В бюджеты муниципальных районов в соответствии с федеральным законодательством зачисляются:

- 90 % единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

- 60 % единого сельскохозяйственного налога;

- 20% налога на доходы физических лиц;

- 100 % государственной пошлины по видам, установленным статьей 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [18].

Тесную взаимосвязь между финансовыми основами и территориальной организацией местного самоуправления иллюстрирует функционирование системы межбюджетных отношений в условиях двухуровневой системы местного самоуправления в Республике Мордовия. В целом система межбюджетных отношений на уровне "район - село, поселок" в Республике Мордовия аналогична бюджетным отношениям между республиканскими и районными бюджетами. При этом были разработаны механизмы, позволяющие преодолеть несправедливость в получении доходов районами, поселениями. Мордовия - республика традиционно аграрная. Каждый район, сельское поселение производят сырье для сельскохозяйственной переработки, но перерабатывающие предприятия имеются не в каждом районе. По российскому законодательству налоговые платежи от деятельности таких предприятий должны поступать в бюджеты территорий, на которых они располагаются. В республике разработан механизм, изменивший такое положение. В настоящее время муниципальным районам предоставляются субсидии для покрытия социально значимых расходов и для предоставления дотаций поселениям в зависимости от выручки за поставленное с территории муниципального района на предприятия переработки сельскохозяйственное сырье.

Район в порядке бюджетного регулирования передает суммы налоговых доходов, уплаченных организациями, тем бюджетам сельских и поселковых администраций, на территории которых осуществляют хозяйственную деятельность данные налогоплательщики.

Но это не единственный мотив, побуждающий хорошо работать и собственными силами обеспечивать развитие своих территорий. Немаловажное значение имеют и условия получения финансовой помощи из республиканского бюджета. Такими условиями в республике являются выполнение органами местного самоуправления основных показателей прогноза социально-экономического развития.

На основании соглашений между органами местного самоуправления района и поселений последним предоставляются субсидии в зависимости от выполнения прогноза социально-экономических показателей. В свою очередь между Правительством Республики и местными администрациями заключены соглашения, предполагающие осуществление мероприятий, направленных на максимальную мобилизацию налогов и сборов в местные бюджеты, выполнение прогноза социально-экономических показателей.

Районам Республики Мордовия предусматривается выделение из республиканского бюджета сверхплановых субсидий в зависимости от выполнения ряда показателей: объема закупок сельскохозяйственной продукции, сохранности поголовья скота в сельскохозяйственных предприятиях, денежного исполнения местных бюджетов. Муниципальные образования таким образом могут реально увеличить доходную часть местных бюджетов за счет указанных дотаций и направить денежные средства на решение вопросов местного значения.

Развитие и совершенствование экономических основ местного самоуправления в Республике Мордовия, в том числе и путем закрепления доходных источников в местных бюджетах на долговременной основе, ставят заслон иждивенчеству и побуждают органы местного самоуправления максимально использовать имеющийся на их территориях промышленный и сельскохозяйственный потенциал в целях максимального привлечения в бюджет средств в виде налогов и сборов.

2.2 Оценка доходного потенциала и распределение расходных полномочий местного бюджета

Для оценки реализации механизмов и принципов межбюджетных отношений в Республике Мордовия на уровне регион-муниципальное образование рассмотрим этот процесс на примере Краснослободского района. Проведем анализ доходной и расходной части бюджета района. Доходная часть бюджета Краснослободского района в период с 2004 по 2006 г. ежегодно исполнялась с превышением плановых показателей благодаря поступлению дополнительных налогов и налоговых доходов (Приложение А) Динамика доходной части бюджета Краснослободского района за 2004-2006 г. представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Анализ доходной части бюджета Краснослободского района за 2004-2006 годы

Оздоровление муниципальных финансов и самостоятельность местного самоуправления напрямую зависят от бюджетной политики и межбюджетных отношений. Необходимо качественное определение бюджетных полномочий, функций, прав и ответственности разных уровней власти. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям следует укрепить такое направление работы, как прогнозирование финансовых последствий решений, принимаемых на федеральном уровне.

Практическая реализация реформы местного самоуправления в России, существенным образом расширяющей полномочия муниципалитетов, усиливает для Мордовии значимость мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне "республика - муниципальные образования". Впервые в Мордовии проект консолидированного бюджета рассматривался в рамках трехлетнего бюджетного планирования на 2006 -2008 годы. Это реальный шаг к повышению качества и точности показателей бюджета, эффективности управления региональными финансами. Одно из основных направлений реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики [34, с. 65].

В целях повышения эффективности расходов бюджетных средств планируется разработать и внедрить в практику бюджетного планирования элементы бюджетирования, которое предполагает переход от затратного метода планирования к планированию с учетом результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг населению и достижения определенного социально-экономического результата.

В основу новой системы бюджетирования положены следующие принципы:

- планирование затрат по видам расходов на основе социально-экономической результативности деятельности;

- распределение бюджетных средств в зависимости от достижения показателей социально-экономической результативности;

- свобода распорядителей бюджетных средств в выборе способов решения поставленных перед ними задач;

- ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат;

- ориентация на внутренний контроль эффективности расходов при сохранении внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств [21].

В рамках реализации административной реформы в Республике Мордовия планируется оптимизировать работу ведомств и структурных подразделений исполнительных органов государственной власти республики, к компетенции которых относится предоставление бюджетных услуг населению. На данном этапе будет проведен ряд мероприятий, призванных повысить роль планирования и прогнозирования, создать систему показателей оценки результативности деятельности управляющих субъектов. Перспективный финансовый план Республики Мордовия до 2008 года. подготовлен в рамках перехода к среднесрочному планированию, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2006 -2008 годах, согласно которой прирост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов с учетом действующего законодательства (без межбюджетных трансфертов) в 2008 году по сравнению с 2006 годом составит 26,3 % [14].

Одна из целей реформы местного самоуправления - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для этого в составе бюджета субъекта Федерации должны создаваться два фонда финансовой поддержки муниципальных образований: региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Кроме того, в составе бюджетов муниципальных районов предполагается создавать районные фонды финансовой поддержки поселений. Таким образом, выравнивание поселенческих бюджетов будет осуществляться из двух источников - регионального и районного фондов. Предоставление целевой финансовой помощи может осуществляться с целью как текущего финансового выравнивания, так и исходя из долгосрочной политики регионального развития. Цель районных фондов - дополнительное по отношению к дотациям из регионального фонда выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений исполнять свои полномочия по вопросам местного значения. Что касается размера районного фонда выравнивания бюджетов поселений, то он должен зависеть прежде всего от равномерности распределения налоговой базы по поселениям. В тех регионах, где эта база распределена относительно равномерно, есть смысл закрепить за поселениями больше налоговых доходов в виде единых (одинаковых для всех поселений) нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов на долгосрочной (бессрочной) основе, уменьшив, таким образом, размер регионального фонда финансовой поддержки поселений. Эта мера обеспечит поселениям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность с доходами на будущий период планирования. В тех регионах, где дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности между поселениями велика, целесообразнее перераспределять (в форме трансфертов в бюджеты поселений) больше средств из регионального фонда финансовой поддержки поселений.

Необходимо также проинтегрировать гарантированные услуги, установить стандарты их предоставления и оценить стоимость.

Для определения объема субвенций, подлежащих перечислению из бюджетов поселений, органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливают критический уровень бюджетной обеспеченности поселений, превышение которого влечет за собой необходимость перечисления субвенции из соответствующего местного бюджета в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Согласно проекту поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации указанный критический уровень предусматривается не ниже уровня, в два раза превышающего средний подушевой уровень бюджетной обеспеченности поселений. Общий размер субвенции при этом не должен превышать 50% разницы между общими доходами бюджетами поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности в отчетном году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений. Но в высоко дотационных регионах бюджетная обеспеченность единичных муниципалитетов ненамного или вообще не превышает средний по субъекту Федерации (тем более в 2 раза - по условию законопроекта) и, поэтому применять схему изъятия отрицательных трансфертов будет невозможно. Кроме того, условия расчета "отрицательного трансферта" делают его размер незначительным. Совершенствование и применение режима "отрицательного трансферта" может идти в направлении установления большей степени "свободы" для субъектов Федерации при определении ими конкретной величины превышения отношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований к данному показателю, установленному законом региона, при котором начинает действовать этот режим.

В субъектах Российской Федерации целесообразно вводить систему трансфертов, состоящей из нескольких частей: через одну выделяются средства на выплату пособий и других субсидий населению в порядке выполнения региональных и федеральных законов, через вторую часть распределяются субсидии на финансирование услуг местных бюджетов (выравнивающие нецелевые трансферты), третий фонд необходим для стимулирования развития муниципальных финансов. Потоки, проходящие через первую часть системы (субсидии и субвенции) будут представлять собой целевые трансферты, выделяемые в порядке исполнения федеральных законов о предоставлении пособий и льгот некоторым категориям населения. Вторая часть системы - дотации, будут представлять собой трансферты, определяемые нормативно-долевым методом, которые предоставляются муниципалитетам в порядке общей (нецелевой) финансовой помощи и обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в соответствии с проводимой регионом бюджетной политикой. В процессе изменений на уровне Российской Федерации региональным властям будет проще провести корректировку собственных систем межбюджетных отношений, вычленить сферы для осуществления собственного регулирования. Особенно это касается систем стимулирования местных бюджетов.

Для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений [6], целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону [23, с. 57].

Для решения проблем формирования и исполнения бюджета вновь созданных поселений в условиях действующего законодательства возможно самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом городского (сельского) поселения. Однако его создание приведет к необоснованному росту численности аппарата управления. Кроме того, отсутствие опыта казначейского исполнения бюджета у финансово-экономических кадров поселений может привести к серьезным финансовым нарушениям. Поэтому в целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов и эффективного использования ресурсов наиболее целесообразным представляется заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контроля за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района. Речь здесь идет только об обслуживании бюджетного процесса без вторжения в компетенцию их представительных органов и исполнительных структур. Одновременно можно проводить работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.

Предварительное рассмотрение и оценка проектов федеральных законов по налоговым и бюджетным вопросам позволит сделать политику федеральных властей более предсказуемой. Согласно статье 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации введено казначейское исполнение бюджетов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительным полномочиям органов местного самоуправления отнес вопросы формирования, утверждения, исполнения местных бюджетов и контроль за их исполнением. Аналогичное предусмотрено и статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с чем совершенно нелогичным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс в части введения статьи 251.1, предусматривающей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства. В то же время не отменена статья 151 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, предоставляющая право муниципальным образованиям создавать муниципальные казначейства или иные финансовые органы. Одно из очевидных преимуществ казначейского исполнения местного бюджета муниципальным исполнительным органом - сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции местных органов власти, имеющим возможность оперативного решения вопросов о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов, а также полная ответственность за конечный результат.

Еще одним важным документом, регулирующим межбюджетные отношения на современном этапе, является "Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах". Несомненным достоинством ее является то, что особое внимание обращено на необходимость принятия мер по стимулированию сокращения дотационности территориальных бюджетов, соблюдению относительной стабильности налогового и бюджетного законодательства, по улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами. В дальнейшем наряду с такими мерами как ограничение полномочий региональных и местных органов власти в зависимости от степени дотационности их территориальных бюджетов, целесообразным было бы, в первую очередь, предусмотреть в максимально возможной степени приведение в cooтветствие разграничения доходных источников и расходных обязательств этих бюджетов и как следствие снижение потребности в межбюджетном регулировании [14].

К сожалению, эта проблема в Концепции оставлена без внимания. Кроме того, в ней содержится положение о том, что установление ограничений в зависимости от степени дотационности будет стимулировать органы власти на местах к увеличению "собственных доходов", но, согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в это понятие теперь включается и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Поэтому рассмотрим как именно планируется в дальнейшем проводить политику выравнивания социально-экономического положения регионов.

3.2 Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Проблема межбюджетных отношений на региональном уровне комплексна и складывается из множества нерешенных экономически и законодательно вопросов: оптимального соотношения собственных и регулирующих доходов местных бюджетов как показателя реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления, и, следовательно, решения проблемы налоговых и других источников формирования доходов местных бюджетов; передача многих полномочий на местный уровень. Полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям местных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов региональных бюджетов. Зависимость муниципальных образований от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъектов Российской Федерации от дотаций из федерального бюджета. Попытки решения указанных вопросов, поиски оптимальных вариантов построения межбюджетных отношений предпринимаются в субъектах Российской Федерации в течение всего последнего десятилетия. Один из основных вопросов - определение объема и распределение финансовой помощи между бюджетами муниципальных образований. Причиной возникновения бюджетного дисбаланса в муниципальных образованиях является огромный разрыв между ними по показателям бюджетной обеспеченности. Например, в муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов Федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами самих регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Поэтому необходимы корректировки.

По данным центра фиксальной политики в 2006 году налоговые доходы местных бюджетов снизились почти на 10 %, в основном, из-за изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В 2007 динамика доходов местных бюджетов будет в значительной мере зависеть от динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 году будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов [29, с. 17].

Вместе с тем, важнейшее значение имеет финансовое положение самих регионов. В 2007 году не ожидается существенных изменений расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Федерации, связанных с законодательным перераспределением расходных полномочий между федеральным и региональным уровнями. Для решения проблем финансового обеспечения муниципалитетов необходимо не просто пересчитать объем расходных обязательств, но и осуществить его мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования соответствующих норм и нормативов. Наряду с этим целесообразно разработать методику расчета обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство). Однако, осуществляемые федеральным центром "опережающие" индексации минимального уровня заработной платы и объема "социальных" выплат будут вынуждать регионы наращивать объемы своих расходов по соответствующим статьям.

Для этого важно определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований, и порядка ее предоставления налоговыми органами. Поэтому чрезвычайно актуальна подготовка постановления Правительства Российской Федерации "О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований".

Решению финансовых проблем муниципальных образований будет способствовать увеличение на 2 млрд. рублей объема средств на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации раздела 11 проекта федерального бюджета на 2007 год, из которых оказывается поддержка бюджетам муниципальных образований [33, с. 40]. Очевидно, что проблемы, связанные с необходимостью укрепления финансовых основ местного самоуправления многообразны. Пути их решения в значительной мере лежат в плоскости совершенствования законодательства в области межбюджетных отношений.

Согласно Бюджетному посланию президента Российской Федерации на 2007 год и "Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах" при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. То есть прогнозируемые доходы таким регионам будут посчитаны в меньшем объеме, чем они сложатся по факту, в результате чего помощь из федерального бюджета будет больше, чем если бы ее объем определяли по старому принципу. Однако она будет оказываться дифференцированно, чтобы не создавать иждивенческих настроений. Помощь получат проводящие эффективную бюджетную политику регионы, у которых выше среднероссийских темп роста собираемых ими налоговых доходов за 3 года и темп снижения кредиторской задолженности, а ее доля в объеме доходов - ниже среднероссийского уровня. Последнее условие введено для регионов, у которых кредиторская задолженность не значительна и снижать им особи нечего.

В результате перечисленных мер только у нескольких субъектов Федерации снизился уровень трансфертов по сравнению с 2006 года, причем максимально на 14 %. Этого могло не случиться, если бы по трем названным условиям эти регионы показали удовлетворительные результаты. При этом удалось помочь и тем субъектам Федерации, у которых трансферты выросли к уровню 2006 года темпами ниже, чем в среднем по России. Регионам, имеющим хорошие показатели по вышеназванным параметрам, тоже выделены дополнительные средства в качестве поощрения.

Таким образом, территории с динамично растущей экономикой выигрывают второй раз. В стимулирующую кампанию вошли 35 субъектов Федерации, которым увеличена финансовая помощь из федерального бюджета.