Функциональная классификация расходов бюджета является первой из известных классификаций. Соотнесение бюджетных расходов с публичными потребностями представляет собой разделение расходов бюджета по функциональному признаку.

Функциональную классификацию расходов, вслед за функциями государства, разделяются на внутренние и внешние.

Среди расходов бюджетов по функциональному признаку выделяют такие важнейшие разделы, как: общегосударственные расходы (в том числе расходы на содержание органов государственной власти, проведение выборов и т.д.); расходы на оборону, национальную безопасность; расходы на национальную экономику; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальная политика и др. Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак.

Основные разделы расходов бюджета по функциональному признаку в разные времена менялись, но можно выделить некоторые постоянные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы по общему управлению (расходы на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти прокуратуры и т.д.), расходы на безопасность (расходы по поддержанию правового порядка), расходы на национальную оборону, расходы по внутреннему управлению (расходы на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные расходы).

На современном этапе бюджетная классификация расходов включает в себя следующие разделы: национальная безопасность, национальная экономика, общегосударственные расходы, национальная оборона, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура и средства массовой информации, охрана окружающей среды, здравоохранение и спорт, социальная политика.

В основе экономической классификации расходов лежит их экономическое содержание. В первую очередь по данному критерию выделяются капитальные и текущие расходы бюджета.

Среди расходов бюджета по экономическому признаку относятся бюджетные инвестиции. В соответствии с БК РФ бюджетные инвестиции, это те бюджетные средства, которые направляются на создание государственного (муниципального) имущества или увеличение их стоимости за счет средств бюджета.

Сфера применения классификации расходов бюджетов в бюджетном процессе:

- Составление и рассмотрение проектов бюджетов;

- Утверждение и исполнение бюджетов;

- Контроль за исполнением бюджетов;

- Осуществление бюджетного учета;

- Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности:

- бюджетная отчетность об исполнении бюджетов, состоянии активов, обязательств и финансовом результате деятельности;

- отчетность о результатах деятельности Российской Федерации в целях макроэкономической статистики (системы статистики государственных финансов (СГФ).

Принцип самостоятельности бюджетов подкрепляется правом и обязанностью соответствующих органов власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов. В наиболее общем виде сбалансированность бюджетов БК РФ (ст.33) обозначает как соответствие объема расходов бюджета объему доходов и поступлений источников финансирования его дефицита. Но опять же ни БК РФ, ни НК РФ практически не устанавливают конкретных механизмов, позволяющих законодательным и представительным органам субъектов РФ и муниципальных образований обеспечить сбалансированность соответствующих бюджетов. Среди восьми положений, характеризующих и обеспечивающих принцип самостоятельности бюджетов, отсутствует положение, гарантирующее независимость нижестоящего бюджета от бюджета вышестоящего. Соответственно, не предусмотрены в БК РФ и НК РФ и механизмы, способные обеспечить подобную независимость.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т.д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта РФ, не говоря уже о каждом муниципалитете, абсолютную самостоятельность и подлинную независимость от вышестоящего бюджета. Но бюджетное и налоговое законодательства должны ставить задачи достижения такой цели и предусматривать механизмы, необходимые для приближения к ней большинства бюджетов многочисленной бюджетной системы страны. Это должно обеспечиваться не только за счет выделения различного рода трансфертов для решения задачи выравнивания экономического потенциала и социальных различий территорий, но и с помощью налоговой системы.

По данным Минфина России Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: одобрены Правительством РФ 07. 08.2011. , основную долю в формировании доходной части большинства муниципальных образований РФ составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций. Так, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 59,2%, что на 17,9 пункта выше уровня 2006 г.

Высокий уровень межбюджетных трансфертов порождает зависимость муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, лишая их финансовой самостоятельности и порождая иждивенчество.

Дотации, предоставляемые из фондов финансовой поддержки, являются основным инструментом оказания финансовой помощи территориям для содержания бюджетной инфраструктуры, выплаты заработной платы и иных текущих расходов. Поэтому объем дотаций нередко определяет уровень текущих затрат региона или муниципалитета. В связи с этим вопросы, связанные с оценкой потребности в дотациях, корректностью механизмов их распределения между получателями, традиционно становятся объектом критики.

Получатели говорят о недостаточности собственных доходов для исполнения собственных расходных полномочий и потому выдвигают требования об увеличении дотации. Плательщик противопоставляет этим заявлениям доводы об ограниченных возможностях бюджета вышестоящего уровня, о необходимости усилий со стороны получателей по мобилизации собственных налоговых и неналоговых доходов.

Кризис в России проходил по жесткому сценарию. Резко упал ВВП, в еще большей степени снизились налоговые доходы государства. В 2008 г. они составили 36% ВВП, в 2009 г. - 30,8%, в 2010 г. - 31% ВВП. Одновременно со снижением доходов стремительно увеличились государственные расходы, и если в 2007 - 2008 гг. расходы расширенного правительства составляли 33,8% ВВП, то в 2009 г. они выросли до 41% ВВП. В свою очередь, это повлекло существенное сокращение государственных резервов, дефицит бюджетной системы в размере 6,3% ВВП (из которых 5,9% приходятся на федеральный бюджет) и увеличение объема заимствований. В 2010 г. расходы составили 38,6% ВВП, а дефицит - 4,5% ВВП.

Подобные способы борьбы с кризисом выбрали многие страны, и эти решения в целом себя оправдали. Однако практически все другие государства рассматривали подобные действия исключительно как временные меры. Выход из кризиса ставил уже совсем другие задачи. Приоритетом становилась ответственная бюджетная политика, направленная на сокращение дефицита бюджета и объема государственного долга, который за короткое время у многих заметно вырос. Для решения этих задач в руках правительства не так много инструментов, прежде всего это сокращение расходов или повышение налогов, либо комбинация этих непопулярных мер.

Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств.

Россия перешла от политики сдерживания расходов, характерной для первой половины 2000-х гг., к их наращиванию еще до кризиса. Если в 2005 - 2006 гг. расходы федерального бюджета составляли примерно 16% ВВП, то в 2007 - 2008 гг. они превысили 18% ВВП, а в 2009 г. достигли 24,7% ВВП. В 2010 г. они несколько снизились - 22,1% ВВП, однако в бюджете на 2011 - 2013 гг. они постепенно сокращаются только с 21,2% до 19,7% ВВП, оставаясь на уровне, значительно превышающем докризисный. Представляется маловероятным, что в обозримом будущем удастся выйти на уровень хотя бы 2007 г.

Дело в том, что в разгар кризиса - помимо наращивания краткосрочных расходов в рамках программы антикризисных мер - Россия уже запустила целый ряд преобразований, влекущих долгосрочные финансовые обязательства. Стартовала пенсионная реформа с заменой ЕСН страховыми взносами, начата реформа здравоохранения и обязательного медицинского страхования, расширяются социальные программы, дополнительных средств потребуют программы модернизации экономики и создания современной инфраструктуры (в частности, строительство дорог), начата реализация программы перевооружения армии, на которую до 2020 г. будет израсходовано более 20 трлн руб. Дополнительных расходов - до 500 млрд руб. в год - потребовала увеличение денежного довольствия в армии и других силовых структурах, а также повышение пенсий военным пенсионерам.

Все эти преобразования важны, но потребуют значительных ресурсов. Новые задачи учтены в федеральном бюджете на ближайшие годы, но в силу ограниченности сегодняшних возможностей большая часть расходов отнесена на период, начинающийся в 2014 г. При этом сохраняется стратегическая цель вернуться к бездефицитному бюджету к 2015 г., что совершенно правильно, поскольку долго жить в долг страна не может.

Для корректного сопоставления при расчете удельного веса "неуправляемых" расходов будет правильным исключить расходы бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов, так как указанные расходы не являются расходами - потреблением для нужд плательщика (табл.1).

Таблица 1 - Отдельные показатели исполнения государственных бюджетов консолидированной бюджетной системы России (млрд руб.)

Однако, как показывает анализ исполнения бюджетов бюджетной системы страны, за последние годы объемы собственных доходов (доходы, за исключением субвенций) консолидированных бюджетов регионов выросли в большее количество раз по сравнению с ростом доходов федерального бюджета.

Решения о повышении зарплаты, компенсационных выплат льготникам, рост тарифов на коммунальные услуги оказывают влияние на все уровни бюджетной системы, но неодинаково. Нагрузка на консолидированные бюджеты субъектов РФ заметно возросла, на федеральный бюджет - снизилась, что и повлияло на изменение способности бюджетов различного уровня осуществлять текущее финансирование, развивать инфраструктуру.

Ориентированность на обеспечение примерно равной нагрузки расходов между уровнями бюджетной системы может стать объективным критерием для определения объемов фондов финансовой поддержки бюджетам нижестоящего уровня, при этом будет сохранен порядок распределения дотаций методом выравнивания бюджетной обеспеченности.

Преимуществом такого подхода, на наш взгляд, является создание равных условий для развития как Федерации в целом, так и системы территориальных бюджетов страны - бюджетов регионов и муниципалитетов.

Далее рассмотрим систему организации расходов бюджетов, действующую в РФ.

Расходы бюджетов возможно рассматривать как утвержденные законом (решением) о бюджете бюджетные ассигнования или объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств. Бюджетные ассигнования, распределенные по конкретным кодам раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов бюджетов бюджетной классификации расходов бюджетов, могут утверждаться законом (решением) о бюджете.

Нынешняя редакция ст.6 БК РФ, закрепляющей основные понятия, применяемые при регулировании бюджетных отношений, определяет расходы бюджета как денежные средства, выплачиваемые из бюджетов, за исключением тех средств, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета.

Представляется, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений в связи со следующими обстоятельствами.

2. Анализ расходов федерального бюджета Российской Федерации

По данным Минфина России, в 2012 г. только 11 субъектов РФ не получали дотаций. В 2011 г. таких субъектов было 14. Налоговые доходы субъектов РФ по территории РФ распределены неравномерно. Только в 7 регионах налоговые доходы, поступающие с этих территорий в федеральный бюджет, больше чем в 1,5 раза превышают налоговые доходы, поступающие непосредственно в бюджеты субъектов РФ.

Только 30 субъектов РФ на своей территории собирают доходы, объем которых соизмерим с объемом расходов, производимых бюджетами этих территорий. Во всех остальных субъектах РФ объемы налогов, собираемых на их территории, меньше объема осуществляемых расходов.

Еще сложнее ситуация с местными бюджетами, которые в 2011 г. на 2/3 состояли из субсидий, дотаций и субвенций. При этом доля поступлений от местных налогов - земельного и налога на имущество физических лиц - в структуре доходов местных бюджетов не превышает 4%.

Таблица 9 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации, млрд руб. Источник: Минфин России. URL: http: //www.minfin.ru.

----T------------------T-------T--------------------T--------------------T--------------------¬

¦ ¦ ¦ ¦ 2013 г. ¦ 2014 г. ¦ 2015 г. ¦

¦ N ¦ Межбюджетные ¦ +--------T-----------+--------T-----------+--------T-----------+

¦п/п¦ трансферты ¦2012 г.¦ Закон ¦ Проценты к¦ Закон ¦ Проценты к¦ Закон ¦ Проценты к¦

¦ ¦ ¦ ¦N 216-ФЗ¦предыдущему¦N 216-ФЗ¦предыдущему¦N 216-ФЗ¦предыдущему¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ году ¦ ¦ году ¦ ¦ году ¦

+---+------------------+-------+--------+-----------+--------+-----------+--------+-----------+

¦ - ¦Всего ¦ 1357,8¦ 1296,9 ¦ 95,5 ¦ 1184,7 ¦ 91,3 ¦ 1168,7 ¦ 98,6 ¦

¦ +------------------+-------+--------+-----------+--------+-----------+--------+-----------+

¦ ¦В том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+---+------------------+-------+--------+-----------+--------+-----------+--------+-----------+

¦ 1 ¦Дотации ¦ 502,3¦ 602,0 ¦ 119,8 ¦ 592,4 ¦ 98,4 ¦ 582,3 ¦ 98,3 ¦

¦ +------------------+-------+--------+-----------+--------+-----------+--------+-----------+

¦ ¦Из них: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦дотации на ¦ 397,0¦ 418,8 ¦ 105,5 ¦ 418,8 ¦ 100,0 ¦ 418,8 ¦ 100,0 ¦

¦ ¦выравнивание ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦бюджетной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦обеспеченности ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦субъектов РФ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ +------------------+-------+--------+-----------+--------+-----------+--------+-----------+

¦ ¦дотации на ¦ 95,5¦ 165,7 ¦ 173,5 ¦ 156,1 ¦ 94,2 ¦ 146,0 ¦ 93,5 ¦

¦ ¦поддержку мер по ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦обеспечению ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦сбалансированности¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦