Економічна сутність і структура державних фінансів

На відміну від країн ЄС податкова система України не стала інструментом підвищення конкурентоспроможності держави, не сприяла зростанню економічної активності суб'єктів господарювання. Існуюча система формування державних доходів віддзеркалює недосконалість та суперечності перехідної економіки, та сформована в умовах високих соціальних зобов'язань держави і тому має переважно фіскальний характер. Ринкове реформування економіки супроводжувалось неодноразовими намаганнями удосконалити податкову систему. Як правило, такі спроби обмежувались запровадженням окремих законодавчих актів та були не достатньо адекватними стану економіки, що характеризується структурними диспропорціями, суттєвими обсягами тіньових оборотів, платіжною кризою.

Завданнями Державної податкової служби України є:

1) здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю нарахування, повнотою і своєчасністю сплати до бюджету та державних цільових фондів податків і зборів;

2) внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

3) прийняття у випадках, передбачених законодавством, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

4) формування і ведення Державного реєстру фізичних осіб -- платників податків та інших обов'язкових платежів, і Єдиного банку даних про платників податків -- юридичних осіб;

5) роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

6) попередження злочинів та інших правопорушень, що віднесені законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, розслідування і зупинення.

Функціями Державної податкової адміністрації України є:

1) організація роботи державних податкових адміністрацій і державних податкових інспекцій;

2) видання у випадках, передбачених законодавством, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

3) затвердження форм податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів та форм звітів про роботу, проведену органами Державної податкової служби;

4) роз'яснення через засоби масової інформації порядку застосування законодавчих та інших нормативно-правових актів про податки, інші платежі та організація виконання цієї роботи органами Державної податкової служби;

5) здійснення підбору, розміщення, професійної підготовки та перепідготовки кадрів для органів Державної податкової служби;

6) надання органами Державної податкової служби методичної та практичної допомоги з організації роботи, проведення обстеження і перевірки її стану;

7) автоматизація і комп'ютеризація роботи органів Державної податкової служби;

8) розроблення основних напрямів, форм, методів проведення перевірок щодо дотримання податкового і валютного законодавства;

9) передача матеріалів, що свідчать про організовану злочинну діяльність або дії, що створюють умови для такої діяльності, відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю;

10) передача відповідним правоохоронним органам матеріалів за фактами правопорушень, за які передбачена кримінальна відповідальність, якщо їх розслідування не належить до компетенції податкової міліції;

11) подання Міністерству фінансів України і Головному управлінню Державного казначейства України звіту про надходження податків та інших платежів;

12) внесення пропозицій і розроблення проектів міжнародних угод відносно оподаткування, виконання, у межах визначених законодавством міжнародних угод з питань оподаткування;

13) надання фізичним особам -- платникам податків та інших обов'язкових платежів -- ідентифікаційних номерів і ведення Єдиного банку даних про платників податків -- юридичних осіб;

14) прогнозування та аналіз надходжень податків, інших платежів, джерел податкових надходжень, вивчення впливу макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження податків, інших платежів, розроблення пропозицій щодо їх збільшення і зменшення втрат бюджету;

15) забезпечення виготовлення марок акцизного збору, їх зберігання, продаж і організація роботи щодо контролю за наявністю цих марок на пляшках алкогольних напоїв і на пачках тютюнових виробів під час їх транспортування, зберігання і реалізації;

16) внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

17) організація у межах своїх повноважень роботи із забезпечення охорони державної таємниці в органах Державної податкової служби.

Незважаючи на численні зміни, що перманентно вносяться до податкового законодавства і спрямовані на вдосконалення податкової системи України, вона не позбавлена серйозних недоліків:

1. Податкова система характеризується, передусім, фіскальною спрямованістю, що є лейтмотивом більшості змін до податкового законодавства. Водночас її регулююча функція не зорієнтована на стале економічне зростання. Високе податкове навантаження на виробництво та низьке навантаження на природні ресурси робить її несприятливою для розвитку економіки. Це не сприяє також покращенню позиції країни в податковій конкуренції, особливо виходячи з тих змін, що відбуваються в податкових системах постсоціалістичних країн-нових членів ЄС, де в процесі податкових реформ вдалося знизити податкове навантаження на капітал, так що в 2003 р. в Литві, Естонії та Словаччині він оподатковувався нижчими середніми ефективними ставками, ніж праця та споживання.

2. Нормативно-правова база оподаткування в Україні є складною неоднорідною та нестабільною, а окремі законодавчі норми - недостатньо узгодженими, а інколи й суперечливими. Крім законів, питання оподаткування й досі регулюються декретами Кабінету міністрів України, указами Президента України. Внаслідок наявності у законодавчих актах норм непрямої дії значна кількість питань у сфері оподаткування регулюється підзаконними актами. Така строкатість правової бази може бути виправданою на початкових етапах формування податкової системи, однак не є прийнятною на даному етапі розвитку економіки.

3. Застосування в Україні спрощеного режиму оподаткування суб'єктів малого підприємництва поряд з позитивними наслідками (активізація підприємницької діяльності, створення нових робочих місць, стимулювання раціонального використання ресурсів, зменшення витрат на адміністрування податків) породило низку проблем:

- викривлення мотивації підприємницької діяльності, зокрема, незацікавленість суб'єктів господарювання у зміні свого статусу як суб'єктів, які мають право використовувати спрощені системи оподаткування, що гальмує їх розвиток та зростання обсягів діяльності, призводить до дроблення деяких середніх підприємств;

- створення умов для побудови схем уникнення оподаткування внаслідок нечіткого законодавчого регулювання спрощеної системи оподаткування;

- використання суб'єктів малого підприємництва, що застосовують спеціальний режим оподаткування, у схемах мінімізації податкових зобов'язань підприємств, які працюють у загальному режимі оподаткування.

4. Податкова система України є дорогою в адмініструванні. Витрати на адміністрування окремих податків є значними порівняно із доходами бюджету, що забезпечуються за рахунок їх справляння.

5. Діяльність Міністерства фінансів України, Державної податкової служби України, Державної митної служби України щодо реалізації державної податкової політики, збирання податків і зборів (обов'язкових платежів), їх акумуляції в державному і місцевих бюджетах є недостатньо узгодженою та ефективною внаслідок недосконалого правового регулювання їх взаємовідносин, відсутності цілісного інформаційного простору.

6. Система митно-тарифного регулювання не дозволяє оперативно реагувати на зміни кон'юнктури світових ринків, а також торговельних режимів в інших країнах та структури економіки в Україні.

7. Недостатньо врегульовано питання оподаткування доходів від інтелектуальної власності та незалежної професійної діяльності, що призводить до втрати об'єкта (бази) оподаткування в частині податку з доходів фізичних осіб.

Крім зазначених недоліків існують недоліки системного характеру, породжені чинниками, що знаходяться за межами податкової системи. Серед них:

1) податкова заборгованість платників перед бюджетами та державними цільовими фондами.

Ця проблема породжена низкою причин:

- відсутністю ефективних механізмів, що забезпечують відповідальність суб'єктів господарювання за виконання своїх фінансових зобов'язань;

- недосконалою системою списання та реструктуризації податкової заборгованості підприємств перед бюджетом;

- проведенням взаємозаліків, які роблять невигідною своєчасну і в повному обсязі сплату податків;

- проблемами окремих галузей (паливно-енергетичний комплекс), які є найбільшими боржниками бюджету, зокрема, в частині регулювання державою цін на енергоносії;

2) бюджетна заборгованість з відшкодування ПДВ.

Основними причинами, що ускладнюють виконання державою зобов'язань перед платниками ПДВ є:

- пред'явлення необґрунтованих вимог на відшкодування ПДВ та заниження сум податкових зобов'язань;

- виконання прогнозних показників надходжень ПДВ до державного бюджету за рахунок неповернення платникам переплачених сум податку;

- недоліки законодавчих норм, якими регулюється процедура відшкодування;

3) значні ухилення від оподаткування.

Ця проблема є однією з найгостріших в Україні та таких, що вирізняє її з-поміж більшості європейських країн.

На масштаби ухилення від сплати податків впливає, крім рівня податкових ставок, викривлення умов конкурентної боротьби внаслідок нерівномірного розподілу податкового навантаження; порушення принципу рівності платників перед законом; складність і недосконалість законодавства, що регулює підприємницьку діяльність, у т.ч. податкового; загальне недотримання норм законів, неефективність державної бюджетної політики.

4) нерівномірний розподіл податкового навантаження, в результаті чого найбільше податкове навантаження несуть законослухняні платники, позбавлені податкових пільг.

Реформування податкової системи України здійснюватиметься шляхом удосконалення нормативно-правових актів з питань оподаткування і прийняття Податкового кодексу України як цілісного, гармонійно пов'язаного та комплексного документу, який забезпечить досягнення балансу інтересів держави і платників податків [11].

Реформування податкової системи України як європейської має відбуватися з урахуванням тенденцій розвитку оподаткування у країнах-членах ЄС та у країнах, що наближені до нас територіально.

Світова фінансово-економічна криза, призвівши до зростання бюджетних дефіцитів, змусила ряд країн - нових членів ЄС підвищити ставки окремих податків. У бік зростання переглядалися переважно ставки ПДВ (в Естонії, Литві, Латвії, Чехії та Угорщині) та акцизів на лікеро-горілчані і тютюнові вироби (в Естонії та Латвії). Литва збільшила також ставку податку на прибуток підприємств, тоді як Чехія її знизила. Подальшого зниження в окремих країнах (Латвія, Литва) під час кризи зазнали також ставки податку на доходи фізичних осіб. В цілому в 2009 році середній рівень ставок ПДВ в нових країнах - членах ЄС зріс до 19,9 відсотків порівняно з 18,8 відсотків у 2006 р., тоді як податків на прибуток і на доходи фізичних осіб - зменшився відповідно з 19,5 та 29,8 до 18,9 та 24,4 відсотків[3].

До різноманітних податкових заходів у межах реалізації стабілізаційної політики вдавалися країни-члени СНД. Росія зменшила ставку податку на прибуток з 24 до 20 відсотків. Білорусь з 2010 р. підвищила ставку ПДВ з 18 до 20 відсотків та перейшла з 2009 р. до оподаткування доходів фізичних осіб за єдиною ставкою. Азербайджан зменшив ставку податку на прибуток з 22 до 20 відсотків.

Загострення міжнародної економічної конкуренції та гармонізація податкового законодавства країн - членів ЄС, що найвищого рівня розвитку сягнула стосовно податку на додану вартість і специфічних акцизів, призвели до поглиблення процесу уніфікації національних податкових систем за складом, структурою, механізмом справляння основних податків.

Основні тенденції розвитку податкової системи України відповідають тенденціям розвитку податкових систем інших європейських країн, про що свідчить зниження, починаючи з 1995 р., ставок основних податків - податку на додану вартість та податку на прибуток підприємств, перехід до оподаткування доходів фізичних осіб за єдиною ставкою. Однак податкові ставки, за якими справляється акцизний збір і податок з доходів фізичних осіб, на сьогодні в Україні значно нижчі, ніж у країнах - членах ЄС. Ставка податку на прибуток підприємств є нижчою, ніж у розвинутих країнах - членах ЄС, але вищою, ніж у країнах - нових членах ЄС.

Незважаючи на численні зміни, що перманентно вносяться до податкового законодавства і спрямовані на удосконалення податкової системи України, вона не позбавлена серйозних недоліків. Серед них:

- високий рівень податкового навантаження на економіку в цілому;

- відсутність економічно обґрунтованого балансу між фіскальною регулюючою функціями податків, неефективна система державного податкового регулювання, його неузгодженість із завданнями економічної політики держави;

- нестабільність податкового законодавства, що обмежує можливості формування суб'єктами господарювання фінансової та економічної політики у середньо- та довгостроковому періодах;

- неоднорідність та складність нормативно-правової бази оподаткування, недостатня узгодженість і навіть суперечливість окремих законодавчих норм, відсутність єдиної термінології, частота застосування норм непрямої дії в податкових законах, що призводить до нарощування кількості підзаконних актів, податкових роз'яснень, а також посилення навантаження на судову систему у зв'язку із зростанням кількості позовів щодо порушень податкового законодавства;

- неузгодженість податкового законодавства з нормами, які складають інші інститути фінансового законодавства або входять до інших галузей законодавства;

- наявність економічно необґрунтованих розбіжностей у підходах до визначення та оцінки доходів і витрат для встановлення об'єкта оподаткування податком на прибуток підприємств та нормативно-правовою базою бухгалтерського обліку в частині розрахунку фінансового результату, що призводить до невідповідності сум податкових платежів підприємств реальному результату їх господарської діяльності;

- несвоєчасне виконання державою своїх зобов'язань по відшкодуванню податку на додану вартість суб'єктам господарювання;

- відсутність істотного прогресу в досягненні цілей реформування податку з доходів фізичних осіб - розширенні його бази шляхом виведення доходів із "тіні", про що свідчать результати податкових перевірок суб'єктів господарювання у 2008 році, за якими заробітну плату у „конвертах” сплачували 42% перевірених роботодавців, а серед роботодавців - фізичних осіб - 74%;

- порушення фундаментального принципу справедливості в оподаткуванні, невиконання податковою системою функції перерозподілу доходів від багатих до бідних;

- недостатнє виконання акцизним збором функції обмеження споживання шкідливих товарів, передусім внаслідок низьких ставок податку, що значно відстають від їх рівня в європейських країнах. Зокрема, навіть після підвищення в 2009 р. ставок акцизного збору на алкогольні напої, тютюнові вироби і нафтопродукти акциз на сигарети з фільтром у середньому становив 2,34 грн. з пачки (біля 0,25 євро) порівняно з 1,28 євро у країнах ЄС; загальна частка акцизів (специфічний збір плюс адвалорний) у ціні сигарет виросла до 43% за мінімального для країн ЄС рівня 57% [28];

- викривлення стимулів до економічної діяльності внаслідок співіснування в податковій системі України двох підсистем - загальної і спрощеної, незацікавленість суб'єктів малого підприємництва у зміні свого статусу і, відповідно, зростанні обсягів діяльності; використання суб'єктів підприємницької діяльності, які застосовують спеціальний режим оподаткування, у схемах мінімізації податкових зобов'язань підприємств, що працюють у загальному режимі оподаткування;

- недосконала й витратна система адміністрування податків і зборів;

- низький рівень податкової культури, широке розповсюдження схем мінімізації та ухилення від сплати податків, що призводить до зростання податкової заборгованості платників перед бюджетом і державними цільовими фондами, недостатнього фінансування виконання функцій держави;

- нераціональна система податкових пільг, що спричиняють порушення принципів справедливості в оподаткуванні та призводять до зниження фіскальної ефективності основних податків;

- нераціональна структура внесків до Пенсійного та інших державних фондів соціального призначення, наслідком якої є перекладання основного тягаря внесків на роботодавців. Існування чотирьох автономних фондів соціального страхування та диференційованих платежів до кожного з них призводить до значного збільшення витрат на адміністрування внесків, порівняно з консолідованим варіантом їх сплати (єдиний соціальний внесок).

Необхідність розв'язання зазначених проблем визначає мету та завдання реформування податкової системи України.

Бюджет 2010 р. виконувався у складних економічних і політичних умовах, на виконання якого фактично залишалося тільки 8 місяців. Завдяки застосуванню ефективного фіскального менеджменту, посиленню бюджетної дисципліни, раціональності видатків та підвищенню їх прозорості було припинено управління у форматі «гасіння пожеж» і розпочато перехід до послідовного, стратегічно виваженого та автоматизованого управління державними фінансами.

Місія державного бюджету-2010 (рис.9) - створення підґрунтя для сталого розвитку економіки України та забезпечення успішного реформування системи державних фінансів [22].

Рис. 9. Надходження до державного бюджету України (за офіційними трансфертами) за 2008-2010 роки

Отже, порівняно з 2009 р., у 2010 році надходження до державного бюджету збільшилися на 22,6 відсотки (до 257,1 млрд. грн.). Виконання планового показника склало 100,8 відсотка, проти 85,5 відсотка у 2009 році. На третину зросли надходження до загального фонду державного бюджету. У 2010 році вдалося вийти на до кризовий рівень: стабілізувати бюджетно-фінансову систему та економіку України в цілому, повернути її на шлях зростання.

Рис.10. Видатки державного бюджету України (функціональна класифікація) у 2009 та 2010 рр.

Видатки державного бюджету (рис.10) виконані в обсязі 303,6 млрд. грн., що більш ніж на чверть вище 2009 р. Виконання річного плану - 98,6% проти 88,4% у 200 році. Недофінансування склало 4,2 млрд.грн., в основному за міжбюджетними трансфертами (1,8 млрд.грн.). Повністю профінансовані і захищені статті та пріоритетні видатки загального фонду державного бюджету (227,6 млрд. грн.).

Рис.11. Дефіцит державного бюджету України у 2010 р.

Уряд забезпечив утримання дефіциту Державного бюджету України в рамках визначеного Законом граничного показника (рис.11). Так, дефіцит державного бюджету склав 45,8 млрд. грн.. (4,2% ВВП при плані 5% ВВП). З урахуванням поповнення статутного фонду Державної іпотечної установи та випуску ОВДП для погашення ПДВ дефіцит склав 64,3 млрд.грн. (5,9% ВВП), що на 11 відсотків менше розрахункового планового показника (рис.12).

Рис.12. Відношення державного боргу України до ВВП, у%

Рис.13. Державні запозичення та платежі за державним боргом.

У 2010 році вдалося змінити тенденцію щодо неконтрольованого накопичення боргів (рис.13). Було забезпечено:

- уповільнення темпів зростання державного боргу (прогноз - 29,9%, факт - 29,7% ВВП);

- запозичення здійснювалися виважено; внаслідок чого ставки запозичень були суттєво знижені, а терміни запозичень - збільшені.

У 2010 році в реальний сектор економіки було додатково спрямовано більше 150 млрд.грн., зокрема:

- майже 48 млрд.грн. відшкодування сум ПДВ;

- понад 20 млрд.грн. коштів стабілізаційного фонду га реалізацію інвестиційних проектів;

- майже 3,5 млрд.грн. на соціально-економічний розвиток регіонів;

- понад 10 млрд.грн. надання державних гарантій та ін.

Рис.14. Капітальні видатки з держбюджету.

Удвічі збільшено фінансування капітальних видатків, це 21 млрд.грн (рис. 14).

Рис.15. Фінансування видатків на підготовку до фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу за 2008-1010 роки

За рахунок збільшення фінансування Євро-2012 у 2,7 раза (до 9,1 млрд.грн) надолужене відставання попередніх років щодо підготовки об'єктів (рис. 15). Успішна реалізація Державної програми щодо підготовки та проведення Євро-2012 - це не тільки позитивний імідж України як європейської держави, а й розширення транспортної і туристичної інфраструктури, створення умов для інтенсивного розвитку вітчизняного спорту, додатковий поштовх до структурних змін в економіці України.

Рис.16. Макропоказники економіки України 2010 р.

Макропоказники 2010 року (рис.16):

1. Реальний ВВП - зріс на 4,2 відсотка, що є одним із найвищих показників серед європейських країн;

2. Номінальний ВВП - на 18,9 відсотка;

3. Обсяг виробництва промислової продукції - на 11 відсотків, після спаду 2009 року - на 22 відсотка;

4. Індекс споживчих цін найнижчий за останні 7 років - 109,1 відсотка проти 112,3- у 2009 році.

5. Заробітна плата - зросла на 20,1 відсотка до 2629 грн., а реальна - на 10,2 відсотка.

Вагомими були кроки щодо збільшення фінансового ресурсу місцевих бюджетів. Їх обсяг збільшився майже на 25 млрд.грн. або на 19 відсотків. Більше ніж на 30 відсотків збільшена сума дотації вирівнювання місцевим бюджетам. Завдяки покращенню фінансової забезпеченості місцевих бюджетів, майже на 29 відсотків (на 5,9 млрд.грн.) скоротилась потреба місцевих бюджеті у позичках з єдиного казначейського рахунку.

Державний бюджет 2011 року базується на досягненнях свого попередника - бюджету 2010 року, досягнення якого:

1. Стабілізація системи державних фінансів.

2. Впровадження інноваційних технологій в управління державними фінансами.

3. Продовження підвищень соціальних гарантій.

4. Подальше розширення фінансової самостійності місцевих бюджетів.

Бюджет 2011 року продовжує системну та поетапну реалізацію завдань, визначених Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», розроблена під керівництвом Президента України.

2.3 Характеристика розвитку бюджетних та позабюджетних фондів

Державні цільові фонди - це сукупність фінансових ресурсів, які створюються і використовуються з метою фінансування програм, що виконуються державними органами управління. Це, зокрема, програми соціального розвитку (пенсійне обслуговування, соціальне страхування, виплата компенсацій та надання пільг, захист населення та ін.); стабілізації грошово-кредитної системи (гарантування вкладів, захист інвесторів, стабілізація діяльності підприємств і установ та ін.), структурної перебудови економіки (конверсія, інноваційна діяльність), будівництва й експлуатації певних об'єктів (автомобільних доріг загального користування, мостів, аеропортів тощо), сприяння раціональному використанню природних ресурсів (охорона природного середовища), створення належних умов праці (охорона праці, захист інвалідів) та ін. Такі фонди формуються на загальнодержавному і місцевому рівнях [1].

Цільові фонди створюються з метою залучення додаткових джерел для фінансування державних програм. В іноземних країнах державні цільові фонди відіграють важливу роль. Наприклад, у Франції обсяги фінансових ресурсів, які залучаються до використання в таких фондах, наближаються до величини державного бюджету країни. В Японії за рахунок спеціальних фондів фінансується більше половини державних видатків, а у Великій Британії - понад 1/3. У Російській Федерації діють соціальні й економічні державні цільові фонди, такі як: Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Державний фонд зайнятості населення, Фонд обов'язкового медичного страхування, Фонд соціальної підтримки населення, дорожні фонди, фонди фінансового регулювання та ін.

В Україні державні цільові фонди створюються відповідно до вимог законодавства, а їх доходи формуються за рахунок визначених законодавством податків і зборів (обов'язкових платежів) юридичних осіб (незалежно від форми власності) та фізичних осіб. Державні цільові фонди поділяються на дві групи: загальнодержавні та місцеві. Загальнодержавні цільові фонди - це фонди, які створюються на загальнодержавному рівні з метою фінансування загальнодержавних програм. Місцеві фонди формуються місцевими органами самоврядування для забезпечення виконання місцевих програм.

За критерієм відносин з державним бюджетом державні цільові фонди поділяються на бюджетні та позабюджетні. Бюджетні фонди - це фонди, які входять до складу державного бюджету. Фінансування видатків таких фондів здійснюється за рахунок коштів державного бюджету. При цьому одна частина фондів фінансується за рахунок загального фонду, а інша - зі спеціального фонду. Забезпечення видатків бюджетних державних цільових фондів зі спеціального фонду, як правило, має основою цільові надходження доходів. Позабюджетні цільові фонди - це фонди, які не включаються до державного бюджету, мають самостійні джерела надходжень і здійснюють видатки незалежно від державного бюджету. Схема розподілу державних цільових фондів наведена на рис 17.

Рис 17. Структура державних цільових фондів за критерієм відносин з державним бюджетом.

До позабюджетних державних цільових фондів належать: Пенсійний фонд України, Фонд стабілізації підприємств та організацій, внесених до реєстру неплатоспроможних, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Державний позабюджетний фонд приватизації, Фонд соціального страхування України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального страхування від нещасних випадків та ін.

До складу бюджетних фондів в останні роки в Україні входили: Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Державний інноваційний фонд, Фонд соціального захисту інвалідів, Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, Державний валютний фонд, Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву та ін.

До початку 2000 р. в Україні міністерствами і відомствами була створена значна кількість різних галузевих фондів (за розрахунками експертів - понад сім тисяч). До них було мобілізовано до 3 млрд грн коштів. Такі фонди стали інструментом перерозподілу прибутків підприємств і установ на користь державних органів управління. Починаючи з 2000 р. Міністерством фінансів України було проведено інвентаризацію таких фондів і зараховано їх до складу Державного бюджету.

Державні цільові фонди в Україні створюються і на місцевому рівні. Метою їх формування є залучення до бюджету додаткових фінансових ресурсів для забезпечення фінансування визначених програм на рівні регіону. Місцеві органи влади згідно із Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", можуть створювати місцеві позабюджетні фонди. Вони поділяються на два види: валютні фонди та резервні фонди. Місцеві валютні фонди створюються шляхом придбання іноземної валюти на міжбанківському валютному ринку України за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також інших надходжень. Відповідні ради виступають розпорядниками коштів місцевих валютних фондів. Резервні фонди утворюються місцевими органами влади в обсязі 1% видатків відповідного бюджету. Кошти резервних фондів використовуються для фінансування невідкладних заходів, що не передбачені місцевими бюджетами.

До державних цільових фондів мобілізуються доходи тільки за рахунок надходжень, визначених законодавством країни. До основних джерел фінансування державних цільових фондів в Україні належать:

1) обов'язкові відрахування юридичних і фізичних осіб до складу доходів фондів. Вони встановлюються законодавством України тільки для таких фондів, які мають загальнодержавне значення. Такими є Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування, Фонд соціального захисту інвалідів, Державний фонд охорони навколишнього природного середовища;

2) обов'язкові внески коштів визначеними категоріями юридичних та фізичних осіб для цільового їх використання. Прикладом можуть бути страхові внески до фондів загальнообов'язкового соціального страхування;

3) цільові бюджетні виплати. Це перерахування коштів Державного бюджету до фондів з метою фінансування визначених програм. До фондів, які одержують кошти з Державного бюджету, належать Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, Фонд соціального страхування на випадок безробіття та ін.;

4) доходи, що одержують фонди від розміщення тимчасово вільних коштів у комерційних банках. Такі надходження може мати будь-який фонд, який володіє вільними грошовими коштами і використовує їх як депозити в банківських установах;

5) надходження, які одержують фонди у вигляді дивідендів і процентів, нарахованих на цінні папери та корпоративні права, придбані в попередні періоди. Одержання доходів на корпоративні права і цінні папери передбачає проведення активної інвестиційної політики правлінням фонду з метою збільшення доходів, а також участі в корпоративному управлінні;

6) грошові кошти, які одержують фонди від продажу цінних паперів та корпоративних прав у процесі формування і використання інвестиційного портфеля фонду;

7) погашення позик, які надавалися фондом юридичним та фізичним особам у попередні періоди. У разі, якщо особа одержала кошти фонду на умовах позики, їх погашення є надходженням дохідної частини фонду в поточному періоді;

8) одержання кредитів та позик фондом. За умов нестачі коштів з метою фінансування видатків фонду, а також у багатьох інших випадках (формування раціональної структури інвестиційного портфеля, придбання основних засобів, впровадження нових технологій і методів обслуговування та ін.) фонди можуть залучати додаткові кошти у вигляді кредитів і позик;

9) добровільні та благочинні внески коштів юридичними і фізичними особами до фондів. Такі внески здійснюються з метою сприяння діяльності фонду в реалізації статутних програм;

10) прибутки від комерційної діяльності, яку здійснює фонд як юридична особа;

11) суми фінансових санкцій, які згідно із законодавством застосовуються до осіб, що порушують умови здійснення обов'язкових зборів та платежів (якщо стягнення таких санкцій передбачено чинним законодавством).

Джерела фінансування державних цільових фондів відображено на рис 18.

Не всі фонди мають можливість залучати фінансові ресурси у вигляді обов'язкових відрахувань юридичних і фізичних осіб. Функціонування не кожного фонду передбачає проведення інвестиційної діяльності та операцій з цінними паперами. Не завжди є можливості використовувати вільні кошти як депозити, а також мобілізувати доходи шляхом одержання позик.

Рис 18. Джерела фінансування державних цільових фондів в Україні

Фінансові ресурси фондів використовуються виключно за цільовим призначенням згідно з вимогами, які регламентують порядок створення і організації діяльності фонду. Наприклад, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття створено з метою формування коштів, що залучаються для страхування безробіття та здійснення виплат і надання послуг безробітним. Діяльність Фонду регулюється нормативними документами України та статутом Фонду. Управління Фондом здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців.

Джерелами формування коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття є страхові внески страхувальників, асигнування державного бюджету, суми фінансових санкцій до юридичних і фізичних осіб за порушення порядку сплати страхових внесків та використання коштів Фонду, благодійні внески юридичних і фізичних осіб та інші надходження. Кошти, мобілізовані Фондом, використовуються з метою виплати забезпечення та надання соціальних послуг безробітним, відшкодування витрат Пенсійному фонду України, пов'язаних із достроковим виходом певних категорій осіб на пенсію, фінансування органів управління фондом, створення резервів тощо.

До видатків Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття належать: допомога з безробіття (повного або часткового), матеріальна допомога з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації безробітних, допомога на поховання, надання роботодавцю дотацій на створення додаткових робочих місць для працевлаштування безробітних та ін. Фонд несе відповідальність за Шкоду, заподіяну особам внаслідок несвоєчасного або неповного забезпечення безробітних.

2.4 Фінанси державних підприємств

Важливу роль у системі державних фінансів відіграють державні підприємства, які створюються з метою забезпечення розвитку галузей, важливих для задоволення суспільних потреб. Державне підприємництво має певні відмінності від приватної підприємницької діяльності. Вони зводяться як до формування капіталу суб'єктів господарювання, так і структури управління його фінансами, а також використання результатів фінансової діяльності. Діяльність державних підприємств здійснюється насамперед у сферах, розвиток яких неможливий або недоцільний з використанням приватного капіталу. Як правило, це підприємства, що функціонують у галузях виготовлення зброї, наркотичних речовин, радіоактивних матеріалів, надання соціальних послуг з використанням державних коштів, проведення фундаментальних наукових досліджень, культурних програм та ін. Переважно державна форма власності застосовується і у сфері природних монополій [12].

Державне підприємництво в СРСР було фактично єдиною формою розвитку економіки. До державної власності належали навіть ті підприємства, діяльність яких забезпечує потреби ринкової економіки: торгівля, надання послуг населенню, переробка сільськогосподарської продукції, страхування, банківські послуги, будівництво, виробництво товарів споживання та ін. З огляду на це в період переходу до ринкової економіки постала задача проведення широкомасштабної приватизації майна державних підприємств з метою формування ринкової структури господарського комплексу.

Уже на початку 2003 р. в Україні приблизно 80% від загального обсягу промислової продукції вироблялося на недержавних підприємствах. За період з 1992 до 2002 pp. було приватизовано 83 953 об'єкти, з них - 22 660 державної форми власності та 61 296 - комунальної. Та державний сектор економіки в Україні залишався досить значним. Так, в промисловості частка держави за обсягами виробництва становила 23,4% [12].

Суб'єктами господарювання у державному секторі економіки є підприємства, де частка держави становить від 50 до 100% статутного капіталу. Державними підприємствами здійснюється як некомерційна, так і комерційна господарська діяльність. Некомерційне господарювання спрямоване на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без переслідування мети одержувати прибуток. Підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється суб'єктами на власний ризик з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Некомерційна діяльність, як правило, здійснюється суб'єктами господарювання державної та комунальної власності.

Органи державної влади можуть бути засновниками, співзасновниками та власниками пакетів корпоративних прав підприємств. За формами організації державні підприємства поділяються на унітарні, корпоративні і корпоратизовані. Унітарне підприємство - це суб'єкт господарської діяльності, створений виключно за рахунок внесків капіталу з боку держави, 100% корпоративних прав якого знаходиться у власності державних органів влади. Унітарне державне підприємство може бути казенним та комерційним. Корпоративне підприємство за участю держави передбачає наявність декількох власників, тоді як корпоратизоване підприємство - це державне підприємство, яке перетворено в акціонерне товариство, де 100% акцій належить державі. Організаційні форми державних підприємств за структурою капіталу та принципами діяльності відображено на рис. 19 і 20.

В Україні нараховується майже 1000 державних підприємств. Держава є власником пакетів акцій майже 2000 суб'єктів господарювання. У державній власності перебуває понад 1900 пакетів акцій, обсяги яких становлять від 10 до 100% капіталу емітентів. Такі корпоративні права розподілені між органами приватизації, місцевою владою та Кабінетом Міністрів України. Значну їх частку передано в управління уповноваженим особам (юридичним та фізичним). Важливим є і те, що державні підприємства працюють менш ефективно, ніж приватні. Практично 80% їх перебуває на межі банкрутства.

Рис 19. Організаційні форми державного підприємництва в Україні.

Відповідно до форми участі держави, її органи здійснюють пряме управління підприємствами й установами та управління державними корпоративними правами. В свою чергу, управління державними корпоративними правами може здійснюватися шляхом:

- реалізації відповідними органами державної влади прав акціонера або учасника господарського товариства;

- призначення представника, що здійснює управління державними корпоративними правами.

Згідно з Законом України "Про власність" майно, закріплене за державним підприємством, належить йому на правах повного господарського відання. До такого права віднесено володіння, користування та розпорядження майном з боку підприємства як суб'єкта господарської діяльності. Майно закріплюється за державною установою (організацією), що фінансується з державного бюджету, на праві оперативного управління. На таких же умовах закріплюється майно держави і за казенним підприємством.

Казенне підприємство - це державне підприємство, яке не підлягає приватизації. Державне підприємство може бути перетворене на казенне за наявності таких умов:

1) підприємство проводить діяльність, яка може здійснюватися тільки державним підприємством;

2) головним споживачем продукції підприємства (понад 50%) є держава;

3) підприємство є суб'єктом природних монополій.

Управління казенним підприємством здійснюють міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Зокрема, такі органи проводять контроль за ефективністю використання майна, оперативне управління яким здійснює керівник підприємства. Органи державного управління затверджують фінансові плани та визначають порядок використання чистого прибутку (шляхом встановлення обов'язкових нормативів його розподілу), визначають умови та фонд оплати праці. Казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями коштами та іншим майном, що є в його розпорядженні, крім основних фондів. За недостатності таких коштів і майна відповідальність за зобов'язання казенного підприємства несе власник.

Природна монополія - це такий стан товарного ринку, за якого задоволення попиту на ньому є ефективнішим за умови відсутності конкуренції. Така ситуація, як правило, виникає внаслідок технологічних особливостей виробництва. При цьому товари, що виробляються суб'єктами природних монополій, не можуть бути замінені іншими товарами. Результатом є те, що попит на такому ринку менше залежить від зміни цін, ніж попит на інші товари (послуги). До суб'єктів природних монополій належать суб'єкти господарювання (юридичні особи) будь-якої форми власності, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії [1].

Природні монополії мають місце у таких сферах господарювання: транспортування нафтопродуктів, газу та інших речовин трубопроводами; передавання та розподіл енергії; користування залізничними коліями, вокзалами та іншими об'єктами, що забезпечують рух залізничного транспорту; централізоване водопостачання, водовезення і постачання теплової енергії; послуги портів, аеропортів та інших об'єктів. Діяльність природних монополій підлягає регулюванню з боку державних органів управління. Інструментами регулювання є: ліцензування діяльності природних монополій; регулювання цін (тарифів) на товари і послуги; створення умов для доступу споживачів до товарів, що виробляються і реалізуються природними монополіями.

Особливістю управління державним майном, що закріплене за державним підприємством, є порядок відчуження засобів виробництва. Згідно з законодавством вони можуть бути продані іншим суб'єктам господарювання виключно на конкурентних засадах. Такі операції можуть здійснюватися через біржі, за конкурсом та на аукціонах. Порядок проведення продажу основних засобів визначає Фонд державного майна України. Одержані в результаті проведення таких операцій кошти мають бути спрямовані виключно на інвестиції.

Рис 20. Форми підприємств, що знаходяться в державній власності і під державним контролем в Україні.

До джерел формування майна державних підприємств належать:

- грошові та матеріальні внески засновника;

- доходи, одержані від господарської діяльності;

- кошти, що надходять від продажу цінних паперів;

- позики банків та інших кредиторів;

- капітальні вкладення та дотації з бюджетів;

- безоплатні та благодійні внески, пожертвування.

Майно державних підприємств є державною власністю і використовується за рішенням органів державного управління. Разом з тим, у використанні державного майна підприємств для членів їх трудових колективів передбачені пільги. Трудовий колектив державного підприємства має право на одержання частини чистого прибутку, придбання акцій підприємства, одержання дивідендів та ін. В умовах ліквідації та реорганізації державного підприємства права трудового колективу доповнюються додатковими положеннями.

Діяльність некомерційних державних організацій (установ) спрямована, передусім, на задоволення соціально-культурних потреб громадян. їх послуги, як правило, мають нематеріальний характер. Вони надаються за умов їх повної або часткової безоплатності. Такі установи не переслідують мети одержання прибутку. А тому вони утримуються (повністю або частково) за рахунок коштів державного (або місцевого) бюджетів. Зокрема, до таких установ належать установи митної та податкової служб, судів, прокуратури, виконавчої та законодавчої влади, окремі заклади освіти, охорони здоров'я, культури, оборони, наукові заклади та ін. За рахунок коштів, одержаних з бюджету, та власних доходів, бюджетні установи формують необхідні для забезпечення діяльності матеріальні цінності, здійснюють оплату найманого персоналу та проводять інші господарські операції.

Особливістю фінансової діяльності державних підприємств є зобов'язання перерахунку частини прибутку (доходу) до спеціального фонду Державного бюджету України. Такі платежі в обов'язковому порядку мають здійснювати корпоратизовані, казенні підприємства та їх об'єднання.

Розділ 3. Перспективи розвитку державних фінансів в Україні

На нинішньому етапі розвитку економіки держави все більшої гостроти набуває необхідність докорінного реформування бюджетних взаємозв'язків як за доходами, так І за видатками, а також міжбюджетних відносин. Це зумовлюється насамперед тим, що в ринкових умовах бюджет є основним джерелом фінансового забезпечення соціально-економічної політики в державі [26].

Відсутність належного законодавчого регулювання бюджетних правовідносин породжує низку негативних соціально-економічних наслідків:

- постійне недовнесення протягом останніх років належних державному бюджетові платежів і у зв'язку з цим недофінансування або затримка з фінансуваннями окремих видів видатків;

- відсутність механізму правового регулювання бюджетних відносин, відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

- послаблення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних ресурсів, що призводить до численних порушень, а від цього втрат державних коштів;

- неповне відображення в бюджеті доходів, які одержують бюджетні установи, органи виконавчої влади від використання власності та здійснення позабюджетної діяльності, що створює систему не контрольованості щодо використання коштів та майна;

- відсутність належної методології виконання державного бюджету через систему органів Державного казначейства України, чіткого розмежування повноважень усіх рівнів законодавчої та виконавчої влади.

Усе це потребує пошуку напрямків удосконалення бюджетного процесу, який би відображав конкретну спрямованість бюджетних відносин на розв'язання економічних і соціальних завдань та включав широке коло дієвих важелів за допомогою яких держава здійснюватиме розподільчі й перерозподільчі функції [10].

Для вдосконалення функціонування бюджетної системи в Україні, на наш погляд, необхідно здійснити наступне:

- уточнити нині діючі процедури підготовки та прийняття бюджету;

- встановити процес утворення зобов'язань за платежами до бюджету та їх погашення так, щоб не припускати утворення заборгованості в бюджетній сфері;

- контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов'язань уряду;

- чітко визначити відповідальність розпорядників бюджетних коштів на всіх рівнях.

Особливо слід наголосити на необхідності встановлення жорстких заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Щодо розпорядників бюджетних коштів, які порушують бюджетне законодавство, доцільно застосовувати такі санкції:

- призупинення повноважень за асигнуваннями або управління доходами чи видатками;

- запровадження обмеження щодо використання бюджетних рахунків,

- скасування або призупинення бюджетних асигнувань для відшкодування незаконно витрачених коштів або вимоги їх відшкодування.

Урегулювання проблеми відповідальності учасників бюджетного процесу за повне та своєчасне фінансування., цільове використання бюджетних коштів, своєчасне повернення бюджетних позичок сприятиме підвищенню ефективності бюджетного процесу, оздоровленню державних фінансів.

Альтернативні шляхи наповнення доходної частини державного бюджету України.

Україна вступає до етапу свого розвитку, який потребуватиме відчутного збільшення абсолютного обсягу бюджетних видатків з метою фінансування цілей реалізації соціальних програм, державного будівництва та соціально-економічного розвитку. Між тим, ця потреба не повинна ототожнюватися з можливістю значного збільшення позичкового фінансування бюджету, особливо - із зовнішніх джерел.

Збереження можливості звернутися до інструментів позичкового фінансування у випадку депресії та стагнації вимагає скористатися періодом економічного зростання, яке відбувається під впливом активної зовнішньої кон'юнктури, з позитивним сальдо поточного рахунку платіжного балансу та зростанням надходження прямих іноземних інвестицій, для зменшення обсягів зовнішньої заборгованості України. Відтак, враховуючи також комплекс макроекономічних проблем та загроз, які супроводжують процес позичкового фінансування державних видатків, економічна стратегія держави має бути спрямована на пошук альтернатив такому фінансуванню.

Йдеться як про безпосереднє наповнення бюджету держави завдяки послідовній політиці оптимізації податкового навантаження та детінізації економіки, так і про зменшення потреби в прямих бюджетних видатках внаслідок децентралізації фінансування відповідних завдань. На нашу думку, пріоритетними напрямками такої політики мають бути:

- оптимізація ефективності фінансування завдань, які належать до сфери компетенції держави та місцевої влади: житлово-комунальної сфери, медичного обслуговування, інформаційного забезпечення тощо, шляхом залучення до їхнього підрядного виконання на тендерній основі приватних компаній та суб'єктів підприємництва;

- розвиток страхових механізмів пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, страхових принципів фінансування отримання вищої та спеціальної освіти тощо;

- заохочення комерційного кредитування суб'єктів господарської діяльності, насамперед, тих, які сьогодні обґрунтовано отримують державну фінансову підтримку у вигляді податкових та інших пільг, субсидій, дотацій тощо;

- заохочення розвитку механізмів випуску корпоративних облігацій, розрахованих як на внутрішній, так і на зовнішній ринки;

- цілеспрямований розвиток інститутів та інструментів фондового ринку, в тому числі - підтримка первинної емісії цільових інвестиційних цінних паперів.

В Україні протягом тривалого часу сформувалась стійка мотивація дій монетарної влади, спрямованих на накопичення золотовалютних резервів (ЗВР). Стрімке їх зростання протягом останніх років до майже 12 млрд дол. США - 21 % від ВВП (наприклад, у Росії цей показник становить 18 %), або 180 тижнів імпорту, створює підґрунтя для розробки технологій залучення цих коштів до економічного обороту.

Зважаючи на специфічне призначення ЗВР, їх безпосереднє спрямування на фінансування бюджетних програм, безперечно, є недоцільним. Між тим, вони можуть бути використані, по-перше, як гарантійний фонд для залучення інвестиційних кредитів, по-друге, як фонд для довгострокового рефінансування банківської системи.

В умовах існування надліквідності банківської системи слід зважати на можливість інфляційних наслідків використання коштів ЗВР. Це обумовлює важливість дотримання умов жорсткої інвестиційної спрямованості інвестицій, гарантованих за рахунок ЗВР чи наданих за рахунок рефінансування банків. Необхідними передумовами включення відповідних механізмів є ринковий, а не державно-бюрократичний характер механізмів розподілу фінансових коштів, ефективна робота фінансових інститутів, використання державних фінансових активів для підтримки та активізації дії ринкових механізмів.

Слід зазначити, що за умови збереження значного позитивного сальдо зовнішньоторговельного балансу створені на базі ЗВР гарантійні фонди також виконуватимуть функцію стерилізації валютних надходжень, що дозволить зняти гостроту необхідності стерилізації емісії грошової маси внаслідок викупу валюти.

Важливим кроком, який дозволив би посилити мультиплікативний ефект від коштів, які акумулюються фіскальними засобами, може стати продаж тимчасово вільних коштів на рахунках головних розпорядників Держказначейства, на ринку міжбанківських кредитів. Вихід Держказначейства на міжбанк вже практикувався наприкінці 2000 р. (з наданням кредитів “овернайт" найбільшим комерційним банкам України), хоча й не був урегульований нормативно. На мою думку, такий механізм міг би стати досить дієвим важелем зменшення потреби в державних запозиченнях та збільшення кредитного потенціалу економіки.

Важливим напрямом диверсифікації боргової політики держави має стати розширення місцевих позик. Останні поки що не набули в Україні помітного значення як одне із джерел формування доходів місцевих бюджетів.

До перешкод на шляху розвитку інституту місцевих позик в Україні належать існування значних макрофінансових ризиків, обумовлених непрозорістю фінансових операцій на місцевому рівні, труднощами, пов'язаними з оцінкою ризикованості місцевих інвестиційних проектів, відсутністю навичок управління проектами на місцевому рівні, слабким захистом прав кредиторів щодо повернення вкладених коштів (держава не несе відповідальності за зобов'язаннями щодо запозичень до місцевих бюджетів). Високий рівень ризиків значно підвищує вартість місцевих позик, тим самим зменшуючи можливості їх застосування.