В 2011 г. ВРП составил 500 500,0 млн. руб., в 2012 - 547 100,0 млн. руб. Следовательно, прирост ВРП за этот период равен 46 600 млн. руб.

Расходы бюджета изменились с 44 256,7 млн. руб. до 62 681,7. руб., их прирост составил 18 425 млн. руб. Это положительное явление, т.к. прирост бюджетных расходов вызвал более значительный прирост ВРП.

Рассчитаем мультипликатор бюджетных расходов.

М_р = 46 600/ 18 425 = 2,5

Это означает, что на каждый дополнительно затраченный рубль бюджетных расходов было получено продукции на 2,5 руб. Такое расходование средств можно считать эффективным. Однако в данном случае мультипликатор бюджетных расходов неточно отражает ситуацию: невозможно точно учесть объем продукции, произведенной на территории Оренбургской области.

Таким образом, этот показатель не отражает реальную эффективность расходования бюджетных средств по Оренбургской области. Его целесообразно применять при анализе федерального бюджета или бюджетов крупных территориальных образований.

3. Оптимизация расходной части бюджета и приоритетные направления расходования бюджетных средств в Оренбургской области

бюджетный расход оптимизация

В условиях перехода России к рыночным отношениям и интеграции в мировую экономику особое значение приобретают проблемы федерализма в бюджетно-налоговой сфере. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Принцип федерализма в бюджетно-налоговой сфере выражается в сочетании общегосударственных финансовых интересов с финансовыми интересами субъектов Российской Федерации и заключается в распределении доходов и расходов и в разграничении финансовой компетенции

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет расходы федерального бюджета и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, при этом четко прописываются функциональные виды расходов, финансируемые исключительно из федерального бюджета.

Классификацию расходов мы рассмотрели ранее.

Следует обратить внимание на имеющееся на сегодняшний день проблемы в формировании расходов бюджетов:

1. несоответствие нормам Конституции Российской Федерации перечисленных выше бюджетных полномочий федерации, то есть положения Бюджетного кодекса РФ (ст. 84) не в полной мере соответствуют конституционным нормам (ст. 71). Не все предметы ведения Российской Федерации нашли финансовое обеспечение в исключительных расходах федерального бюджета;

2. определенное несовпадение обнаруживается и в статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей перечень расходов, совместно финансируемых из бюджетов Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации. (государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; обеспечение правоохранительной и тд). Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней указанных расходов, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах. Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации;

3. проведенные в 1990-х годах реформы, к сожалению, не создали в России систему бюджетно-налоговых отношений, отвечающих основополагающим принципам бюджетного федерализма. Значительная децентрализация бюджетных ресурсов за прошедшие годы существенно изменила ситуацию в финансовых отношениях между федерацией и ее субъектами, но в то же время, сохраняется высокая централизация бюджетно-налоговых полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации перегружены обременениями, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). В 2002 году предусмотрена отмена действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования, а также предоставление субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи на реализацию федеральных законов социальной направленности;

4. следует отметить, что более 80 процентов налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Налицо зависимость региональных бюджетов от ежегодно устанавливаемых на федеральном уровне нормативов разделения федеральных налогов. В свою очередь, это оказывает отрицательное воздействие на привлечение инвестиций, развитие налогоплатежного потенциала регионов. Существующая правовая неопределенность, а в отдельных случаях ограниченность бюджетно-налоговых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации вынуждают их проводить свою нескоординированную с центром налоговую политику, ухудшающую общегосударственный налоговый климат;

5. федеральное законодательство в определенной степени ограничивает бюджетно-налоговые полномочия органов региональной и местной властей. Политическая и финансовая ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов и состояние социальной сферы перекладывается на федеральные органы государственной власти, а это в свою очередь вынуждает последних постоянно ужесточать бюджетно-налоговый контроль за состоянием дел в регионах. В случаях возникновения негативных последствий от неадекватной финансовой деятельности региональных и местных органов власти федеральная власть вынуждена «гасить возникающие пожары».

Предложения по решению проблем формирования расходов бюджета

Анализируя вышеизложенные проблемы, возникающие при формировании расходов бюджета различного уровня, можно предложить следующее решение проблем.

Целью решения проблем по формированию расходов бюджета различных уровней является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, обеспечение соблюдения требований, установленных федеральным законодательством, разработка и соблюдение более высоких стандартов управления общественными финансами на федеральном, региональном и местном уровнях.

Правительство РФ при формировании финансовой системы в федеративном государстве готово внести коррективы в следующие области:

1) бюджет и бюджетный процесс;

2) межбюджетные отношения;

3) управление бюджетными расходами;

4) тарифная и ценовая политика;

5) развитие налоговой и доходной базы;

6) управление государственным и муниципальным долгом;

7) управление государственной и муниципальной собственностью;

8) бюджетный учет, отчетность, контроль и аудит.

Для этого необходимо доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения сфер его применения, основанного на выполнении субъектами Российской Федерации ряда условий, от которых будут зависеть размеры предоставляемых им средств Фонда. Необходимо определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.

При этом смещение акцентов в бюджетном процессе путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров не должно ограничиваться только федеральным уровнем, но и распространяться на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат, потребует изменения законодательства Российской Федерации в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

Будут разработаны методические рекомендации по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, разработке и реализации целевых бюджетных программ, разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики.

3.2 Совершенствование расходной части бюджета субъекта РФ

Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. Расходы бюджета на сегодняшний день значительны во всех отношениях. Было отмечено, что рост расходов увеличивается ежегодно. Это вызывает дефицит бюджета и увеличивает государственный долг. Проблему финансирования бюджетного дефицита нельзя рассматривать только относительно обязательств федерального бюджета. На самом деле она охватывает бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, многие из которых нуждаются в получении финансовой помощи, субвенциях и дотациях. Главная роль в регулировании бюджетных процессов в государстве принадлежит Бюджетному Кодексу РФ.

Каждое звено бюджетной системы РФ решает определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям условий перехода к рыночным отношениям, законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ где установлены права и взаимные обязательства федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления; основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса; полномочия представительных и исполнительных органов в ходе составления, обсуждения утверждения и исполнения бюджетов всех уровней.

Практическая реализация положений Кодекса, его совершенствование будут способствовать укреплению доходной базы бюджетов субъектов РФ, финансовой устойчивости, как территориальных бюджетов, так и бюджетов муниципальных образований.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или наблюдается значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр расходов - это пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего финансового года.

Механизм секвестрования вводится, если в процессе исполнения бюджета снижение объема поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита оказалось выше определенным бюджетным законодательством уровня.

Многие проблемы могут быть разрешены при уменьшении встречных финансовых потоков, так как в настоящее время их достаточно большое количество.

Основным риском неплатежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является неверный прогноз бюджетных доходов. С целью увеличения точности данных прогнозов субъектам Российской Федерации рекомендуется оценить уровень и причины отклонения между планируемыми и фактически полученными доходами (по видам доходов) за 3 последних отчетных года. На основе данной оценки рекомендуется разработать порядок прогнозирования доходов бюджета в различных социально-экономических сценариях. При этом планирование расходов бюджета должно быть привязано к консервативному варианту прогноза бюджетных доходов. Это позволит снизить риск неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и повысит вероятность получения дополнительных доходов, которые можно использовать для проведения антициклической финансовой политики.

Под реестром расходных обязательств понимается «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов». В соответствии с БК РФ, формирование реестра расходных обязательств является обязательным для субъектов Федерации и муниципальных образований. Однако далеко не везде реестр расходных обязательств стал реальным инструментом совершенствования бюджетного процесса. Для того, чтобы решить данную задачу, необходимо осуществить следующие шаги:

- провести инвентаризацию расходных обязательств субъекта Федерации (муниципального образования) с целью оценки того, насколько эти обязательства соответствуют полномочиям соответствующего уровня власти, его целям и задачам;

- использовать результаты подобной инвентаризации при определении перечня бюджетных услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, при проведении границы между платными и бесплатными услугами;

- оценить методы определения объема бюджетных средств, необходимых для финансирования каждого из расходных обязательств, осуществив в максимально возможной степени увязку данных объемов с качеством услуг и с количеством их потребителей.

Осуществление подобного комплекса мероприятий будет способствовать повышению финансовой устойчивости субъектов Федерации (муниципальных образований), поскольку позволит отказаться от бюджетных расходов, не соответствующих полномочиям регионального (муниципального) уровня власти, не способствующих достижению его целей и задач; оптимизировать соотношение между платными и бесплатными услугами, а также избежать избыточных расходов бюджета, не обусловленных масштабами и качеством предоставляемых региональных (муниципальных) услуг.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств предусматривает, что первоочередному включению в бюджет подлежат расходы на финансирование действующих расходных обязательств, отраженных в реестре расходных обязательств. Принятие новых расходных обязательств может осуществляться лишь в объеме разницы между объемом действующих обязательств и бюджетными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета на плановый период. Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств является эффективным инструментом обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации (муниципальных образований), поскольку позволяет:

- повысить финансовую дисциплину, т.е. избежать ситуации, когда в условиях невыполнения уже принятых обязательств принимаются новые обязательства, в результате чего нагрузка на региональный (местный) бюджет существенно возрастает;

- обеспечить элементы конкуренции между субъектами бюджетного планирования при распределении бюджета принимаемых обязательств, что повысит их стимулы как к эффективному расходованию бюджета действующих обязательств, так и к повышению качества заявок на бюджетные ассигнования из бюджета принимаемых обязательств;

- предусмотреть обязательную оценку воздействия расходных обязательств, принимаемых в ходе данного бюджетного цикла, на перспективные действующие обязательства, и оценить, в какой мере данные обязательства могут быть профинансированы за счет прогнозируемых доходов бюджета.

Организация бюджетного процесса должна быть устроена таким образом, чтобы обеспечивать ориентацию бюджетных расходов не на поддержку существующей бюджетной сети, а на предоставление бюджетных услуг и достижение реальных общественно значимых результатов. Обеспечить подобную ориентацию бюджетных расходов возможно различными способами: путем подготовки субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности, повышения качества целевых программ и т.п. Однако вне зависимости от выбранной формы необходимо, чтобы в ходе бюджетного процесса были обеспечены следующие моменты.

Количественная оценка результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, отражающая как объем и качество предоставляемых услуг (непосредственные результаты), так и их воздействие на социально-экономическую ситуацию в регионе либо муниципальном образовании (конечные результаты). Количественные показатели должны быть выбраны таким образом, чтобы не выходить за рамки полномочий соответствующего уровня власти; в максимальной степени отражать собственные усилия субъекта бюджетного планирования и не зависеть от внешних обстоятельств; определяться деятельностью субъекта бюджетного планирования в рамках планового периода; по возможности быть сопоставимыми с показателями, доступными по другим субъектам Федерации (муниципальным образованиям).

Анализ результативности деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде, выявление причин невыполнения показателей результативности. В данном случае важно оценить как достижение показателей непосредственных результатов, так и их воздействие на прогнозируемую динамику показателей конечных результатов. При этом невыполнение показателей результативности не должно автоматически приводить к изменению объемов финансирования субъекта бюджетного планирования (ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения), но должно являться индикатором наличия проблем с результативностью расходов в соответствующей сфере, которые требуют своего решения.

Зависимость распределения бюджета принимаемых обязательств от их результативности и прогнозируемого вклада в реализацию приоритетов социально-экономической политики органов власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления). При этом необходимо обеспечить элементы конкуренции за ассигнования из бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования, которые нивелировали бы стимулы к занижению показателей результативности, и, одновременно, обеспечить ответственность за использование методов «нечестной конкуренции» путем необоснованного завышения данных показателей.

Обеспечение участия в оценке результативности деятельности субъектов бюджетного планирования широкого круга заинтересованных участников, обеспечение публичности данного процесса. Это может быть достигнуто в том случае, если ключевую роль в оценке результативности будет играть Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов либо другой аналогичный орган, включающий в себя представителей законодательной и исполнительной власти, общественности, экспертов и т.п.

Использование механизмов оценки результативности в бюджетном процессе позволяет отказаться от расходов, не способствующих решению вопросов, реально стоящих перед субъектом Федерации (муниципальным образованием); сосредоточить ресурсы на общественно значимых приоритетах, а не распределять их в незначительных объемах между множеством имеющихся проблем, не достигая решения ни одной из них; обеспечить содержательный диалог между всеми заинтересованными сторонами, создавая барьер на пути чисто популистских проектов. Очевидно, что подобные результаты способствуют улучшению финансового положения субъектов Федерации (муниципальных образований).

В качестве совершенствования расходной части бюджета в Оренбургской области будет создана Правительственная комиссия по повышению эффективности бюджетных расходов. Правительственную комиссию по повышению эффективности бюджетных расходов в Оренбургской области предложила создать вице-губернатор - заместитель председателя Правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике Наталья Левинсон. Это необходимо для координации работы по внедрению на территории Оренбургской области элементов бюджетирования, проводимой в соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Правительственная комиссия будет состоять из членов Правительства, представителей Законодательного Собрания, Общественной палаты и муниципальных образований.

Рабочим органом по разработке нормативно-правовых актов и организационных подходов к реформированию сети государственных и муниципальных учреждений области станет проектная группа «Бюджет ориентирован на результат». Она будет сформирована из ответственных исполнителей органов власти области и местного самоуправления.

Цель предстоящей реформы - повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

На первом, переходном этапе, предстоит принять соответствующие законы субъекта и нормативно-правовые акты местного самоуправления, создать казенные учреждения, внести необходимые изменения в уставы подведомственной сети, утвердить перечни закрепленного имущества.

Для оптимизации самого процесса перехода системы бюджетных учреждений области на новые правила, разработана программа мероприятий, важным пунктом которой является создание методических центров, где помощь по внедрению элементов бюджетирования муниципалитетам окажут квалифицированные специалисты. На западе области такой центр появится в Бузулуке, в центральной зоне - в Оренбурге, на востоке - в Орске. Консультанты будут работать по единой методологии, обучение начнется уже осенью, периодичность семинаров - не реже одного раза в месяц.

Статус казенного учреждения приобретут федеральные бюджетные учреждения, они по-прежнему будут получать сметное финансирование расходов.

Учреждениям в статусе бюджетного или автономного предстоит переход на субсидирование в соответствии с заданием учредителя и бюджетные инвестиции. Доходами от своей деятельности бюджетные и автономные учреждения будут распоряжаться самостоятельно. Помимо этого, закон расширяет их имущественные права, дает право от своего имени вести финансово-хозяйственную деятельность.

Все эти меры направлены на повышение качества и эффективности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств, снятие устаревшие и избыточных ограничений в работе социальных учреждений страны и переориентировании их на запросы и интересы граждан России. Для бюджетных учреждений будут установлены государственные задания на оказание услуг с четким описанием их объема, требований качества, условий их предоставления.

Таким образом, основными направлениями совершенствования расходной части бюджета субъекта РФ является:

- применения секвестра расходов бюджета субъектов РФ;

- использование реестра расходных обязательств как инструмента оптимизации региональных (муниципальных) расходов;

- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

- использование инструментов оценки результативности бюджетных расходов и обеспечение учета подобной оценки в бюджетном планировании.

Заключение