Система видатків бюджету

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМ. ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ КАФЕДРА ФІНАНСІВ

КОНТРОЛЬНА РОБОТА

з дисципліни «Бюджетна система»

на тему «Система видатків бюджету»

Зміст

Вступ

1. Сутність видатків Державного бюджету

1.1 Характеристика системи видатків з точки зору їх економічного і суспільного значення

1.2 Напрями бюджетних видатків відповідно до передбачених державних програм

1.3 Бюджетна класифікація видатків бюджету

2. Планування видаткової частини бюджету

2.1 Методи бюджетного планування видаткової частини бюджету

2.2 Програмно-цільове бюджетне планування в системі бюджетного механізму, його зміст і переваги

2.3 Нові підходи у плануванні бюджетних видатків.

3. Програмно-цільовий метод бюджетного фінансування

3.1 Порядок фінансування видатків державного бюджету

3.2 Характеристика стратегічного планування та середньострокового прогнозування бюджетних видатків як основи ПМЦ бюджетного фінансування

3.3 Стратегічне планування як інструмент для зіставлення бюджетних витрат і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації відповідних заходів і державних програм

3.4 Середньострокове прогнозування бюджету в процесі оцінки необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики уряду

3.5 Бюджетні обмеження у вигляді граничних розмірів видатків як передумова ефективності середньострокового прогнозування бюджету

4. Державна казначейська служба та бюджет за видатками

4.1 Проблеми фінансування видатків бюджету та роль Державної казначейської служби України в цьому процесі

4.2 Особливості казначейської системи обслуговування бюджету за видатками

5. Контрольні питання

Література

Вступ

Ключові слова та терміни за темою: система видатків державного бюджету, зведений бюджет, фінансування соціальної сфери, функціональна класифікація видатків, економічна класифікація видатків, головні розпорядники коштів бюджету, бюджетні програми, програмно-цільовий метод, стратегічне планування, середньострокове прогнозування, бюджетні обмеження, Державна казначейська служба.

видаток фінансування казначейський бюджет

1. Видатки Державного бюджету

1.1 Характеристика системи видатків Державного бюджету з точки зору їх економічного змісту і суспільного призначення

Економічний зміст видатків Державного бюджету як засобу впливу на досягнення найвищої справедливості і корисності для кожного члена суспільства полягає у забезпеченні вирівнювання доходів усіх верств населення. Останнє виправдане лише за умови поліпшення соціального становища найбідніших членів суспільства, що досягається в умовах економічного зростання і достатнього розвитку демократичних засад у державі. Саме на економічне зростання і демократизацію суспільства має бути зорієнтоване бюджетне законодавство та діяльність усіх органів законодавчої і виконавчої влади. Сучасне бюджетне законодавство та діяльність органів виконавчої влади в Україні відповідають потребам розвитку суспільства, а розстановка політичних сил законодавчої влади сприяє трансформації економіки.

Основним завданням політики бюджетних видатків має стати подальше поєднання соціальної спрямованості з одночасним посиленням структурного оновлення економіки на базі науково-технологічних інновацій. Саме науково-технологічні інновації виступають одним з найважливіших засобів суттєвого збільшення обсягів виробництва продукції та їх споживання.

Реалізація завдань соціальної політики безпосередньо пов'язана з визначенням переліку платних і безоплатних послуг, які надають бюджетні установи і організації, обмеженням кола і обсягу послуг (освіти, охорони здоров'я, культури тощо), які можуть надавати приватні суб'єкти господарювання за встановлену ними плату або встановлення певних обмежень ціни таких послуг, завершенням процесу відокремлення державних позабюджетних фондів, які формуються на страховій основі, від державного бюджету, розвитком страхових систем формування соціальних бюджетів.

Одним із вирішальних факторів підвищення життєвого рівня населення є забезпечення економічного зростання держави. Для цього у бюджеті мають передбачатися централізовані капітальні вкладення. Їх обсяг має бути економічно об'рунтований з чітко цільовим спрямуванням за визначеним переліком для вирішення загальнодержавних і регіональних соціально-економічних проблем, зумовлених енергозбереженням, реформуванням земельних відносин, створенням державної інформаційно-аналітичної інфраструктури соціального призначення, газовідводів і водовідводів, запобігання екологічним катастрофам тощо. Водночас на фінансування об'єктів виробничого призначення, пов'язаних із структурною перебудовою, інноваційним оновленням, модернізацією виробництва та технологічним розвитком, мають спрямовуватися частина грошових надходжень від приватизації державного майна [4].

1.2 Напрями бюджетних видатків відповідно до передбачених державних програм

Бюджетні видатки на фінансування економічної діяльності держави.

Сучасні умови розвитку ринкових відносин в Україні потребують здійснення регулювання темпів та пропорцій розвитку економіки. Це зумовлено тим, що, по-перше, в умовах переходу до ринку такі базові галузі економіки, як паливно-енергетичні (вугільна, нафтова, газова, енергетика), металургія, аграрний сектор економіки не мають достатніх фінансових ресурсів для належного розвитку. Тому державна фінансова підтримка їм конче необхідна. По-друге, без державної фінансової підтримки не можуть розвиватися такі наукомісткі і технологічно складні виробництва, як машинні комплекси під різні промислові та новітні ресурсозбережні технології.

Водночас видатки зведеного бюджету України на розвиток економіки в Україні мають тенденцію до зниження. Це пов'язано з тим, що коло підприємств державної форми власності зменшується з одночасним збільшенням кількості суб'єктів господарювання з приватною формою власності.

У складі видатків зведеного бюджету на розвиток економіки найбільшу частку (від 39,2 до 57,1%) відведено на промисловість, енергетику та будівництво. Вони включають такі групи видатків:

а) Видатки на паливно-енергетичний комплекс.

б) Видатки на конверсію та розвиток підприємств оборонного й машинобудівного комплексів.

в) Видатки на відтворення мінерально-сировинної бази.

г) Видатки на інші галузі промисловості

За рахунок коштів зведеного бюджету, що спрямовуються на сільське господарство, фінансуються такі заходи:

1. Видатки на поліпшення земельних ресурсів.

2. Видатки на сільськогосподарське виробництво

3. Видатки на закупівлю сільськогосподарської продукції та техніки.

4. Видатки на дослідження і практичні розробки в галузі сільського господарства.

5. Видатки на діяльність і послуги в галузі сільського господарства.

За рахунок бюджетних коштів фінансуються також видатки на розвиток лісового господарства, рибальства і мисливства та водного господарства.

Важлива роль у розвитку економіки належить транспорту, дорожньому господарству, зв'язку, телекомунікації та інформатиці. На їх розвиток за рахунок зведеного бюджету спрямовується близько третини всіх видатків на розвиток економіки.

В Україні закладені основи фінансової підтримки малого підприємництва. Фінансування проектів і програми розвитку підприємництва здійснюється у формі фінансової допомоги на умовах повернення коштів та платності.

Бюджетні видатки соціальної сфери і на соціальні потреби населення.

Провідне місце у видатках бюджетів України усіх рівнів належить видаткам на соціально-культурні заходи. До витрат на соціальний захист і соціальне забезпечення населення належать видатки, спрямовані на адресну підтримку малозабезпечених громадян, забезпечення прожиткового мінімуму різних груп населення, соціальний захист осіб, що опинилися у скрутному становищі, пенсійне забезпечення. Фінансування закладів і програм соціального забезпечення неповнолітніх і молоді, витрати на утримання будинків-інтернатів для старих та інвалідів, видатки, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, інші видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення населення.

Законодавством України передбачається соціальний захист понад двадцяти різних видів допомоги та пільг. До них належать такі групи населення:ветерани праці та громадяни похилого віку; військовослужбовці; матері з дітьми; інваліди з дитинства і діти-інваліди; діти, які перебувають під опікою чи піклуванням; громадяни, що постраждали від Чорнобильської катастрофи; учасники бойових дій та ветерани Великої Вітчизняної війни; сім'ї з незначними доходами; молоді сім'ї; інші категорії населення.

Бюджетні видатки на державне управління. Видатки на державне управління -- одну із основних функцій держави -- фінансуються з бюджетів різних рівнів.

З Державного бюджету України фінансуються видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності й суверенітету, незалежного судочинства та інші непередбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню. Вони включають видатки на функціонування законодавчої, виконавчої і судової влади, утримання Президента України та його апарату, фінансових і фіскальних органів, загальне планування і статистичні служби. За рахунок коштів республіканського Автономної Республіки Крим і бюджетів місцевого самоврядування, у тому числі трансфертів з Державного бюджету, фінансуються видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх використання на основі принципу субсидіарності. З обласних, районних і бюджетів самоврядування здійснюються видатки на утримання відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування. Вони спрямовуються на забезпечення прав та обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Відповідальність за здійснення видатків за рахунок коштів Державного бюджету України несуть відповідні органи державної влади. А відповідальність за здійснення видатків за рахунок коштів місцевих бюджетів і трансфертів покладається на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міських, селищних, сільських голів (якщо виконавчі органи не створені).

Видатки на державне управління включають такі витрати:

· на функціонування законодавчої влади (апарату Верховної Ради України, апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, забезпечення діяльності народних депутатів, апарату Рахункової палати Верховної Ради України, інші видатки);

· на функціонування виконавчої влади (апарату Кабінету Міністрів України, апарату Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та її місцевих органів, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування);

· на утримання Президента України та його апарату;

· на утримання фінансових і фіскальних органів (Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових органів, Головного контрольно-ревізійного управління України, Головного управління Державного казначейства України, місцевих органів Головного управління Державного казначейства України, Митної служби України, на створення державного реєстру фізичних осіб - платників податків та інших обов'язкових платежів, витрати на Комп'ютеризацію Державного казначейства та інших фінансових органів, витрати на виготовлення марок акцизного збору на алкогольні напої та тютюнові вироби);

· на загальне планування і статистичні служби (проведення статистичних досліджень і переписів, інші видатки на загальнодержавне управління (виготовлення орденів, медалей, документів до них; виготовлення та перевезення національної валюти, придбання устаткування для виробництва цінних паперів і монет; виробництво бланків цінних паперів і документів суворого обліку; утримання Пробірної палати України, утримання центру правових реформ і законопроектних робіт; утримання Фонду сприяння становленню місцевого та регіонального самоврядування; видатки на паспортизацію населення України; видатки на запровадження нового податкового і бюджетного законодавства);

· на утримання судової влади і судів (Конституційного Суду України, Верховного суду України, обласних судів, районних (міських) судів, Вищого господарського суду, господарських судів, військових судів).

Бюджетні видатки на оборону та інші загальнодержавні потреби. Фінансування видатків на національну оборону зумовлюється необхідністю захисту інтересів держави у міжнародному співтоваристві. Обсяг витрат на оборону визначається системою офіційних поглядів військового характеру, виходячи із співвідношення різних воєнних угруповань у світі, напрямків зовнішньої політики України та інших факторів.

Видатки на оборону -- це спрямування фінансових ресурсів на оборону держави для утримання збройних сил, розвитку оборонної промисловості, проведення військових досліджень та ліквідації їх наслідків. Вони включають прямі, побічні і непрямі витрати.

Прямі витрати на оборону включають витрати на міністерства і відомства оборони держави, які складаються із витрат на утримання та навчання особового складу збройних сил, придбання, утримання та експлуатацію озброєння, військової техніки та майна, військові науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, видатки на цивільну оборону, військову допомогу іноземним державам та інші витрати. Вони поділяються на поточні і капітальні.

Поточні витрати на оборону пов'язані в основному з підтримкою бойової могутності збройних сил на досягнутому рівні. Вони включають грошове утримання військовослужбовців та заробітну плату цивільного вільнонайманого персоналу, витрати на медичне обслуговування, транспортування та інші види забезпечення діяльності особового складу, а також витрати, пов'язані з експлуатацією та ремонтом військової техніки.

Капітальні витрати пов'язані з відображенням матеріально-технічного переоснащення збройних сил та розвиток оборонної промисловості. Вони включають витрати на військові наукові дослідження і дослідно-конструкторські роботи, закупівлі озброєння та військової техніки, військове будівництво тощо.

Побічні видатки на оборону зумовлені утриманням збройних сил, ліквідацією наслідків війни, переозброєнням тощо. Вони включають виплати пенсій і допомоги ветеранам війни, інвалідам та сім'ям загиблих, витрати з відбудови руйнувань, спричинених війною, відшкодування збитків, завданих воєнними діями тощо.

Непрямими вважаються видатки, що за своїм характером значною мірою відносяться до оборонних, але включені до кошторисів витрат цивільних міністерств і відомств.

1.3 Бюджетна класифікація видатків бюджету

Функціональна класифікація видатків дає змогу відстежувати динаміку зміни державних видатків різного функціонального призначення з метою їх аналізу і, таким чином, прогнозувати видатки на наступні роки. Для відповідності міжнародним стандартам статистики державних фінансів з 2011 року запроваджена нова функціональна класифікація видатків бюджету.

Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету включає видатки на:

а) загальнодержавні функції (вищі органи державного управління, органи місцевої влади та місцевого самоврядування; фінансова й зовнішньоекономічна діяльність; економічна допомога зарубіжним країнам; інші функції державного управління; фундаментальні дослідження; дослідження й розробки у сфері державного управління; проведення виборів і референдумів; обслуговування боргу; міжбюджетні трансферти);

б) оборону (військова оборона; цивільна оборона; військова допомога зарубіжним країнам; військова освіта; дослідження й розробки у сфері оборони; інша діяльність у сфері оборони);

в) функції охорони громадського порядку, безпеки та судової влади (діяльність із забезпечення громадського порядку; боротьба зі злочинністю та охорона державного кордону; протипожежний захист і рятування; судова влада; діяльність у сфері безпеки держави; кримінально-виконавча система та виправні заходи; нагляд за додержанням законів та представницькі функції в суді; дослідження й розробки у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади; інша діяльність у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади);

г) економічну діяльність (загальна економічна, торговельна і трудова діяльність; сільське господарство, лісове господарство та мисливство, рибне господарство; паливно-енергетичний комплекс; інша промисловість і будівництво; транспорт; зв'язок, телекомунікації та інформатика; інші галузі економіки; інша економічна діяльність);

д) охорону навколишнього природного середовища (запобігання та ліквідація забруднення навколишнього природного середовища; збереження природно-заповідного фонду; дослідження й розробки у сфері охорони навколишнього природного середовища; інша діяльність у цій сфері);

е) житлово-комунальне господарство (житлове господарство; комунальне господарство; дослідження й розробки у сфері житлово-комунального господарства; інша діяльність у цій сфері);

є) охорону здоров'я (медична продукція та обладнання; поліклініки й амбулаторії, швидка та невідкладна допомога; лікарні та санаторно-курортні заклади; санаторно-профілактичні і протиепідемічні заходи й заклади; дослідження й розробки у сфері охорони здоров'я; інша діяльність у цій сфері);

ж) духовний і фізичний розвиток (фізична культура і спорт; культура та мистецтво; засоби масової інформації; дослідження й розробки у сфері духовного та фізичного розвитку; інша діяльність у цій сфері);

з) освіту (дошкільна освіта; загальна середня освіта; професійно-технічна освіта; вища освіта; післядипломна освіта; позашкільна освіта та заходи з позашкільної роботи з дітьми; програми матеріального забезпечення навчальних закладів; дослідження й розробки у сфері освіти; інші заклади та заходи у сфері освіти);

и) соціальний захист та соціальне забезпечення (соціальний захист на випадок непрацездатності; соціальний захист пенсіонерів; соціальний захист ветеранів війни та праці; соціальний захист сім'ї, дітей і молоді; соціальний захист безробітних; допомога у вирішенні житлового питання; соціальний захист інших категорій населення; дослідження й розробки у сфері соціального захисту; інша діяльність у цій сфері).

В економічній класифікації видатки поділяють за предметними ознаками - заробітна плата, нарахування на заробітну плату, оплата комунальних послуг, усі види господарської діяльності, виплати населенню та інші категорії, що дозволяє виділити захищені статті видатків бюджету та забезпечує єдиний підхід до всіх розпорядників та одержувачів коштів. Видатки бюджету зведено в єдині економічні категорії, які поділяють на поточні, капітальні, нерозподілені видатки та кредитування з вирахуванням погашення.

Економічна класифікація видатків бюджету застосовується для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними ознаками з детальним розподілом за їх предметними ознаками (заробітна плата; нарахування; всі види господарської діяльності; виплати населенню, що іменуються як трансферти населенню, та інші категорії). Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з виконання бюджету.

За економічною класифікацією видатків бюджету вони поділяються на поточні й капітальні.

Поточні видатки включають:

а) видатки на товари й послуги (оплата праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату, придбання матеріалів, інвентарю; оплата послуг; поточний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення; оплата комунальних послуг і енергоносіїв; дослідження й розробки, видатки державного (регіонального) значення);

б) виплата процентів (доходу) за зобов'язаннями;

в) субсидії й поточні трансферти (субсидії й поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям); поточні трансферти органам державного управління інших рівнів; поточні трансферти населенню; поточні трансферти за кордон).

До складу капітальних видатків входять:

а) придбання основного капіталу (придбання обладнання і предметів довгострокового користування; капітальне будівництво (придбання); капітальний ремонт, реконструкція та реставрація);

б) створення державних запасів і резервів;

в) придбання землі й нематеріальних активів;

г) капітальні трансферти (капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям); капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів; капітальні трансферти населенню; капітальні трансферти за кордон; капітальні трансферти до бюджету розвитку);

д) нерозподілені видатки.

Відомча класифікація витрат відображає розподіл бюджетних призначень з головними розпорядниками коштів бюджетів. На її підставі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи реєструють усіх розпорядників коштів. Метою відомчої класифікації видатків є оптимізація кількості головних розпорядників коштів бюджетів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління.

Програмна класифікація видатків передбачає розподіл бюджетних призначень за бюджетними програмами, які систематизовані переліком заходів, спрямованих на досягнення загальної мети та їх виконання. Метою такого підходу є оцінка ефективності та результативності діяльності державних установ. Це обумовлено тим, що сучасний етап соціально-економічного розвитку держави потребує поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг та ефективного використання коштів бюджету. Для досягнення цих цілей з 2002 року в Україні започатковано програмно-цільовий метод складання бюджету.

Як свідчить досвід закордонних країн, планування видатків на підставі програм - це система рішень щодо розробки, аналізу, впровадження та розподілу ресурсів. Програмна класифікація видатків у цьому випадку має базуватися на конкретних комплексних програмах з чітко визначеними цілями та завданнями, а механізми та методики оцінки використання бюджетних коштів дадуть змогу оцінювати результативність та ефективність таких програм за встановленими критеріями. Державний бюджет України із застосуванням програмної класифікації видатків державного бюджету вперше було сформовано на 2002 рік. Досвід використання програмно-цільового методу засвідчив, що на цьому етапі відсутні критерії визначення ефективності тієї чи іншої програми, тому визначити переваги програмного бюджетування (підготовки, складання, затвердження та виконання бюджетів) досить складно [7].

2. Бюджетне планування видаткової частини бюджету

2.1 Методи бюджетного планування видаткової частини бюджету

При плануванні видатків місцевих бюджетів у сучасній економічній науці можуть бути застосовані такі методи:

1. Програмно-цільовий метод. Суть методу полягає в у плануванні бюджету органу місцевого самоврядування на основі розробки, аналізу, впровадження програм розподілу фінансових ресурсів (бюджетних програм). Бюджетна програма - це систематизований перелік заходів. Які направлені на досягнення загальної мети у відповідності із поставленими завданнями, виконання яких передбачає здійснення фінансування із місцевого чи Державного бюджету.

2. Метод «Коріння трави». В цьому випадку складається прогноз методом збору вхідних даних безпосередньо у рядових працівників, які знаходяться на найнижчому рівні ієрархічної структури, тобто у тих, які пов'язані з об'єктом прогнозування.

3. Метод «Дослідження об'єкту». Заключається в зборі даних різноманітними методами (опитування, інтерв'ю і т.п.) для перевірки гіпотези про величину надходжень для проведення передбачених фінансувань із місцевих бюджетів. Цей метод використовують при довгостроковому прогнозуванні величини фінансування завдань із місцевого бюджету (більше 5 років).

4. Метод «групова згода». Прогноз має за основу прямий та відкритий обмін думками на загальних зборах. Основною ідеєю цього методу є те, що групове обговорення можливих варіантів прогнозних показників призводить до вибору оптимального з багатьох запропонованих та розрахованих за допомогою різних методів та методик .

5. Метод «історична аналогія». Пов'язаний з аналізом життєвого циклу подібного податку, який забезпечує фінансування відповідних видатків з місцевих бюджетів. Як правило, використовується при введенні нового виду податку .

6. Метод «Дельфі». Полягає в тому, що група експертів відповідає на питання про форми та межі фінансування на певні види видатків з місцевого бюджету. Керівник груп компілює результати досліджень даної групи та формулює нове питання, яке є новим завданням для цієї групи експертів. Так нівелюється вплив особистіх факторів на межі фінансування певного виду видатків із місцевого бюджету.

7. Аналіз часових рядів. Грунтується на ідеї, що попередню історію стосовно фінансування видатків місцевих бюджетів можна використовувати для прогнозування. При прогнозуванні податкових надходжень цей метод може бути використаний лише при незмінюваних ставках та базі оподаткування.

8. Регресійний аналіз часових трендів. Встановлює пряму залежність між податковими надходженнями та часом. Це найбільш точний статистичний метод аналізу та прогнозування .

9. Метод Бокса Дженккінса. Пов'язує клас статистичних моделей з даними та пристосовує таку нову модель до часового ряду, використовуючи байєсово апостеріорний розподіл .

10. Каузальні методи. Грунтуються на виокремленні основних та опосередкованих факторів, які впливають на об'єкт прогнозування .

11. Економетричні моделі. Описують певний вид фінансування певного сектора економіки з місцевого бюджету за допомогою системи незалежних рівнянь .

12. Макроекономічні моделі. Дають можливість визначити вплив як внутрішніх, так і зовнішніх чинників на фінансування певних видів повноважень місцевими бюджетами.

2.2 Програмно-цільове бюджетне планування в системі бюджетного механізму, його зміст і переваги

На відміну від переважаючого в даний час кошторисного планування застосування програмно-цільового методу (ПЦМ) визначається необхідністю спрямування державних грошей на досягнення важливих для громадськості, як правило, кількісно вимірних результатів діяльності розпорядників та отримувачів коштів місцевих бюджетів з одночасним моніторингом досягнення намічених цілей і результатів. Крім того, застосування зазначеного методу спрямоване на забезпечення якості внутрішньовідомчих процедур бюджетного планування та фінансового менеджменту.

Метою запровадження ПЦМ є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання на основі окреслених цілей і результативних показників.

Сутність програмно-цільового методу складання бюджету

Застосування програмно-цільового методу при складанні бюджету не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що:

- процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, які необхідно досягти в державному секторі;

- а потім - на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.

Застосування ПЦМ в кожній країні має свої особливості. Однак мета застосування методу одна - підвищити прозорість та ефективність управління фінансовими ресурсами.

Отже, назвемо ознаки бюджетного процесу на місцевому рівні, що відбуватиметься із застосуванням інструментів програмно-цільового методу та середньострокового планування.

1. Формування бюджетних показників на декілька наступних за плановим прогнозних років, що забезпечить сталий соціально-економічний розвиток.

2. Зосередження уваги на результатах. Перенесення акценту з утримання наявної мережі бюджетних установ на результати їх діяльності. За допомогою ПЦМ можна порівняти обсяг фінансування бюджетної програми (витрат) із кінцевими результатами, очікуваними від її виконання, та забезпечити оптимальне співвідношення бюджетних видатків із досягнутими результатами.

3. Відповідальність. Кожен учасник бюджетного процесу наділений повноваженнями щодо ефективного використання бюджетних коштів, а отже, несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на всіх стадіях бюджетного процесу.

4. Прозорість бюджетного процесу. Залучення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготовки та проведення громадських слухань із питань діяльності органів місцевого самоврядування та бюджету.

Основоположними принципами організації бюджетного процесу на засадах ПЦМ є: чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких спрямовуються бюджетні кошти; контроль за результатами виконання бюджетних програм; оцінка діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей і завдань, аналіз причин неефективного виконання бюджетних програм; відповідальність головного розпорядника бюджетних коштів за формування бюджетних програм і результати їх виконання, чітке розмежування відповідальності між виконавцями бюджетних програм; ефективність розподілу і використання бюджетних коштів.

Програмно-цільовий метод сприяє стратегічному підходу, тобто плануванню видатків бюджету на кілька років. Завдяки цьому методу стало можливе впровадження середньострокового планування бюджету. Метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

2.3 Нові підходи у плануванні бюджетних видатків

Останнім часом особливої актуальності набув проектно-програмно-цільовий метод бюджетного планування, який передбачає формування бюджетів в організації за конкретними цільовими проектами і програмами. При цьому вся виробничо-господарська діяльність підприємства втілюється у сукупності проектів і програм, за кожними з яких може формуватися уся сукупність операційних та фінансових бюджетів, а показники фінансових бюджетів надалі підлягатимуть консолідації в основні загально-організаційні (зведені бюджети).

Змішаний (матричний) метод бюджетного планування дає змогу одночасно узгодити поопераційні бюджети, бюджети структурних підрозділів (центрів відповідальності) підприємства, видів бізнесу, проектів і програм, але його застосування можливе тільки у великих корпораціях із розвиненою системою інформаційного та програмного забезпечення, оскільки взаємозв'язки між показниками бюджетів різних об'єктів бюджетного планування з використанням цього методу характеризуються складністю й чисельністю. Хоч застосування такого методу трудомістке, складне, потребує високого рівня компетентності від виконавців та управлінців, сучасного програмного забезпечення тощо, він забезпечує розроблення високоточних бюджетів, мінімізує бюджетні буфери (спеціально занижені надходження й завищені витрати), створює цілком прозору з фінансової точки зору організацію. При розробленні прогнозів та концепцій, а також завдань, які з них випливають, знаходять застосування низка методів. Найдоцільнішими є такі:

а) інформованого судження або експертної оцінки;

б) техніка часових рядів;

в) детерміністичний підхід;

г) економетричне моделювання.

Інколи використання одного методу для прогнозування деяких видів доходів бюджетів є недостатнім. У цьому випадку може використовуватись комбінація з декількох методів. Але і такий підхід не забезпечує абсолютної точності прогнозованих показників. Чим більше довготривалий прогноз, тим менша точність прогнозованих показників [14].

3. Програмно-цільовий метод бюджетного фінансування

3.1 Порядок фінансування видатків Державного бюджету

Фінансування з бюджету - це перерахування бюджетних коштів розпорядникам асигнувань через установи банківської системи на видатки, визначені фінансовими планами і кошторисами підприємств, організацій і установ і затверджені по бюджету.

Установи, підприємства і організації фінансуються за рахунок того бюджету, в якому були передбачені для них необхідні асигнування. Бюджетні асигнування - це планові суми, в межах яких можуть проводитись видатки із бюджету [2].

Фінансування з бюджету здійснюється на основі двох основних принципів: плановості та цільового характеру використання бюджетних коштів. Принцип плановості означає обов'язкову умову законодавчого затвердження даних видатків. Цільовий характер використання бюджетних коштів означає вимогу до розпорядників коштів використовувати виділені кошти по їх цільовому призначенню.

Організація фінансування покладена на фінансовий орган, який здійснює виконання даного бюджету. Установи банків здійснюють перерахування коштів з єдиного казначейського рахунку і рахунків місцевих бюджетів тільки на основі їх розпоряджень. В процесі фінансування фіноргани здійснюють контроль за економним і цільовим використанням бюджетних коштів.

Керівники установ і організацій, які одержують в своє розпорядження бюджетні асигнування, називаються розпорядниками коштів.

Розрізняють три ступені розпорядників коштів: головні, другого і третього ступеня. По обсягу наданих їм прав, обов'язків і відповідальності розпорядники коштів поділяються: по державному бюджету на три ступені (головних, другого, третього ступенів), а по місцевим бюджетам - на два ступені (головних і третього ступенів).

Головними розпорядниками бюджетних коштів по державному бюджету являються міністри і керівники інших центральних відомств (установ), по місцевим бюджетам - керівники управлінь (відділів) обласних, міських і районних Рад народних депутатів; а по міським (міст районного підпорядкування), сільським і селищним бюджетам - голови цих Рад.

До розпорядників коштів другого ступеня відносяться керівники підвідомчих міністерствам і відомствам органів управління, яким в свою чергу підпорядковані окремі підприємства, організації і установи.

Розпорядниками коштів третього ступеня являються керівники установ, організацій, підприємств, які підвідомчі головним чи другого ступеню розпорядників бюджетних коштів (призначень).

Метод відкриття кредитів полягає в тому, що фінансовий орган через спеціальні документи - видаткові розписи повідомляє відповідну установу банка про встановлені суми та терміни видачі коштів з рахунків бюджету головним розпорядникам кредитів.

При відкритті кредитів бюджетним організаціям у видатковому розпису наводиться розподіл кредитів в розрізі параграфів (що характеризують типи установ), а також по деяким статтям видатків (заробітна плата, стипендії, придбання медикаментів, придбання обладнання), у відповідності до бюджетної класифікації.

Сутність другого методу фінансування полягає в тому, що фінансовий орган здійснює перерахування грошових коштів з рахунку бюджету на рахунки головних розпорядників коштів. Перерахування грошових коштів здійснюється тільки при наявності їх на даному рахунку в даний момент. Підставою для перерахування на рахунки головних розпорядників коштів затверджені в бюджеті суми видатків - асигнування на даний квартал, передбачений в річному розпису бюджету.

Перерахування грошових коштів здійснюється не більше трьох разів на місяць. У випадку необхідності фінансовий орган може вносити зміни в квартальний розподіл асигнувань: перераховувати кошти за рахунок асигнувань наступних кварталів або надавати право використовувати перераховані кошти в наступному кварталі. Допускаються також деякі зміни у цільовому (по статтям) призначенні перерахованих коштів.

Фінансування капітальних вкладень здійснюється також на основі вище вказаних методів бюджетного фінансування. Перерахування провадиться у відповідності з обсягами робіт, що фінансуються, як правило, один раз на місяць.

Другий метод, а саме - перерахування коштів з поточного рахунка бюджету на поточні рахунки розпорядників кредитів - застосовувався при виконанні місцевих бюджетів. Можливість використання такого методу визначалась тим, що грошові кошти місцевих бюджетів були зосереджені на рахунках в одній установі банку. Фінансування здійснювалось з поточного рахунку (основного) місцевого бюджету і тільки при наявності їх на даному рахунку в даний час [14].

3.2 Характеристика стратегічного планування та середньострокового прогнозування бюджетних видатків як основи програмно-цільового методу бюджетного фінансування

Стратегічне планування передбачає підготовку об'рунтування та проведення розрахунків забезпечення матеріальними, фінансовими і людськими ресурсами заходів щодо утримання та розвитку Збройних Сил, інших військових формувань (включаючи розвідувальні органи), правоохоронних органів, органів та підрозділів цивільного захисту, що беруть участь в обороні держави.

Стратегічне планування як функція державного управління визначає мету, завдання, пріоритети та комплекс заходів щодо реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення протидії реальним та потенційним загрозам у воєнній сфері, і здійснюється в інтересах формувань, а також органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, діяльність яких пов'язана із забезпеченням обороноздатності держави.

У ході стратегічного планування розробляються стратегії, концепції, доктрини, державні програми та закони у сфері оборони і військового будівництва, інші нормативно-правові акти, що визначають завдання, структуру, механізм взаємодії формувань, а також плани їх утримання та розвитку, прогнозні показники зведеного бюджету за основними видами доходів, видатків і фінансування на довгострокову перспективу, проект Державного бюджету України на відповідний рік у частині визначення видатків на оборону.

Одним із основних інструментів бюджетного регулювання соціально-економічних процесів є середньострокове бюджетне прогнозування - саме від таких прогнозів залежить якість і своєчасність рішень з питань формування дохідної частини бюджету, проведення податкової політики, державних видатків та міжбюджетних відносин, відповідно і збалансованість бюджетної системи, рівень ефективності бюджетного регулювання. Прогнозування - як річне, так і середньострокове - складається з двох частин: макроекономічної (кінцевим продуктом є програма та прогноз економічного та соціального розвитку, відповідальним за складання - Міністерство економічного розвитку і торгівлі) та бюджетної (кінцевий продукт - прогноз бюджету, відповідальним за складання якого є Міністерство фінансів України)[3; 18].

3.3 Стратегічне планування як інструмент для зіставлення бюджетних витрат і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації відповідних заходів і державних програм

Бюджетне управління видатками надає можливість цілеспрямовано впливати на темпи і пропорції соціального та економічного зростання регіонів і зростання загалом. Перспективне планування і прогнозування видатків бюджету - важливий інструмент державного регулювання економічних і соціальних процесів, оскільки об'рунтовує напрями використання бюджетних коштів у майбутньому з урахуванням визначених цілей та пріоритетів соціально-економічного розвитку держави на середньо-та довгострокову перспективу.

На відміну від бюджетного прогнозування, бюджетне планування передбачає встановлення чітких бюджетних цілей та певних бюджетних показників і шляхів їх досягнення. Характерними особливостями плану є конкретність, визначеність та обов'язковість виконання. Мета планування - обгрунтування прийняття і практичної реалізації управлінських рішень, тоді як мета прогнозування - створення наукових передумов, для об'рунтування і реалізації цих рішень [6].

Необхідність застосування планування на середньострокову перспективу об'рунтована тим, що для забезпечення реалізації стратегічних пріоритетів країни термін дії річного бюджету надто короткий та не дає можливості прогнозувати обсяги видатків на виконання першочергових заходів державної політики на перспективу. Відправною точкою для підготовки річного бюджету мають бути конкретні напрями фінансово-бюджетної стратегії, яка складається з певного набору цілей та пріоритетів у різних галузях державної економіки.

Суть принципу середньострокового формування бюджету полягає в тому, що обсяги взятих зобов'язань визначаються за кілька років як норма для включення до видаткової частини бюджету планового року.

Одноразово прийнята бюджетна програма не повинна переглядатися, вона автоматично включається до бюджету наступних років на весь термін реалізації, який зазначено в її паспорті.

Потрібно зауважити, що якісне середньострокове планування, особливо видаткової частини бюджету, неможливе без загальнодержавного стратегічного планування.

Стратегічне планування - це процес встановлення стратегічних цілей та завдань відповідно до прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, визначення напряму діяльності, спрямованих на ефективне використання людських та фінансових ресурсів головних розпорядників бюджетних коштів і відповідальних виконавців бюджетних програм.

Такі плани діяльності щороку складають відповідно до показників державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Стратегічне планування є циклічним процесом, що складається з багатьох етапів, які мають узгоджуватися з етапами бюджетного процесу, взаємозв'язок яких наведено на рисунку 1.

Рис. 1. Взаємозв'язок етапів стратегічного планування та бюджетного процесу

Таким чином, здійснення середньострокового бюджетного планування дає змогу учасникам бюджетного процесу узгодити стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами в рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік на наступні періоди, що стає передумовою та сприяє переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

3.4 Середньострокове прогнозування бюджету в процесі оцінки необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики уряду

Ефективна бюджетна політика - важливий фактор регулювання соціально-економічного розвитку держави. Одним із основних інструментів бюджетного регулювання соціально-економічних процесів є середньострокове бюджетне прогнозування - саме від таких прогнозів залежить якість і своєчасність рішень з питань формування дохідної частини бюджету, проведення податкової політики, державних видатків та міжбюджетних відносин, відповідно і збалансованість бюджетної системи, рівень ефективності бюджетного регулювання.

Потрібно зауважити, що бюджетне прогнозування на середньостроковий період здійснюється: на наступні за плановим три бюджетні періоди - до 2011 р.; та на наступні за плановим два бюджетні періоди - після 2011 р. Тобто, після прийняття змін до Бюджетного кодексу України у 2010 р., період, на який складався середньостроковий бюджетний прогноз, скоротився на 1 рік [2]. Такий прогноз має містити індикативні прогнозні показники: основних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прибутку підприємств, фонду оплати праці, рівня безробіття, експорту та імпорту товарів і послуг, а також інших показників, які застосовуються при складанні проекту бюджету); зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; державного боргу та гарантованого державного боргу; бюджетних програм, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій; взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

3.5 Бюджетні обмеження у вигляді граничних розмірів видатків як передумова ефективності середньострокового прогнозування бюджету

Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обгрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.

4. Державна казначейська служба та бюджет за видатками

4.1 Проблеми фінансування видатків бюджету та роль Державної казначейської служби України в цьому процесі

На сьогодні в Україні існує низка проблем в фінансовому забезпеченні органів місцевого самоврядування, зокрема пов'язаних із: невідповідністю між завданнями органів місцевого самоврядування і ресурсами, необхідними для їх виконання; невизначеністю критеріїв фінансового вирівнювання та розподілу місцевих субвенцій; необгрунтованим обмеженням використання позикових капіталів; суттєвим домінуванням трансфертів над власними фінансовими ресурсами; обмеженою часткою надходжень від місцевого оподаткування [19].

Із року в рік відбувається зниження рівня фінансової забезпеченості делегованих державою місцевому самоврядуванню повноважень. Причинами цього є:

1) недосконалість механізму розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень (Формула затверджена постановою КМУ №1149 від 08.12.2010 р.). Діючий порядок розрахунку є непрозорим; нормативи фінансової забезпеченості, що застосовуються в процесі обрахунку міжбюджетних трансфертів, визначаються в «ручному» режимі і жодним чином не пов'язані і не узгоджені із галузевими нормативами і вимогами; відсутні державні соціальні стандарти;

2) відсутність у органів місцевого самоврядування реальної здатності (політичної, а у більшості випадків і правової) забезпечити режим суворої економії шляхом упорядкування мережі та чисельності працюючих у соціально-культурній сфері, упорядкування процесу надання пільг (як у випадку, наприклад, пільгового проїзду окремих категорій громадян).

3) неадекватний механізм розподілу службовців органів місцевого самоврядування на тих, що виконують делеговані та власні повноваження місцевого самоврядування. В структурі органів місцевого самоврядування наявні організаційні утворення (управління, відділи), що виконують суто державні повноваження, але фінансуються з місцевого бюджету. [20].

В результаті має місце недофінансування і занепад житлово-комунальної, транспортної сфери, відсутність можливостей реалізовувати необхідні програми місцевого розвитку, покращувати рівень якості суспільних послуг.

Частка видатків місцевих бюджетів, спрямованих на реалізацію повноважень органів самоврядування з надання власне муніципальних послуг (благоустрій, утримання і розвиток інфраструктури, транспортне забезпечення), залишається найменшою серед країн Європи.

Рівень залежності місцевих бюджетів від трансфертів з Державного бюджету України щорічно зростає (в 2007 році частка трансфертів з Державного бюджету України у доходах місцевих бюджетів складала 43,3%, а в 2012 році - майже 54% і в 2013 - 55%).

Органи місцевого самоврядування не мають дієвих інструментів для збільшення податкових надходжень до місцевих бюджетів. В частині податкових надходжень органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на базу оподаткування, ставки, правила адміністрування, які визначаються на центральному рівні. На сьогоднішній день існує значний резерв збільшення надходжень до місцевих бюджетів, який пов'язаний із детінізацією економіки, легалізацією заробітної плати [9]. Місцеві податки і збори в більшості своїй є неефективними, а їх частка в доходах місцевих бюджетів й досі залишається незначною.[10].

В Україні відсутня належна державна підтримка розвитку територій. При наявності різноманітних державних програм розвитку регіонів фактично з державного бюджету відбувається фінансування лише невеликої їх кількості і в незначних, у порівнянні із потребою, обсягах. [11].

Недостатнє фінансування соціальних та податкових пільг наданих державою негативно впливає на якість бюджетного забезпечення територіальних громад. Гострою проблемою для багатьох місцевих бюджетів залишається забезпечення пільг з послуг зв'язку та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян в міському пасажирському та залізничному транспорті. [7].

Незадовільний стан фінансування видатків на утримання органів місцевого самоврядування не створює умов для підвищення ефективності муніципального управління. [12].

Роль казначейського контролю сьогодні в Україні відіграє значно більшу роль ніж у розвинених країнах, що пояснюється відсутністю громадського контролю, який повинен забезпечувати високий рівень фінансової дисципліни на локальному рівні, при безпосередньому виконанні розпорядниками коштів своїх прямих обов'язків. Але за тих умов, що на сьогодні склалися в Україні, саме для органів Державної казначейської служби України делеговані ці повноваження. Хоча можливо в майбутньому, коли рівень свідомості і відповідальності населення на буде на значно вищому рівні, значення казначейського контролю не буде таким затребуваним.

Оскільки відповідно до чинного законодавства на органи Державної казначейської служби покладені функції виконання видаткової частини Державного бюджету України, то безпосереднє ведення касового обслуговування операцій з бюджетними коштами, дозволяє не тільки контролювати виконання бюджетів всіх рівнів, а й попереджувати настання небажаних для держави наслідків у процесі виконання бюджетів. Таким чином, казначейський контроль включає в себе попередній та поточний фінансовий контроль.

Проте реалізація казначейського контролю в повному обсязі можлива лише при дотриманні загальних принципи фінансового контролю, а саме: законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів, розподілу контрольних повноважень, повноти охоплення об'єктів контролем, достовірності фактичної інформації, збалансованості контрольних дій, превентивності контрольних дій, самодостатності системи контролю, ефективності та відповідальності. Тільки за таких умов Державна казначейська служба України забезпечить дієвий попередній та поточний контроль за використанням бюджетних коштів і недопущення їх нецільового використання.