Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы бюджетного федерализма

1.1 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

2. Исследование муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений в Республике Мордовия

2.1 Оценка методов бюджетного распределения финансовых ресурсов

3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

3.1 Перспективы развития межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

3.2 Совершенствование процесса выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

В настоящее время идет широкомасштабная реформа взаимоотношений Центра и регионов, затрагивающаяся политические, экономические, бюджетные аспекты. И она опирается не только на теорию, зарубежный опыт, но и уже более чем десятилетнюю российскую практику становления бюджетного федерализма и региональной политики.

В развитии межбюджетных отношений можно выделить четыре этапа. После распада Советского Союза в 1991году Россия унаследовала бюджетную систему формально федеративного, а в действительности унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к рациональному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты. Поэтому на первом этапе, в 1991-1993 годы, был принят целый ряд законов, определивших основные принципы новой российской бюджетной системы. Произошедшая в начале 1990-х годов "стихийная децентрализация" бюджетных ресурсов, предлагающая ускоренное формирование свободного рынка при равенстве условий для всех субъектов хозяйствования, свела к минимуму региональный аспект государственной экономической политики. Регион рассматривался как "своеобразная огромная и многопрофильная компания, конкурирующая с другими регионами не только в производственном аспекте, но и по условиям в хозяйственной деятельности". Такие просчеты в бюджетно-налоговой политике повлияли на обострение противоречий интересов всех уровней власти. Экономический кризис, охвативший регионы, повлек существенное снижение налоговых поступлений, и федеральные органы власти, с целью смягчения финансового бремени, начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов в консолидированном бюджете Российской Федерации.

В итоге реформы, принятые в 1991-1993 годах федеральные законы, в полной мере не были реализованы, а развитие межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования и происходило под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. Степень бюджетной самостоятельности региональных властей оставалась весьма ограниченной. Единственный показатель, на который они могли оказать влияние, - расходы региональных бюджетов, удельный вес которых в консолидированном бюджете Федерации к 1993 году составил 40,3 %.

На региональном уровне воспроизводились те же принципы реализации межбюджетных отношений с той лишь разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета. Такая система межбюджетных отношений не стимулировала местные органы к наращиванию налогового потенциала и сокращению нерациональных расходов, так как дополнительные доходы или экономия у них изымались путем изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Решение проблемы государство видело в формировании и реализации алгоритма распределения ресурсов между федеральным центром и субъектами, что положило начало превращению прежней системы директивного распределения в систему эксклюзивного перераспределения ресурсов между регионами [46, c. 20].

Начало второго этапа (1994-1995 годы) развития межбюджетных отношений ознаменовалось первой крупной реформой в этой сфере. Начиная со 2 квартала 1994 года отказались от индивидуальных для каждого субъекта Федерации правил разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, появился Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (или Фонд финансовой поддержки регионов), распределение средств которого стало осуществляться на основе специальной формулы.

В соответствии с указами Президента региональные власти получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные налоги [11]. Но это решение, привело к негативным последствиям, и с начала 1997 года было отменено.

По прежнему продолжала сохраняться высокая роль неформальных отношений между Центром и регионами, чему способствовало в том числе и несовершенство методики распределение средств Фонда финансовой поддержки регионов, неопределенность в разграничении расходных полномочий между бюджетами разных уровней. В этот же период проявилась и проблема "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством, но не обеспеченных соответствующими доходными источниками. Реформа межбюджетных отношений практически не затронула местные бюджеты, оставалась несформированной законодательная база межбюджетных отношений. Доминирующую роль играли ежегодные законы о федеральном бюджете, что создавало условия для ежегодного пересмотра межбюджетных отношений. В 1996 - 1998 годах вновь стал усиливаться субъективизм в межбюджетных отношениях, региональные финансы оказались в глубоком кризисе, резко выросли долги региональных и местных бюджетов.

Ответом на существовавшие проблемы стало одобрение в 1998 году российским правительством "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах", положившей начало третьему этапу (1998-2001 годы) развития межбюджетных отношений. Она стала первой в России официальной программой реформирования бюджетных отношений властей разных уровней.

В результате реализации Концепции принципиальным образом была изменена методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, благодаря чему удалось повысить объективность этого вида финансовой помощи. За счет создания Фонда компенсаций начала решаться проблема "нефинансируемых федеральных мандатов". Образование Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов привело к дальнейшей диверсификации финансовой помощи [12].

В области законодательства были приняты и начали действовать Налоговый и Бюджетный кодексы. Но поскольку Бюджетный кодекс разрабатывался и принимался в ходе активно проводимой реформы межбюджетных отношений, в нем нашли отражение лишь самые общие их принципы, и сколько-нибудь значимого влияния на развитие межбюджетных отношений он не оказал.

Таким образом, при всех позитивных сдвигах в системе межбюджетных отношений в результате реформы 1998-2001 годов остался целый ряд нерешенных проблем - отсутствие подлинной самостоятельности региональных бюджетов вследствие их зависимости (более чем на 80%) от федеральных налогов, чрезвычайно высокая степень регламентации расходов нижестоящих бюджетов федеральным законодательством. В этот же период времени был принят ряд решений, ограничивающий полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. Отсутствие легальных полномочий региональные власти стремились компенсировать полномочиями нелегальными, создавая разного рода внебюджетные фонды, перекладывая ответственность за ситуацию в регионах на федеральные органы власти. По-прежнему высокой оставалась роль неформальных взаимоотношений федерации и регионов, реформа так и не затронула взаимоотношения региональных и местных бюджетов.

Решением этих проблем стала разработка и утверждение новой программы реформ - в августе 2001 года появилось постановление Правительства Российской Федерации "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", ознаменовавшего начало четвертого этапа развития межбюджетных отношений. Впервые реформа бюджетного федерализма затрагивала проблемы формирования местных бюджетов. Ведение казначейской системы исполнения бюджета привело к усилению контроля за целевым использованием средств [13]. Но по-прежнему остается нерешенным рад важных задач. Так, изменения в налоговом и бюджетном законодательстве привели к снижению уровня доходов в территориальных бюджетах, например, с 2000-2005 годы в местных бюджетах - с 72% до 45,5%, что свидетельствует о повышении их зависимости от бюджетов вышестоящего уровня. Происходит дальнейшее увеличение бюджетного дефицита. С 2001 года в региональных бюджетах возникло превышение расходов над доходами на 3,8 пункта, а за 2005 год оно составило уже 6 пунктов [37, с. 11]. Кроме того, выделяемые из федерального бюджета трансферты не только не способствовали повышению благосостояния инвестиционного климата, но и привели к утаиванию субъектами доходов и предоставлению необоснованных льгот по уплате налогов, увеличению количества получателей трансфертов. Поэтому актуальной стала проблема повышения эффективности этих отношений, задача решения которой поставлена в разработанной в Министерстве финансов России и одобренной Правительством Российской Федерации "Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах".

Теперь более подробно рассмотрим как именно происходит организация взаимоотношений регионального и местного бюджетов на современном этапе.

1.2 Организация бюджетного взаимодействии регионального и местных бюджетов

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы и принципы ее устройства. Схематично бюджетная система Российской Федерации представлена на рисунке 1.1.

Рис. 1.1 Структура бюджетной системы России

В Республике Мордовия наравне с федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации (Мордовии) и местными бюджетами (бюджеты 23 районов и городов республиканского подчинения) существует еще один уровень - это бюджеты районных центров (городов), сельских и поселковых администраций, которые теперь называется бюджетами поселений). На уровне поселений администрацией местного самоуправления также осуществляется составление проектов и исполнение соответствующих бюджетов.

Многие функции управления финансовыми ресурсами государства оказались переданными регионам и муниципальным образованиям. И, как отмечает Ю.А.Крохина, "это обусловливает выделение в бюджетной сфере особого круга вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно не несут ответственность перед избравшим их населением" [43, с. 47]. На сегодняшний день муниципальные финансы являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер экономической жизни страны. Их укрепление является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за рамки вопросов местного значения, и становится общегосударственной проблемой. Поэтому в настоящее время имеется острая необходимость в создании экономических, финансовых и иных условии и предпосылок для развития местного самоуправления, укрепления правовой основы его финансовой самостоятельности.

Российская Федерация ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления, обязана соблюдать ее основные принципы и положения. В частности, в статье 9 предусмотрено, что:

а) органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов ... ;

г) финансовые системы, на которые основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

д)защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мерам, предназначенные для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции… [5].

От степени обеспеченности финансовыми ресурсами муниципальных образований зависит выполнение финансовых гарантий, программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы. Так в 2005 году из местных бюджетов финансировалось 22 % расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на здравоохранение, 16 % - на социальную политику, 43 % - на образование, и 26 %, 25%, 55 % расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации по соответствующим направлениям.

Общий объем расходов местных бюджетов в 2005 году составил 18% от объема расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и 40 % от объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Доходы местных бюджетов в 2005 году составляли 15 % от объема доходов консолидированного бюджета Федерации и 40 % от объема доходов консолидированных бюджетов субъектов. Из них налоговые - 10 % и 20 % от объема налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов соответственно [24, с. 9].

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально улучшить бюджетные отношения всех уровней как основное требование развития федеративных начал в государстве. Как показывает анализ действующего законодательства и практики, бюджетные правоотношения органов местного самоуправления с государственными органами складываются по поводу:

- формирования расходной части местного бюджета;

- утверждения для местных бюджетов дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих налогов;

- гарантированности долговых обязательств муниципального сообщества;

- направления использования средств государственных бюджетов на совместные программы;

- обеспечения исходными данными для составления проектов бюджетов;

- возмещения потерь бюджета, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти;

- контроля за ходом исполнения местных бюджетов и расходования и целевых выделенных денежных средств.

В содержательном плане вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности экономических интересов региона, его муниципалитетов и граждан, проживающих на этой территории. В бюджетной сфере компромисс этих интересов лежит в плоскости действия основополагающих начал бюджетного федерализма, которые должны пронизывать все стадии бюджетного процесса:

- распределение предметов ведения, бюджетных полномочий и ответственности субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

- достижение самостоятельности и равноправия бюджетов регионов и муниципальных образований, то есть соответствие финансовых ресурсов органов власти их полномочиям и ответственности;

- определение порядка исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней;

- организацию бюджетного регулирования [60, с. 24].

Следует также обратить внимание и на теоретические аспекты проблемы. Разработка моделей межбюджетных отношений и их реализация осложняется отсутствием развернутого определения понятия "межбюджетные отношения". Понятие, которое дает законодатель в статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2]: "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления", нельзя назвать содержательным и, тем более, научно-обоснованным. Термин "межбюджетные отношения", как и большинство новых финансово-правовых терминов для России переходного периода, не имеет однозначного толкования. О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова характеризуют текущее состояние межбюджетных отношений "как комплекс противоречии между органами власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней" [30, с. 111]. Данное определение также не содержит постоянных объективных признаков межбюджетных отношений, описывает лишь кризисное состояние системы.

Карасева М.В. отождествляет межбюджетные отношения с термином бюджетный федерализм". Взаимосвязь всех звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах должны быть заложены принципы и бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм - более широкое по содержанию понятие, и именно в рамках межбюджетных отношений реализуется бюджетный федерализм по уровням бюджетной системы.

Наиболее полное определение, отражающее не только сущность межбюджетных отношений, но и комплекс мероприятий, которые должны быть осуществлены в процессе их построения, сформулировано О.Г. Бежаевым: "межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или договорной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, перераспределения средств в форме дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти" [26, с. 17].

Целесообразно также дополнить содержание этого понятия следующим и новыми аспектами - в части привлечения к публично-правовой финансовой ответственности субъектов межбюджетных отношений за отрицательные результаты бюджетной политики, в том числе применение к указанным субъектам специальных процедур: введение временной финансовой администрации, реализация плана восстановления платежеспособности проблемной территории. Применительно к настоящей работе межбюджетные отношения рассматриваются в качестве одного из условий развития муниципальных и региональных финансов. Межбюджетные отношения - это система экономико-правовых отношений между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, закрепления за ними источников доходов с целью обеспечения осуществления расходных обязательств, формирования эффективной системы оказания финансовой помощи для выравнивания вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированной бюджетной системы, применения специальных процедур финансового оздоровления к несостоятельным административно-территориальным единицам.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы по вопросам регионального развития и местного самоуправления предоставили органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления широкие полномочия по решению важнейших социально-экономических и других вопросов, эффективное выполнение которых невозможно без последовательной реализации на субрегиональном уровне принципов бюджетного федерализма, создания в государстве единой, детально регламентированной, основанной на конституционных принципах федерализма, системы финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимо и дальше развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать поддержку муниципальных образований с недостаточно развитым потенциалом, а не сводить основную проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансированности расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, поскольку на этом пути нельзя преодолеть существенную бюджетно-налоговую дифференциацию. По-новому следует оценить возможности горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, которая должна рассматриваться в качестве основной формы межбюджетного регулирования за счет ресурсов муниципальных образований - доноров. В настоящее время сложно говорить о наличии реальных правовых и экономических гарантий самостоятельности местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере. Основным стимулирующим фактором для достижения высоких социально-экономических показателей являются не поощрительные вливания из вышестоящих бюджетов, а четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Более емкая формулировка содержания понятия "межбюджетные отношения" позволяет в процессе построения и реализации межбюджетных отношений на субрегиональном уровне сформулировать перед органами власти следующие задачи:

- обеспечение бюджетного выравнивания муниципальных образований и если не полная ликвидация бюджетного дефицита, то хотя бы приведение его к единому (в процентном отношении) показателю;

- сокращения разрыва в уровнях развития производственной и социальной инфраструктур муниципальных образований;

- стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет региона;

- проведение активной экономической политики через передачу средств в рамках целевого финансирования;

- разработка и реализация процедур антикризисного управления в муниципальных образованиях.

В целом процесс становления и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на субрегиональном уровне в последнее десятилетие характеризуется крайней сложностью и противоречивостью.

Вопросы распределения финансовых ресурсов между юридически равными муниципальными образованиями остаются достаточно актуальными для большинства субъектов Федерации. В 2005 - 2006 годах произо-шло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако уточненного расчета их объема не последовало. Таким образом, не было оснований для увеличения доходной базы местных бюджетов за счет повышения нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов [62, с. 25].

Распыление бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований - типичная ситуация для многих субъектов Российской Федерации. Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет "вымывание" собственной компетенции органов местного самоуправления сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые, органам местного самоуправления муниципальных районов.

Таблица 1.1 Распределение доходов и расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований в 2006 году, %

Из таблицы видно, что экономическая целесообразность подталкивает региональные и местные власти к формированию более крупных муниципальных образований. Изначально бюджеты сельских и поселковых муниципалитетов были не обеспечены собственными доходами и пополнялись дотациями и субвенциями из бюджетов других уровней. Такое положение делало местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу, зависимым и потому малоэффективным. Муниципальные образования располагали достаточными полномочиями, но отсутствовали финансовые ресурсы". Как правило, у муниципального образования, сформированного в границах района (района в городе), значительно больше возможностей для комплексного развития производительных сил и создания более серьезных источников дохода в местный бюджет. Поэтому в большинстве субъектах первичные муниципальные образования созданы в пределах территории районов. Сохранение такой инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного.

В Республике Мордовия с 2001 года финансовые ресурсы консолидированного бюджета стали формироваться исключительно за счет денежных поступлений. С 1999 года ежегодно перевыполняется прогноз поступления собственных доходов как республиканского, так и местных бюджетов Республики.

В настоящее время федеральный законодатель ориентирует правоприменителей на недопустимость фактического дефицита бюджета любого уровня, поскольку в случае его наличия, в законе (решении) о бюджете должны быть определены источники его финансирования. Даже в случае принятия бездефицитного бюджета соответствующим законом о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение государственного долга (пункт 1 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2]). Несмотря на некоторое сокращение расчетного дефицита местных бюджетов в 2006 году по сравнению с 2005 годом (от 43,4% до 36,4%) у большинства субъектов доходы местных бюджетов смогут обеспечить, покрытие не более 50% расходных обязательств. Признание и гарантированность государством местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации [1]) означает, что государство приняло на себя обязательство не только осуществлять правовую защиту сферы местного самоуправления, не препятствовать законной деятельности органов местного самоуправления, но и создавать необходимые экономические, финансовые условия и предпосылки для развития местного самоуправления. Таким образом, самостоятельность в формировании, утверждении, исполнении, контроле за исполнением местного бюджета представляет собой одну из важнейших юридических гарантий местного самоуправления. В свою очередь экономическая состоятельность местного самоуправления как основы конституционного строя определяется прежде всего наличием у муниципального образования финансовых ресурсов. Поэтому первостепенную значимость приобретают методики распределения финансовой помощи из региональных бюджетов, от которых, в первую очередь, будет зависеть обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками.

1.3 Содержание процессов бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации

В рамках предмета исследования предлагается рассматривать бюджетное регулирование как перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях обеспечения местным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на их экономическое и социальное развитие. Бюджетные механизмы регулирования, корректируя финансовые взаимосвязи, осуществляют реализацию бюджетной политики государства, при этом важным является соединение требования независимости бюджетной политики регионов, что обеспечивает единую направленность интересов всех участников бюджетного процесса. Необходимость осуществления бюджетного регулирования обусловлена федеративным устройством России и наличием финансовых проблем у большинства территорий. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает формирование во вновь созданных городских и сельских поселениях самостоятельных бюджетов. От того, насколько эффективно и грамотно осуществляется их исполнение, во многом определяется стабильность деятельности местных органов власти. Вопросы совершенствования межбюджетных отношений, формирования и реализации принципов бюджетного федерализма, а также повышения доходности местных бюджетов и оптимизация их расходов, необходимость управления муниципальным долгом - финансовые аспекты бюджетного устройства региона, тесно взаимосвязанные между собой.

Финансовые отношения между субъектом Федерации и бюджетами муниципальных образований должны удовлетворять следующим требованиям:

- обеспечивать оба уровня бюджетной системы такими объемами бюджетных доходов, которые соответствовали бы распределению расходных полномочии между ними;

- быть достаточно стабильными, чтобы и регион, и муниципалитеты могли содержательно планировать свою работу и свои бюджеты;

- быть "прозрачными", то есть ясными и понятными, предполагающими распределение бюджетных средств исходя из объективной логики, а не в порядке договорного процесса;

- обеспечивать минимально необходимые стандарты бюджетного обслуживания населения тех муниципалитетов, собственный налоговый потенциал которых недостаточен;

- оставлять муниципалитетам достаточную свободу действий, чтобы они могли финансировать услуги, отвечающие насущным потребностям жителей муниципалитета, за счет собственных доходов;

- не должны лишать муниципалитеты заинтересованности в полном использовании их собственных доходных источников;

- способствовать укреплению налогово-бюджетной дисциплины всех участников межбюджетных отношений.

В рамках указанных принципов органам государственной власти субъектов Федерации необходимо четко представлять стратегию реформирования межбюджетных отношений внутри региона. Такие задачи, как выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание благоприятных условий для дальнейшего развития наиболее сильных в экономическом отношении муниципалитетов не всегда совместимы, как и решение задачи повышения налоговых усилий не всегда способствует выравниванию бюджетных доходов. Регион должен определить для себя приоритеты бюджетной политики из представленных вариантов и создать такую систему межбюджетного распределения финансовых ресурсов, которая соответствовала бы этим целям.

Определенная группа проблем связана с так называемым вертикальным и горизонтальным выравниванием уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. "Вертикальное выравнивание - это устранение несоответствий между расходными функциями местных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между муниципальными образованиями для устранения или снижения неравенства в налоговых возможностях территорий" [53, с. 19]. Как показывает практика, должный эффект может дать только разумное сочетание вертикального и горизонтального выравнивания. Но горизонтальное выравнивание значительно сложнее, чем вертикальное ввиду огромных различий в экономическом положении и бюджетных возможностях территорий муниципальных образований. И особенно сложным оно стало в условиях экономического спада, сужения налогооблагаемой базы, когда наметилась тенденция централизации доходов в региональных и федеральном бюджетах. В значительной мере именно с этим связана другая тенденция, но уже в муниципальных образованиях - централизация расходных полномочий в местных бюджетах, что фактически оставляет органы местного самоуправления без достаточных средств и ведет к их огосударствлению.

Рассматривая формы бюджетного регулирования применительно к местным бюджетам, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: восходящий поток денежных средств, формирующий доходы преимущественно региональных и федерального бюджетов, и нисходящий, обеспечивающий дополнительные поступления централизованных средств из государственных бюджетов в бюджеты муниципальных образований. Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков но уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти выполняют свои полномочия с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Механизм формирования восходящего потока финансовых средств определяется государственной налоговой политикой и закрепляется налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных и региональных налогов за бюджетами муниципальных образований.

Анализ федерального и регионального бюджетного законодательства [6, 8, 18, 20, 22] дает основания для выделения следующих способов бюджетного регулирования в отношении местных бюджетов:

- закрепление доходов на долговременной основе за местными бюджетам. Если речь идет о налоговых доходах, то это налоговое регулирование;

- передача в местные бюджеты части доходов субъекта Российской Федерации по нормативам, ежегодно устанавливаемым региональным законом о бюджете;

- формирование в региональном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований с целью оказания последним нецелевой финансовой помощи;

- предоставление муниципальным образованиям бюджетных ссуд, субвенций и субсидий;

- осуществление взаимных расчетов между региональным и местными бюджетами. Именно таким образом осуществляется направление нисходящего потока финансовых ресурсов в местные бюджеты.

Возможности бюджетной системы региона заключаются в соотнесении необходимых расходов с предполагаемыми доходами. В случае недостатка собственных доходов для покрытия требуемого объема расходов определяется финансовая помощь бюджетам других уровней из вышестоящего бюджета. Например, в Республике Мордовия расходные обязательства поселений могут финансироваться как из бюджета поселения, так и быть преданными на уровень муниципального района.

Основой бюджетной политики абсолютного большинства субъектов Федерации является установление единого уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Практически выравнивание доходной базы местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, устанавливаемых органами государственной власти. Ключевыми элементами системы межбюджетных отношений в соответствии с действующим законодательством являются:

- государственный минимальный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека;

- минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий минимальный социальные стандарты;

- социальные нормы - показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении;

- норматив минимальной бюджетной обеспеченности - расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Реализация гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения во многом зависит от закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов.

По объему и экономическому значению отчисления от регулирующих налогов занимают ведущее положение в доходах местных бюджетов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории. Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы на субрегиональном уровне. Система регулирования местных бюджетов имеет ряд, достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами муниципальные образования независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Среди недостатков системы перераспределения бюджетных ресурсов следует отметить наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов, что иногда выражается в необъективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Поэтому формирующееся региональное законодательство должно охватывать ключевые проблемы развития муниципальных образований:

1) укрепление финансовой самостоятельности муниципальных

образований;

2) развитие механизмов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений;

3) формирование конкретных механизмов экономического развития, благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата.

Подводя итог по данному разделу, необходимо отметить, что перераспределение ресурсов, направленное на сглаживание территориальных диспропорций в региональном развитии, является главной задачей любого государства независимо от его политического устройства. Стабильность межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами во многом определяется отлаженной системой бюджетного федерализма, уменьшающей региональные неравенства и поддерживающей государственное единство. Стремление государства к сбалансированному региональному развитию, равенству возможностей независимо от статуса региона или пространственных различий уровней жизни делает центральным элементом ее экономической и финансовой политики региональную политику и бюджетное выравнивание.

Устранение асимметрии в территориальном развитии на основе присоединения проблемных регионов к более богатым формированиям проблемы не решает. За счет этого, возможно лишь незначительное сокращение величины разрыва уровня развития между очень богатыми и бедными регионами. Но при этом возрастут внутрирегиональные различия и по-прежнему сохранится острота выравнивания условий развития.

В Республике Мордовия создана своя уникальная система межбюджетных отношений на уровне "регион - муниципальное образование", принципы действия которой будут рассмотрены в следующей главе.

2. Исследование муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений в Республике Мордовия

2.1 Оценка методов бюджетного распределения финансовых ресурсов

Ключевой вопрос обновления системы межбюджетных отношений в Мордовии - преобразование подходов к оказанию финансовой поддержки муниципальных образований. С 2006 года изменилась структура местных бюджетов и их взаимоотношения с бюджетом республики - они теперь построены на законодательной основе в форме межбюджетных трансфертов. Любая передача государственных полномочий органам местного самоуправления сопровождается выделением местным бюджетам субвенций на их осуществление [51, с. 6]. В соответствии с федеральным законодательством в составе бюджета республики были созданы различные фонды для оказания финансовой помощи (рис. 2.1)

Рис. 2.1 Фонды финансовой помощи муниципальным образованиям Республики Мордовия

"Механизм взаимодействия между всеми субъектами межбюджетных отношений основан на следующих подходах: самостоятельный бюджет каждому муниципальному образованию независимо от его уровня; нормативный подход к определению расходов, четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников между республиканским и местными бюджетами; начисления и выплаты из вышестоящего бюджета несамодостаточным территориям - в зависимости от выполнения ряда социально-экономических показателей; стабильность системы межбюджетных отношений; передача полномочий по оказанию бюджетных услуг другим уровням бюджетной системы с целью максимизации эффективности их предоставления" [28, с. 27].

В соответствии с абзацами вторым и третьим пункта 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены две конкретные формы оказания финансовой помощи:

1) финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета предоставляются в форме:

- финансовой помощи муниципальным районам (городскому округу), в том числе дотаций из республиканского Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа), субсидий из республиканского Фонда софинансирования социальных расходов и республиканского Фонда муниципального развития;

- субвенций муниципальным районам (городскому округу) из республиканского Фонда компенсаций;

- иных субвенций, предоставляемых из республиканского бюджета местным бюджетам;

- бюджетных кредитов муниципальным районам (городскому округу).

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

- финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений, в том числе дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений, иных дотаций и субсидий в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных районов;

- субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений для осуществления переданных полномочий по вопросам местного значения муниципальных районов в соответствии с соглашениями о передаче полномочий поселениям, заключенными между муниципальными районами и поселениями;

- субвенций из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов для осуществления переданных полномочий по вопросам местного значения поселений в соответствии с соглашениями о передаче полномочий муниципальным районам, заключенными между поселениями и муниципальными районами [18].

Ежегодно в законе о республиканском бюджете предусматривается, что размеры отчислений в процентах от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций в местные бюджеты будут определяться в зависимости от долей закупок сельскохозяйственной продукции налогоплательщиками в соответствующих муниципальных образованиях.

Введение условия передачи дополнительных регулирующих доходов только тем бюджетам сельских (поселковых) муниципальных образований, на территории которых производились закупки от предприятий переработки сельскохозяйственной продукции, с целью выделения муниципальных образований претендующих на получение регулирующих доходов. В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение доходов субъектов Федерации между региональным и местными бюджетами относится к ведению самого субъекта. Применение указанного способа налогового регулирования в Республике Мордовия позволяет зачислять каждый год максимально возможную долю налоговых доходов в местные бюджеты. Такая бюджетная и налоговая политика государственной власти, направленная на повышение заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении доходной части местных бюджетов, позволила увеличить долю местных бюджетов в общем объеме доходов консолидированного бюджета 19,6 % в 2004 г. до 30,9 % в 2006 году.

Таблица 2.1 Динамика распределения доходов Республики Мордовия по уровням бюджетной системы в 2004-2006 годах

При передаче доходных источников в местные бюджеты учтена первоочередность передачи таких налогов, поступления от которых напрямую связаны с деятельностью органов местного самоуправления. Налоги на прибыль организаций и на доходы физических лиц, уплачиваемые предприятиями, занимающимися переработкой сельскохозяйственной продукции, в соответствующей доле перечисляются в бюджеты муниципальных образований, где производились закупки сельскохозяйственного сырья (мяса, молока, картофеля, сахарной свеклы). Если после передачи всех регулирующих налогов той или иной территории недостаточно средств для покрытия ее нормативных расходов, ей выделяется финансовая помощь, общий объем которой, например, в 2006 году составил 3 млрд. 411 млн. рублей.