Финансовые аспекты модернизации образования в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Механизм финансирования системы общего образования: сущность и специфика

1.2 Нормативное бюджетное финансирование

ГЛАВА 2. ДОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ДО УНИВЕРСИТЕТОВ

2.1 Управление финансовыми средствами на институциональном уровне и проблемы подотчетности

2.2 Концепция развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях рыночных отношений

ГЛАВА 3.ФИНАНСИРОВАНИЕ И ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

3.1 Распределение средств

3.2 Финансовое управление в вузах и внешний контроль

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК



ВВЕДЕНИЕ

Социально-экономическая ситуация в Российской Федерации ставит задачу выработки новых подходов в формировании ресурсного обеспечения общеобразовательных учреждений. На практике большинство муниципалитетов самостоятельно не справляются с возложенными на них обязанностями по финансированию общеобразовательной школы. Данные обстоятельства требуют серьезного пересмотра и изменения элементов существующего финансового механизма сферы общего образования, принципов финансирования, совершенствования практики управления финансами и формирования новой системы многоканального финансирования общеобразовательных учреждений. Ранее финансирование системы образования базировалось на идеологии государства, которое признавало только механизм распределения финансовых ресурсов страны под нужды государства для выполнения им основных социально-экономических функций.

Изменение роли государства в распределении финансовых средств, направлении существующих денежных потоков на уровне общеобразовательных учреждений помогут избежать кризиса системы, повысить эффективность распределения финансовых ресурсов между различными общеобразовательными учреждениями, что сделает общее образование более доступным и качественным.

В настоящий момент, на наш взгляд, нет четко сформулированной концепции создания механизма финансирования общеобразовательных учреждений и управления им, существует множество коллизий в законодательной базе. Недостаточная разработанность теоретических и методических аспектов рассматриваемого вопроса определяет актуальность данной темы.



1. ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Механизм финансирования системы общего образования: сущность и специфика

Экономика образования как специальная отрасль экономического знания сложилась лишь к концу 60-х годов XX столетия. Именно к этому времени экономические вопросы развития образования оказались в поле пристального внимания правящих и деловых кругов, поскольку в эти годы образование начинает выступать в качестве одного из ключевых факторов долговременного экономического роста и социальной модернизации общества.

Различные аспекты проблемы финансово-экономических отношений в системе образования исследовались в разные годы зарубежными и отечественными учеными. Однако научно-методическое обоснование механизма финансирования системы общего образования, несмотря на многочисленность работ, представлено не системно и является недостаточно изученным в условиях изменяющейся концепции развития образования. Современный организационно-финансовый механизм оказания образовательных услуг сегодня требует существенной корректировки.

На сегодняшний день средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование не только в России, но и во многих странах мира (Германии, Франции, Швеции, Великобритании и т.д.), при этом масштаб государственного финансирования образования выступает одним из главных показателей, характеризующих политику страны.

Процесс по организации финансирования системы образования можно представить в виде последовательной цепочки состоящей из трех блоков:

- определение объема бюджетного финансирования;

- организация системы бюджетного финансирования;

- организация системы отчетности по расходованию бюджетных средств.

В Законе РФ «Об образовании» определено, что, основой государственных гарантий получения гражданами страны полного общего и профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов выступает государственное и муниципальное финансирование образования.

До начала 90-х годов финансирование учебных заведений и системы образования в целом характеризовалось относительной стабильностью. Сравнительно проста была и технология поступления и расходования финансовых ресурсов.

С переходом экономики страны на рыночные начала хозяйствования в организации финансового обеспечения образовательных учреждений появились принципиально иные, рыночные подходы. Новый финансовый механизм системы образования характеризуется, прежде всего, сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием платных образовательных услуг и другими источниками самофинансирования.

При этом, в целях реализации принципа бюджетного финансирования образовательного стандарта на федеральном и региональном (местном) уровнях ключевым является решение вопроса распределения бюджетных полномочий в сфере образования и в какой пропорции должно осуществляться финансирование.

Здесь критериями разграничения расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие.

1) Субсидиарностъ: максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг.

2) Территориальное соответствие: максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг.

3) Внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться.

4) Эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться.

5) Эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

В связи с децентрализацией бюджетного процесса изменилась схема финансирования образования. Основным по объему источником финансирования является местный бюджет - 60% расходов на образование. При этом федеральные органы управления образованием не имеют реальных рычагов активного влияния на формирование фонда федеральной поддержки субъектов, из которого осуществляется субсидирование регионов.

Для сферы образования характерен своеобразный финансовый механизм. Для проведения научного исследования механизма финансирования системы образования Российской Федерации и связанных с его функционированием проблем необходимо рассмотреть понятийный аппарат и категории, используемые при анализе, поскольку это позволит более четко формулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать финансирование системы образования.

Опираясь на результаты исследования научных взглядов, на вопросы финансирования сформулируем определение механизма финансирования системы общего образования как совокупности условий, форм и методов создания, распределения и использования финансовых средств общеобразовательными учреждениями и органами просвещения в целях обеспечения выполнения государственного общеобразовательного стандарта и удовлетворения потребностей в общеобразовательных услугах физических и юридических лиц.

В рамках системы общего образования финансовый механизм включает четыре взаимосвязанных элемента: финансовые методы, финансовые рычаги, финансовые инструменты, обеспечивающие подсистемы (правовую, нормативную, информационную, технологическую, кадровую).

Под финансовыми методами чаще всего понимаются способы воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс. Финансовые методы воздействуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных средств.

Финансовые рычаги представляют собой показатели, при помощи которых субъект управления воздействует на денежные потоки:

-прибыль общеобразовательного учреждения;

-доход общеобразовательного учреждения;

-норматив на одного учащегося;

- норма;

-тарифы;

-амортизационные отчисления;

-финансовые санкции;

-арендная плата;

-налоги;

-дисконт (скидка);

цена общеобразовательной услуги;

формы расчетов;

-виды кредитов.

Законодательно механизм бюджетного финансирования образовательных учреждений определен в Главе 4 Закона РФ «Об образовании» ст. 41:

- деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. По договору между учредителем и образовательным учреждением последнее может функционировать на условиях самофинансирования;

- финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения;

- федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются федеральным законом, принимаемым одновременно с законом о федеральном бюджете на очередной год, и являются минимально допустимыми (что, между прочим, не выполняется);

- региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения;

- схема финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Проблемы финансирования.

Нам представляется, что наибольшие сложности создают следующие ситуации, разрешение которых будет способствовать улучшению ситуации в финансировании системы образования:

- разграничение расходных полномочий, т.е. прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти по основным расходным статьям экономической классификации;

- переложение на поселенческие муниципальные образования непосильных для них обязательств по финансированию социальной инфраструктуры. Как правило, муниципальные бюджеты дефицитны, что заведомо обрекает на нищенское существование объектов социальной сферы;

- сокращение самостоятельности органов местного самоуправления в расходовании бюджетных средств. Образовательные учреждения поставлены в жесткие рамки целевого использования выделяемых средств, при этом они не имеют возможности перераспределения в пределах утвержденной сметы полученных средств по статьям экономической классификации, т.к. данные перемещения рассматриваются контролирующими органами как нецелевое их использование;

- усиление иждивенческих настроений руководителей органов местного самоуправления, а также руководителей общеобразовательных и дошкольных учебных заведений. Данная ситуация обусловлена действующим налоговым законодательством. Необходимо пересмотреть механизм налогообложения внебюджетных средств образовательных учреждений;

- нехватка квалифицированных руководящих кадров;

- низкая заработная плата в бюджетной сфере (зарплата преподавателей, учителей, библиотекаря, врачей и т.д.). В рыночной экономике высокая заработная плата - основной фактор спроса на науку и высокие темпы НТП;

- неопределенность и внутренняя противоречивость нынешнего статуса бюджетных учреждений. С одной стороны, государство несет субсидиарную ответственность по их обязательствам и должно включать в доходы и расходы бюджета их внебюджетные средства, с другой, бюджетные учреждения, практически без ограничений, распоряжаются внебюджетными средствами, имея «параллельную» смету. В результате одни из них оказываются сверх обеспеченными, потому что главные распорядители не корректируют сметы в зависимости от объема средств, зарабатываемых бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении, другие -- практически неспособными, из-за недостатка чисто бюджетного финансирования, к выполнению своих функций. При этом для одних режим бюджетного учреждения -- очень мягкий, для других -- слишком жесткий.

Для решения этой проблемы предполагается сохранить статус бюджетных учреждений только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании.

- необходимо региональным властям совместно с главами органов местного самоуправления и другими заинтересованными ведомствами провести анализ необходимости проведения оптимизации сети образовательных учреждений для создания условий доступности качества образования, а также произвести оценку целесообразности по регионам перехода на нормативный метод планирования и финансирования образовательных учреждений, активизировав при этом деятельность руководителей образовательных учреждений, экономических и финансовых служб органов власти и самоуправления.

Поставленные выше вопросы связаны с преодолением просчетов в социально-экономической политике.

1.2 Нормативное бюджетное финансирование

финансирование образование институциональный подотчетность

В условиях бюджетной экономии, свойственной сегодня большинству стран, идет реформирование и модернизация систем финансирования образования, направленные на поиск наиболее эффективных моделей и механизмов осуществления этого процесса.

В России это введение нормативного бюджетного финансирования и предоставление хозяйственной самостоятельности общеобразовательным учреждениям.

Большинство экономистов сходятся во мнении, что важно найти рациональное соотношение государственных и частных источников финансирования системы общего образования. Мы считаем, что общеобразовательные услуги обладают свойствами как общественных, так и частных благ. Последние должны производиться и обеспечиваться на рыночной основе. А государственный стандарт общего образования (общественная компонента образовательных услуг) должен финансироваться за счет средств государственного бюджета.

Поиск оптимального соотношения между государственным и частным финансированием образования стал ключевой проблемой реформирования системы общего образования во многих странах. В ряде стран в финансировании образовательных учреждений доля внебюджетных источников составляет: в Японии - 57%; в США - 52%; в Канаде - 39%; в Великобритании - 38%.

Анализ существующих взглядов на данную проблему позволяет углубиться в вопросы организационно-финансовых аспектов формирования рынка дополнительных платных образовательных услуг и сделать следующий вывод. В сложившихся условиях требуется существенный пересмотр распределения бремени оплаты обучения между государством и предприятием - потребителем будущего специалиста, а также средствами семьи, что позволит определить истинную ценность общего образования и педагогического труда.

Сегодня государством реализуется принцип доступности образования, под которым понимается всеобщее образование для граждан России. Данный принцип по своей сути предполагает финансирование определенного образовательного минимума на основе разработанных государственных образовательных стандартов. Все, что выходит за их рамки, должно финансироваться за счет средств заказчиков, заинтересованных в получении дополнительных общеобразовательных услуг.

При этом государственный механизм финансирования работает в части государственного стандарта общего образования, а рыночный механизм - в части дополнительных платных общеобразовательных услуг, инициированных и востребованных потребителем. Реализация нового механизма на территории Оренбургской области предполагает к 2010 году придание 90 % общеобразовательных учреждений статуса самостоятельного хозяйствующего субъекта. Основной идеей является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

Участие таких организаций в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативное бюджетное финансирование (НБФ) и государственный (муниципальный) социальный заказ.

НБФ подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается установленный государственным стандартом общего образования образовательный минимум, который должен получить гражданин Российской Федерации на условиях свободного выбора образовательного учреждения с государственным финансированием организации учебного процесса.

Анализ положительного опыта внедрения нормативного бюджетного финансирования по ряду регионов, позволил предложить алгоритм внедрения модели нормативного бюджетного финансирования на территории Оренбургской области.

Формирование системы нормативного бюджетного финансирования базируется на следующих ключевых принципах:

- единая методология расчетов;

- учет законодательно утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (стоимости государственной услуги) и минимальных государственных социальных стандартов;

- расчет нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу (как совокупность расходов на единицу нормирования) - для системы образования расчет норматива бюджетного финансирования на одного учащегося.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов необходимо применять следующие показатели:

- величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения,

- число обучающихся по этим программам;

- расходы на содержание учебных площадей.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до общеобразовательного учреждения, должно осуществляться исключительно по указанным показателям. При этом руководитель общеобразовательного учреждения самостоятельно должен определять направления использования полученных ресурсов и формировать смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Такой механизм, с одной стороны, позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой - расширяет права руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета. При таком подходе достигается наиболее эффективное использование бюджетных средств.

Стоимость общеобразовательной услуги, предлагается Правительством исчислять в расчете на одного обучающегося для каждого городского и районного муниципального образования по формуле:

где - норматив расходов по заработной плате в i -ом муниципальном образовании на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по видам классов ( v ) и по ступеням обучения ( s );

- норматив расходов на обеспечение учебного процесса в расчете на одного обучающегося в i -ом муниципальном образовании;

Мы же предлагаем в норматив включать НСЗ.

где - норматив расходов на содержание зданий общеобразовательных учреждений в i -ом муниципальном образовании.



ГЛАВА 2. ДОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ДО УНИВЕРСИТЕТОВ

Вопросы механизма доведения государственных финансовых средств до университетов в принципе не связаны с трансформацией управления на институциональном уровне. Но они существенным образом связаны со структурой управления всей системой высшего образования. Международный опыт показывает, что существует две основные тенденции: первая, когда для определения объемов бюджетного финансирования вуза используются формулы финансирования, основанные на количестве студентов, а вторая - когда распределение денег привязано к образовательным результатам более, чем к числу набранных студентов. Например, вуз может финансироваться исходя из числа студентов, получивших дипломы. Там, где используются формулы, их основания являются прозрачными, так как они учитывают вес отдельных предметов и способы преподавания, например преподавателей с неполной занятостью. Очевидной международной тенденцией является финансирование внеучебной (в том числе исследовательской) деятельности университетов исключительно на конкурсной основе. При этом соответствующие конкурсы, чаще всего, проводятся не Министерством, а специальными конкурсными комиссиями.

Предлагаемый для финансирования учебных расходов российской высшей школы вариант «градуированных ваучеров» - ГИФО является довольно необычной версией финансирования по «формуле», поскольку с разными студентами в вуз приходят разные суммы. Такой подход нуждается в тщательном моделировании возможных финансовых последствий для разных институтов. Ближайшей задачей, по-видимому, является существенное усиление прозрачности формул, по которым выделяются средства на обеспечение учебного процесса. Очевидно, что введение «подушевого принципа» должно сопровождаться выделением начисленных для университета средств единой строкой, без предварительного распределения по статьям бюджетной классификации Министерством образования или Казначейством.

Другой реальной задачей в краткосрочной перспективе может стать делегирование полномочий по выделению средств на не учебные расходы (наука, инвестиционные проекты) специальному агентству (фонду) или, как минимум, усиление конкурсности и прозрачности в выделении средств Министерством образования.

2.1 Управление финансовыми средствами на институциональном уровне и проблемы подотчетности

В настоящее время российские университеты имеют весьма малую самостоятельность и гибкость в использовании бюджетных и внебюджетных средств. Складывающаяся в связи с введением казначейского исполнения бюджетов система, фактически ведет к разрешительному принципу в деятельности контрольных органов, стимулирует вузы уводить внебюджетные средства в «тень». В то же время, исполнительные структуры университетов расходуют средства непрозрачно для содержательного анализа, практически вне контроля над пределами административной вертикали. Годовой цикл финансирования и использования средств также не способствует эффективному использованию средств для реализации долговременных программ.

Международный опыт дает варианты ухода от этой неэффективной системы финансового управления. Вкратце система управления финансовыми средствами, соответствующая лучшему международному опыту, имеет следующие характеристики:

- средства, выделяемые Министерством и «зарабатываемые» средства (полученные за предоставление платных услуг, по контрактам и по грантам), консолидируются и используются единым образом в едином бюджете вуза;

- бюджет вуза формируется ректором и утверждается Управляющим советом вуза и подлежит обязательной открытой публикации в вузовской печати и на интернет-сайте вуза;

- выполнение бюджета вуза контролируется по итогам финансового года и является предметом внешнего аудита, заказываемого Советом;

- среднесрочный бюджетный план (на 3-4 года) разрабатывается вузом и согласовывается Советом и министерством как ориентир для стратегического планирования;

- вузы могут сохранять неиспользованные в текущем учебном году средства и использовать их в следующем году;

- вузы могут использовать получаемые средства для долгосрочных инвестиций, включая создание университетских фондов (endowment).

Принятие такой схемы для России должно сопровождаться в определенном смысле усилением финансовой подотчетности вузов, усилением открытости и прозрачности как для контролирующих организаций, так и для сотрудников самого вуза, и для всех заинтересованных лиц. Это предполагает финансовые отчеты и аудит на разных уровнях, как внутренних, так и внешних. Важно, что это контроль того, что уже сделано, а не планов и текущей деятельности. Прозрачность и открытость достигаются обеспечением открытого доступа к бюджету и годовому финансовому отчету вуза.

Перед тем, как произойдет указанное делегирование функций финансового управления, министерство (или промежуточный орган финансового управления) должны убедиться в том, что в университетах существуют адекватные технологии финансового управления, отработаны соответствующие механизмы отчетности и прозрачности и управленцы прошли соответствующую подготовку.

Ключевым принципов делегирования финансовых функций является то, что органы государственного управления должны доверять автономным институтам и позволять им управлять своей деятельностью, так как они сами несут ответственность за достижение поставленных целей, и они же сами пострадают, если Совет университета допустит ошибку. Это означает, что финансовый орган должен быть готов, к тому, что время от времени ошибки неизбежны. Если это случится, потребуются механизмы для исследования проблемы и её решения.

2.2 Концепция развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях рыночных отношений

В соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года № 1756-р, предполагалось в полном объеме восстановить ответственность государства в сфере общего образования, рассматриваемого как приоритетная отрасль национальной экономики.

Опыт реализации программы модернизации обнаружил некоторые серьезные проблемы в исходной концепции, а также проблемы с осуществлением некоторых ключевых реформ. Несмотря на поставленную Президентом общую задачу разработки и введения новых механизмов финансирования общего образования в Российской Федерации, опыт регионов, взявшихся за ее решение, показывает, что единый простой путь реализации данного направления реформ пока не найден. Постоянные проблемы, связанные с нехваткой средств, привели к накоплению нерешенных проблем по всей системе образования. К числу самых острых из них относятся: ремонт и реконструкция школ, низкая заработная плата учителей, обновление содержания образования.

В настоящее время многие государственные гарантии приоритетности образования отменены. Статья. 40 Закона РФ «Об образовании» признана утратившей силу, что негативно сказывается на состоянии системы общего образования.

Необходимость государственного бюджетного финансирования образования определяется свойствами образовательных услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом развитии страны, но вместе с тем необходимо найти оптимальное сочетание рыночных механизмов с государственной образовательной политикой. Поэтому, на наш взгляд, особенно актуальными при построении концепции развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений должны стать три приоритетных направления:

- рост бюджетных ассигнований и переход на нормативное финансирование;

- рост внебюджетных доходов и их легализация;

- повышение эффективности использования финансовых ресурсов.

На современном этапе управлению образованием целесообразно придать государственно-общественный характер посредством вовлечения родителей в процесс финансирования общего образования через «покупку» образовательных услуг. Базисный учебный план при сохранении принципа разделения часов на составляющие - федеральный, региональный и школьный компоненты - следует дополнить составляющей «платные общеобразовательные услуги населению». Это даст импульс к формированию цивилизованного рынка общеобразовательных услуг, позволит общеобразовательным учреждениям получить дополнительные средства, увеличит социальный и экономический эффекты системы общего образования.

Анализ международной практики реализации различных вариантов финансирования системы общего образования показывает, что во многих экономически развитых странах финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется за счет средств бюджета, платы учащихся за образовательные услуги, пожертвований частных лиц и организаций, процентов от накоплений в специальных фондах и других источников. Главными участниками схем финансирования и кредитования общего образования в странах с развитой рыночной экономикой являются учащиеся (потребители общеобразовательных услуг) и государство. Государственная финансовая поддержка учащихся и их семей осуществляется в виде субсидий, различных стипендий и кредитов, налоговых льгот. Данный подход предлагается использовать при разработке финансовой стратегии развития общего образования в России.

Считаем, что суть современной финансовой стратегии в сфере общего образования должна сводиться к поэтапному переходу от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «бюджетированию, ориентированному на результаты» (программно-целевое бюджетирование). Это, в свою очередь, предполагает создание условий и предпосылок для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Модель «бюджетирование, ориентированное на результаты» предполагает следующее. Бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности общеобразовательных учреждений. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.

Сегодня во главу угла ставится развитие системы качественного образования. Этим определяется необходимость введения в бюджетный процесс разработки и прогноза социально-экономического развития региона на очередной бюджетный год, а также концептуальных документов, прямо или косвенно влияющих на финансирование и качественное развитие сферы общего образования Оренбургской области.

Это позволит органам управления более четко выстраивать финансовую стратегию в регионе, в отдельной отрасли и даст два безусловных преимущества - стабильность и предсказуемость, а это будет способствовать успешному внедрению перспективного финансового планирования в сферу общего образования.



ГЛАВА 3. ФИНАНСИРОВАНИЕ И ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Существуют два основных направления изменений в финансировании и финансовом управлении вузами: способы распределения средств внутри системы и управление финансами на уровне вуза.

3.1 Распределение средств

В Приложении IV представлен список альтернативных подходов, которые в настоящее время используются при распределении различных типов средств между вузами. Финансирование обучения обычно осуществляется на подушевой основе с различными вариациями в зависимости от специальности, способа и уровня обучения. Таким образом, объем финансирования «по формуле» для обучения студента вечернего отделения гуманитарного факультета будет существенно отличаться от суммы для аспиранта-химика очного отделения. Различные цифры затем суммируются в единовременную выплату, которая перечисляется вузу в форме общей субсидии. В Чехии такая модель применяется с 1992 г., хотя, помимо этого, сохраняется не менее 10% средств, которые присуждаются вузам на конкурсной основе в соответствии с их конкурсными предложениями на реализацию проектов, отвечающих национальным приоритетам. В Англии аналогичная часть средств откладывается для финансирования специализированных проектов «сверх программы»; однако, в последнее время вузы активно выступают за сокращение этого объема, поскольку не хотят нести бремя конкурсного отбора, и средства на выполнение специализированных программ все чаще распределяются по формуле вместе с основным объемом финансирования.

Несмотря на пример из практики Англии, который объясняется слишком большим количеством приглашений к участию в конкурсах на присуждение относительно небольших объемов средств, конкурсное присуждение грантов позволяет финансирующему органу поощрять вузы, ориентирующиеся на приоритеты национальной политики в области высшего образования. При организации таких программ можно исходить из того, насколько эффективно вузы выполняют свои долгосрочные планы по конкретным направлениям государственной образовательной политики.

В большинстве стран формула подушевого финансирования основана на данных о наборе студентов за предыдущий год, и эти формулы абсолютно прозрачны. Однако в некоторых европейских странах применяется новаторский подход, в соответствии с которым распределение средств осуществляется на основе достигнутых результатов, а не данных о численности учащихся в системе. В Нидерландах 50% средств на обучение распределяется на основе количества выданных дипломов, а в Норвегии 25% средств привязано к таким факторам, как количество полученных студентами зачетов и количество выпускников.

Другие особенности методов финансирования, недавно разработанных в странах ОЭСР, включают следующее:

* Использование подхода на основе формулы при распределении средств на капитальное строительство (Англия).

* Раздельное финансирование обучения и исследований и разработка системы независимой экспертизы для финансирования исследований (Новая Зеландия).

* Смешанный подход на основе формул и качественных показателей при распределении средств на исследования (Норвегия).

* Выделение ресурсов на три года с тем, чтобы вузы могли осуществлять планирование с определенной степенью уверенности (Австралия).

* Распределение средств в размере, соответствующем объему средств, получаемых вузами от третьих сторон, с целью поощрения успехов в получении доходов из внешних источников (Швейцария).

Вывод: Общая тенденция заключается в отходе от выделения единовременных сумм, не связанных непосредственно с численностью студентов. При принятии этого принципа возникает вопрос о том, должен ли основанный на формуле подход быть связан с количеством студентов, принятых в вузы, или количеством выпускников. Однако пока нет примеров практики распределения средств, основанной исключительно на результатах обучения или на цифрах выпуска.

Отказ от прежних систем финансирования во многих странах произошел в связи со стремлением связать финансирование вузов с некоторыми реальными и прозрачными показателями, стимулировать вузы к увеличению охвата населения услугами высшего образования. Прежние методы не обладали гибкостью и не обеспечивали вузам стимулов для достижения национальных целей в отношении численности студентов.

3.2 Финансовое управление в вузах и внешний контроль

Между схемами финансового управления, существующими при системе централизованного администрирования и при системе значительной автономии вузов, имеются существенные различия. В таблице 1 представлен диапазон различных схем финансового управления - от полной автономии на одном конце спектра до централизованного управления на другом.

Таблица 1

Вопрос	Централизованное управление	Полная автономия
Ежегодный бюджет	Утверждается в подробной форме финансирующим органом	Утверждается Советом университета (но направляется для информации Министерству или органу-посреднику)
Расходы	«Построчный контроль», при котором вузы не могут перераспределять расходы между отдельными категориями бюджета	Свобода в распределении и расходовании средств в рамках общей суммы, выделенной Министерством
Неизрасходованные средства в конце отчетного периода	Возврат неизрасходованных сумм Министерству образования или Министерству финансов	Свобода в возможности переносить неизрасходованные средства на будущий период (и финансировать перерасход средств из будущего бюджета в пределах установленных лимитов)
Внешние доходы из негосударственных источников	Возврат Минфину или Министерству образования всех внешних доходов	Возможности оставлять у себя и свободно расходовать все средства, полученные из негосударственных источников
Плата за обучение «местных» студентов, студентов «из других регионов» и иностранных студентов	Плата не взимается или устанавливается на фиксированном уровне и подлежит возврату Министерству финансов	Уровень оплаты может устанавливаться свободно, и эти средства остаются в вузе и не влияют на выделение бюджета правительством

В большинстве стран ОЭСР наблюдается движение в сторону большей финансовой автономии. В этом случае вузы должны направлять своим финансирующим органам своевременные и обоснованные отчеты о расходовании полученных средств, а также другую статистическую отчетность, касающуюся эффективности и результатов их деятельности. Такая схема представляет собой отход от принципа, в соответствии с которым Министерство (или уполномоченное агентство) заранее рассматривает (утверждает) запланированные расходы, и основана на предположении о надежности вуза в отношении исполнения бюджетных планов и точного учета расходов. В сформировавшихся системах (как, например, в Австралии или Великобритании) финансовая отчетность может представляться один раз в год при условии, что частота представления отчетов может увеличиться, если имеется предположение о том, что вуз испытывает финансовые трудности. По одной из моделей финансирующий орган одновременно с ежегодными отчетами о результатах деятельности требует от вузов представления прогнозов финансовой деятельности и кассовой ликвидности на три года вперед. Иногда финансирующий орган объединяет эти прогнозы финансовой ликвидности и использует их для отображения общего финансового состояния системы высшего образования. В Англии финансирующий орган полагает, что после амортизационных отчислений у вузов должен оставаться резервный капитал в размере 3%, и абсолютным требованием является постоянная платежеспособность вуза. Первый показатель часто упускается из виду, и это может послужить поводом для расследования. В Англии финансирующий орган имеет региональных представителей, которые регулярно посещают вузы для проверки соответствия их деятельности представленным прогнозам.

Помимо требования представления данных и финансовых счетов, государство располагает другими средствами обеспечения подотчетности вузов:

* Обязательное проведение независимого внешнего аудита счетов вуза и представление ежегодного отчета о проведении внутреннего аудита.

* Сохранение за государственной аудиторской службой права на расследование любого аспекта финансовой деятельности вуза.

* Использование законодательно установленных механизмов и процессов для проверки качества обучения.

* Обязательное представление финансирующему органу стратегических планов или других стратегических документов (например, в отношении академической деятельности, развития ИКТ, кадров, распоряжения имуществом).

В качестве крайней меры воздействия, которую можно применить в отношении любого вуза, Министерство может самостоятельно или через орган-посредник изъять у вуза государственные средства и лишить его полномочий по выдаче дипломов.

Переход к системе, при которой центральное Министерство финансов теряет контроль над расходами отдельных вузов, вызвал напряженность в некоторых странах с переходной экономикой. Традиционно основные опасения были связаны с тем, что государство сохраняет обязательства по выплате заработной платы, но не может контролировать эти расходы. В полностью децентрализованной системе эта проблема разрешается за счет того, что вузы несут полную ответственность за сбалансированность собственных бюджетов и могут при необходимости провести сокращение штатов.

Еще одной областью, контроль над которой государство отдает неохотно, является распоряжение собственностью. Этот вопрос обсуждается ниже в связи с полномочиями, предоставляемыми Советам вузов.

Волнующим для большинства правительств вопросом является сохранение (и при возможности повышение) качества высшего образования. Правительства полностью осознают, что при снижении уровня финансирования и увеличении соотношения между численностью учащихся и преподавателей, вероятно, должно страдать качество предоставляемых услуг. Существуют различные походы к решению этой проблемы: попытки жестко контролировать процесс обучения в рамках системы независимых инспекторов; проведение консультаций и поддержки с целью повышения качества обучения; или создание системы подотчетности конкретным потребителям и финансовых стимулов для вузов, отрабатывающих новаторские методы и распространяющих новые идеи. И, наконец, в условиях эффективной правовой системы в качестве крайней меры потребители могут привлечь вуз к суду за низкое качество выполнения оплаченных ими услуг. Эти вопросы не рассматриваются в данном документе более подробно, поскольку требуют развернутого обсуждения.

Вывод: Общая тенденция почти во всех странах ОЭСР заключается в предоставлении вузам большей финансовой независимости при условии большей подотчетности по итогам работы. Этот подход влияет на методы государственного регулирования и требует новых навыков от управленцев.

Прежние системы опирались на наличие широкомасштабных и строго централизованных процессов утверждения объемов финансирования и запрета их расходования вузами до получения соответствующего распоряжения. Такой подход неизбежно был слишком громоздким, односторонним и неэффективным, поскольку не обеспечивал гибкости и стимулов для вузов в отношении эффективного распоряжения ресурсами. Он также не учитывал возрастающей доли внебюджетного финансирования в высшем образовании.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современное состояние российской системы образования характеризуется наличием ряда проблем, связанных с его содержанием, качеством, конкурентоспособностью и т.д., объективными причинами возникновения, которых в первую очередь являются несоответствие действующего механизма бюджетного финансирования современным социально-экономическим требованиям и недостаточность бюджетного финансирования образовательных учреждений. Реформирование системы образование требует отхода от традиционных подходов к выделению бюджетных средств на содержание образовательных учреждений и использование новых механизмов.

Кроме того, необходимо выделить ряд проблем, препятствующих развитию системы образования Российской Федерации:

- недостаточная гибкость организационной структуры управления образовательными учреждениями, их слабая адаптивность к происходящим изменениям;

- неэффективное использование ресурсов;

- отсутствие эффективных механизмов участия работодателей в определении задач и оценки результатов деятельности образовательных учреждений при подготовке специалистов и, следовательно, низкая мотивация к софинансированию профессионального образования;

- устаревшая материально-техническая база образовательных учреждений (коэффициент обновления основных фондов составляет всего 1%).

Как следствие, наблюдается оторванность образования от потребностей участников рынка труда, неудовлетворенность общества результатами деятельности образовательных учреждений и подготовкой кадров. Выходом из сложившейся ситуации является реорганизация учреждений образовательной сферы путем изменения их организационно-правовых форм.

Действующая в настоящее время система финансирования образования не покрывает потребности данной отрасли экономики в должном объеме, развитие рынка образовательных услуг подчеркивает актуальность разработки и внедрения рыночных рычагов управления планированием расходов на образование.

На основании изученных проблем и с учетом современных подходов к определению сущности и содержания финансового обеспечения, в диссертационной работе раскрыто содержание и особенности финансирования системы образования, обоснована необходимость уточнения структуры финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений.

Предложенные рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы регулирования финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений в современных условиях нацелены на повышение инвестиционной привлекательности сферы образования и инновационное развитие.

Сложность системы образования, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа финансовых инструментов, обусловливают необходимость множественности инструментов финансирования сферы образования, применяемых в единой системе, при этом ключевым принципом должно стать «бюджетирование, ориентированное на результат».

Сравнительный анализ планирования расходов на образование в рамках традиционной системы подушевого финансирования обосновывает необходимость перехода на новую систему финансирования системы образования. Вместе с тем, в результате проведенного исследования финансирования образовательных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования были обозначены и проблемные моменты, требующие совершенствования и доработки, в частности в области нормативно-правового регулирования, необходимости утверждения четкой структуры норматива, введения дополнительных корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности образовательного учреждения, качество предоставляемых образовательных услуг и ряд других факторов.

Рекомендовано внедрение в методику расчета нормативно-подушевого финансирования дополнительного поправочного коэффициента, учитывающего средний разряд специалистов образовательного учреждения. Это позволит увеличить качество предоставляемых образовательных услуг, усилит конкуренцию между образовательными учреждениями. Анализ действующей практики нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений позволил обосновать необходимость законодательного закрепления структуры субвенций на выполнения государственного стандарта, часть расходов, необходимых для обеспечения образовательного процесса в настоящее время не учитывается, следовательно, выделяемые из бюджета средства не покрывают реальные потребности учреждений.

Исследование действующего механизма финансового обеспечения системы общего образования позволило сделать вывод о наличие серьезных недостатков и проблем, связанных с ограниченностью реальных финансовых свобод. В современных условиях основным направлением реструктуризации организаций бюджетного сектора выступает усиление контроля над учреждениями, где на внебюджетные источники финансирования приходится более 70 % общего дохода. Данный факт обосновывает необходимость перехода к новым организационно-правовым формам. Однако сама процедура перехода бюджетных учреждений к автономным, организация их функционирования и финансирования нуждается в уточнении механизмов и инструментов.

Синхронизация мероприятий в рамках модернизации образования и реформирования бюджетного процесса требует отхода от традиционных подходов к выделению бюджетных средств на содержание образовательных учреждений и использование механизма нормативно-подушевого финансирования. Переход на нормативное финансирование позволяет связать объемы их финансирования с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими учебные заведения к повышению качества предоставляемых образовательных услуг.

В результате анализа особенностей функционирования и финансирования автономных образовательных учреждений предложена методика расчета субвенций на выполнение государственного (муниципального) задания, позволяющая учесть особенности образовательного учреждения, результаты его финансово-хозяйственной деятельности и качества предоставляемых образовательных услуг. Предложенная методика предполагает расчет индекса результативности автономного образовательного учреждения, на основании значения которого оценивается эффективность его финансово-хозяйственной деятельности. Качество предоставляемых образовательных услуг оценивается на основе прямого показателя эффективности образовательного процесса -- среднего результата ЕГЭ, который служит основой расчета значения повышающего коэффициента.

Исследование финансового обеспечения системы образования позволило выявить ряд проблем, препятствующих эффективному развитию и становлению инновационной экономики в регионе, а именно: ограниченность в правах региональных органов государственного и муниципального управления по сравнению с федеральными, в управлении и обеспечении многоканального финансирования, отсутствие скоординированных действий потребителей, заказчиков и работодателей, отсутствие системной работы по вовлечению представителей реального сектора экономики и бизнеса, органов управления и самоуправления образования в деятельность образовательных учреждений.

Решению поставленных проблем способствует организационно-финансовая концепция-модель «регион-мегакорпорация», которая подразумевает, что правительство и население, все элементы и подсистемы производства, социальной и управленческой деятельности должны работать в режиме единой стратегии достижения согласованных общих целей развития и руководствоваться единой политикой региона, нормами корпоративного управления, основанными на экономичных принципах затрат. Для «региона-мегакорпорации», избравшего для себя инновационную модель развития, становится целесообразным создание единой современной системы науки и образования, плотной сети их взаимодействия с поддержкой синергетического эффекта на важнейших направлениях стратегического развития.

Основной проблемой привлечения инвесторов в образовательную сферу является их низкая инвестиционная привлекательность. Сложность внедрения принципов корпоративного управления состоит в: новизне такого подхода для образовательных учреждений, где никогда не готовились кадры для управления финансовыми ресурсами; не отработаны методы и способы управления финансовыми ресурсами; низкая квалификация управленческого персонала образовательных учреждений.

Целесообразной становится постановка вопроса о распространении принципов корпоративного управления в сфере образования. Отмечена первостепенная роль, как государства, так и бизнес сообществ в финансовом обеспечении экономики образования. Государство становится одним из крупных инвесторов в сфере образования. Предполагается также формирование значительной группы институциональных и других инвесторов.