2.2 Основные задачи на новый бюджетный цикл

Обстановка в русской и всеобщей экономике ставит бюджетную политику перед новыми вызовами.

Основанная на высоких темпах экономического становления и растущих ценах на источники модель непрерывного роста бюджетных затрат к настоящему моменту исчерпала свои вероятности.

В период стремительного экономического роста 2000-2008 годов увеличение прибыльной базы давало вероятность значительного увеличения затрат. И это было обоснованно, от того что требовалось скомпенсировать крутое сокращение финансирования бюджетного сектора и общественных обязательств, которое случилось в 90-е годы.

Внешнеэкономическая обстановка, ранее служившая базой для роста бюджетных прибылей, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие источники, возникла склонность к их снижению. Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 году экспорт подрос на 1,7 процента. Профицит торгового равновесия фактически не увеличился: 211,2 млрд. долларов США по результатам 2012 года (210,9 млрд. долларов США в 2011 году), а по отношению к ВВП снизился в 2012 году с 11,1 процента ВВП до 10,4 процента. Это снижает вероятности для роста прибыльный базы федерального бюджета за счет внешних источников. А вероятности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых прибылей за счет ненефтегазовых пока ограничены. [11]

Таблица 3

Основные характеристики федерального бюджета на 2011-2013 годы млрд. рублей.

Доля нефтегазовых прибылей в доходах федерального бюджета подросла с 30,2 процента в 2004 году до 46,1 процента в 2013 году, а его ненефтегазовый недобор увеличился с 1,8 до 9,7 процента ВВП. Если в предкризисном 2007 году при цене на нефть 69,3 $ за баррель федеральный бюджет был выполнен с профицитом 5,4 процента ВВП, то в 2012 году при цене на нефть 110,5 $ за баррель - с недобором 0,06 процента ВВП.

Таким образом, в последние годы стабильность федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых прибылей, с одной стороны, и увеличения "длящихся" общественных обязательств - с иной.

В этих условиях на 1-й план выходит решение задач возрастания производительности затрат и переориентации бюджетных ассигнований в границах существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение общественно-экономических реформирований, направленных на возрастание производительности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, социально важных итогов, особенно главные из которых установлены указами Президента РФ от 7 мая 2012 г.

В новых макроэкономических реалиях при образовании планов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики специальное внимание следует уделить решению следующих основных задач.

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и стабильности бюджетной системы как базового правила ответственной бюджетной политики при абсолютном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г.

План федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых прибылей. В связи с этим нужно разработать алгорифмы применения разных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного недостачи.

Предлагаю Правительству РФ в 3-месячный срок закончить разработку бюджетной стратегии РФ на период до 2030 года и, в случае необходимости, внести изменения в долгосрочный прогноз общественно-экономического становления.

При этом параметры прогноза общественно-экономического становления и плана федерального бюджета на 3-летний период обязаны быть комбинированный частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их нужно рассматривать единовременно. Неприемлемо, когда показатели прогноза общественно-экономического становления на три года и на период до 2030 года являются несопоставимыми.

Тактика должна содержать отчетливые ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной несбалансированности в разных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгорифм действий при их реализации.

В будущем нужно внести соответствующие поправки в право, а Правительству РФ - установить на непрерывной основе порядок разработки долгосрочного прогноза общественно-экономического становления и долгосрочной бюджетной стратегии.

2. Оптимизация конструкции затрат федерального бюджета.

Исчерпание вероятностей для наращивания всеобщего объема затрат федерального бюджета требует обнаружения запасов и переразделения в пользу приоритетных направлений и планов, раньше каждого обеспечивающих решение поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г. задач и создающих данные для экономического роста.

Основными запасами в текущее время являются:

обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду РФ из федерального бюджета при условии последовательного возрастания уровня жизни пенсионеров;

энергичное применение механизмов частно-государственного партнерства, разрешающих привлечь инвестиции и службы частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные планы, инфраструктурные, на возвратной основе;

с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов допустимое продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы;

возрастание адресности общественной поддержки граждан; для достижения максимального общественного результата оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно базироваться на критерии нуждаемости граждан;

проведение структурных преобразований в общественной сфере;

возрастание производительности бюджетных затрат в совокупности, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.

При этом темпы наращивания затрат по приоритетным направлениям обязаны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких реформирований.

Умоляю Правительство РФ представить определенные предложения по указанным вопросам.

3. Становление программно-целевых способов управления.

Государственные программы РФ обязаны стать ключевым механизмом, с подмогой которого увязываются тактическое и бюджетное проектирование.

План федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов РФ будут сформированы в структуре государственных программ. В то же время финальная производительность "программных" бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

Часть государственных программ нуждаются в доработке. Раньше всего надо обеспечить связь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных служб, применение каждого арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных преобразований.

Этим же тезисам обязаны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности "дорожные карты" изменений в общественной сфере, которые обязаны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Государственные программы обязаны устанавливать всеобщие требования к политике субъектов РФ в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Разные варианты достижения целей могут и обязаны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при заявлении программ должен быть выбран только один вариант - тот, тот, что Правительство РФ считает обоснованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются нужные источники.

В границах подготовки и рассмотрения плана федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов нужно отчетливо определить приоритеты, еще раз оценить оглавление государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными вероятностями федерального бюджета и только позже этого утвердить.

4. Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы.

Первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к больше позднему выходу на пенсионную выплату, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. При этом нужно оставить базовый тариф страховых вкладов в государственные внебюджетные фонды на сегодняшнем уровне.

Рассматривая общественную важность новой пенсионной формулы, ее обсуждение нужно провести с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей, социальных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, внятной как работодателям, так и гражданам.

В конце прошлого года было принято решение о том, что граждане в течение 2013 года могут самосильно определить, куда направлять 4 процента страховых вкладов на непременное пенсионное страхование - в распределительную составляющую пенсионной системы, либо в накопительную.

Впрочем, было бы несправедливо лишать граждан, только вступающих в правоотношения по пенсионному обеспечению, такого права. Считаю допустимым предоставление гражданам, вступающим в правоотношения по пенсионному обеспечению, права выбора: направлять 4 процента страховых вкладов в накопительную составляющую, либо в распределительную, но только позже разработки Правительством РФ права, которое в полной мере обеспечит создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений и его одобрения Федеральным Собранием РФ.

Создавая Фонд национального благосостояния, мы продекларировали, что он предуготовлен в том числе для поддержания стабильности пенсионной системы. Пришло время определить отчетливые параметры применения средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и механизмы их применения.

Нужно повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда РФ, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства. Последующий перенос сроков недопустим.

Правительству РФ необходимо определиться с рациональностью передачи полномочий по администрированию общественных вкладов (с сохранением их персонифицированного учета) Федеральной налоговой службе.

В 2013 году Правительство РФ должно принять решения по этим вопросам, внести соответствующие изменения в Тактику долгосрочного становления пенсионной системы РФ и начать ее реализацию.

5. Создание новых механизмов финансирования становления инфраструктуры.

Правительству РФ нужно в нынешнем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предуготовленные для реализации самоокупаемых планов становления инфраструктуры, обеспечивающих наивысший мультипликативный результат экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.

Речь идет о финансировании планов на возвратной основе. В этом случае необходимо определить долю участия Фонда, которая дозволяет поделить риски реализации плана с другими участниками.

Процедура отбора таких планов должна быть прозрачной, а планы оцениваться по объективным критериям. Весь из планов должен проходить самостоятельный технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Следует сформировать банк инфраструктурных планов, финансовая модель которых всесторонне проработана.

При этом надобно максимально задействовать средства частных инвесторов, применять механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких планов ограничения, разработать методологию их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым применением средств, в том числе с учетом навыка банковского сопровождения планов.

6. Переход к образованию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) служб физическим и юридическим лицам на основе цельного перечня таких служб и цельных нормативов их финансового обеспечения.

Для возрастания доступности и качества оказания государственных служб нужно решить три задачи.

Первая - законодательное закрепление порядка образования цельного базового перечня государственных (муниципальных) служб в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, и других. Учредители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений.

Вторая - создание цельной методики расчета нормативных расходов на оказание государственной (муниципальной) службы.

Третья - включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ.

Таким образом, будет сделана цельная правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) служб в увязке с целевыми показателями становления соответствующих ветвей, для оценки качества и доступности служб, предоставляемых населению, оценки результативности деятельности организаций, становления конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций. Нужно снять барьеры и ограничения, препятствующие доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) служб.

Единовременно необходимо расширять практику финансирования государственных (муниципальных) служб путем предоставления покупателям этих служб сертификатов, образовательных кредитов и т.д.

Остается востребованной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Нужно реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание предпочтительно платных служб, а также учреждения, действие которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов здешнего самоуправления. Высвобождаемые при этом средства обязаны оставаться в соответствующей ветви и направляться на оплачивание государственной программы становления этой ветви и решение ее приоритетных задач.

7. Становление налоговой системы и возрастание ее конкурентоспособности.

Следует обеспечить устойчивость налоговой системы. Последующие изменения допустимы только в крайнем случае в связи с требованиями нынешней экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования становления новых производств, инвестиционной деятельности и возрастания качества налогового администрирования.

Теперь подготовлены предложения, направленные на выравнивание условий налогообложения граждан при инвестициях в разные инструменты в целях становления финансового сектора, на создание толчков для становления территорий Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, на поддержку разработки и освоения новых месторождений пригодных ископаемых, включая шельфовые.

Нужно последующее облегчение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом, возрастание качества налогового администрирования, реализация мер по противодействию уклонению от налогообложения, в том числе с применением офшорных юрисдикций, а также заключение работы по внесению изменений в право РФ в части, касающейся налогообложения имущества (в первую очередь недвижимого) и возрастания фискальной нагрузки на собственников элитного, дорогого имущества.

8. Межбюджетные отношения.

Следующий финансовый год станет главным этапом формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ. Начиная с 2014 года во всех регионах станет непременным принятие бюджетов на три года.

В условиях, когда на регионы возлагается существенная ответственность за реализацию мер общественного нрава, предусмотренных указами Президента РФ от 7 мая 2012 г., обязаны быть исключены риски разбалансированности бюджетов субъектов РФ в итоге изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов здешнего самоуправления.

Так, с 1 января 2014 г. с здешнего на районный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости переразделения источников прибылей между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Расходы субъектов РФ обязаны быть в максимальной степени обеспечены собственными прибыльными источниками. При этом все принимаемые решения обязаны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ должно гармонировать с становлением их экономики за счет собственных средств.

В предыдущие годы многократно обсуждался вопрос о необходимости укрупнения субсидий, впрочем, работа в этом направлении слишком затянулась (в 2013 году все еще предоставляется около 90 субсидий). Правительству нужно активизировать это действие с 2014 года предоставлять субсидии в консолидированной форме.

При этом следует перейти к преимущественному разделению субсидий на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства РФ, либо тем больше отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Регионы обязаны подлинно знать объемы трансфертов федерального бюджета на три года.

Нужен больше скрупулезный, непрерывный мониторинг финансового расположения субъектов РФ и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, конструкции затрат, государственного и муниципального долга. Также субъектам РФ весьма значима методическая подмога, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления территориальными финансами.

9. Возрастание прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.

Граждане и бизнес обязаны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса.