібних господарств.

Конституція СРСР 1936 р. змінює принципи будови бюджетної системи: відтепер місцеві бюджети і по суті, і по формі є нерозривною частиною державного бюджету СРСР та входять до його складу. Такий механізм побудови бюджетної системи відомий як "бюджетна матрьошка".

У ці роки тривав процес розвитку та зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів. В основному дохідна частина місцевих бюджетів формувалася за рахунок доходів від розташованого на підвідомчій території господарства. Високу питому вагу в них займали надходження від місцевого господарства. В окремих видах місцевих бюджетів значна частка доходів формувалася за рахунок місцевих податків і зборів (селищних) і державних податків, зборів та мита, що безпосередньо зараховуються до місцевих бюджетів (селищних і міських). Відрахування від державних доходів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, також базувалися на територіальному господарстві. У цьому полягала вельми позитивна риса у формуванні дохідної бази місцевих бюджетів цього періоду.

У роки Великої Вітчизняної війни переважна більшість коштів місцевих бюджетів УРСР була пов'язана з мілітаризацією економіки. Основним джерелом доходів державного бюджету залишалися накопичення соціалістичного господарства, зросли надходження з населення. У 1941 р. впроваджений податок на холостяків, прибуткового та сільськогосподарського податків з населення, які пізніше, у 1942 p., були замінені на військовий податок. Встановлений Указом "О местных налогах и сборах" у 1942 р. перелік місцевих податків і зборів - податок з будівель, земельна рента, збір з власників транспортних засобів, збір з власників худоби, разовий збір на колгоспних ринках - забезпечив певну стабільність у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Перехід від військової економіки до мирної вимагає змін у фінансово-бюджетній сфері, зміцнення місцевих бюджетів та їх спрямування на відновлення народного господарства.

З 1944 р. Міністерство фінансів УРСР ставить питання про зменшення частки місцевих бюджетів, які збалансовуються за рахунок дотацій або вилучення коштів. Збалансування бюджетів місцевого рівня має здійснюватися шляхом установлення розмірів відрахувань від загальносоюзних доходів за принципом рівномірного надходження коштів до місцевих бюджетів протягом року.

Період 1946-1950 pp. характеризується відновленням та розвитком народного господарства СРСР. За цей період місцеві бюджети значно зросли та перевищили передвоєнні обсяги.

Четвертий етап розвитку місцевих бюджетів (1960-1990 рр.) стосується економічної реформи, яка полягала у відносному послабленні централізованого управління та зміцненні демократичних підходів, розширенні прав місцевих рад, удосконаленні їх взаємодії з підприємствами, що діяли на підпорядкованій їм території. На цьому етапі відбулося удосконалення бюджетного права, зміни в бюджетному процесі, зміна структури доходної бази місцевих бюджетів внаслідок активізації платежів з прибутку підприємств, використання нормативних методів і госпрозрахунку у бюджетному плануванні.

Цей етап розпочинається розпочинається ухваленням союзного Закону "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" від 30 жовтня 1959 р. Закон надав право кожній раді мати самостійний бюджет. Подальший розвиток цього закону знайшов своє відображення в таких заходах: союзні республіки розробили свої законодавчі акти про бюджетні права союзних і автономних республік і місцевих рад.

З ухваленням Закону УРСР "Про бюджетні права Української PCP і місцевих рад депутатів трудящих" від 30 червня 1960 р. було встановлено, що місцеві бюджети є складовою державного бюджету Української PCP. Склад місцевих бюджетів охоплює бюджети областей, міст, районів у містах, селищні та сільські бюджети. Цей Закон визначив склад доходів та видатків (рис.3.3), умови та механізми формування і витрачання бюджетних коштів та складання звіту про виконання бюджету.

Основне завдання цього періоду полягало у переважному розвитку промисловості, безперервному технічному прогресі та підвищенні продуктивності праці, забезпеченні подальшого зростання всіх галузей народного господарства, сільськогосподарського виробництва й зростанні матеріального добробуту та культурного рівня населення.

Наприкінці 1962 р. у зв'язку з перебудовою партійних, радянських, профспілкових та фінансових органів у більшості районів, країв та областей створені два самостійні бюджети - промисловий та сільський - та два самостійні фінансові органи. Проте такий поділ виявився неефективним: сільські бюджети втратили деякі дохідні джерела від місцевого господарства, оскільки останні були зосереджені у промисловій зоні того ж району (області).

Розвиток місцевих бюджетів у період 1950-1965 рр. характеризувався певними особливостями. їх видатки спрямовувалися згідно з директивними вказівками на розвиток окремих галузей місцевого господарства, перш за все, житлового будівництва та невиробничої сфери, на підвищення заробітної плати певним категоріям працівників, зміцненню матеріально-технічної бази соціально-культурних закладів. Зміни торкнулись й дохідної бази місцевих бюджетів:

через встановлення нового порядку та умов заготівлі сільськогосподарських продуктів випали надходження від машинно-тракторних та спеціалізованих станцій;

у зв'язку із скасуванням кустпромкооперації зменшились надходження прибуткового податку;

скасовано патентний збір з торговельно-промислових підприємств кооперативних систем та податок з нетоварних операцій;

зменшилися надходження податку з доходів від демонстрації кінофільмів в окремі види місцевих бюджетів, що обумовлено вивільненням від його сплати масових культурно-просвітницьких закладів;

скасовані податок з будівель та земельна рента з державних підприємств.

Усі ці події сприяли розширенню функцій місцевих рад і, відповідно, зростанню обсягів фінансування. Збільшення видатків місцевих бюджетів обумовило необхідність зміцнення дохідної бази.

Безперервне зростання видатків місцевих бюджетів на розвиток місцевого господарства та соціально-культурні заходи сприяло розвитку в містах та робітничих селищах комунального господарства, промисловості, торгівлі, розширенню мережі закладів освіти, охорони здоров'я, культури.

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок двох груп дохідних джерел:

1) платежі з прибутку підприємств та господарських організацій, підпорядкованих місцевим радам, місцеві податки і збори, державне мито, доходи від демонстрації кінофільмів, прибутковий податок з кооперативних та громадських організацій і ряд інших закріплених за місцевими бюджетами доходів;

2) відрахування від загальносоюзних державних податків та доходів й інших доходів: від податку з обороту, прибуткового податку з населення, податку на холостяків, одинаків та малосімейних громадян СРСР, сільськогосподарського податку, реалізації облігацій внутрішніх виграшних позик, що вільно обертаються на ринку.

Проте до початку 80-х років склалася ситуація, коли функції регіональної і місцевої влади не розширювалися, а навпаки, спостерігалося обмеження їх прав у формуванні дохідної бази бюджету: будь-яка передача дохідних джерел на нижні рівні управління суперечила економічним інтересам центральних органів влади, посилення ж централізації влади не узгоджувалося з завданням розширення бюджетних повноважень регіонів і місцевих органів управління.

Разом з тим, розвиток демократії, економічного потенціалу країни, зростання населення та розширення процесу урбанізації стали основними чинниками в змінах складу та структури дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів.

Останній етап розвитку місцевих бюджетів України починається з 1990 р. і триває по сьогодні. Соціально-економічними передумовами його виокремлення є проголошення незалежності України, відновлення інституту місцевого самоврядування, а також розширення прав місцевих рад. На цьому етапі відбувається:

формування правової основи та вихідних принципів реалізації бюджетних відносин та бюджетного процесу (Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р.);

врегулювання та удосконалення чинного бюджетного механізму;

вироблення якісно нових критеріїв бюджетно-податкової політики на місцевому рівні, виходячи з пріоритетів соціально-економічного розвитку суспільства;

формування зацікавленості місцевої влади у збільшенні доходів зведеного бюджету (Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р.);

створення необхідної фіскальної бази місцевого самоврядування шляхом встановлення переліку обов'язкових місцевих податків і зборів (Податковий кодекс України від 02.12.2010 р.) [3].

З проголошенням незалежності України як унітарної держави з соціально орієнтованою економікою роль місцевих бюджетів як автономних фінансових інституцій істотно активізувалися. На сьогодні створена бюджетна система, яка формально відповідає світовим стандартам організації бюджетного устрою, однак методи і джерела формування бюджетів усіх рівнів, форми здійснення бюджетних асигнувань і кредитування бюджету, планування показників доходів і видатків за штатами і контингентами за своїм змістом не відповідають ринковим критеріям здійснення бюджетної політики. Передбачені Бюджетним кодексом України від 08.07.2010 р. шляхи подолання зазначених суперечностей мають ґрунтуватися на всебічному врахуванні всіх об'єктивних характеристик поняття "місцеві бюджети”, вивченні концептуальних наукових підходів та сфери практичного застосування механізмів формування та використання фінансових фондів місцевого самоврядування.

Отже, місцеві бюджети, виступаючи структурною ланкою державних фінансів, використовуються для фінансового забезпечення економічних, військово-оборонних, політичних, зовнішньоекономічних функцій держави. Їхній розвиток в Україні охоплює кілька етапів, виокремленню яких сприяли певні соціально-економічні передумови. Сучасна система місцевого бюджетування використовує теоретико-концептуальну база функціонування бюджетів низового рівня управління, яка сформована економістами за часів командно-адміністративної економіки. Водночас суттєвого доопрацювання потребує сучасна бюджетна система України, яка за окремими показниками не відповідають ринковим критеріям здійснення бюджетної політики. Розбудова в Україні економіки ринкового типу потребує ефективної фінансової системи, складовою якої виступають місцеві бюджети. За економічним змістом місцеві бюджети відображають сукупність розподільчих і перерозподільчих відносин щодо формування та використання територіального централізованого фонду грошових коштів у законодавчо визначеному форматі [1].

Слід зазначити, що створення якісно нових підходів місцевого бюджетування в Україні суттєво ускладнюється низкою чинників, які своїм корінням сягають у часи командно-адміністративного управління народним господарством. Місцеві бюджети за часів СРСР були фінансовою основою місцевих Рад, що лише формально виконували самоврядні функції. У працях радянських науковців доби соціалізму місцеві бюджети розглядаються як складова частина державного бюджету. Провідна роль останнього визначається тим, що успішне ведення планового народного господарства неможливе без єдиного централізованого визначення розмірів видатків усіх, без винятку, бюджетів, включаючи їх низовий рівень. Тотальна бюджетна централізація при всіх своїх нібито позитивних рисах, з позицій центру, справила негативний вплив на розвиток міського самоврядування, позбавивши його відповідної фінансової юрисдикції. Невідповідність доходної бази місцевих бюджетів економічному потенціалу територій стала особливо відчутною вже в пострадянський період, коли виникла реальна потреба фінансового територіального вирівнювання. Вирішення зазначеної проблеми суттєво ускладнилося ще й тим, що більшість великих платників податків, які формували основу союзного бюджету, припинили своє існування в попередньому фінансово-господарському статусі з огляду на банкрутство, реструктуризацію, приватизацію тощо.

Водночас оцінювати однобічно дослідження економістів радянської доби в сфері місцевих бюджетів також не слід. Адже була сформована теоретико-концептуальна база функціонування бюджетів низового рівня управління, визначено їх місце та роль в забезпеченні розвитку радянського суспільства.

Формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів

Доходи місцевих бюджетів є основою фінансової бази органів місцевого самоврядування і вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність доходів місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру і фінансовий потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів [1]. Ефективність системи формування доходів місцевих бюджетів значною мірою залежить від рівня економічного розвитку країни та її регіонів. Серед головних чинників, які безпосередньо визначають обсяги регіональних фінансових ресурсів, виділяють галузеву структуру і дохідність регіональних комплексів, відмінності соціально-економічного розвитку регіонів, ефективність використання місцевих ресурсів багатоцільового призначення, рівень розвитку соціальної та виробничої інфраструктури. Недостатність фінансових ресурсів для розвитку регіонів зумовлена низкою причин: більшість регіонів не мають достатньої податкової бази, непривабливі для інвесторів, мають недостатньо потенційних можливостей та об'єктів для залучення коштів міжнародних орга - нізацій на реалізацію різних проектів. Відповідно, такі регіони більше за інших потерпають від нестачі ресурсів, і тому потребують використання різноманітних механізмів та інструментів для підтримки свого розвитку

З метою підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів продовжено процес проведення бюджетної децентралізації. Саме для цього внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, а в подальшому планується внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) та ще до цілого ряду законів [11].

Метою бюджетної децентралізації не може бути збільшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті або краще утримання наявної мережі бюджетних установ. Лише підвищення якості конкретного переліку послуг для конкретного громадянина може забезпечити правильний напрям перетворень. Інші цілі для бюджетної децентралізації можуть призвести до неефективного використання державних коштів і погіршення ситуації.

Основними завданнями, які будуть реалізовані в рамках бюджетної децентралізації є: перегляд та визначення переліку власних та делегованих повноважень; розширення фінансової бази органів місцевого самоврядування; перехід до системи цільових трансфертів, спрямованих на компенсацію видатків органів місцевого самоврядування в результаті реалізації ними делегованих функцій; запровадження розрахунку на основі формули перерозподілу національних податків, закріплених за місцевими бюджетами; запровадження максимального рівня прозорості використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування. Слід зазначити, що прийняті Верховною Радою у грудні 2014 року зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України є найбільшим за останні роки кроком у напрямку бюджетної децентралізації. Якщо раніше від 50 до 90 відсотків бюджетів різних рівнів в Україні були дотаційними, то після проведених реформ, кількість дотаційних бюджетів скоротиться вдвічі [15].

Децентралізація бюджетних фінансових ресурсів передбачає:

зміну системи оподаткування, при якій змінюються питомі надходження на користь місцевих бюджетів;

зміну трансфертної політики, яка не зможе будуватись на радянському принципі "від кожного по можливостям - кожному по необхідності”;

надання органами місцевого самоврядування більших повноважень в напрямку розробки та реалізації різноманітних програм соціально - економічного розвитку [4].

З 2015 р. порядок розподілу податкових надходжень між держав ним та місцевими бюджетами стане іншим [13]. Урядовий закон про бюджетну децентралізацію запроваджує альтернативні шляхи збільшення податкових надходжень до місцевих бюджетів, зокрема, уряд передає місцевим бюджетам: 10 % податку на прибуток підприємств; 100 % державного мита; 80 % екологічного податку (при цьому 55 % будуть направлятися в обласні бюджети, а 25 % - до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення); акцизний податок від реалізації через роздрібні мережі пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродуктів, біодизеля і скрапленого газу; 25 % плати за надра; місцеві збори (податок на нерухомість з включення до оподаткування комерційного (нежитлового) майна, єдиний податок); податок на майно ("розкішні" автомобілі) податок на прибуток комунальних підприємств, інші податки.75 % податку на доходи фізичних осіб (60 % податку отримають бюджети міст обласного значення та районів; 15 % - обласні бюджети); 40 % - бюджет м. Києва. За рахунок змін у розмежуванні між бюджетами податку на доходи фізичних осіб та зарахування його частини (60 % по бюджету міста Києва та 25 відсотків по інших бюджетах) до державного бюджету місцеві бюджети України у 2015 р. втратять 25,7 млрд грн цього податку. При цьому, втративши стабільне джерело надходжень, місцеві бюджети отримають натомість доходи, надходження яких є менш прогнозованим та залежним від дій органів місцевого самоврядування. За рахунок передачі частини платежів з державного бюджету місцеві бюджети отримають 6,2 млрд грн, від запровадження акцизного податку з кінцевого продажу підакцизних товарів - 5,9 млрд грн, за рахунок розширення бази оподаткування податком на нерухоме майно 2,1 млрд грн. Таким чином, не компенсується з державного бюджету втрата 11,5 млрд грн податку на доходи фізичних осіб, або 44,7 % від його обсягу, що буде надходити до державного бюджету. Найбільші втрати доходних джерел відбудуться у бюджеті м. Києва, обласних та інших бюджетах зі значними обсягами надходжень податку.

Проведення бюджетної децентралізації в Україні у формі збільшення повноважень та фінансової бази органів місцевого самоврядування триває вже довгий час та кожного року декларується в Основних напрямках бюджетної політики, а фактично відбувається процес підвищення рівня бюджетної централізації.

Протягом 2011-2013 рр. рівень бюджетної централізації зменшився з 78,3 % до 76,2 %, і відповідно рівень децентралізації бюджетних ресурсів збільшується з 21,7 до 22,2 %. У 2014 році відбулося незначне збільшення частки у доходах зведеного бюджету - 77,8 %, при цьому відбулося зменшення частки місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету - 22,2 %. (див. табл. 1).

Таблиця 1.

Доходи зведеного, державного та місцевих бюджетів України за 2011-2014 роки [2, c.27]

Показники	2011 рік	2012 рік	2013 рік	2014 рік	2014 рік проти 2013 року
					Абсолютний приріст, млрд грн	Темп приросту, %
Зведений бюджет, млрд грн, у т. ч.:	398,3	445,5	442,8	455,9	13,1	3,0
загальний фонд	334,7	369,7	75,0	388,9	13,9	3,7
спеціальний фонд	63,6	75,8	67,8	67,0	-0,8	-1,2
Державний бюджет (без урахування міжбюджетних трансфертів), млрд грн, у т. ч.:	311,8	344,7	337,6	354,8	17,2	5,1
частка у доходах зведеного бюджету,%	78,3	77,4	76,2	77,8	х	х
загальний фонд	263,3	288,5	290,1	308,7	18,6	6,4
спеціальний фонд	48,5	56,2	47,5	46,1	-1,4	-3,0
Місцеві бюджети (без урахування міжбюджетних трансфертів), млрд грн, у т. ч.:	86,5	100,8	105,2	101,1	-4,1	-3,9
частка у доходах зведеного бюджету,%	21,7	22,6	23,8	22,2	х	х
загальний фонд	71,4	81,2	84,9	80,2	-4,7	-5,5
спеціальний фонд	15,1	19,6	20,3	20,9	0,6	3,0

Однією із слабких сторін бюджетно-фінансової децентралізації в Україні є значна частка трансфертів, незважаючи на задекларованість процесів податкової і бюджетної децентралізації, на даний час структура доходів місцевих бюджетів свідчить про зростання частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів [12].

Значна залежність місцевих бюджетів від державного бюджету свідчить про недосконалість розподілу доходно-видаткових повноважень між рівнями управління і системи міжбюджетних відносин, а також про проблеми з нарощуванням доходної частини місцевих бюджетів через слабку економічну розвиненість окремих територій [12].

При формуванні показників державного бюджету на 2015 рік враховано прогноз макроекономічних показників, який передбачає поглиблення падіння реального ВВП до 5,5 відсотка, у порівнянні з мінус 3,4 відсотка у попередньому прогнозі. При цьому, прогнозний обсяг номінального ВВП збільшено на 129,4 млрд. гривень до 1850,2 млрд. гривень, що обумовлено зростанням споживчих цін на 26,7 відсотка. Зростання індексу цін виробників прогнозується на рівні 26,5 відсотка. Прогнозується збільшення фонду оплати праці на 11,6 млрд. гривень до 478,6 млрд. гривень. Середньомісячна заробітна плата складе 3 990 гривень. Експерти МВФ очікують, що рівень ВВП надалі зростатиме і перевищить до кризовий рівень до 2019 року, це є відображенням глибини і масштабів нинішньої кризи. Інфляція в 2015 році сягне 27% [9].

Державний і гарантований державою борг, за підрахунками, цього року досягне свого піку в 94% від ВВП. Але очікується, що потім цей показник буде зменшуватися в постійній траєкторії, впавши нижче 71% в 2020 році.

Крім того, для розрахунку бюджетних показників враховано уточнений середньорічний прогнозний курс валюти - 21,7 грн. /дол. США [3].

Надходження місцевих бюджетів у 2015 році збільшаться за рахунок передачі 100% плати за надання адміністративних послуг, 100% державного мита, 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки. Джерела наповнення місцевих бюджетів збільшаться завдяки запровадженню акцизного податку з реалізації роздрібної торгівлі підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою 5% вартості реалізованого товару. База оподаткування розшириться через стягнення податку на нерухомість відтепер і з комерційного (нежитлового) майна та податку на автомобілі з великим об'ємом двигуна. До місцевих бюджетів зараховуватиметься 80% екологічного податку, замість 35%.

Крім того, громади одержують базову дотацію для підвищення фіскальної спроможності своїх бюджетів.

Місцевим бюджетам, зокрема районним, з державного бюджету передано плату за надання інших адміністративних послуг та державне мито. Надходження до загального фонду розширено за рахунок передачі із спеціального фонду екологічного податку, єдиного податку та податку на нерухоме майно, які раніше були джерелами формування бюджету розвитку. Внесені зміни дадуть можливість місцевим бюджетам використовувати кошти на різні цілі, а не тільки на видатки капітального характеру.

Відповідно до Бюджетного кодексу, відбулись значні зміни до підходів у формуванні видаткових повноважень, які делегуються виключно на рівень міста обласного значення, районний рівень та рівень територіальних громад, які будуть об'єднані.

Починаючи з 2015 року місцеві бюджети отримують такі нові види трансфертів: освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів та медична субвенція.

За словами Міністра фінансів України Наталії Яресько, прийняті зміни до Бюджетного кодексу України розширять права місцевих органів влади і в першу чергу в частині самостійності прийняття рішень із формування та використання бюджетних коштів. Це сприятиме формуванню нових прогресивних відносин в управлінні бюджетними ресурсами; визначенню на законодавчому рівні чітких бюджетних прав і рівня відповідальності двох рівноправних гілок влади - Уряду і місцевого самоврядування; комплексному вирішенню питань територіальних громад; збільшенню мотивацій до нарощування дохідної бази місцевих бюджетів. У цілому ресурс місцевих бюджетів на 2015 рік склав 266,9 млрд. гривень, що на 20,6% більше, ніж 2014 року [13].

Якщо проаналізувати перші результати бюджетної децентралізації на місцевому рівні, то сільські ради можуть забезпечити себе самостійно. Але це не повинно стати причиною відмови від об'єднання територіальних громад. Оскільки об'єднані громади, бюджети яких будуть прирівняні до бюджетів міст обласного значення і районів, і, крім зазначених податків, одержуватимуть ще й 60% податку з доходів фізичних осіб та інші доходи. Крім того, об'єднання громад дозволить оптимізувати видатки на утримання апарату управління, а головне - значно покращить якість надання адміністративних та соціальних послуг населенню.

Завдяки запровадженню нової моделі фінансового забезпечення місцеві бюджети отримають додатковий ресурс до загального фонду в сумі понад 22 млрд грн. А загалом, враховуючи сальдо міжбюджетних трансфертів, - понад 40 млрд. грн. в цьому році. [11].

Крім позитивних зрушень за наслідками проведення бюджетної децентралізації на сьогодні існує ряд проблемних питань, які виникли в ході практичного застосування нових норм бюджетного законодавства, що потребують вирішення на законодавчому рівні.

На думку деяких експертів децентралізація бюджетного процесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністрацій повноважень щодо розробки бюджетів областей, передача окремих установ соціально-культурної сфери на фінансування з місцевих бюджетів, а також впровадження нової системи вирівнювання) у вітчизняних умовах може призвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскільки залишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідь нереальних витрат [11] .

В результаті зміни системи вирівнювання змінено механізм фінансування делегованих повноважень установ охорони здоров'я та освіти. В умовах попередньої системи вирівнювання, видатки на фінансування комунальних установ охорони здоров'я та освіти були віднесені до видатків, які враховуються при визначені обсягу міжбюджетного трансферту місцевим бюджетам з державного бюджету (1-й кошик), оскільки ці повноваження є делегованими державою. На даний час фінансовий ресурс на зазначені видатки передбачається у вигляді галузевих субвенцій, які мають чітко зазначену ціль: медична, освітянська, на підготовку кадрів, що забезпечує виключення випадків перерозподілу зазначених коштів на інші видатки. Таким чином, місцеві органи отримали конкретні цільові кошти, які не можуть змінювати, тоді як попередня система вирівнювання дозволяла такий перерозподіл.

Разом з тим, механізм розрахунків обсягу коштів на зазначені цілі залишився таким, як і раніше, тобто проводиться за тими ж формулами, в яких нормативи бюджетної забезпеченості визначаються виходячи з фінансових можливостей державного бюджету, а не за галузевими соціальними стандартами, яких до цього часу державою не розроблено. Таким чином, Міністерство фінансів України визначає обсяг видатків з державного бюджету на виконання делегованих повноважень, а органи місцевого самоврядування не можуть впливати на обсяг виділених державою коштів.

Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування мають право за рахунок власних коштів збільшувати видатки на фінансування соціальної сфери за наявності ресурсу, якого може не вистачати. Зазначену проблему може вирішити тільки запровадження в галузі освіти - соціальних стандартів, а в галузі охорони здоров'я - страхової медицини.

Централізованим залишається також контроль з боку держави за рухом коштів місцевих органів, які знаходяться на рахунках в Держказначействі. Так, операції щодо виконання платіжних доручень будуть виконуватись протягом п'яти операційних днів тільки за умови виконання доходів зведеного бюджету України, тобто при всій самостійності для місцевих бюджетів продовжує мати місце ризик неможливості використання власних надходжень [11].

Частиною 5 статті 43 та частиною 2 статті 73 Бюджетного кодексу України пропонується у випадку розміщення коштів бюджету розвитку місцевого бюджету та власних надходжень бюджетних установ на депозитах або на рахунках в інших банках, не надавати бюджетам короткотермінові позички на покриття тимчасових касових розривів. Отримання короткотермінових позичок передбачається в діючих умовах, коли строки платежів податків до місцевих бюджетів згідно з Податковим кодексом України не збігаються з строками основних виплат з місцевих бюджетів, зокрема строків виплати заробітної плати, питома вага якої сягає 80-85% усіх видатків бюджету, і виникає касовий розрив виконання бюджетів. У цьому випадку місцевий бюджет отримував короткотермінову позичку з органу державного казначейства у межах 1/12 річної суми доходів загального фонду. Практично всі місцеві бюджети користуються цими позичками разово або постійно. Протягом 2014 року бюджетом Вільнянського району отримано позичок на загальну суму 28 916,750 тис. грн., що забезпечило своєчасну виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери району. Пропонованими змінами місцеві бюджети ставляться в умови хронічних зривів термінів виплати у першу чергу заробітної плати та порушення Закону України "Про заробітну плату".

Парадоксальність ситуації полягає в тому, що кошти, які пропонується дозволити розміщувати не в казначействі - кошти бюджету розвитку і більшість власних надходжень установ (благодійні внески та кошти за дорученням) - не можуть бути направлені на захищені статті (у першу чергу на заробітну плату та енергоносії) [.

Висновок

На сучасному етапі становлення економіки зроблено значний крок вперед в проведенні реформи міжбюджетних відносин, прийняті відповідні зміни до законодавства, змінено механізми бюджетного фінансування та вирівнювання. За результатами дослідження встановлено, що місцеві ради та громади виявилися не готовими до змін, особливо це стосується процесу об`єднання громад та встановлення ставок податків і розподілу коштів в умовах нової системи вирівнювання.

На основі запропонованого методу формування місцевих бюджетів з використанням децентралізації, а саме покращення внутрішньо - економічних показників дійшли висновку, що стабілізування економіки держави відбудеться раніше прогнозованого 2019 року.

Слід зазначити, що за умови вирішення законодавчих, організаційних та соціальних проблем місцеві бюджети, у майбутньому зможуть мати достатній обсяг коштів на виконання делегованих повноважень, а громадяни України отримають нарешті підвищення якості надання медичних, освітніх, соціальних та інших послуг.

Список використаних джерел

1. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України (історія, теорія, практика) / О.П. Кириленко. - К.: НІОС, 2000. - 384 с.

2. Кульчицький М. Роль міжбюджетних відносин у стимулюванні розвитку регіонів України / М. Кульчицький // Фінанси України. - № 3. - 2000. - С.87-92.

3. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: навчальний посібник / Ю.В. Пасічник. - К.: Знання-Прес, 2002. - 495 с.

4. Financing Local Government / Munawwar Alam (Editor), Nick Devas (Author), Pritha Venkatachalam (Author), Roger Oppong Koranteng (Author), Simon Delay (Author). - Commonwealth Secretariat Local Government Reform Series, 2008. - 154 pages.

1. Кириленко О.П. Місцеві фінанси: Навчальний посібник. - Тернопіль: Аcтон, 2004. - 140 с.

2. Кравченко В.І. Фінанси місцевого самоврядування країни: проблеми становлення (1989-2001). - К.: Видавничий дім "КМ Akademia”, 2001. - 460 с.

3. Юрій С.І., Іванух Р.А., Дусановський С.Л. Економічні та соціальні аспекти розвитку господарського комплексу України. - Тернопіль. ”Збруч”, 2003. - 327 с.

4. Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-економічного розвитку України: / Редакційна колегія: М.Я. Азаров та ін. - К.: НДФІ, 2004. - 385 с.

5. Базилевич В.Д., Баластрик Л.О. Навчальний посібник "Державні фінанси" К.: Атіка. 2002. - 151 с.

6. Василик О.Д. Павлюк К.В. Бюджетна система України: Підручник. К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 544 с.

7. Кульчицький М.І. Місцеві бюджети і механізм їх формування. // Фінанси України. - 2001. - № 9. - С.98-105.

8. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради - 2001. - №37-38.

9. Крисоватий А.І. Луцик А. Податки і фіскальна політика: Навчальний посібник. - Тернопіль, 2003. - 312 с.

10. Юрій С.І., Бескид Й.М., Дем'янишин В.Г., Дем'янюк А., Тріпак М.М., Тимчук О.Й. Вишкіл студії "Бюджетна система”. Навчальний посібник. - К.: Таксон, 2002. - 256 с

11. Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога З. Державне регулювання економіки / За ред. д. е. н., професора І.Р. Михасюка. - Львівський національний університет ім. Франка. Підручник. Друге видання. - К.: Атіка, Ельга. - Н, 2000.

12. Панчишин С. Макроекономіка: Навчальний посібник. - Київ "Либідь”, 2001. - 549 с.

13. Чугунов І.Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку: Моногр. / Редкол.: Ю.О. Лупенко, Н.І. Костіна, І.О. Луніна. - К.: НІОС, 2003. - 485 с.

14. Бюджетний менеджмент: Підручник / В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та інші; - К.: КНЕУ, 2004. - 864 с.

15. Юрій С.І., Дем'янишин В.Г. Антологія бюджетного механізму. Монографія. - Тернопіль: Економічна думка. 2001. - 250 с.

16. Музика О.А. Класифікація доходів місцевих бюджетів. - Право України, 2003. - №10. - С.69-73.

Размещено на Allbest.ru