Планирование и прогнозирование расходной и доходной части бюджета

Тренд - это изменение, определяющее общее направление развития, основную тенденцию временных рядов. Под ним понимается характеристика основной закономерности движения во времени, в некоторой мере свободной от случайных воздействий. Тренд - это длительная тенденция изменения экономических показателей. При разработке моделей прогнозирования тренд оказывается основной составляющей прогнозируемого временного ряда, на которую уже накладываются другие составляющие. Результат при этом связывается исключительно с ходом времени. Предполагается, что через время можно выразить влияние всех основных факторов.

Задача прогноза состоит в определении вида экстраполируемых функций на основе исходных эмпирических данных и параметров выбранной функции. Первым этапом является выбор оптимального вида функции, дающей наилучшее описание тренда. Следующим этапом является расчёт параметров выбранной экстраполяционной функции. При оценке параметров зависимостей наиболее распространёнными являются метод наименьших квадратов и его модификаций, метод экспоненциального сглаживания, метод скользящей средней и другие.

Сущность метода наименьших квадратов состоит в отыскании параметров модели тренда, минимизирующих её отклонение от точек исходного временного ряда, т. е. минимизации суммы квадратических отклонений между наблюдаемыми и расчётными величинами. Модель тренда может различаться по виду. Её выбор в каждом конкретном случае осуществляется в соответствии с рядом статистических критериев. Наибольшее распространение в практических исследованиях получили следующие функции: линейная, квадратичная, степенная, показательная, экспоненциальная, логическая. Особенно широко применяется линейная, или линеаризуемая, т.е. сводимая к линейной форме, как наиболее и простая в достаточной степени удовлетворяющая исходными данными. Метод наименьших квадратов широко применяется в прогнозировании в силу его простоты и том, что модель тренда жёстко фиксируется, а это делает возможным его применение только при небольших периодах упреждения, т.е. при краткосрочном прогнозировании.

Метод экспоненциального сглаживания даёт возможность получить оценки параметров тренда, характеризующих не средний уровень процесса, а тенденцию, сложившуюся к моменту последнего наблюдения. Этот метод позволяет оценить параметры модели, описывающей тенденцию, которая сформировалась в конце базисного периода. Он не просто экстраполирует действующие зависимости в будущее, а приспосабливается, адаптируется к изменяющимся во времени условиям.

Метод экспоненциального сглаживания применяется при кратко- и среднесрочном прогнозировании. Его преимущества состоят в том, что он не требует обширной информационной базы и предполагает её интенсивный анализ с точки зрения информационной ценности различных членов временной последовательности. Модели, описывающие динамику показателя, имеют простую метематическую формулировку, а адаптивная эволюция параметров позволяет отразить неоднородность и текучесть свойств временного ряда.

Метод скользящей средней дает возможность выравнивать динамический ряд путем его расчленения на равные части с обязательным совпадением в каждой из них сумм модельных и эмпирических значений.

В целом методы экстраполяции, основанные на продлении тенденций прошлого и настоящего на будущий период, могут использоваться в прогнозировании лишь при периоде упреждения до пяти или семи лет. Важнейшим условием является наличие устойчиво выраженных тенденций развития какого-либо явления или процесса социально- экономической действительности. При более длительных сроках прогноза эти методы не дают точных результатов.

Распространение методикой описания тех или иных процессов и явлений служит моделирование, которое следует понимать как исследование объектов познания на их моделях. Она предполагает построение моделей реально существующих предметов и явлений: живых организмов, инженерных инструкций, общественных систем, различных процессов, в том числе и социально-экономических. Моделирование считается достаточно эффективным средством прогнозирования.

В научной литературе термин «модель» означает какой-либо условный образ объекта исследования. Модель - это схема, изображение или описание какого-либо явления или процесса в природе и обществе. Модель конструируется субъектом исследования так, чтобы операции отображали характеристики объекта, существенные для цели исследования (взаимосвязи, структурные и функциональные параметры и т.п.) Модель - один из важнейших инструментов бюджетного прогнозирования, научного познания исследуемого процесса. Поэтому вопрос об адекватности модели объекту (т.е. о качестве отображения) правомерно решать лишь относительно определённые цели.

Содержанием процесса моделирования являются: конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделение его существенных характеристик или признаков; теоретический и экспериментальный анализ модели; сопоставление результатов моделирования с фактическими данными об объекте или процессе; корректировка и уточнение модели.

Для описания моделей (включая алгоритмы и их действия) используется математический аппарат. Это связано с преимуществами математического подхода к много стадийным процессам обработки информации, использованием идентичных средств формирования задач, поиска методов их решения, фиксации этих методов и их преобразования в программы, рассчитанные на применение средств вычислительной техники.

Средством изучения закономерностей развития социально-экономических процессов является экономико-математическая модель. Под экономическо-математческой моделью (ЭММ) понимается методика доведения до полного, исчерпывающего описания процесса получения и обработки исходной информации и правил решения рассматриваемой задачи в достаточно широком спектре конкретных случаев. ЭММ - это система формализованных соотношений, описывающих основные взаимосвязи элементов образующих экономическую систему.

Эконометрика - наука, изучающая конкретные количественные взаимосвязи экономических процессов с помощью экономико-математических методов и моделей. Система ЭММ эконометрического типа служит для описания относительно сложных процессов экономического или социального характера. Эконометрическое моделирование основано на обработке статистической информации ретроспективного характера, оценке отдельны переменных величин, их параметров.

Эта модель показывает зависимость потребности в финансировании от двух факторов; количества потребителей бюджетных услуг и норм расходов и называется дескриптивной (описательной).

Разработка системы моделей бюджетного прогнозирования проходит три этапа. Первый предполагает разработку локальных методик бюджетного прогнозирования. Здесь прорабатываются отдельные модели и подсистемы моделей бюджетного прогнозирования. Разработанные модели должны быть взаимно увязаны и составлять единую систему для целей прогнозирования, обеспечивающую взаимодействие отдельных моделей в соответствии с определенными требованиями, которые фиксируются в программе исследований по проблеме в целом.

Второй предусматривает создание системы взаимодействующих моделей бюджетного прогнозирования на базе разработки локальных методик прогнозирования. Здесь уточняются и согласовываются подсистемы моделей, проверяется их взаимодействие, определяется последовательность использования отдельных моделей, а также приемов оценки методов проверки получаемых комплексных прогнозов. Составляются соответствующие программы для решения задач на ЭВМ.

Третий включает уточнение и развитие отдельных локальных систем и методик в ходе создания системы моделей прогнозирования и практического их использования.

Отдельные модели и система моделей бюджетного прогнозирования должны отвечать определенным требованиям, предопределяющим методы, с помощью которых следует разрабатывать модели, а также методы и средства осуществления расчетов. Содержание этих требований сводится к следующим положениям. Методика должна:

* давать четкое описание последовательности правил (т.е. алгоритмы), позволяющее составить прогноз при достаточно широких предположениях о характере и значениях исходной информации;

* использовать методы и технические средства, позволяющие проводить расчеты своевременно и многократно. При этом следует исходить из неоднородной и большой по объему, меняющейся по вариантам прогноза информации;

* учитывать сложные, многофакторные связи прогнозируемых процессов и показателей. В этих условиях необходимо выявление важнейших и устойчивых закономерностей и тенденций как на исходном материале, так и в процессе анализа результатов, получаемых по данной методике, и их расчетов по комплексу связанных с ней моделей;

* содействовать согласованию отдельных прогнозах в их системе, обеспечивающей непротиворечивость и взаимную корректировку прогнозов

Применение математических методов является необходимым условием для разработки и использования методов моделирования в прогнозировании бюджетов всех уровней, что обеспечивает высокую степень обоснованности, действенности и своевременности прогнозов развития системы государственных финансов. При этом используют систему моделей прогнозирования бюджетов, под которой следует понимать совокупность методик и моделей, позволяющую дать согласованный и непротиворечивый прогноз налоговой базы, контингентов потребителей бюджетных услуг, основывающийся на изучении складывающихся в текущем и будущем периодах тенденций и закономерностей, на заданных целевых установках, на имеющихся источниках финансирования, выявленных потребностях бюджета и их динамике.

В прогностике выделяют различные виды моделей: оптимизационная, статистические (с учетом фактора времени) и динамические, факторные, структурные, комбинированные и др. В зависимости от уровня агрегирования один и тот же тип моделей может быть применен к различным экономическим объектам. Отсюда выделяют модели макроэкономические, межотраслевые, межрегиональные, отраслевые, региональные. Моделирование применяется не только в прогнозировании бюджетов, но и в планировании. Наиболее распространенными методами математического моделирования являются корреляционно-регрессионный метод, модель межотраслевого баланса, оптимизационные модели.

Глава 3

3.1 Необходимость перспективного финансового планирования

Международный опыт свидетельствует о том, что практика составления годового бюджета стала дополняться планированием бюджета на многолетнюю перспективу. Потребность в многолетнем бюджетном планировании связана, в частности, с необходимостью учета в финансовом планировании долгосрочных эффектов от принимаемых сегодня решений в области налогообложения и расходных обязательств, учета влияния на потребности в государственном финансировании долгосрочных внешних факторов (социальных, демографических, экономических), а также возможности осуществлять целенаправленную политику, что может быть особенно важным при решении приоритетных государственных задач.

В настоящее время все страны Европейского Союза разрабатывают среднесрочные бюджетные программы. Общим требованием Европейской комиссии является представление ими ежегодно трехлетней программы стабильности и роста. Международный опыт показал, что наиболее приемлемой и разумной является разработка трехлетних бюджетных планов, в которых первый год является очередным бюджетным годом, на который составляется годовой бюджет, а два других -- годы, следующие за очередным годом. Бюджетные планы с большим горизонтом планирования подвержены риску значительных ошибок в прогнозах бюджетных доходов и колебании экономической конъюнктуры.

Одной из задач бюджетной реформы РФ в настоящее время является переход к среднесрочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних факторов и условий, обоснование изменений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировка или разработка бюджетных корректировок на последующие годы прогнозного периода.

Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

* информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

* комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, финансовой политики;

* отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:

* обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;

* определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, а через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;

* формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории;

* осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;

* повышение обоснованности стратегических решений;

* повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.

В соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный бюджетный план можно сравнить со своего рода бизнес-планом территории, из которого видны, например, источники погашения по внешним и внутренним обязательствам.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

первый год-это год, на который составляется бюджет;

следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Такой порядок обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями социально-экономической политики и условиями их достижения

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации. При разработке перспективного финансового плана не требуется точного указания отдельных статей доходов и расходов - достаточно использования более расширенных, укрупненных показателей бюджетной классификации.

3.2 Этапы разработки перспективного финансового плана

Ежегодный цикл бюджетного планирования начинается после утверждения законодательным (представительным) органом проекта бюджета, но не позднее начала года, предшествующего прогнозируемому, и заканчивается после принятия указанным органом бюджета на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план разрабатывается в рамках цикла финансового планирования и осуществляется в три этапа.

На первом этапе разрабатываются и утверждаются сценарные условия и основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики.

Сценарные условия содержат прогнозируемые на плановый период значения основных макроэкономических показателей, к числу которых рекомендуется отнести:

1. Динамику валового регионального продукта (для субъектов Федерации), объем промышленного производства, оборота оптовой и розничной торговли (преимущественно для муниципальных образований).

2. Динамику темпов роста базовых отраслей экономики с выделением тех отраслей экономики (видов деятельности), которые имеют наибольшее социально-экономическое значение для данной территории.

3. Прогноз индекса розничных цен, цен и тарифов на платные услуги, цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, как федерального уровня (газ, электроэнергия, железнодорожные перевозки, теплоэнергия), так и местного уровня (локальные монополии).

4. Объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по группам подакцизных товаров и наиболее значимым отраслям экономики, в том числе с выделением показателей по малому предпринимательству и крупнейшим налогоплательщикам.

5. Среднегодовую стоимость амортизируемого имущества, остаточную стоимость основных фондов, кадастровую стоимость земли.

6. Оборот розничной торговли, платные услуги населению.

7. Численность населения (в том числе численность занятых в экономике, по различным социально значимым группам).

8. Инвестиции в основной капитал в разрезе всех источников финансирования, в том числе за счет средств регионального (местного) бюджета, включая межбюджетные трансферты из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, направляемые на софинансирование капитальных расходов.

9. Фонд заработной платы.

10. Величину прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения и иных наборов товаров и услуг, применяемых для определения объемов финансирования отдельных расходных полномочий.

11. Прибыль и убытки организаций.

12. Стандарты оплаты населением жилищно-коммунальных услуг.

13. Уровень износа основных фондов по отдельным отраслям экономики, включая жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт.

14. Дополнительные показатели, отражающие специфику региона (муниципалитета).

Сценарные условия рекомендуется разрабатывать как минимум в двух основных вариантах (основанных на разных вариантах социально-экономического развития).

Сценарные условия разрабатываются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), отвечающим за развитие экономики, и утверждаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципалитета).

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются по специальной форме, конкретный перечень показателей и степень их детализации зависят от приоритетов среднесрочного планирования территории.

Основные показатели перспективного финансового плана рекомендуется разрабатывать не менее чем в двух основных вариантах, основанных на разных вариантах прогнозов социально-экономического развития.

Варианты могут быть основаны, в частности, на продолжении реализации прежних приоритетов администрации, а также на учете новых приоритетов, заложенных в программу действий администрации. Основным принципом бюджетного планирования должно стать обеспечение в среднесрочной перспективе действующих и принимаемых обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной (муниципальной) политики.

Объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В случае невыполнения указанного условия (например, невозможности обеспечения обязательств при реализации наиболее неблагоприятного варианта прогноза социально-экономического развития) действующие обязательства подлежат сокращению.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются в условиях действующего законодательства, влияющего на доходы бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

По решению Рабочей комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты основных показателей перспективного финансового плана, в частности, в соответствии с различными вариантами макроэкономических показателей.

На третьем этапе разрабатывается проект перспективного финансового плана.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается исходя из утвержденного высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) варианта основных показателей перспективного финансового плана с целью определения основных параметров (характеристик) бюджета территории в плановом периоде. Вместе с тем по мере внедрения в практику бюджетного планирования расходов отдельных элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках перспективного финансового плана необходимо дополнительно установить предельные объемы бюджетов главных распорядителей бюджетных средств.

При разработке перспективного финансового плана финансовый орган субъекта Российской Федерации (местного самоуправления) и орган, отвечающий за развитие экономики, могут вносить в Рабочую комиссию предложения по корректировке сценарных условий и (или) основных показателей перспективного финансового плана в соответствии с прогнозом социально-экономического развития.

Предельные объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде целесообразно определять раздельно по бюджету действующих и бюджету принимаемых обязательств.

Сокращение общего объема бюджета действующих обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе перспективного финансового плана объемом допускается только в случае изменения (снижения) индексов-дефляторов (коэффициентов), применяемых для расчета ассигнований для исполнения действующих обязательств, и (или) в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по сокращению (отмене, прекращению действия) в плановом периоде конкретных видов действующих обязательств.

Бюджет принимаемых обязательств распределяется в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по результатам рассмотрения:

* предложений финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по распределению бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования в связи с реализацией принятых или планируемых решений высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования), например, по повышению зарплаты, введению (повышению) стандартов услуг, реализации новых приоритетов и т.п.;

* предложений субъектов бюджетного планирования, которые рекомендуется рассматривать на основе сопоставления результативности по заранее утвержденной процедуре и критериям.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования), рассматривается Рабочей комиссией и может быть утвержден высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Перспективный финансовый план, утвержденный высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) или прикладываемый к проекту бюджета как информационный материал, направляется в порядке информации в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации (муниципального образования), а также органам государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Уточненный перспективный финансовый план направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) одновременно с внесением проекта регионального (местного) бюджета.

В рамках перспективного финансового плана осуществляется согласование всех инструментов экономической и финансовой политики в среднесрочной перспективе (см. рис. 3.1).

Рис. 3.1. Согласование инструментов экономической и финансовой политики

3.3 Формирование среднесрочного финансового плана

Среднесрочный (перспективный) финансовый план формируется, как правило, на основании среднесрочного экономического и финансового прогноза. Однако способы формирования среднесрочного финансового плана на основании такого прогноза отличаются друг от друга в разных странах.

В Германии основные параметры среднесрочного финансового плана формируются Советом по финансовому планированию, который обеспечивает согласованность между бюджетами разных уровней. На заседаниях Совета в результате переговоров между представителями всех трех уровней власти определяются параметры и совокупный объем государственных расходов на среднесрочную перспективу, а также распределение бюджетных ресурсов между бюджетами трех уровней. По достижении договоренности все уровни власти модифицируют свои бюджеты в соответствии с параметрами, определенными в среднесрочном финансовом плане. В этом смысле многолетние бюджетные показатели функционируют в контексте финансового плана, благодаря чему обеспечивается согласованность бюджетной политики и бюджетных решений на всех уровнях власти с целями общенациональной макроэкономической политики.

В странах Британского Содружества среднесрочный финансовый план разрабатывается и уточняется либо Казначейством, либо Министерством финансов в соответствии с экономической программой правительства. В Канаде и Англии финансовая стратегия правительства находит свое выражение в лимитах расходов по министерствам на многолетний период. В Новой Зеландии Закон «О фискальной ответственности» требует, чтобы правительство представляло в парламент официальный доклад (положение) «О бюджетной политике» еще до начала бюджетного процесса. В США экономическая и фискальная стратегия правительства излагается в ежегодном экономическом докладе президента. Кроме того, многолетние лимиты на размер бюджетного дефицита в США определяются в законодательном порядке (Закон «Об обязательном исполнении бюджета»).

3.4 Полномочия субъектов РФ (муниципальных образований) по регламентации процесса среднесрочного и годового финансового планирования

Федеральное бюджетное законодательство дает лишь самые общие понятия среднесрочного планирования. Это открывает возможность, используя заданные законом рамки, создавать нормативную базу для более детального правового регулирования бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по следующим вопросам.

1. Детализация целей и задач перспективного финансового планирования с учетом особенностей и приоритетов развития конкретной территории. Эти особенности и приоритеты могут быть как обусловлены особенностями социально-экономического развития территории, так и политическими решениями, предусматривающими в среднесрочном периоде первоочередное развитие определенных отраслей или первоочередное решение определенных социальных проблем.

2. Определение статуса перспективного финансового плана. Бюджетный кодекс Российской Федерации, упоминая о том, что перспективный финансовый план законодательно не утверждается, не определяет форму, процедуру и орган, принимающий решение об утверждении этого документа. Возможны следующие варианты решения данного вопроса:

* Перспективный финансовый план -- информационный материал, прилагаемый к проекту бюджета на очередной год (наиболее частая практика на территориях в настоящее время);

* Перспективный финансовый план утверждается органом исполнительной власти (практика, рекомендуемая к внедрению);

* Перспективный финансовый план не разрабатывается (в перспективе по мере перехода к многолетним бюджетам).

Применительно к моделям реализации процесса бюджетного планирования («Перспективный финансовый план + бюджет», «Перспективный финансовый план и бюджет», «многолетний бюджет») первый вариант может быть при первой и второй моделях, второй -- только при второй, третий -- только при третьей модели.

3. Приоритетность перспективного финансового плана по отношению к другим документам, содержащим результаты среднесрочного финансового планирования (например, к среднесрочным прогнозам социально-экономического развития, среднесрочным программам и концепциям развития территории (ее отдельных отраслей)), что должно быть закреплено в законодательных актах.

4. Форма перспективного финансового плана и степень его детализации зависят от места финансового плана в бюджетном процессе территории, степени готовности территории к внедрению новых стандартов в сфере управления общественными финансами, определенных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004--2006 гг., политическими приоритетами социально-экономического развития территории. Возможны следующие варианты:

а) по основным бюджетным показателям (объемы доходов, расходов, долга) без расшифровки их содержания;

б) по укрупненным статьям доходов и расходов;

в) по главным распорядителям бюджетных средств или их группам (необходимо для внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат), объемы бюджетов которых соответствуют перспективному финансовому плану, утвержденному ранее на соответствующий период.

Перспективный финансовый план рекомендуется сопровождать пояснительной (аналитической) запиской, содержащей следующие разделы:

* Мониторинг и анализ качества прогнозов предыдущих лет (с указанием фактических причин изменения ранее утвержденного перспективного финансового плана).

* Прогноз доходов с выделением налоговых, неналоговых доходов и финансовой помощи от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы (возможно применение более детального порядка отражения доходов, в том числе по отдельным видам налогов, неналоговых доходов, финансовой помощи).

* Прогноз расходов с выделением расходов на оказание финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы, принимаемых бюджетных обязательств (возможно применение детализации по отдельным направлениям расходов в рамках бюджетной классификации).

* Прогноз по межбюджетным отношениям (объемы межбюджетных трансфертов с выделением субвенций на исполнение делегируемых полномочий, поступающие из вышестоящих бюджетов и направляемые нижестоящим бюджетам).

* Предложения по использованию профицита или финансированию дефицита (включая параметры изменения государственного долга территории, резервного фонда, стабилизационного фонда или их аналогов).

5. Процедура формирования перспективного финансового плана. В частности, должны быть детализированы и закреплены:

* Порядок учета основных социально-экономических и политических приоритетов субъекта Российской Федерации (муниципального образования), основных направлений бюджетной, налоговой, инвестиционной, долговой политики, региональных и муниципальных программ. Например, первоочередное решение определенных социальных проблем или приоритетное развитие определенных отраслей должно быть отражено в перспективном финансовом плане адекватным финансированием, обеспечивающим выполнение поставленных задач.

* Место среднесрочного планирования в бюджетном процессе, что предполагает в соответствии с выбранной моделью бюджетного планирования определение статуса перспективного финансового плана, обязательности его применения, соотношения перспективного финансового плана и проекта бюджета в модели «Перспективный финансовый план и бюджет», порядка рассмотрения представительным органом власти).

* Конкретизация перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации, формализация типового документооборота.

* Использование при разработке перспективного финансового плана формализованных методик планирования доходов и расходов.

6. Порядок мониторинга исполнения перспективного финансового плана (сроки и процедура осуществления мониторинга, рассмотрение результатов мониторинга при возможном представлении результатов в представительный орган власти, порядок использования результатов мониторинга).

7. Процедура трансляции (перенесения) перспективного финансового плана в проект бюджета (если разработка перспективного финансового плана и проекта бюджета процедурно разнесены во времени, как в модели «Перспективный финансовый план и бюджет»). Для модели «Перспективный финансовый план + бюджет» перспективный финансовый план используется для разработки проекта годового бюджета в следующем цикле бюджетного планирования, при этом важную роль играет формализация процедур мониторинга и корректировки перспективного финансового плана.

8. Порядок и основания для корректировки перспективного финансового плана.

Глава 4

4.1 Понятие и сущность бюджетного потенциала территории

Под бюджетным потенциалом территории (например, АТО - административно-территориального объединения) следует понимать совокупность его экономических и нормативно-правовых условий, позволяющих сформировать оптимальную величину доходов, покрывающих расходы, а также обеспечить их целевое и эффективное использование.

Нормативные расходы - это установленная законодательством совокупность социальных норм и нормативов, определяющих уровень гарантий социальной защиты и обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека.

Система нормативных расходов включает удельные показатели в расчете на одного жителя или по численности категорий пользователей нормы и нормативы обеспеченности населения соответствующей инфраструктурой и услугами.

Теория анализа финансов позволяет рассматривать понятие «устойчивый бюджетный потенциал» не только как качественную характеристику, но и как количественно измеримое явление.

Т.о., под устойчивым бюджетным потенциалом территории понимается такое его состояние, при котором значения показателей, входящих в систему критериев его оценки, находятся в пределах нормативных значений и характеризуются положительной динамикой.

4.2 Система показателей определения устойчивости бюджетного потенциала

В анализе бюджетного потенциала АТО в качестве показателей предлагается использовать коэффициенты - относительные показатели состояния бюджета, рассчитываемые как отношения абсолютных бюджетных показателей друг к другу. Расчет показателей предлагается производить исходя из группировки расходов и доходов бюджета, статей актива и пассива баланса бюджета, т.е. исходя из приоритетности направлений использования средств и значимости источников бюджета территорий.

Для оценки устойчивости бюджетного потенциала АТО предлагается классификация доходов и расходов по следующим группам.

Показатели покрытия

Коэффициент абсолютного покрытия (К11)

Защищенные статьи расходов (Рз) / заемные средства (ЗС) и финансовая помощь (ФП)

К11 =Рз /(ЗС +ФП)

Коэффициент срочного покрытия (К12)

Текущие статьи расходов(Рт) / заемные средства (ЗС) и финансовая помощь (ФП)

К12 = Рт/ (ЗС +ФП)

Коэффициент текущего покрытия (К13)

Текущие и капитальные статьи расходов (Ртк)/ заемные средства (ЗС) и фин. помощь (ФП)

К13= Ртк/ (ЗС +ФП)

Показатели структуры капитала

Коэффициент собственности (К21)

Собственные доходы (Дс)/ все доходы (Д)

К21=Дс /Д

Коэффициент финансовой зависимости (К22)

Заемные средства (ЗС) и финансовая помощь (ФП)/собственные доходы (Дс)

К22=(ЗС+ФП ) / Дс

Показатели обеспеченности

Коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами (К31). Собственные налоговые доходы (Дсн) / все текущие и капитальные расходы (Ртк)

К31=Дсн / Ртк

Коэффициент обеспечения текущих обязательств собственными доходами (К32)

Собственные доходы налоговые (Дсн)/текущие расходы (Рт)

К32=Дсн/ Рт

Коэффициент соотношения дебиторской и кредиторской задолженностей (К33)

Дебиторская задолженность (ДЗ)/кредиторская задолженность (КЗ)

К33 = ДЗ / КЗ

Показатель кредиторской задолженности (К34)

Собственные доходы (Дс)/ кредиторская задолженность (КЗ)

К34= Дс / КЗ

Показатель дебиторской задолженности (К35)

Собственные доходы (Дс)/ дебиторская задолженность (ДЗ)

К35= Дс / ДЗ

Показатели доходности

Коэффициент собираемости доходов бюджета (К4)

Поступившие платежи в бюджет территории (ПП)/начисленные налоговые платежи в бюджет территории (НП)

К4=ПП / НП

4.3 Метод определения совокупного нормированного показателя, рассчитанного с учетом показателей, входящих в систему критериев оценки бюджетного потенциала

Формирование нормированных показателей производится по формулам:

Первая группа (максимизация показателей)

Кi = (Кмакс-Кi (х))/ (Кмакс-Кмин)

Вторая группа (минимизация показателей)

Кi = (Кi (х)-K мин / (Кмакс-Кмин)

где Кi -- нормированный показатель;

Кi (х) - абсолютное значение показателя;

Кмакс - максимальное значение показателя из совокупности АТО;

Кмин - минимальное значение показателя из совокупности АТО

Совокупная оценка бюджетного потенциала представляет собой характеристику, полученную в результате изучения множества показателей.

По итогам нормирования показателей все регионы РФ ранжируются по степени возрастания итогового показателя. Регионы с низким показателем рассматриваются как слабые, с высоким - как более сильные.

Территориям с низким бюджетным потенциалом предоставляются субвенции из областного бюджета. Территории с высоким бюджетным потенциалом могут быть признаны наиболее привлекательными для предоставления инвестиций и гарантий, поскольку инвестиционный риск данных территорий значительно ниже.

Глава 5

5.1 Понятие налогового потенциала

Потенциал вообще - это некая открытая и скрытая совокупность свойств предмета. Оценка потенциала может иметь разное направление: физический потенциал (спортсмена), экономический потенциал (предприятия), финансовый потенциал (банка) и др.

Понятие и оценка налогового потенциала достаточно новы, хотя практическая их составляющая имеет глубокие исторические корни.

Под налоговым потенциалом понимается способность национального хозяйства произвести и мобилизовать в бюджеты всех уровней долю национального дохода, определяемую потребностями общественного развития и возможностями государственных налоговых институтов.

Исходя из определения, формула исчисления налогового потенциала может иметь вид:

где НП - налоговый потенциал;

НБ - налоговая база по n-му налогу;

N - налоговая ставка по n-му налогу;

X1*X2*…*Xm - коэффициенты, определяющие заданные условия.

Перечень коэффициентов, отражающих заданные условия исследования, может быть различен в зависимости от цели данного исследования и факторов, оказывающих влияние на величину налогового потенциала. Основные значения коэффициентов могут быть:

* уровень собираемости налогов (например, в конкретном регионе);

* показатель теневой экономики (той, которая выпадает из сферы эффективного воздействия фискальных органов);

* показатель качества налогового законодательства (наличие пробелов и неоднозначностей законодательства, приведших к законному уходу от налогов и проигрышам в судебных спорах фискальных органов).

То есть налоговый потенциал может шире использоваться, нежели прогноз налоговых поступлений.

5.2 Классификация налогового потенциала

Классификация налогового потенциала поможет глубже осмыслить сущность и назначение исследуемого понятия, точнее увидеть его возможности и правильно задать исходные данные. Основные ее положения могут быть представлены следующим образом (см. табл. 5. 1). Остановимся на наиболее важных критериях разграничения видов налогового потенциала.

Таблица 5.1

Классификация налогового потенциала

Критерии (признаки)	Виды налоговых потенциалов
1	2
По сферам деятельности	- материальное производство; - сфера слуг; - сфера финансовых отношений.
По отраслям	- промышленность; - сельское хозяйство; - строительство; - связь; - отрасли сферы услуг.
По стадиям воспроизводственного процесса	- на стадии производства ВВП, ВНП, ЧП; - на стадии обмена; - на стадии распределения; - на стадии потребления.
По субъектам хозяйствования	- домашние хозяйства; - предприятия; - отрасли; - регионы; - национальное хозяйство.
По организационно- правовой форме предприятий	- индивидуальные частные предприятия; - предприниматели без образования юридического лица; - хозяйственные товарищества; - общества с ограниченной ответственностью; - акционерные общества; - производственные кооперативы; - государственные и муниципальные унитарные предприятия; - некоммерческие организации.
По размерам предприятий	- малые; - средние; - крупные.
По объему (параметрам) налогового потенциала	- минимальный; - оптимальный; - максимальный
По способам исчисления	- баланс народного хозяйства до 1993г.; - система национальных счетов после 1995г.
По времени	- в предшествующем периоде; - текущий; - перспективный.
По административно-территориальному признаку	- муниципальный; - региональный; - федеральный округ; - федеральный.
По международному признаку	Налоговый потенциал государства, интеграционного блока, мирового сообщества.
По видам стран*	Налоговый потенциал развитых стран, стран с переходной экономикой и развивающихся стран.
По системам экономической организации*	- традиционная экономика; - командная экономика - чисто рыночная; - смешанная.
По общественно экономическим формациям*	- рабовладельческая; - феодальная; - капиталистическая; - социалистическая.

* Средний показатель на душу населения

Исходя из рассмотренной классификации налогового потенциала, заданных целей и условий его анализа, сформулируем и соответствующие определения.

Максимальный (абсолютный) налоговый потенциал - это максимально возможный объем налоговых поступлений при максимальной (предельной) налоговой ставке. Он достигается в экстремальных условиях при свертывании значительной массы экономических и социальных программ, для преодоления последствий внезапно возникшей катастрофы (военной, экологической) за короткий период (год или менее). Действительно, история знает немало примеров, когда население страны во время ведения войн платит очень большие налоги. Общество может осознать такую необходимость. Однако долговременная повышенная налоговая нагрузка способствовала сокращению производства экономических благ и вызывала массовые недовольства. Поэтому государям и правительствам рано или поздно приходилось идти на компромисс.

Фактический налоговый потенциал - это возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) при заданных условиях (качественных характеристиках): экономики, налогового законодательства, налоговых органов, судебной системы и налоговой культуры.

Для оценки налогового потенциала чаще всего используется период продолжительностью в один год. Во-первых, потому, что понятие налогового потенциала интересно, прежде всего, для расчета бюджета на очередной год и, во-вторых, для выработки решений тактического и стратегического развития страны или региона, где годовая размерность налогового потенциала является наиболее оптимальным временным параметром. Период менее года неудобен тем, что ряд налогов имеет налоговый период год (налог на прибыль, налог на имущество, на дарение, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог и др.). За более длительный период, как правило, нагляднее рассматривать динамику развития налогового потенциала.

Оптимальный налоговый потенциал - это потенциал с учетом эффективных налоговых усилий, предусматривающих оптимальное соотношение темпов экономического роста и выполнения социальных программ.

Под налоговым потенциалом региона понимается возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) с учетом наличных ресурсов, тенденций экономического развития региона, проводимой налоговой политики в регионе, возможностей механизма налоговых изъятий, и динамики теневой экономики.

Исходя из последних экономических государственных решений по стимулированию развития малого бизнеса, актуально и определение соответствующего налогового потенциала.

Налоговый потенциал малого бизнеса региона - объем налоговых поступлений от субъектов малого предпринимательства за отчетный год с учетом тенденций социально-экономического развития, изменений налогового климата, инвестиционной региональной политики, динамики снижения (увеличения) административных барьеров и других факторов.

На областном уровне выделяют областной (региональный) бюджет и бюджет области (консолидированный).

Областной бюджет включает в себя налоговые поступления и прочие доходы, необходимые для финансирования обязательств региональных органов власти, касающихся области в целом.

Консолидированный бюджет области помимо областного бюджета включает в себя и бюджеты всех городов и районов, входящих в состав области. В законе о федеральном бюджете он называется консолидированный бюджет субъекта РФ.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15 процентов расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

5.3 Классификация факторов формирования налогового потенциала региона

Представим следующую классификацию конкретных факторов формирования налогового потенциала региона

Таблица 5.2

Классификация факторов формирования налогового потенциала региона

Классификационный признак факторов	Их состав
1	2
Природно-климатический	- Размеры территории региона; - Состояние естественных ресурсов; - Климатические условия;
Геополитическое положение региона	- Местоположение в государстве; - Защищенность от внешних угроз; - Состояние национальных отношений.
Состояние экономики	- уровень развития народно-хозяйственного комплекса, его отраслевых, территориальных подразделений; - состояние конкурентных отношений, степень монополизации экономики; - инвестиционная привлекательность региона; - размер инвестиций и эффективность их использования; - доля теневой экономики в ВРП; - качество межбюджетных отношений; - административные барьеры и степень доверия власти; - эффективность воспроизводственного процесса
Состояние налоговых институтов	- качество налогового законодательства; - эффективность функционирования налоговых органов и органов налоговой полиции; - состояние бухгалтерской отчетности; - наличие судебной практики в неотвратимости наказания за налоговые п правонарушения и преступления; - техническое оснащение налоговых органов; - уровень развития налогового правосознания.
Социально-политические условия	- структура собственности на средства производства; - состояние институциональных отношений; - социально-политическая напряженность в обществе.
Демографический	- степень обеспеченности трудовыми ресурсами; - занятость; - уровень квалификации; - возрастная структура кадров; - продолжительность рабочего дня; - интенсивность труда; - структура миграционных процессов.
Управленческий	- структура органов управления; - качество и стабильность управленческих кадров; - техническое оснащение органов управления; - степень коррумпированности органов власти; - построение отношений с федеральным центром; - налоговая политика; - налоговое планирование и т.д.

Факторы, перечисленные в таблице, возможно разделить на статические и динамические. К статическим следует относить природно-климатические и геополитическое положение региона. Они определяет начальные естественные условия развития налогового потенциала конкретного региона. Динамические - состояние экономики, налоговых институтов, социально-политические условия, демографический и управленческий факторы - постоянно изменяются и являются объектом воздействия человека.

Одно из основных условий формирования налогового потенциала региона - это осуществление рациональной налоговой политики.

Налоговая политика в регионе представляет собой совокупность экономических и правовых мер на уровне региона по совершенствованию налоговой системы в целях обеспечения финансовых потребностей региона и государства в целом, реализации запланированных политических, социальных и экономических программ путем перераспределения финансовых ресурсов и изменения направления финансовых потоков.

Региональная налоговая политика вырабатывается на уровне регионального управления в соответствии с принятой программой социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды в зависимости от состояния экономики и других факторов, а также от целей, которые на данном этапе развития приняты как приоритетные.

5.4 Методики оценки налогового потенциала

5.4.1 Метод репрезентативной налоговой системы

Метод репрезентативной налоговой системы (РНС) - представляет собой прогнозирование (или оценку) потенциальных налоговых поступлений бюджета региона с помощью применения стандартных (или средних по стране) налоговых ставок к соответствующим налоговым базам. При этом данные о размере налоговой базы в регионе предоставляются налоговыми органами государства.

Суть РНС в том, что в качестве объема налогового потенциала региона берется расчет суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. В США правительства штатов могут сами определять состав и структуру местных налогов, а также ставки, по которым они взимаются. Но для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем регионам. Имея данные по фактически собранным налога и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за объем налогового потенциала региона.

Результатом оценки в соответствии с данным методом является объем возможных налоговых доходов, который получал бы регион в случае, если бы он применял на своей территории типичную (репрезентативную) налоговую систему. Совокупную оценку налогового потенциала территорий можно представить как сумму оценок налогового потенциала по отдельным налогам и налоговым группам:

НП^**_I = НП^НДС_i + НП^приб_i + НП^НДФЛ_i + НП^имущ_i + НПакц_i + НП ^рес_i + НП^проч_i;

где: НП^**_i - оценка налогового потенциала i-того региона (налоговые поступления плюс прирост задолженности в бюджетную систему РФ) на основе репрезентативной налоговой системы;