Внешний долг РФ – проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Внешний долг РФ - проблемы и перспективы

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Сущность и особенности государственного долга

1.1 Экономическое содержание государственного долга

1.2 Управление государственным долгом

2. Внешний долг и перспективы сокращения государственного долга Российской Федерации

2.1 Причины возникновения внешнего долга Российской Федерации

2.2 Анализ обслуживания и современное состояние государственного внешнего долга Российской Федерации

2.3 Перспективы сокращения государственного долга Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Государственные заимствования уже четыре века помогают Правительствам России формировать дополнительные (наряду с бюджетными) финансовые ресурсы и обеспечивают финансирование неотложных потребностей в оборонной, экономической и социальной областях. Привлекаемые государством займы и кредиты сыграли особенно большую роль в социально-экономическом развитии страны во второй половине девятнадцатого века, в начале двадцатого столетия они обеспечили финансирование военных расходов.

После аннулирования государственного долга дореволюционной России в 1918г. советскому правительству в годы новой экономической политики (НЭПа) с трудом удалось восстановить функционирование рынка государственных заимствований. Займы успешно работали на благо финансовой стабилизации экономического роста страны. Однако в конце двадцатых годов был осуществлен переход к размещению государственных займов по подписке среди населения. Займы стали массовыми и по существу принудительными. Это привело к катастрофическому росту государственного долга. В 1957г. Правительство было вынуждено прибегнуть к замораживанию долговых обязательств государств. После этого в стране обращался только один трехпроцентный выигрышный заем. Его облигации продавались и покупались сберкассами по централизованно устанавливаемым ценам.

С переходом к формированию основ рыночной экономики в начале 90-х годов Россия столкнулась с отсутствием отечественного опыта по организации и ведению государственных долговых операций, адекватной работы в условиях свободного рынка. В связи с этим пришлось фактически заново готовить специалистов, одновременно обращаясь к традициям прошлого и опыту развитых стран с рыночной экономикой.

Бюджетная, валютная и долговая политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для стабильности бюджетной системы и экономической безопасности страны.

Проблемы, связанные с управлением государственным долгом, его регулированием, с выбором правильной долговой политики до сих пор достаточно актуальны. Несмотря на то, что за последние годы ситуация на рынке государственных заимствований очень сильно изменилась, и в лучшую сторону, не стоит забывать о том, что любой неверный шаг может привести к серьезным проблемам в будущем. Чтобы этого избежать, необходимо регулярно контролировать процесс выпуска государственных займов, выдачи государственных кредитов и гарантий. Правильно оценить ситуацию возможно только лишь зная все особенности государственного долга, его управления и изучив весь накопленный опыт.

Целью работы является рассмотрение сущности и особенностей государственного долга, изучение его современного состояния и социально-экономического значения, анализ перспектив сокращения государственного долга Российской Федерации.

Цель работы потребовала решения следующих задач:

- отражение экономического содержания государственного долга;

- рассмотрение понятия управления государственным долгом;

- анализ причин возникновения государственного долга Российской Федерации;

- анализ обслуживания государственного долга Российской Федерации и его современного состояния;

- отражение перспектив сокращения государственного долга России и его социально-экономического значения.

В рамках решения вышеперечисленных задач были использованы следующие материалы: Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный бюджет Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годы, учебные пособия по государственному долгу, материалы периодической печати, информация с сайтов Министерства финансов РФ, Счётной палаты РФ, Аналитической лаборатории «Веди», Центрального Банка РФ.

1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

1.1 Экономическое содержание государственного долга

С появлением государства возникли и его потребности, которые надо было финансировать. Это вызвало к жизни такие финансовые категории, как государственные налоги, расходы, бюджет. С развитием государства расширялись его функции, росли потребности. Это привело к увеличению государственных расходов. Однако налоговых поступлений для их покрытия скоро стало не хватать. Это способствовало появлению новых форм государственных доходов - неналоговых платежей.

Государственный кредит - это специфические отношения по поводу перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта и национального богатства, иностранного ссудного капитала, связанные с формированием дополнительного к бюджету фонда финансовых ресурсов органов власти и использованием бюджетных (реже - заимствованных) средств на возвратной основе или для обеспечения гарантий. В этих отношениях орган власти выступает как заемщик, гарант или кредитор.

Особенность государственного долга как финансового явления состоит в возвратности, срочности и платности предоставляемых взаймы средств. Однако эти отношения нельзя смешивать с банковским кредитом. Частный ссудный капитал используется для кредитования хозяйствующих субъектов в целях обеспечения бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Банковское кредитование отражает производительное в основном использование ссудного капитала (или на цели развития социальной инфраструктуры производственных коллективов). Использование кредитных ресурсов как капитала создает условия для погашения кредита и уплаты процентов за счет увеличения производимой добавленной стоимости.

Когда речь идет о государственном долге, то взятые взаймы денежные средства поступают в распоряжение органов публичной власти, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита, а источником погашения государственных заимствований и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета или новые заимствования.

Принцип возвратности подразумевает возврат выданных взаймы денежных средств.

Принцип срочности означает, что в кредитном договоре должен устанавливаться срок кредитования и этот срок должен заемщиком соблюдаться.

Принцип платности заключается в том, что за пользование заемными средствами заемщик, как правило, уплачивает кредитору ссудный процент.

Особенностями государственного кредита является отсутствие обеспеченности, отсутствие целевого характера, а также верховенствующая роль государства, несмотря на то, что государство является заемщиком, а не кредитором.

Государственный кредит выполняет три функции как финансовая категория: распределительную, регулирующую и контрольную.

Положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени, то есть налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа не увеличиваются.

Объективная необходимость использования государственного кредита для удовлетворения потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Финансовая поддержка предприятий, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению ею требуют постоянно увеличивающихся бюджетных расходов. Немалых средств стоит и международная деятельность государства. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены определенными рамками - уровнем экономического развития, величиной налоговой нагрузки, действующим законодательством и многими другими факторами. Поэтому органы власти прибегают к помощи государственного кредита как инструмента мобилизации дополнительных средств.

Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока - и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.

Государственные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию дополнительных (наряду с бюджетными) финансовых средств, которые органы власти используют для удовлетворения общественных потребностей. Именно это - получение дополнительных средств - является целью проведения государственных заимствований. Поэтому государственные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых у государства-заемщика формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Необходимо добавить, что в результате привлечения займов и кредитов у государства возникают долговые обязательства. Этот факт отрицать нельзя, но очевидным является и то, что государство делает заимствования не для того, чтобы наращивать свой долг, а для получения дополнительных финансовых средств. Формирование же и увеличение государственного долга является неприятным, но неизбежным следствием достижения первоначальной цели - получения дополнительных источников финансирования общественных потребностей.

Хотелось бы отметить, что государственный долг можно классифицировать по ряду признаков. Обычно в качестве таковых используют следующие: экономический признак (набор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак [10].

В зависимости от слагаемых компонентов государственный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг - это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Согласно существующим уровням власти (классификация по типу заемщика) государственный долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской федерации и муниципальный долг.

Государственный долг может существовать в следующих формах: кредитные соглашения и договора; государственные и муниципальные займы; договора и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий; соглашения и договора о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

По срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тридцатью годами (согласно статьям 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), а для муниципальных образований - десятью (статья 100 Бюджетного кодекса РФ).

В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса РФ [9] в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

1.2 Управление государственным долгом

Под управлением понимается сознательное и целенаправленное воздействие на объект управления с помощью совокупности приемов и методов для достижения определенного результата. Управление основано на знании объективных закономерностей развития природы и общества. Вместе с тем на управление большое влияние оказывает государство в лице соответствующих структур, а также нормативно-правовые акты.

Важной областью управленческой деятельности является управление государственным долгом.

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской федерации [9].

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Государственный долг, как и финансы, может являться рычагом и объектом управления. В качестве рычага управления государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные заимствования, кредиты, гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных государственных займов, кредитов и гарантий, порядок выпуска и обращения государственных займов, порядок предоставления государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Государство устанавливает и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.

В процессе управления государственным долгом Российской Федерации решаются следующие общие задачи [11]:

- удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

- минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

- поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

- достижение эффективного и целевого использования заимствованных государством средств и гарантированных им заимствований;

- диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий федеральных органов, органов субъектов РФ и местного самоуправления на долговом рынке страны.

Управление государственным долгом бывает стратегическим и оперативным. Перспективные вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и региональных законов, Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации их принимают, а Президент Российской Федерации и главы региональных администраций их отклоняют или подписывают.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации устанавливают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам-участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам Российской Федерации; верхние пределы государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства Российской Федерации.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство Российской Федерации и его специальный орган - Министерство Финансов Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк как агенты Минфина Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка государственных заимствований, реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Традиционно в экономической теории проблему оптимального управления государственным долгом рассматривают главным образом в рамках двух типов моделей: равновесной модели динамического налогообложения, предусматривающей максимизацию функции благосостояния репрезентативного потребителя и модели с непосредственной минимизацией функции социальных потерь. Помимо этих двух групп функций, используемых в теоретических исследованиях, с практической точки зрения вид целевой функции органа, отвечающего за управление долгом, можно разделить на два типа: минимизация бюджетного риска по возможности с минимальной стоимостью обслуживания долга и минимизация стоимости обслуживания. Для начала рассмотрим ключевые теоретические модели в рамках первой подклассификации.

В принципе общий вид функции социальных потерь определяется решением задачи репрезентативного потребителя: искажающее влияние пропорциональных налогов или инфляции в большинстве работ отражается в виде квадратичной зависимости потерь от уровня налогов или инфляции. В ряде случаев предполагается, что потери, например от инфляции, возникают только из-за отклонений фактического уровня от некоторого целевого или ожидаемого, поэтому в соответствующей функции планера минимизируется квадрат не абсолютного уровня инфляции или налогов, а именно таких отклонений.

С практической точки зрения целевая функция управления долгом, как правило, определяется как «минимизация бюджетного риска в сочетании с низкой стоимостью обслуживания долга». Причем тот факт, что на первом месте стоит именно минимизация риска, не случаен. Мировой теоретический и практический опыт в области эффективного управления государственными обязательствами показал, что политика минимизации бюджетного риска, включающего не только традиционный риск рефинансирования, но и риски, вызванные макроэкономическими шоками, например выпуска или государственных расходов, в чистом виде является главенствующей по сравнению с чистой стратегией минимизации издержек. Более того, в том случае, если ожидаемые доходности государственных бумаг отражают исключительно риск-доходность, правительство должно заботиться только о минимизации риска. Чистая стратегия минимизации издержек обслуживания долга может учитываться лишь в том случае, когда премия за риск определяется несовершенством рынков, асимметрией информации, устойчивыми ошибками в ожиданиях инвесторов или отсутствием доверия к проводимой государством политике.

В условиях эффективных и полных рынков, когда правительство может свободно использовать различные условные требования, описанные выше стратегии, вообще говоря, абсолютно разные стратегии. Так, если целью органа, отвечающего за управление государственным долгом, является минимизация ожидаемых издержек по обслуживанию государственного долга, оптимальная стратегия будет заключаться в выпуске обязательств с низким уровнем риска для инвесторов, то есть требований, выплачивающих высокий доход в состояниях с низкими доходами от капитала и труда, и низкий в противоположной ситуации. Между тем, если правительство преследует цель минимизации бюджетного риска, оно напротив будет заинтересовано в выпуске обязательств, выплачивающих низкий доход в состояниях низких доходов и высоких расходов бюджета, и наоборот.

На основе ряда теоретических работ, посвященных управлению государственным долгом, можно выделить следующие основные параметры, оказывающие влияние на выбор стратегии управления государственным долгом.

Во-первых, ключевое значение в управлении государственным долгом имеет доверие к политике властей. Если такое доверие есть, гораздо шире оказывается набор возможных комбинаций долга, существенно повышается гибкость долговой политики, цена ошибки при неправильном структурировании долга близка к нулю. С ростом недоверия спектр возможных комбинаций долга сужается, а цена заметно возрастает.

Во-вторых, правильная долговая политика может в значительной степени сократить потери от отсутствия доверия. При этом даже небольшие отклонения от оптимума могут приводить к существенным потерям благосостояния. Соответственно чем больше недоверие, тем выше цена ошибки и тем больший груз ответственности ложится на правительство при формировании текущей долговой политики.

В-третьих, в большинстве случаев политика управления долгами оказывается более гибкой по сравнению с выбором налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности - в отличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционных ориентиров пересмотр текущей долговой политики гораздо проще осуществить чисто технически. Воздействие структуры долга на процессы в реальном секторе значительно ограничено по сравнению с налоговыми условиями или инфляцией. Основной канал влияния - уровень доходности государственных бумаг как показатель безрисковой доходности - может определяться на многих долговых инструментах государства при этом собственно набор инструментов долговой политики может меняться достаточно существенно.

Оптимальная структура долга будет полностью определяться предположениями относительно характера неопределенности и степени доверия экономических агентов к политике властей. Так, в условиях полной определенности долговая политика будет полностью независима по отношению к функции социальных потерь. Иными словами, структура долга может быть абсолютно произвольной в рамках бюджетных ограничений, важен лишь общий объем долговых обязательств. Доверие оказывается столь важным элементом, что и в случае неопределенности в процентных ставках долговая политика не будет иметь четко выраженную структуру, в отличие от случая неопределенности относительно государственных расходов, когда доминировать должны номинальные длинные долги. С ростом недоверия к политике властей использование длинных номинальных инструментов сокращается, а на первый план выходят индексированные обязательства, позволяющие решать проблему недостатка доверия. Более того, при наличии даже небольшого номинального долга правительство будет вынуждено сокращать его объем даже ценой увеличения налогового бремени. Помимо этого, недостаток доверия ведет к тому, что правительство заметно ограничивается в возможности рефинансирования долга в будущем, поэтому долговая стратегия будет заключаться, с одной стороны, практически в полном отказе от использования номинальных инструментов, а с другой, в жестком следовании расписанию выпуска индексированных долгов в будущем. Цена ошибки в вопросе рефинансирования в случае неопределенности может оказаться исключительно высокой.

В-четвертых, оптимальная долговая политика с целевым значением долговой нагрузки на перспективу должна определяться таким образом, чтобы сначала попытаться профинансировать государственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая к налогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительно использовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов. Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства на ошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целей долговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем же причинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективность фискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки при сохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильного структурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется, ответственность) органа, отвечающего за установление терминального предела долговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуации возрастает.

В-пятых, в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступать практически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делает финансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источник неопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности в государственных расходах, изучение вопросов долгового управления именно в этом контексте представляет несомненный интерес.

Долговая политика государства представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных долговых отношений и отдельных элементов государственного долга, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

2. ВНЕШНИЙ ДОЛГ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОКРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РОССИЙСКОЙ ФЕФЕРАЦИИ

2.1 Причины возникновения внешнего долга Российской Федерации

Внешний долг -- суммарные денежные обязательства государства, выражаемые денежной суммой, подлежащей возврату внешним кредиторам на определённую дату, то есть общая задолженность страны по внешним займам и невыплаченным по ним процентам [15].

Ни одно российское правительство на протяжении многолетней истории государственных заимствований (первый заем был взят в 1769г. Екатериной Второй в Голландии) не обходилось без привлечения кредитов для финансирования бюджетных дефицитов. Накануне первой мировой войны Российская Империя была крупнейшим должником мира (первое место по объему внешнего долга и второе место по общей сумме государственного долга после Франции) [14].

Более подробно процесс возникновения долговых обязательств России рассмотрим с 50-х годов прошлого столетия, времени, когда в СССР сформировалась долговая политика.

В 1950-х гг. внешние заимствования использовались в узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных кредитов для финансирования импорта в относительно благоприятных условиях роста экономического потенциала страны, смягчения международной напряженности.

В 1960-х гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямые долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах сроком на 10-15 лет на общую сумму 480 млн. рублей. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. Такая практика стала устойчивой, что позволило построить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своих отраслях и основательно ускорившие экономический подъем в СССР в годы «косыгинской реформы». К примеру, в 1966г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений и протоколов на общую сумму 449 млн. рублей. В последующее время была апробирована новая форма сотрудничества - компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.

Начиная с 1960-х гг. целевые кредиты Советскому Союзу предоставлялись государствами - членами СЭВ. В 1960-1980-х гг. было заключено более 20 соответствующих многосторонних соглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов.

В конце 1980-х гг. экономическое положение СССР быстро ухудшалось. Резко сократились золотовалютные резервы - с 15,3 млрд. долларов в 1988г. до 7,6 млрд. долларов в 1991г. В 1990г. было продано золота на 2,7 млрд. долларов и в 1991г. - на 3,8 млрд. долларов. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. тонн, то к концу 1991г. - уже всего 240 тонн, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX века.

Экономическая политика «перестройки» и «ускорения» тех лет, не обеспеченная соответствующими ресурсами, привела к резкому увеличению государственных капиталовложений в промышленность, росту незавершенного капитального строительства по всем «долгостроям», уменьшению доли потребительских товаров в импорте. Попытки реализовать социальные программы, повысить уровень оплаты труда не были подкреплены товарными ресурсами. Нарастали инфляционные процессы. В 1991г. кризис стал глубже и масштабнее: экспорт нефти сократился на 50%, снижение валютных резервов диктовало свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986г. цены экспортируемой нефти (до 10 долларов за баррель, в конце 1970-х гг. она составляла 30 долларов) и газа, привязанного к нефти. Отступало во времени введение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей, на что были потрачены иностранные кредиты. Экономические трудности диктовали внешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, поскольку процентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплаты задолженности осложнились весной 1990г., когда впервые несколько всесоюзных внешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результате иностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговые операции в СССР, 19 ноября 1991г. объявил о своей неплатежеспособности, а иностранные коммерческие банки практически прекратили предоставлять кредиты без гарантий правительства. В 1990 - первой половине 1991гг. было получено внешних займов на 7,5 млрд. долларов уже под его гарантии. Положение несколько улучшилось вследствие выхода СССР в 1988г. на рынок еврооблигаций, где в 1988-1992гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долларов.

Хотя с 1970г. по 1980г. внешняя задолженность страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долларов), по сравнению с рядом стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающей после 1985г.: в начале 1986г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992г. - второе после Бразилии. Отношение внешнего долга к экспорту поднялось с 52% в 1987г. до 164% в 1993г., а к объему ВВП - с 8% до 29%. Увеличивались заимствования у правительств иностранных государств. Доля кредиторов-правительств других стран выросла с 3,9% в 1987г. до 14,3% в 1991г. и 65,4% в 1993г. Это было обусловлено сокращением коммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной кредиторской задолженности перед бывшими соцстранами, в задолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структура долга.

Распад СССР диктовал необходимость обоснованного распределения государственного долга СССР. Итогом первого этапа этой работы было определение расчетных долей бывших республик СССР по ряду нижеприведенных параметров.

По расчетным долям следовало распределить порядка 81 млрд. долларов. Из них на Россию приходилось около 49 млрд. долларов. Однако этот проект распределения внешнего долга между республиками реализован не был. К дележу долга подключилась «большая семерка». Не обошлось без давления со стороны Евросоюза. В результате 28 октября 1991г. от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который в ЕС рассматривался как предварительное условие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС в перспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На «сговорчивость» России ей было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР. Документ определял, что союзные республики принимали на себя «совместную и солидарную ответственность» по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали за погашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должны сделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна была обслуживать весь союзный долг.

Под Меморандумом первоначально поставили подпись только восемь республик, а три прибалтийские отказались, мотивируя это их насильственным присоединением к Союзу. Созревало убеждение, что расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Не случайно было решено пойти на «нулевой вариант» - передать ей ответственность по внешнему долгу и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР). Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились за неплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше «самоликвидации» остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о «нулевом варианте» были подписаны летом 1992г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном. В 1992г. главы СНГ подписали документ об отказе от многосторонних форм и механизмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего все расчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992г. было подписано соглашение с Узбекистаном и протоколы о «нулевом варианте» с Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активы передавались России в управление на неопределенный срок.

В сентябре - октябре 1992г. представителям «семерки» и Парижского клуба кредиторов удалось навязать России схему ее единоличной ответственности по долгам СССР. После роспуска Межгосударственного совета Россия оказалась единственным полномочным представителем большинства правопреемников СССР в отношениях с Парижским и Лондонским клубами кредиторов, столкнувшись с трудностями оценки реальной стоимости государственных финансовых активов в форме государственных кредитов, представленных Советским Союзом в основном странами социалистической ориентации. Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений под поставку военной техники и оружия, а суммы кредитов учитывались в переводных рублях. В странах-должниках СССР сменились политические режимы, так что требовались длительные переговоры для признания долгов.

В 1975-1985гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992гг. - в 2,5 раза. В целом после 1985г. темп роста задолженности удвоился и составил 41,7% в среднем за год (при падении ВВП).

Внутренний государственный долг СССР с 1970г. по 1990г. возрос в 13,1 раза. В конце 1988г. при обсуждении проекта бюджета на 1989г. речь шла об изыскании средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. рублей. По итогам 1989г. дефицит государственного бюджета достиг 120 млрд. рублей. В бюджете на 1990г. его намечалось сократить до 60 млрд. рублей, а в 1991 г. - до 27 млрд. рублей. Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР, составивший на конец 1989г. около 400 млрд. рублей.

Для мирного времени рост внутреннего долга был исключительно динамичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то на этапе «развитого социализма» это означало использование «встроенного стабилизатора» экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы «цикличного бюджета». Не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста постоянно проявлялась как тенденция увеличения «платы» за неэффективное хозяйствование. Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-экономического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распределения внешнего долга СССР.

Государственный долг формируется как результат внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990г. при обсуждении проекта бюджета на 1991г. был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. рублей по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 копеек за 1 доллар. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долларов. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и это наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992г. Россия вступила в Международный валютный фонд и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития. Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992г. После 1992г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

Одной из основных проблем российской экономики времен переходного периода стал непомерно возросший внутренний государственный долг.

В самом начале рыночных реформ дефицит федерального бюджета финансировался главным образом за счет прямого кредитования Центробанка РФ. В мае 1993г. Правительством было принято решение о запрещении прямого кредитования и создан рынок краткосрочных государственных облигаций. На еженедельных аукционах размещались новые выпуски государственных ценных бумаг, доход от которых направлялся на финансирование дефицита бюджета, а участниками рынка были как российские юридические и физические лица, так и Центробанк РФ. Вплоть до 1996г. данный рынок рос, более того, периодически использовался для привлечения избыточной рублевой массы с целью снижения давления на валютный рынок и инфляции.

Учитывая высокую доходность на данном сегменте рынка, а она в определенные отрезки времени превышала 200% годовых в реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутренний долг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к середине 1996г. превратилось в серьезную проблему - государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этом возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решения данной проблемы был найден вполне логичный выход - в 1996г. на данный сегмент был разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежные инвесторы, ориентированные на доходность в 18-20% в долларах США, присущую развивающимся рынкам, сочли российские госбумаги привлекательными инструментами, и в скором времени доля внешних инвестиций достигла 30% от объема рынка, а доходность снизилась до 17-19% годовых. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга позволил снизить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.

Интересно, что даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского долга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО/ОФЗ в 1995-1997гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса 1997г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998г. бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998г. казна выплачивала по 1 млрд. долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО/ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

За период 1985-1991гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза - с 22,5 млрд. долларов до 65,3 млрд. долларов. Рост задолженности Западу продолжился и при российских властях: за счет начисления процентов по советским долгам, которые фактически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных валютно-финансовых организаций - к концу 1997г. внешний долг России возрос до 124 млрд. долларов, а к концу 1998г. - до 160 млрд. долларов, что поставило ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися крупнейшими мировыми должниками. При этом унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли, главным образом, из среднесрочных и краткосрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992-1995гг.

Круг западных кредиторов России достаточно велик - в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран - Германии, Италии, США, Франции, Австрии и Японии.

В январе 1992г. Правительство Российской Федерации заключило первое соглашение о реструктуризации долга с Парижским клубом кредиторов, за ним последовали три реструктуризации в 1993-1995гг., которые охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991г. по конец 1995г. В апреле 1996г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации приблизительно 40 млрд. долларов задолженности кредиторам клуба. Около 45% этой суммы было запланировано выплатить в период до 2020г., остальные 55% (которые включают все краткосрочные долги Парижскому клубу) - до 2016г. Выплаты по основному долгу, постепенно увеличивая, было запланировано производить с 2002г.

Вышесказанное позволяет выделить семь основных этапов государственных заимствований в новейшей истории.

На первом этапе (1985-1991гг.) в результате массированных внешних заимствований («кредитов начала перестройки» и займов советских внешнеэкономических объединений) образовалась большая часть внешнего государственного долга СССР - более 100 млрд. долларов. Кризис экономики первых лет перестройки и невозможность выплаты краткосрочных долгов привели 19 ноября 1991г. к объявлению дефолта по долгам СССР. В результате либерализации цен и обесценения рубля в начале 90-х гг. сформировался внутренний долг государства по гарантированным сбережениям граждан (вклады в Сбербанке и Госстрахе) и товарным обязательствам (целевые займы с погашением товарами народного потребления).

На втором этапе (1992-1993гг.) новое российское руководство прибегло к займам у международных финансовых организаций для смягчения социальных последствий экономических реформ. Чтобы не оказаться в международной финансовой изоляции, в апреле 1993г. Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательств по погашению внешнего долга СССР.

Третий этап (1993-1995гг.) ознаменован созданием механизма внутренних заимствований на рыночной основе. Быстрое развитие рынка ГКО/ОФЗ привело к стремительному росту объема внутреннего долга (до 190 млрд. рублей в 1995г.).

В 1995-1998гг. (четвертый этап) произошло резкое увеличение как внутреннего долга России (в первую очередь за счет рынка ГКО), так и объема внешних заимствований (активно привлекавшихся с конца 1996г., когда Россия получила высокие кредитные рейтинги). В эти годы российские власти при помощи внутренних и внешних заимствований решали проблемы текущего бюджетного дефицита и политические задачи. Долговая стратегия у государства отсутствовала, рычаги управления рынком внутреннего долга были утрачены, что приблизило наступление пятого этапа.

Пятый этап - 1998г. - долговой кризис. Объявленный российским правительством дефолт вызвал (в результате девальвации рубля) стремительное увеличение внешнего долга - до исторического пика в 160 млрд. долларов. Соотношение размеров внешнего долга и источников его погашения стало угрожающим.

В 1998-2002гг. (шестой этап), когда Россия оказалась неспособна обслуживать долг, Правительство предприняло усилия по реструктуризации внешнего долга. Нерыночные долговые обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации (другими словами, обеспеченности) внешнего долга.

На седьмом этапе (с 2002-2012гг.) устойчивый приток нефтедолларов позволил России не только обслуживать внешний долг в полном объеме, но и перейти к стратегии досрочного погашения внешней задолженности с использованием средств Стабилизационного фонда.

В 2002--2012 годах, учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный с улучшением налогового законодательства и ростом мировых цен на это сырьё, государственный долг стремительно сокращался. В результате длительных переговоров, к концу августа 2006 Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долларов по кредитам Парижского клуба, после чего её государственный долг составил 53 млрд. долларов (9 % ВВП).

В результате резкого падения внешнего долга и быстрого роста экономики РФ по сравнению с другими странами, Россия постепенно превращается в страну-кредитора. Так, в 2011 Кипр получил от России кредит в размере 2,5 млрд. евро на 4,5 года под 4,5 % годовых, в то время как европейские страны отказывались предоставить кредит под менее чем 15 % годовых. В 2008 году Россия обсуждала возможность предоставления кредита Исландии в размере до 4 млрд. евро. В августе 2007 года Россия превратилась в держателя долговых обязательств правительства США и т. д. За пять лет доля России на этом рынке возросла с 0 % до 3 %. Россия занимала восьмое место в рейтинге держателей государственного долга США, по данным журнала «Финанс». На 30 июня 2012 года США были должны РФ 2,98 % всего своего госдолга, или 157,8 млрд. долларов.

Внешний долг России за 2013 год вырос на 15 процентов и составил 732 млрд. долларов. В абсолютном отношении внешний долг вырос на 95,61 млрд. долларов. Внешний долг складывается из задолженности органов госуправления и обязательств частного сектора.