Система региональных налогов в рамках бюджетного федерализма

Термин «поселенческий» носит условный характер, поскольку большинство муниципальных образований в данном случае сформированы не в границах поселений, а в границах сельских советов, объединяющих несколько сельских поселений. Кроме того, во многих регионах существует несколько муниципальных образований, сформированных в границах сельских районов. Остальные муниципальные образования обычно представляют собой города регионального или районного значения, а также поселки городского типа. В результате наиболее характерным признаком данного варианта организации публичной власти является большое количество муниципальных образований и их неоднородность по типу территориальных единиц, в границах которых сформированы эти муниципальные образования (города регионального и районного значения, поселки городского типа, сельские советы).

Все муниципальные образования, как и в предыдущем варианте, наделены бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов, и регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта Федерации.

Вариант IV. Двухуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления.

Данный вариант реализован в 9 субъектах Российской Федерации и аналогичен предыдущему с той лишь разницей, что в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (как правило, это районы и города регионального значения), сформированы представительные и исполнительные органы местной власти. При этом иногда применительно к ним используется термин «государственный» (например, в Новосибирской области). В то же время, в Конституции Республики Алтай представительные и исполнительные органы города, районов (аймаков) определены просто как местные органы власти и управления (при этом региональное законодательство строго разграничивает данные органы власти с органами местного самоуправления).

Представительные органы власти во всех случаях являются выборными. Исполнительные органы власти могут быть как выборными (Республика Алтай), так и назначаемыми по согласованию с представительными органами данной территориальной единицы (Новосибирская область). Следует отличать местные органы власти, у которых существуют представительные органы, от территориальных подразделений органов власти субъекта Российской Федерации, реализующих свои полномочия в границах соответствующих территориальных единиц и не подотчетных каким-либо выборным органам.

Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Муниципальные образования по «поселенческому» принципу, стихийно формирующиеся, или организуемые в угоду политическим пристрастиям властей субъектов РФ, вызывают следующие негативные последствия:

· несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;

· фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;

· несоответствие управленческого потенциала местных органов власти полномочиям, возлагаемым на органы местного самоуправления;

· как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих организации публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать путем внесения соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся:

· наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (т.е. полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти, либо:

· априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

В результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как то:

· двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями) или

· одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы «среднего» уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», т.е. с учетом мнения жителей данной территории.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий здесь за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление на основании принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.

Необходимо также иметь в виду, что территориальная фрагментация («измельчение» размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков- юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимно уравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, сбалансированы и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, где люди в большей степени нуждаются в получении социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут варьироваться. Главным в вопросе рационального построения органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям, как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Реформа бюджетного устройства на уровне субъектов РФ в соответствии с приведенными выше принципами и рекомендациями позволит:

· закрепить за уровнями бюджетной системы свойственные сугубо им расходные обязательства и доходные источники;

· сформировать территориальные границы среднего уровня региональной власти (на котором будут исполняться конституционные гарантии по предоставлению услуг образования и здравоохранения) так, чтобы их доходные ресурсы в максимальной степени соответствовали их расходным обязательствам (например, объединить города с окружающими их районами);

· как следствие, уменьшить объемы передаваемой из бюджета субъекта РФ финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

· повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;

· стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.

Решением проблемы распределения расходных полномочий должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом территориального соответствия понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

Под принципом максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям (принцип субсидиарности) понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, (тогда и качество бюджетных услуг в итоге удается повысить).

Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции могут относиться к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг;

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг;

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так, например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, реализация которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; сбор статистических данных, нужных для выполнения функции государственного управления на территории региона; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который непосредственно оказывает эти услуги жителям конкретной территории. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование данных функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным оказанием соответствующих услуг занимаются местные органы власти).

3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, когда это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).

4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, т.е. услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

Оценим степень бюджетного выравнивания в РФ при распределении финансовой помощи.

Для оценки степени бюджетного выравнивания использовался показатель подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными (местными и закрепленными на постоянной основе) доходами и обеспеченности тех же муниципалитетов после передачи им отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ.// Центр фискальной политики, 2003.

В 1999 г. исходная подушевая бюджетная обеспеченность у самого богатого субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) была выше аналогичного показателя у самого бедного субъекта Российской Федерации (Эвенкийский АО) в 90 раз. В результате передачи регионам трансфертов из ФФПР этот разрыв сократился до 20 раз. При этом степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности, измеренная с помощью индекса Джини, сократилась с 0,39 до передачи регионам трансфертов ФФПР до 0,33 после передачи трансфертов.

Подавляющее число регионов обеспечивает более полное выравнивание бюджетной обеспеченности входящих в их состав муниципалитетов: в 79 субъектах Российской Федерации из 86 показатель неравномерности распределения бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренный коэффициентом Джини, был ниже, чем данный показатель для субъектов Российской Федерации.

Только в семи регионах неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренная с помощью индекса Джини, превышает соответствующий показатель для субъектов Российской Федерации. Это означает, что подавляющее число регионов обеспечивают более высокую степень выравнивания, чем Российская Федерация. Это, впрочем, неудивительно, поскольку федеральный Фонд финансовой поддержки регионов составляет всего 11% от общего доходного потенциала регионов (валовые налоговые ресурсы плюс средства ФФПР), в то время как передаваемые в бюджеты муниципалитетов в процессе выравнивания средства составляют порядка 70% от их доходов.

Объяснение причин, в силу которых региональные органы власти выбирают в процессе бюджетного регулирования ту или иную степень выравнивания, является отдельной и достаточно интересной задачей. Можно было бы предположить, что степень выравнивания зависит от первоначальной величины разброса в доходах местных бюджетов (до выравнивания). Однако достаточно низкий коэффициент корреляции между степенью неравенства бюджетной обеспеченности местных бюджетов до и после выравнивания (0,35) показывает, что неравномерность распределения доходной базы муниципалитетов и возникающая в результате неравномерность бюджетной обеспеченности собственными доходами не слишком сильно влияет на степень выравнивания. Таким образом, решающую роль играет политический выбор органов власти конкретного региона, когда им приходится определять баланс между приемлемой степенью выравнивания доступа жителей региона к бюджетным услугам и сохранением заинтересованности местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. При этом существенное значение имеет признание региональными органами власти роли местного самоуправления в развитии доходной базы своих территорий, а также политический вес «богатых» и «бедных» муниципалитетов и их активность в отстаивании своих интересов, затрагиваемых в процессе распределения финансовой помощи.

Проведенный анализ показывает, что региональные власти чаще склоняются к признанию роли крупных муниципальных образований в развитии доходной базы своих территорий, нежели мелких. Это предположение подтверждается тем фактом, что в тех районах (первый вариант организации публичной власти) наблюдалась существенная зависимость между бюджетной обеспеченностью местных органов власти до и после выравнивания, в то время как в регионах с поселенческим типом организации местного самоуправления, такой связи обнаружить не удалось. Например, в Ленинградской области и республике Карелия коэффициент корреляции между подушевой бюджетной обеспеченностью до и после распределения финансовой помощи в 2000 г. составил 0,97, во Владимирской области- 0,73, в то время как в Ставропольском крае- 0,27, а в Тюменской области только 0,08.

Это, вероятнее всего, связано с тем, что крупные муниципальные образования характеризуются более равномерным распределением как налоговой базы, так и объектов социальной сферы, которые главным образом и в первую очередь характеризуют расходные потребности местных бюджетов. В то же время, в субъектах Федерации с поселенческим типом муниципальных образований налоговая база и объекты социальной сферы распределены крайне фрагментарно, и в силу этого они должны обслуживать население соседних муниципальных образований. Поскольку практика совместного финансирования объектов социальной сферы несколькими муниципальными образованиями (в зависимости от численности обслуживаемого населения) практически нигде не применяется, то такие объекты либо берутся на баланс региона, либо их финансирование полностью учитывается в объеме финансовой помощи. В результате, в таких субъектах РФ не наблюдается практически никакого подушевого выравнивания бюджетной обеспеченности.

Наряду с налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль предприятий подоходный налог является крупным источником доходов для всей бюджетной системы Российской Федерации в целом, но особенно важную роль он играет как источник доходов для региональных и местных бюджетов. Предоставление региональным, а в перспективе, возможно, и местным властям права самостоятельно назначать ставку этого налога в установленных на федеральном уровне пределах, (т.е. замена ныне действующего подоходного налога двумя или даже тремя подоходными налогами- федеральным, региональным и местным), существенно повысило бы как самостоятельность субфедеральных властей в определении своей бюджетной обеспеченности, так и их ответственность перед избирателями- плательщиками подоходного налога, и при этом не привело бы к ощутимому перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы, поскольку уже сегодня этот налог в основном поступает на региональный и местный уровни.

Рассмотрим, удовлетворяет ли закрепление подоходного налога за субфедеральными властями основным принципам, в соответствии с которыми налоги должны закрепляться за уровнями бюджетной системы.

1. Равномерность территориального распределения налоговой базы.

Поступления от подоходного налога тесно коррелируеют с поступлениями от других налогов и от всех налоговых доходов вообще (именно наличие такой тесной связи позволяет использовать показатель среднедушевых доходов населения в качестве примерной оценки налогового потенциала территории). Но, поскольку распределение поступлений от подоходного налога тесно связано с территориальным распределением налогового потенциала, закрепление подоходного налога за региональным или местным уровнями власти предполагает необходимость системы финансовой помощи или выравнивания бюджетной обеспеченности, которая компенсировала бы несбалансированность фискальной базы. Сказанное не означает, что подоходный налог не следует закреплять за региональным или местным уровнем (как будет показано ниже, во многих странах он является именно субнациональным налогом), но просто все компоненты системы межбюджетных отношений должны строиться с учетом друг друга и друг другу соответствовать.

2. Социальная справедливость, экономическая эффективность. Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении подоходного налога за любым уровнем бюджетной системы, поскольку этот налог- налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней- федеральным, региональными и местными.

В пользу необходимости его закрепления за федеральным бюджетом говорит следующее: (а) из федерального бюджета финансируются услуги, к которым все население страны должно иметь равный доступ, или которые в равной мере рассчитаны на всех жителей, не зависимо от уровня их доходов или места проживания; (б) если подоходный налог взимается по прогрессивной шкале, он одновременно выполняет и функцию перераспределения доходов, то он должен быть собираем федеральным правительством; (в) предоставление льгот по подоходному налогу позволяет создавать у населения стимулы к занятиям определенными видами деятельности (например, побуждать людей заботиться о здоровье или покупать жилье), т.е. подоходный налог может использоваться в качестве инструмента проведения определенной социальной или экономической политики, и как таковой должен закрепляться за федеральным уровнем.

Если подоходный налог будет целиком закреплен за региональным уровнем, все вышеприведенные аргументы остаются в силе, однако уже не для федерального, а для регионального уровня. Тем не менее, функция перераспределения доходов (в случае прогрессивного подоходного налога) при этом резко сужается, поскольку выравнивание будет осуществляться только внутри регионов, а не между ними; («бедное» население живет в основном в бедных регионах, где нечего перераспределять- в этом и коренится социальная несправедливость). Впрочем, этот аргумент в настоящее время не действует, поскольку подоходный налог взимается по единой ставке. Неравномерность территориального распределения этого дохода хоть и сильна, но не превышает непропорциональность распределения других налоговых баз, поэтому закрепление этого налога за регионами не только не усиливает неравномерность их обеспеченности доходами, но даже несколько сглаживает ее. Кроме того, за счет одного только подоходного налога ни один из регионов России не способен покрыть свои расходные потребности, так что если этот налог у субъектов Федерации отобрать, то потери региональных бюджетов все равно придется им чем-то компенсировать, а другого такого крупного источника доходов бюджетной системы просто нет. В отсутствии налога на недвижимость и реально работающего налога на имущество физических лиц подоходный налог является единственным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если субфедеральные власти не будут иметь в своем распоряжении хотя бы одного источника доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли станут заботиться о создании комфортных условий для проживания, учета особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями и т.д., что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации. Во всяком случае, при действующей системе разграничения налогов многие регионы ведут активную политику по привлечению на свою территорию инвестиций, т.е. предприятий как источников налоговых доходов, но, пожалуй, нет ни одного региона, который заботился бы о привлечении на свою территорию жителей, поскольку для властей жители- это, скорее, источник бюджетных расходов, чем доходов.

Еще один связанный с социальной справедливостью вопрос возникает в связи с тем, что в настоящее время подоходный налог уплачивается в основном предприятиями по месту их регистрации, а не самими налогоплательщиками по месту своего проживания. В этой связи закрепление подоходного налога за региональными бюджетами может создавать и создает определенные перекосы (экспорт налогового бремени и «импорт» доходов). Характерными примерами являются города Москва и Санкт-Петербург, куда ездят на работу жители областей. При закреплении подоходного налога за местным уровнем подобные перекосы могут усилиться, фактически налоговое бремя может быть почти полностью экспортировано в другие города и районы. Эта проблема решается путем совершенствования системы администрирования подоходного налога (введение ИНН для физических лиц, поддержание баз данных с информацией о месте проживания и т.д.). Уже сегодня предприятия и организации обязаны сообщать в налоговые инспекции сведения о подоходном налоге, выплаченном с зарплаты сотрудников, в инспекции по месту жительства, так что можно надеяться, что в будущем, при условии успешной модернизации налоговой службы, эта проблема будет решена. Правда, возникнет еще одна проблема- если подоходный налог будет закреплен за местным уровнем, т.е. за крупными городами и районами, и местные власти получат возможность самостоятельно назначать ставки этого налога, предприятиям и организациям придется рассчитывать подоходный налог на своих сотрудников по разным ставкам. Технически это осуществимо. В США, например, сотрудники сами сообщают в бухгалтерию предприятия, по какой ставке им должен начисляться подоходный налог, да и в России предприятия вполне справлялись с начислением разным сотрудникам подоходного налога по разным ставкам, когда подоходный налог был прогрессивным, а льготы по подоходному налогу у всех сотрудников разные. Таким образом, техническая неосуществимость не может использоваться в качестве аргумента против закрепления подоходного налога за местным уровнем, а соображения социальной справедливости говорят в пользу такого закрепления.

3. Мобильность налоговой базы. Закрепление подоходного налога за субфедеральным уровнем может оказать влияние на территориальное размещение факторов производства, поскольку если разные регионы вводят у себя разные ставки подоходного налога, жители, получающие высокие доходы, предприниматели и бизнесмены переедут вместе со своими капиталами в другой регион. Мобильность налоговой базы часто используется как аргумент против передачи подоходного налога на региональный уровень вообще или, во всяком случае, против использования на региональном уровне прогрессивного подоходного налога. Этот аргумент против закрепления подоходного налога за региональным уровнем можно нивелировать, для чего необходимо установить на федеральном уровне определенные ограничения, в пределах которых регионы смогут определять ставки своих подоходных налогов.

При закреплении подоходного налога целиком за федеральным уровнем такой проблемы не возникает, поскольку на всей территории страны действуют единые ставки.

4. Стабильность поступлений. И федеральное правительство, и регионы нуждаются в крупных и стабильных источниках доходов, но подоходный налог, являясь крупным источником бюджетных доходов, не всегда стабилен.

Поступления от подоходного налога зависят от спадов и подъемов экономики, что говорит в пользу закрепления этого налога за федеральным бюджетом. Кроме того, прогрессивный подоходный налог автоматически выполняет функцию экономической стабилизации, поскольку во времена экономического подъема он «удаляет» из экономики «лишние» деньги, а во времена экономических спадов бремя этого налога резко снижается, что стимулирует рост спроса.

При закреплении подоходного налога за региональными бюджетами во времена экономических спадов потребность регионов в трансфертах из федерального бюджета для компенсации потерь в доходах будет возрастать. Однако, если эти потери будут компенсироваться регионам за счет трансфертов из федерального бюджета, то проблема нестабильности региональных доходов будет по крайней мере отчасти решена.

Для совершенствования системы региональных налогов Ростовской области и увеличения налоговых поступлений можно предложить следующее:

Учитывая высокую доходность предприятий игорного бизнеса и его быстрое развитие можно порекомендовать дальнейшее увеличение налогов на игорный бизнес в рамках ставок, определенным Налоговым Кодексом РФ (см. параграф 1.2).

Для повышения размера собираемого налога на имущества предприятий можно предложить сократить перечень предприятий, имеющих право на налоговые льготы по данному виду налога. Например, из перечня предприятий-льготников можно исключить СМИ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенной работы можно сделать следующие выводы:

Налог- это обязательный платеж, поступающий в бюджетный фонд в определенных законом размерах и в установленные сроки. Каждый гражданин РФ обязан платить законно установленные налоги и сборы.

Совокупность разных видов налогов, в построении и методах исчисления которых реализуются определенные принципы, образует налоговую систему страны.

Законодательство РФ о налогах и сборах в настоящее время состоит из Налогового Кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации- региональные налоги и сборы и местные налоги и сборы.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговом Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог на игорный бизнес;

6) региональные лицензионные сборы.

Бюджетное устройство РФ определяется законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Можно выделить следующие проблемы межбюджетных отношений:

· недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

· возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

· сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

· нежесткость бюджетных ограничений;

· нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;

· нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

· неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

· несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти,

недостатки законодательной базы общественных финансов.

Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998-2000 гг. реформа межбюджетных отношений к настоящему времени достигла очевидных успехов. Вместе с тем, сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики.

Для решения проблем межбюджетных отношений необходимо: увеличение уровней бюджетной системы до четырех; обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям; предоставление региональным властям право самостоятельного назначения ставки подоходного налога. В Ростовской области представляется необходимым увеличение ставок по налогу на игорный бизнес и сокращение налоговых льгот по налогу на имущество организаций.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный Кодекс РФ.

2. Конституция РФ от 14.12.1993.

3. Налоговый Кодекс РФ.

4. Федеральный Закон РФ «О введении в действие части 1 Налогового Кодекса РФ» от 23.10.2002.

5. Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение, кредит. Учебник. М.: ЮНИТИ, 2000.

6. Джамурзаев Ю.Д. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях становления бюджетного федерализма. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.

7. Качанова Е.А. Государственные и муниципальные финансы. М.: Мысль, 2003.

8. Осипова М.В. Бюджетная система РФ. Учебник. М.: Мысль, 2002.

9. Трунин И. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: 2001.

10. Кирюшина И. Порядок исчисления и уплаты транспортного налога.//Экономика и жизнь. 2004-№1.

11. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетные отношения в РФ// Центр фискальной политики, 2003.

12. Лавров А. и др. Бюджетный федерализм в РФ: проблемы, варианты реформы.// Материалы международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России». М.:2003.

13. Рудин М. О признаках законности налогов субъектов РФ (региональных налогов).//Налоги и платежи. 2001-№3.

14. Худолеев В.В. Особенности исчисления и уплаты налога на имущество предприятий.// Консультант бухгалтера. 2003-№5.

15. Цветков И. О некоторых вопросах применения налогового законодательства.// Материалы к семинару по налоговому планированию и защите интересов налогоплательщиков, проведенному Американской ассоциацией юристов. М.:2003.

16. www.law.rambler.ru.

17. www.nalog.ru

18. www.rostov.ru