Система региональных налогов в рамках бюджетного федерализма

Трансферт- наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее- ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. Трунин И. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М: 2001.

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого» субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель- так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП)- количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно «непрозрачной» для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее «расходоемких» Федеральных законов социального характера «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций.

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее- ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе- по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр. ), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий- то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов.

В настоящий момент существует также Фонд развития региональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели.

Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта федерации транзитом до своего конечного назначения- местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой стало использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации.

Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующие проблемы межбюджетных отношений:

· недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

· возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

· сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

· нежесткость бюджетных ограничений;

· нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;

· нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

· неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

· несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;

· недостатки законодательной базы общественных финансов. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ.// Центр фискальной политики, 2003.

Как следствие, основными характеристиками региональных общественных финансов по-прежнему остаются:

1. Отсутствие понимания роли публичной власти в рыночной экономике и назначения расходования бюджетных средств. Вместо реализации таких функций, как организация доступа населения к благам и услугам, не имеющим рыночного предложения, но имеющим социальную значимость, создание привлекательных условий для бизнеса, предотвращение негативного влияния на людей и окружающую среду результатов деятельности частного бизнеса, обеспечение перераспределения доходов населения в сторону выравнивания, обеспечение стабильных условий экономического и социального развития; государство вторгается в несвойственные для него сферы производства и предоставления услуг, которые могут и должны быть охвачены рынком

2. Выполнение региональными органами власти не столько функций по организации предоставления общественных благ и услуг, сколько функций руководства всем экономическим хозяйством на подведомственной территории. Процесс выхода государства из бизнеса, предоставление частному сектору возможности организовывать производство рыночных благ и услуг проходит недостаточно активно. Региональные органы власти в популистских целях используют значительную часть бюджета на поддержку неэффективных предприятий, как с помощью прямых субсидий, так и с помощью предоставления различных льгот.

3. Безответственное отношение к региональным и местным финансам, что является, прежде всего, следствием нежестких бюджетных ограничений и значительного объема вмененных расходов. Существование возможности получения дополнительных, не заложенных в бюджет финансовых ресурсов в результате фактического перерасходования бюджетных средств приводит к снижению ответственности за привлечение собственных бюджетных доходов и экономное использование бюджетных средств.

4. Сохранение в региональном руководстве приверженности методам старой централизованной системы. Региональные финансы рассматриваются и управляются как единая централизованная система. Руководство финансами, в основном, сводится к финансированию существующих объектов социальной сферы, независимо от того, находятся ли они в ведении субъекта РФ или муниципалитетов. Процесс распределения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты в большинстве субъектов РФ не носит формализованного характера и основывается на переговорном процессе. При этом во внимание принимаются субъективные факторы, а не объективные критерии доходного потенциала и удельной стоимости бюджетных расходов на территории.

5. Неверие региональных органов власти в способность нижестоящих бюджетов ответственно распоряжаться финансовыми средствами. Этому способствует и несоответствие доходных источников и управленческого потенциала местных органов власти полномочиям, возлагаемым на органы местного самоуправления. В результате, несмотря на то, что в конечном итоге подавляющее большинство губернаторов признало преимущество новой, формализованной модели финансовых взаимоотношений между Федерацией и регионами, когда дело касается местного уровня власти, региональные руководители придерживаются зачастую диаметрально противоположного мнения, отдавая предпочтение т.н. «патерналистской» модели взаимоотношений.

6. Отсутствие стабильности механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам. Этому способствует не только преобладание «договорной» модели взаимоотношений, но и нестабильность налогово-бюджетной системы всей Российской Федерации. Курс на реформы в этой сфере приводит к ежегодным изменениям в составе доходов субрегиональных бюджетов.

Несовершенство законодательной базы, касающейся общественных финансов и бюджетного устройства, а также ее противоречие с законодательством об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о социальных гарантиях и т.п. в настоящее время также стало значительным препятствием на пути эффективного развития региональных финансов и межбюджетных отношений.

Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время построена таким образом, что при формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации проблем с идентификацией субъектов этих отношений не возникает. Этим двум уровням власти взаимно однозначно соответствуют два уровня бюджетной системы, отношения между которыми регулируются бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Что же касается межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, то здесь картина иная. Положения федерального законодательства, затрагивающие межбюджетные отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, не дают четкого ответа на вопрос о том, какие именно органы власти могут выступать в роли непосредственных контрагентов субъектов Федерации по межбюджетным отношениям внутри регионов. При этом налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, а также общие принципы организации местного самоуправления, имеющие статус федерального закона, позволяют претендовать на эту роль разным кандидатам.

Налоговый и Бюджетный кодексы, другие налоговые и бюджетные законодательные акты Российской Федерации устанавливают налоговые и расходные полномочия в расчете на три уровня публичной власти. В то же время законодательство Российской Федерации об организации органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматривает возможность формирования дополнительных уровней публичной власти.

На настоящий момент в Российской Федерации имеется около 29 500 местных администраций, из которых 12 261 официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11 691 существуют выборные представительные органы, 11 209 наделены муниципальной собственностью и только 4 705 имеют полностью самостоятельный бюджет. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ.// Центр фискальной политики, 2003.

Таким образом, фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Такая ситуация способствует неэффективности функционирования системы публичных финансов. Отнесение федеральным законодательством налоговых и расходных полномочий к какому-то единому местному уровню приводит к тому, что эти полномочия оказываются одинаковыми и у крупного города, столицы субъекта РФ, и у района, состоящего из ряда малых городов и поселков, и даже у отдельного поселка, если каждый их них зарегистрирован как муниципальное образование.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия избыточного объема обязательств по исполнению расходных полномочий, (нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти- федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

При разграничении расходных полномочий редко принимается во внимание зависимость эффективности предоставления бюджетных услуг населению от уровня бюджета, из которого производятся эти расходы, не проводится различие между функциями по установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансирования и функциями по непосредственному оказанию бюджетных услуг, и, таким образом, не обеспечивается четкое разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.

Обеспеченность в Российской Федерации бюджетов доходами от «собственных» налогов выглядит следующим образом: федеральные налоги составляют 99% от налоговых доходов федерального бюджета; региональные налоги составляют 44% от налоговых доходов бюджетов субъектов РФ; местные налоги формируют налоговые доходы местных бюджетов лишь на 18%. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ.// Центр фискальной политики, 2003. Остальные налоговые доходы региональных и местных бюджетов аккумулируются за счет регулирующих налогов, которые в соответствии с международной терминологией относятся к категории финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Поскольку в большинстве стран с федеративным устройством действует система «один налог- один бюджет», то доля собственных налогов во всех фискальных поступлениях бюджета соответствующего уровня близка к 100%. В этих странах, особенно в таких развитых федерациях, как США и Канада, субфедеральные органы власти обладают почти полной автономией в вопросах регулирования своей собственной доходной обеспеченности, т.е. все их налоговые доходы являются по существу «собственными».

Собственные налоги местных властей в России покрывают только 13% всех расходов местного уровня, что чрезвычайно мало по сравнению с другими государствами. На региональном уровне ситуация несколько лучше - региональные власти в России покрывают собственными налогами 37% своих расходов, включая расходы на оказание финансовой помощи местным бюджетам, или 39% своих функциональных расходных потребностей. Этот уровень обеспеченности собственными налогами также намного ниже, чем в большинстве других стран.

Все это свидетельствует о том, насколько слаба при действующей системе разграничения доходов и расходов самостоятельность субфедеральных- региональных и особенно местных органов власти в вопросах регулирования их собственной бюджетной обеспеченности.

Основными принципами разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы принято считать социальную справедливость и равномерность распределения налоговой базы (единство социального пространства), стабильность или нестабильность поступлений, экономическую эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем и возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы территории.

Таблица 1.2. показывает степень неравномерности распределения фактических поступлений в бюджетную систему по видам налогов (в подушевом выражении). Степень неравномерности поступлений измеряется в этой таблице с помощью индекса Джини, отражающего неравномерность подушевого распределения доходов, который теоретически может принимать значения от 0 (полная равномерность подушевого распределения доходов) до 1 (полная неравномерность).

Таблица 1.2.

Степень неравномерности распределения фактических поступлений в бюджетную систему по видам налогов (в подушевом выражении).

Субъект Федерации	Индекс Джини
	налог на имущество предприятий (100%)	налог на прибыль по ставке 5%
Белгородская область	0,22	0,26
Владимирская область	0,20	0,63
Волгоградская область	0,30	0,34
Ивановская область	0,23	0,37
Липецкая область	0,50	0,32
Новосибирская область	0,31	0,31
Саратовская область	0,32	0,48
Тверская область	0,32	0,42
Новгородская область	0,33	0,40
Омская область	0,34	0,41
Республика Бурятия	0,41	0,54
Карачаево-Черкесская Республика	0,43	0,49
Ростовская область	0,50	0,50
Ленинградская область	0,55	0,68

ГЛАВА 2. Государственная налоговая инспекция Первомайского района г. Ростова-на-Дону

2.1 Место Государственной налоговой инспекции Первомайского района в структуре МНС России

Участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются:

1) организации и физические лица, признаваемые налогоплательщиками или плательщиками сборов;

2) организации и физические лица, признаваемые налоговыми агентами;

3) Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации;

4) Государственный таможенный комитет Российской Федерации и его подразделения;

5) государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, другие уполномоченные ими органы и должностные лица, осуществляющие в установленном порядке помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и (или) сборов, а также контроль за их уплатой налогоплательщиками и плательщиками сборов;

6) Министерство финансов Российской Федерации, министерства финансов республик, финансовые управления (департаменты, отделы) администраций краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, районов и городов;

7) органы государственных внебюджетных фондов; Налоговый Кодекс РФ. Ст. 9.

Налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных Налоговым Кодексом, полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов.

Налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Налоговый Кодекс РФ. Ст. 30.

Налоговые органы РФ имеют вправе:

1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов;

2) проводить налоговые проверки;

3) производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

4) вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах;

5) приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов;

6) осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке утверждается Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам;

7) определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды), расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги;

8) требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

9) взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном Налоговым Кодексом;

10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пени;

12) привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;

13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

14) заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;

15) создавать налоговые посты в порядке, установленном Налоговым Кодексом;

16) предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски. Налоговый Кодекс РФ. Ст. 31.

Налоговые органы обязаны:

1) соблюдать законодательство о налогах и сборах;

2) осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

3) вести в установленном порядке учет налогоплательщиков;

4) проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов;

5) осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом;

6) соблюдать налоговую тайну;

7) направлять налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в случаях, предусмотренных Налоговым Кодексом, налоговое уведомление и требование об уплате налога и сбора. Налоговый Кодекс РФ. Ст. 32.

Налоговые и таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.

При осуществлении своей деятельности Министерство по налогам и сборам РФ (далее МНС) взаимодействует со следующими государственными органами власти:

? Министерством внутренних дел РФ;

? Пенсионным фондом РФ (при государственной регистрации предпринимателей);

? Фондом социального страхования РФ (при государственной регистрации предпринимателей);

? Государственным комитетом РФ по статистике (при государственной регистрации предпринимателей) ;

МНС имеет следующую структуру:

? Центральный аппарат МНС;

? Межрегиональные инспекции МНС России;

В структуру межрегиональных инспекций МНС России в свою очередь входят межрегиональные инспекции по крупным налогоплательщикам и окружные межрегиональные инспекции (по федеральным округам).

? Территориальные налоговые органы.

В структуру территориальных налоговых органов входят региональные инспекции по налогам и сборам, в составе которых можно выделить районные налоговые инспекции и межрегиональные инспекции данного субъекта РФ.

Государственная налоговая инспекция Первомайского района г. Ростова-на-Дону (далее, ГНИ Первомайского района) является районной инспекцией, входящей в состав Инспекции по налогам и сборам Ростовской области.

В ГНИ Первомайского района работает 68 человек. В составе ГНИ Первомайского района существуют следующие отделы:

? отдел по работе с физическими лицами;

Отдел занимается приемом физических лиц по вопросам, связанным с налоговыми платежами и заполнением налоговых деклараций, выдачей физическим лицам ИНН, ведет учет налогоплательщиков- физических лиц, проводит консультации по вопросам платежей налогов и сборов.

? отдел по работе с юридическими лицами;

Отдел занимается приемом представителей юридических лиц по вопросам, связанным с налоговыми платежами, получением документов, подтверждающих налоговые платежи юридических лиц и правильность их исчисления, ведет учет налогоплательщиков- юридических лиц проводит консультации по вопросам платежей налогов и сборов.

? отдел учета и анализа налоговых поступлений физических лиц;

Отдел обрабатывает налоговые декларации физических лиц, поступивших в ГНИ, занимается учетом налоговых поступлений физических лиц, анализом налоговых деклараций физических лиц, осуществляет контроль за соблюдением налогоплательщиками- физическими лицами законодательства о налогах и сборах, контролирует соответствие крупных расходов и доходов физических лиц, определяет суммы налоговых платежей.

? отдел учета и анализа налоговых поступлений юридических лиц;

Отдел занимается учетом налоговых поступлений юридических лиц, анализирует документы, на основании которых происходит исчисление и уплата налогов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов, осуществляет контроль за соблюдением налогоплательщиками- юридическими лицами законодательства о налогах и сборах, определяет суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды)

? отделы камеральных проверок (3 шт.);

Отдел проводит налоговые проверки физических и юридических лиц на территории ГНИ Первомайского района, вызывая на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов.

? отделы выездных проверок (3 шт.);

Отдел проводит налоговые проверки физических и юридических лиц на территории налогоплательщиков, производит выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, проводит, в случае необходимости, инвентаризацию имущества налогоплательщика при налоговой проверке.

? отдел финансового сопровождения;

Отдел занимается разработкой и детализацией заданий по сбору налоговых платежей на территории Первомайского района и координирует деятельность других отделов инспекции по выполнению этих заданий.

? административно-хозяйственный отдел;

? канцелярия.

ГНИ Первомайского района руководит Джамурзаев Юнус Дениевич- советник налоговой службы РФ I ранга, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Ростовского Государственного Экономического Университета. Джамурзаев Ю.Д. работал ревизором-инспектором финансового отдела Ростоблисполкома (1982-1985), заместителем начальника отдела госдоходов финансового отдела Ростгорисполкома (1985-1987), заведующим финансового отдела Первомайского райисполкома Ростова-на-Дону (1987-1990). С 1990 года- руководитель инспекции МНС РФ по Первомайскому району Ростова-на-Дону. В 2000 году его работа была отмечена благодарностью Губернатора Ростовской области. Джамурзаев Ю.Д. является автором работы «Совершенствование межбюджетных отношений в условиях становления бюджетного федерализма».

2.2 Основные результаты деятельности Государственной налоговой инспекции Первомайского района г. Ростова-на-Дону. Показатели собираемости региональных налогов

Согласно проекту бюджета Ростовской области на 2004 год, его доходы в будущем году превысят 24 млрд. 814 млн. рублей. Расходы запланированы на уровне 24 млрд. 958 млн. рублей. Дефицит, таким образом, составит около 144,5 млн. рублей. Главными источниками его внутреннего покрытия станут поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, за счет изменения остатков на счете областного бюджета, а также за счет погашения долговых обязательств по соглашению, заключенному между Администрацией Ростовской области, Министерством финансов Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития. В структуре расходов областного бюджета-2004 будет утвержден фонд финансовой поддержки муниципальных образований Ростовской области в сумме 3 млрд. 919,4 млн. рублей, фонд компенсаций в сумме 2 млрд. 957,6 млн. рублей, фонд муниципального развития в сумме 1 млрд. 84,7 млн. рублей и фонд софинансирования социальных расходов в сумме 75 млн. рублей.

Что касается социального блока проекта областного бюджета, то расходы на эти цели в 2004 году превышают соответствующие показатели 2003 года на 3,4%. Кроме того, в структуре бюджета области на будущий год предусмотрен фонд софинансирования социальных расходов в размере 75 млн. рублей. Он создан в целях стимулирования социально-значимых мероприятий в городах и районах области. Средства фонда предполагается направлять на совместное с муниципалитетами финансирование социально-значимых расходов на местах.

Приоритетным направлением в 2004 году останется финансирование мероприятий, направленных на предоставление льгот определенным категориям населения. В частности, на оказание адресной социальной помощи малоимущим жителям Ростовской области предусмотрены ассигнования в сумме 88 млн. рублей, льготное зубопротезирование инвалидов- 3 млн. рублей, на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий гражданам, не имеющим группы инвалидности- 3 млн. рублей, на выплату пособий семьям с ВИЧ-инфицированными детьми- 4,2 млн. рублей. В составе расходов областного бюджета предусмотрены также ассигнования на реализацию неотложных мероприятий по борьбе с туберкулезом, профилактике и лечению сахарного диабета и обеспечению эпидемиологической безопасности.

На финансирование донского здравоохранения в 2004 году на эти цели предусмотрены средства в сумме свыше 5 млрд. 480 млн. рублей, что более чем на 25% выше уровня 2003 года. Из них свыше 2 млрд. рублей составляют страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Затраты на оплату труда работников здравоохранения с учетом начислений возросли по сравнению с 2003 годом на 34,2% и определены на 2004 год в сумме 1 млрд. 130 млн. рублей. Кроме того, в проекте бюджета учтены расходы на открываемую в 2003 году и планируемую к открытию в 2004 году сеть учреждений социального обслуживания населения.

По разделу «Промышленность, энергетика и строительство» объем консолидированного бюджета определен в сумме превышающую 1 млрд. 400 млн. рублей. На финансирование капитального строительства планируется потратить свыше 1 млрд. рублей. Бюджетам муниципальных образований предусмотрены расходы на предоставление жилья гражданам, отселяемым из аварийного жилищного фонда, грозящего обвалом (аварийного жилья).

Планируется финансирование работ, связанных с созданием и ведением государственного градостроительного кадастра Ростовской области, разработкой территориальной комплексной схемы градостроительного планирования развития территории области и разработкой генерального плана г. Ростова-на-Дону.

По разделу «Транспорт, связь и информатика» на поддержку транспортной системы области в консолидированном бюджете предусмотрены ассигнования в сумме свыше 151 млн. рублей. Также предусмотрены расходы на господдержку пригородного железнодорожного транспорта, на компенсацию убытков от перевозки пассажиров в труднодоступные приречные районы.

На развитие жилищно-коммунального хозяйства будут направлены средства Фонда софинансирования социальных расходов областного бюджета в объеме 60 млн. рублей (ремонт муниципального фонда с целью создания ТСЖ и создание зон повышенной энергоэффективности), а также средства Фонда муниципального развития в объеме 70 млн. рублей (техническое оснащение для решения проблем по благоустройству и санитарной очистке гг.Ростова-на-Дону, Таганрога, Красного Сулина, Шахты, Волгодонска, Новочеркасска, приобретение специальной техники для санитарной очистки г.Ростова-на-Дону).

Учитывая проблемы водоснабжения населения восточных районов области, предусмотрены ассигнования из областного бюджета на энергоснабжение насосных станций, подающих воду в восточные районы.

В 2004 году будет продолжен процесс разграничения полномочий по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. За областным бюджетом закрепляются полномочия по финансированию расходов, связанных с государственными гарантиями населению: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа по всем муниципальным образованиям, а также- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Кроме того, сохранены оправдавшие себя на практике нормы, устанавливающие проведение областным уровнем власти необходимого и достаточного финансового контроля, в том числе: экспертизы местных бюджетов на соответствие нормам и правилам бюджетного законодательства, текущего контроля за своевременностью и полнотой выплат зарплаты работникам бюджетной сферы, ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов. Иными словами, муниципалитеты получили более широкое поле для распоряжения доходной базой. В частности, городам и районам дано право самостоятельно распоряжаться бюджетным профицитом. Однако при этом конкретизируется круг первостепенных задач, стоящих перед местными властями и ужесточается ответственность по их выполнению.

Рассмотрим, за счет каких налогов и сборов планируется обеспечить доходную часть бюджета Ростовской области на 2004 год, а также планируемую величину налоговых поступлений ГНИ Первомайского района (см. таблицу 2.1):

Таблица 2.1

Планирование доходной части бюджета Ростовской области в 2004 году по видам налогов и сборов, поступление налогов и сборов в ГНИ Первомайского района, тыс. руб.

Виды налогов и сборов	Областной бюджет	ГНИ Первомайского района	Доля ГНИ в наполнении областного бюджета, %
Налог на прибыль.	9 212 812	301 011	3,27
НДС	3 789 381	122 418	3,23
Акцизы	3 119 193	99 331	3,18
Налог на доходы физических лиц.	5 778 238	177 890	3,08
Налог на имущество предприятий.	1 128 572	49 976	4,43
Налог на игорный бизнес.	132 015	2 189	1,66
Транспортный налог.	289 043	9 599	3,32
Прочие налоги и сборы.	1 364 746	45 474	3,33
Итого	24 814 000	807 888	3,26

Из таблицы 2.1 видно, что наибольшую долю налогов ГНИ Первомайского района в общем объеме занимает налог на имущество. Это объясняется наличием в Первомайском районе ряда крупных предприятий (см. ниже). Наименьший процент в общем объеме налогов и сборов у налога на игорный бизнес, поскольку на территории Первомайского района существует только одно казино и относительно небольшое количество игровых автоматов и букмекерских контор (см. ниже).

В январе-марте 2004 года на территории, контролируемой ГНИ Первомайского района, обеспечено поступлений налогов и сборов в областной бюджет в размере 230 000 тыс. рублей, что на 25 000 тыс. рублей или на 12% превышает плановые показатели, установленные на этот период времени, и на 30 000 тыс. рублей или 15%- поступления налогов и сборов в январе-марте 2003 года. В федеральный бюджет поступило 390 000 тыс. рублей, в бюджет района- 82 000 тыс. рублей, в государственные социальные внебюджетные фонды- 520 000 тыс. рублей. (см. рис. 2.1).

Рис 2.1 Структура поступлений налогов и сборов в Ростовской области по уровням бюджетной системы РФ в январе-марте 2004 года.

Основная часть поступлений в бюджет Ростовской области из ГНИ Первомайского района в январе-марте 2004 года обеспечена за счет следующих налогов: налога на доходы физических лиц (50800 тыс. руб.), налога на добавленную стоимость (35100 тыс. руб.), акцизов (28150 тыс. руб. ), налога на прибыль (86100 тыс. руб.), налога на имущество предприятий и организаций (13900 тыс. руб. ), транспортного налога (2700 тыс. руб. ), налога на игорный бизнес (620 тыс. руб.), прочих налогов (12630 тыс. руб.). Структура поступлений налогов и сборов представлена на рисунке 2.2

Рис. 2.2 Структура поступлений налогов и сборов в бюджет Ростовской области от ГНИ Первомайского района в январе-марте 2004 года

В отраслевом разрезе значительная часть налоговых поступлений обеспечена предприятиями промышленности (28%), торговли и общественного питания (16%), строительства (8%), материально-технического снабжения и сбыта (6%), жилищно-коммунального хозяйства (5%), транспорта (4%). В промышленности основные доходы поступают от машиностроения и металлообработки- 31%; второй отраслью по уровню уплаченных налогов является пищевая- 30%; на третьем месте электроэнергетика- 15%. Налоговые поступления в отраслевом разрезе представлены на рисунке 2.3.

Рис. 2.3 Структура поступлений налогов и сборов в бюджет Ростовской области по отраслям от ГНИ Первомайского района в январе-марте 2004 года

Рассмотрим региональные налоги, собираемые ГНИ Первомайского района поподробнее

В ГНИ Первомайского района зарегистрировано более 150 тыс. физических лиц и 1330 предприятий и организаций всех форм собственности, из них: ЗАО и ОАО- 94, ПБОЮЛ- 626, ООО- 512, прочих видов- 98. Наиболее крупными предприятиями Первомайского района являются ОАО «Ростсельмаш», ФГУП «Алмаз», Ростовский завод «Прибор», ОАО «Гранит», Ростовский завод гражданской авиации № 412, ОАО «Аэропорт Ростов-на-Дону», ЗАО «Аэрофлот-Дон», ООО «Ростовская фармацевтическая фабрика», ЗАО «Донавтотранс». ОАО «Ростсельмаш», ФГУП «Алмаз» являются также наиболее крупными недоимщиками. В настоящий момент ОАО «Ростсельмаш» должен более 600 млн. рублей бюджетам всех уровней, в том числе- более 1 млрд. рублей областному бюджету. Недоимки ФГУП «Алмаз» составляют более 15 млн. рублей бюджетам всех уровней.

В 2000 году к моменту прихода на ОАО «Ростсельмаш» холдинга «Новое содружество» долги предприятия по налогам составляли более 3 млрд. рублей. За это время проведена большая работа по возрождению предприятия, бывшего некогда флагманом отечественного комбайностроения. Предприятие перестало быть убыточным, увеличило объемы производства своей продукции и стало стабильно платить налоги бюджетам всех уровней. В 2001 году было подписано Соглашение с Правительством РФ о реструктуризации долгов ОАО «Ростсельмаш» федеральному бюджету до 2010 года. В 2002 году было подписано аналогичное соглашение с Администрацией Ростовской области о реструктуризации долгов по налогам в местный бюджет.

1 февраля 2004 года основные активы ОАО «Ростсельмаш» были переведены в созданное летом 2003 года ООО «Комбайновый завод Ростсельмаш». Новая структура будет заниматься только производством сельхозтехники. Активы, которые были переданы этой компании, составляют менее 25% в общем объеме фондов предприятия, однако они зарабатывают для предприятия 80% прибыли. Собственники завода объясняют, что новое юридическое лицо было создано для того, чтобы компания получила более выгодные условия по планируемым кредитам в немецких и швейцарских банках, которые могут ухудшить долги ОАО «Ростсельмаш». При этом они собираются продолжать погашать недоимки старого предприятия.

ФГУП «Алмаз» относится к группе предприятий военно-промышленного комплекса. С 1997 по 2002 год предприятие испытывало серьезные экономические трудности из-за задержки расчетов Министерства обороны РФ за выполненные заказы. При этом Министерство обороны предпочитало расплачиваться ценными бумагами и только с 2002 года стало платить за выполнение госзаказов «живыми» деньгами. По данным источников в «Рособоронэкспорте», на сегодняшний день Министерство обороны не полностью рассчиталось с ФГУП «Алмаз» по прошлым заказам. В 2001 году начался процесс по делу о банкротстве ФГУП «Алмаз». В 2002 году Арбитражный суд Ростовской области прекратил производство по делу о банкротстве ФГУП «Алмаз». Такое решение принято в связи с тем, что заявитель по делу о банкротстве- ООО «Агентство по делам о банкротстве "Анта"» отказался от своих требований. В 2001 году также инициативе администрации области была принята программа первоочередных мер по организации производства сложной бытовой техники на предприятиях оборонного комплекса Дона. В перечень были включены 12 предприятий военно-промышленного комплекса, в том числе и ФГУП «Алмаз». К сожалению попытка перепрофилирования предприятия закончилась неудачей.

В настоящий момент задолженность ФГУП «Алмаз» по налоговым платежам не только не уменьшается, но продолжает возрастать.

Прочие недоимки по налогам и сборам составляют 3,5 млн. рублей в том числе: в федеральный бюджет- 1,5 млн. рублей, в областной бюджет- 1,8 млн. рублей, в местный бюджет- 0,2 млн. рублей. В настоящий момент в Первомайском районе существует 29 предприятий-должников, помимо перечисленных выше. Практика показывает, что такой методы борьбы, как арест имущества и процедура банкротства малоэффективны для пополнения бюджетов. Гораздо большую пользу приносит работа с предприятиями-должниками по реструктуризации их долгов. К настоящему моменту семь предприятий района подали заявление на проведение реструктуризации. Трем отказано по различным причинам, а четырем- предоставлена отсрочка с 1 января 2004 г. по основным платежам на сумму 0,7 млн. руб. и по пеням на 1 млн. руб., всего на 1,7 млн. руб.

По состоянию на 1 апреля 2004 г. график погашения отсроченных платежей соблюдается. Своевременно вносятся и текущие платежи. Это позволило выполнить прогнозные показатели по поступлению налоговых платежей во все виды бюджетов за I-й квартал 2004 г.

Рассмотрим поподробнее, за счет чего ГНИ Первомайского района обеспечивает поступление региональных налогов.

? Налог на имущество организаций.

Показатели собираемости этого вида регионального налога на территории Первомайского района выше средних по области. Это объясняется расположением на территории района ряда крупных предприятий (ОАО «Ростсельмаш», Завод «Прибор», ФГУП «Алмаз»). Основной проблемой здесь является наличие недоимок по налогу на имущество у предприятий военно-промышленного комплекса (см. выше).

? Налог на игорный бизнес.

Здесь показатели собираемости ниже средних по области. Это объясняется спецификой Первомайского района, который можно охарактеризовать как «рабочий» район с преобладанием бедных слоев населения. На территории района зарегистрировано только одно казино «Оазис», 3 букмекерских конторы и ни одного тотализатора. Количество зарегистрированных игровых автоматов в Первомайском районе- 89.

? Транспортный налог.

Показатели собираемости транспортного налога в Первомайском районе близки к средним по области. На территории района зарегистрировано более 23 тыс. транспортных средств.

ГЛАВА 3. Методы оптимизации системы региональных налогов РФ

Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998-2000 гг. реформа межбюджетных отношений к настоящему времени достигла очевидных успехов. Вместе с тем, сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики.

В параграфе 1.3 работы были рассмотрены основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Предлагаются следующие пути решения данных проблем.

Для определения путей совершенствования межбюджетных отношений в зависимости от административно-территориального деления РФ рассмотрим основные варианты организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Вариант I. Одноуровневая структура власти (государственной власти субъекта Федерации) и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах районов и городов регионального значения.

Этот вариант является самым распространенным и реализован в 48 субъектах Российской Федерации.

Муниципальные образования в данном случае создаются, главным образом, в границах крупных городов и сельских районов, сформированных в соответствии с административно-территориальным делением регионов. Как правило, в регионах такого типа существует несколько исключений из общего правила в виде муниципальных образований, сформированных в границах населенных пунктов, входящих в состав районов. В остальных поселениях формируются территориальные подразделения органов местного самоуправления, входящие в административную структуру муниципального образования и исполняющие утвержденную сверху смету расходов.

Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов. Регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант II. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления.

Данный вариант реализован в 22 субъектах Российской Федерации.

Под двухуровневой структурой местного самоуправления подразумевается одновременное формирование муниципальных образований в границах территориальных единиц, относящихся к разным уровням территориального деления субъекта Российской Федерации. Когда речь ведется о муниципальных образованиях, сформированных в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (районы и города республиканского/краевого/областного значения), то используется термин «муниципальные образования первого уровня»; что касается муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, входящих в состав сельских районов (города районного значения, поселки и сельсоветы), то и здесь применяется термин «муниципальные образования второго уровня». Разделение муниципальных образований на уровни не означает наличия административного подчинения между ними, поскольку, как сказано выше, их органы самоуправления являются выборными. Более того, Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» требует, чтобы разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов между муниципальными образованиями разного уровня производилось законом субъекта Российской Федерации. Тем не менее, как правило, субъекты РФ ограничиваются регулированием доходов муниципальных образований первого уровня, передавая им полномочия по бюджетному регулированию муниципальных образований второго уровня.

Следует отметить, что далеко не во всех регионах такого типа все территориальные единицы, включенные в состав сельских районов, имеют статус муниципальных образований (второго уровня). В ряде случаев (Владимирская область) только несколько населенных пунктов, входящих в состав района, обладают таким статусом, а в остальных населенных пунктах местное самоуправление осуществляется территориальными подразделениями органов местного самоуправления района.

Вариант III. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу.

Данный вариант реализован в 8 субъектах Российской Федерации, причем только 5 из них можно считать характерными представителями этого варианта организации публичной власти.