Государственный внутренний долг России, оценка его регулирования

Таблица 3.2.1 - Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2013-2015 гг., млрд. руб.[48]

В целях аккумулирования части нефтегазовых доходов в Резервном фонде и дальнейшего развития национального долгового рынка в предстоящий период планируется продолжить следовать стратегии «занимай и сберегай», осуществляя при благоприятной конъюнктуре рынка государственные заимствования в объемах, превышающих дефицит федерального бюджета.

Государственная долговая политика в 2013-2015 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

До кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита федерального бюджета, внутренние заимствования составляли относительно небольшую величину - 170-250 млрд. руб. в год. Выпуск облигаций федеральных займов (ОФЗ) осуществлялся, исходя из скорее технических (поддержание функционирования рынка, создание безрисковой кривой доходности и пр.), чем финансовых соображений. Ситуация принципиально изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.

В среднесрочной перспективе внутренний рынок капитала сохранит возлагаемую на него с 2009 года роль основного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

К настоящему времени рынок государственных долговых обязательств представляет собой ключевой сегмент национального финансового рынка, составляя 43% всего российского рынка долговых эмиссионных инструментов. Структура российского облигационного рынка представлена на рисунке 3.2.1.

Рис. 3.2.1 - Структура российского облигационного рынка 2012г.[48]

За последние три года рынок госдолга рос быстрее как рынка корпоративных обязательств, так и рынка муниципального и регионального долга. В 2012 г. рынок государственных долговых обязательств вырос на 6,3% (с начала 2010 г. - на 96,7%), рынок корпоративных обязательств увеличился на 10,6% (с начала 2010 г. - на 48,8%), а объем рынка регионального и муниципального долга сократился на 6,0% (с начала 2010 г. его объем уменьшился на 5,3%).

Рост объема государственных облигаций в обращении и курс на размещение крупных выпусков с индикативными сроками до погашения (3, 5, 7, 10 и 15 лет) способствовали увеличению в 2012 г. оборотов ежедневных торгов ОФЗ и, как следствие, увеличению ликвидности обращающихся государственных ценных бумаг. В результате кривая доходностей ОФЗ стала полноценным ориентиром для ценообразования по корпоративным и муниципальным долговым инструментам.

По сравнению с 2009г. в 2011-2012гг. средняя доходность рыночного портфеля госбумаг снизилась примерно на 350 б.п., однако в условиях возросшей волатильности на мировых и, как следствие, национальном финансовых рынках за последние два года диапазон ее колебаний достигал 110 б.п. С целью достижения целевого ориентира по дюрации портфеля ОФЗ (5 лет) в 2012г. осуществлялось размещение государственных облигаций преимущественно со сроками до погашения 5-15 лет. Средняя дюрация размещенных бумаг составила 5,6 года, что позволило за 2012г. увеличить общую дюрацию портфеля ОФЗ до 3,8 года (с 3,6 лет на начало 2012г.). Вместе с тем в структуре обращающегося портфеля ОФЗ доля долгосрочных бумаг остается недостаточно высокой.

С целью страхования процентных рисков, связанных с инвестированием в государственные долговые обязательства, и повышения качества ценообразования на рынке ОФЗ, с 2011г. на ММВБ инвесторам предлагаются фьючерсы на корзины ОФЗ со сроками погашения два, четыре и шесть лет. Объем торгов данными фьючерсами в первой половине 2012г. составил 106,4 млрд. рублей (около 15% вторичного оборота ОФЗ), увеличившись по сравнению с первой половиной 2011г. более чем в пять раз. Среднедневной оборот фьючерсов на корзины ОФЗ в 2012г. увеличился более чем в 2 раза, составив 590 млн. рублей против 250 млн. рублей в 2011г.

Высокая волатильность является одной из текущих особенностей рынка ОФЗ, весьма чувствительного к колебаниям на валютном и сырьевом рынках. Отсутствие в достаточном объеме инструментов хеджирования рисков не способствует готовности инвесторов покупать госбумаги в периоды обострения ситуации на внешних рынках или ухудшения внутренних условий инвестирования. В результате повышаются требования кредиторов к уровню доходности размещаемых займов (премии на аукционах). Свободная ликвидность и низкие краткосрочные процентные ставки на российском денежном рынке создают арбитражные возможности, привлекающие спекулятивный капитал, в том числе иностранный. Это еще больше «подпитывает» ценовую волатильность, повышая риски локальных инвесторов. Среди участников рынка ОФЗ крайне мала доля консервативных институциональных инвесторов, вкладывающих средства на длительные сроки и являющихся на мировых рынках основными держателями государственных ценных бумаг. На текущем этапе, на рынке ОФЗ к числу таких российских инвесторов могут быть отнесены Внешэкономбанк как управляющий средствами пенсионных накоплений и, с существенной натяжкой, Пенсионный фонд Российской Федерации.

В качестве одного из вариантов реформирования пенсионной системы России рассматривается возможность отказа от формирования накопительной части пенсии. Реализация такого сценария приведет к исчезновению с долгового национального рынка инвесторов, формирующих треть спроса на государственные долговые обязательства. Это существенно усложнит выполнение программы государственных внутренних заимствований, повысит волатильность российского рынка и, что самое главное, существенно снизит для иностранных инвесторов его привлекательность в целом, заинтересованных в существенном присутствии на рынке местных игроков и рассматривающих фактор наличия на рынке «пенсионных денег» как важный элемент обеспечения его стабильности.

Российские банки осуществляют вложения в ОФЗ преимущественно в рамках управления ликвидностью и реализации краткосрочных стратегий инвестирования. Негосударственные пенсионные фонды, обладающие значительными средствами в управлении (более 1 трлн. руб.), в настоящее время инвестиций на рынке ОФЗ практически не осуществляют. Не попадают на него и денежные средства, принадлежащие экспортерам нефти, газа, сырьевых товаров. Значительное расширение базы инвесторов за счет консервативных российских участников в ближайшее время крайне маловероятно.

Сложившаяся на рынке ОФЗ структура инвесторов усугубляет проблемы недостаточной ёмкости и ликвидности рынка государственных ценных бумаг. До самого последнего времени можно было обоснованно утверждать, что ликвидность рынка была разделена между отечественными и зарубежными площадками по принципу «долгосрочные инвесторы - там, спекулянты - здесь». И лишь в связи с реализацией в 2012г. мер по открытию международным инвесторам доступа к операциям с ОФЗ и корпоративным облигациям через счета в Евроклир и Клирстрим появились основания говорить о возможной смене предпочтений нерезидентов. Локальные инвесторы в большинстве случаев предпочитают операции с облигациями до 5 лет, тогда как нерезиденты с большей готовностью «заходят» в длинный конец кривой. Именно из-за всплеска интереса нерезидентов на волне новостей о либерализации российского рынка в 2012г. удалось регулярно размещать 15-летнюю ОФЗ.

Дополнительным источником ликвидности в банковской системе, а, следовательно, и потенциальным источником спроса на ОФЗ, служат временно свободные средства федерального бюджета, размещаемые Федеральным казначейством на депозитах в кредитных организациях.

В 2012 г. объемы данных операций были относительно невысоки: сумма размещенных на депозитах средств не превышала 550 млрд. рублей при среднем остатке средств на едином кассовом счете федерального бюджета в сумме 1,5 трлн. рублей. С целью снижения кредитных рисков размещения бюджетных средств и существенного увеличения числа банков-контрагентов планируется перейти к практике предоставления временно свободных бюджетных средств в рамках механизма РЕПО, под залог государственных ценных бумаг. Операции РЕПО с ОФЗ, будут способствовать росту объемов размещения средств федерального бюджета и созданию дополнительного спроса на государственные облигации.

В период 2011-2012 гг. был реализован ряд важных мер по либерализации доступа иностранных инвесторов на российский рынок ценных бумаг: принят закон о центральном депозитарии, определен перечень иностранных организаций, которым центральный депозитарий открывает счета депо номинального держателя, включающий ведущие международные депозитарно- клиринговые системы Евроклир и Клирстрим, снят запрет на внебиржевое обращение ОФЗ.

Ожидаемая либерализация рынка ОФЗ в совокупности с отменой запрета на внебиржевое обращение ОФЗ позволила увеличить долю нерезидентов, напрямую владеющих ОФЗ с 3% на начало 2012 года до 5,4%. По экспертным оценкам, с учетом «непрямых» владельцев ОФЗ эта доля фактически составляет 6,5%.

Ожидается, что в среднесрочной перспективе доля нерезидентов на рынке ОФЗ увеличится до 10%, а в долгосрочной - до 25%. За счет дополнительного спроса со стороны иностранцев доходности ОФЗ могут снизиться в среднем на 1%. В пользу справедливости данных оценок говорит и тот факт, что доля нерезидентов на национальных рынках в среднем составляет 20%, а для России этот показатель в четыре раза ниже при весьма устойчивых макроэкономических показателях.

В предшествующем периоде была завершена многолетняя дискуссия по поводу целесообразности предоставления Евроклиру и Клирстриму прямого доступа на российский долговой рынок. Рыночное сообщество в целом положительно приняло Федеральный закон «О центральном депозитарии». Появление в России этого института дает ряд неоспоримых преимуществ и инвесторам, и эмитентам: снижение издержек, ускорение расчетов, удешевление заимствований, повышение технологичности проведения операций. Создание центрального депозитария - шаг в направлении повышения конкурентоспособности и привлекательности российского рынка. Для нерезидентов наличие этого института является стандартным рыночным атрибутом.

Что касается риска потери ликвидности российского рынка из-за открытия счетов номинального держателя в центральном депозитарии, то такие опасения во многом носят теоретический характер. Большинство европейских центральных депозитариев имеют счета номинального держателя, и при этом национальные рынки капитала сохраняются. Гораздо более существенными представляются выгоды от прямого и технологичного доступа иностранных инвесторов на российский рынок через такие счета. Открытие рынка повышает конкуренцию, что создает дополнительный стимул и мотивацию для развития.

В целом, по мнению Минфина России и Банка России, возможный негативный эффект от открытия рынка будет иметь незначительный и, главное, временный характер. Этот эффект многократно компенсируется расширением круга инвесторов, ростом объема рынка и качества предлагаемых услуг, удешевлением стоимости заимствований.

Таким образом, в период 2011-2012 гг. был осуществлен ряд ранее планируемых принципиальных преобразований:

обеспечен прямой доступ нерезидентов на российский рынок государственных ценных бумаг, в том числе через счета в международных депозитарно-клиринговых системах (приняты закон «О центральном депозитарии» и необходимые изменения в закон «О рынке ценных бумаг», утвержден перечень иностранных организаций, которым центральный депозитарий может открывать счета номинального держателя);

обеспечен допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже: вторичное обращение ОФЗ перенесено из отдельной секции государственных ценных бумаг биржи на секцию фондового рынка, что способствует расширению числа участников вторичных торгов, снижению их транзакционных издержек, росту оборотов биржевых торгов государственными ценными бумагами;

обеспечена возможность внебиржевого обращения ОФЗ, т.е. минуя посредников в лице торговой системы и брокера, что упростило доступ инвесторов на рынок ОФЗ и сократило их издержки;

в результате создания центрального депозитария реализованы основные мероприятия по введению в России института централизованного учета прав собственности на ценные бумаги.

3.3 Совершенствование системы управления государственным внутренним долгом на современном этапе

Выводы

В результате исследования системы государственного внутреннего долга России и методов его урегулирования можно сформулировать следующие выводы:

Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Государственный внутренний долг может формироваться путем заключения кредитных соглашений или договоров, государственных займов или путем предоставления государственных гарантий. Выпускаемые государством ценные бумаги могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый его сегмент - рынок государственных ценных бумаг. Внутренний государственный долг является неотъемлемой частью общего государственного долга. Его обслуживание производится Банком России путем осуществления операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате долга в виде процентов по ним или в иной форме. Эмитентом ценных бумаг от имени РФ выступает Министерство финансов РФ. Государственные гарантии и поручительства выступают особой формой заимствований по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами.

Управление государственным кредитом - одно из направлений финансовой политики государства, связанное с обеспечением его деятельности в качестве заемщика, кредитора и гаранта. В целях управление государственным внутренним долгов Правительство вправе применять различные методы, в т.ч. рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация займов, реструктуризация долга и пр.

Регулирование государственного внутреннего долга осуществляется различными нормативно-правовыми актами, в том числе БК РФ, Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», Постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства финансов РФ», Положением «О Министерстве финансов РФ», Постановлением Правительства РФ «О единой системе управления государственным долгом РФ» и др. В целях регулирования эмиссии отдельных государственных ценных бумаг принимаются различные Постановления и Решения Правительства РФ.

Общий объем государственного долга в рублевом эквиваленте на 1 января 2013 года составил 6522,60 млрд. рублей, или 10,46% ВВП. Государственный внутренний долг России ежегодно увеличивается и составил на 1 января 2013г. около 5 трлн. руб. Государственные ценные бумаги составляют наибольший объем государственного внутреннего долга (83%-95%). При этом следует отметить снижение удельного веса ценных бумаг с 95% в 2008г. до 82% в 2012г. Объем предоставленных государственных гарантий в валюте РФ - более чем в 12,5 раза и составил 906,6 млрд. рублей. На государственные гарантии в 2008-2012гг. приходится от 4,8% до 18% общего объема внутреннего долга России. Прочие внутренние займы не столь значительны и не значительно превысили в 2008-2012гг. 7 млрд. руб. Доля прочих займов не превышает 0,5% государственного внутреннего долга РФ.

Анализ структуры государственного внутреннего долга показывает, что рост государственного внутреннего долга в основном обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации.

В течение 2012 года предоставлена 61 государственная гарантия на общую сумму 335 402,1 млн. рублей.

Впервые за многие годы в декабре 2012 года произведены платежи в счет исполнения обязательств Российской Федерации по государственным гарантиям в национальной валюте на общую сумму 3,2 млрд. рублей (11,8 % запланированного объема).

В 2008-2009гг. наибольший удельный вес составляли обязательства по облигациям федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД). С 2010 года наибольший удельный вес внутренних долговых обязательств приходился на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД).

В 2011 году РФ поместила облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ) на международном рынке капитала. Объем привлеченных средств составил 90 миллиардов рублей.

С 2010г. прекращено обслуживание ФОЗ-ФК в силу полного погашения данного вида займа.

В 2008-2009гг. наибольший объем расходов (более 58%) приходился на обслуживание ОФЗ-АД (облигации федерального займа с амортизацией долга). В 2010-2011гг. данные расходы сократились с 39,8% до 22,07%. В 2011-2012гг. вновь незначительно увеличились до 24,37%.

С 2009-2011гг. произошло увеличение доли расходов на обслуживание ОФЗ-ПД (облигации федерального займа с постоянным купонным доходом) с 19,61% до 63,19%. В 2012г. доля расходов на ОФЗ-ПД снизилась до 55,4%.

За период с 2008г. по 2012г. государственный внутренний долг увеличился с 1,5 до 4,9 трлн. рублей. Государственные ценные бумаги в рублях увеличились с 1,42 до 4,06 млрд. руб. Удельный вес в общем объеме государственного внутреннего долга составил от 94,78% до 81,61%. Объем внутренних государственных гарантий увеличился с 72,49 до 906,6 млрд. рублей. Удельный вес государственных гарантий в общем объеме государственного внутреннего долга увеличился с 4,83% до 18,21%. Объем прочих займов увеличился незначительно - с 5,86 до 7,01 млрд. рублей. Удельный вес займов в общем объеме государственного внутреннего долга снижен с 0,39% до 0,14%. Объем эмиссии государственных ценных бумаг ежегодно увеличивался до 2011г. и составил в 2011г. почти 1,4 млрд. рублей. В 2012г. эмиссия государственных ценных бумаг снизилась до 919 млрд. руб. Увеличение погашения основного долга, объем привлечения средств превышает объем погашения основного долга по государственным облигационным займам. Расходы на обслуживание внутренних займов, выраженных в виде государственных ценных бумаг, ежегодно увеличиваются с 83,37 до 244,25 млрд. рублей. В части ОФЗ-ПД происходит ежегодное привлечение средств в федеральный бюджет. По остальным ценным бумагам наблюдается то чистое привлечение, то погашение государственных займов.

Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг.

Показатель «Доля государственного внутреннего долга в доходах федерального бюджета» не превышал 39%, т.е. находился в пределах индикативного значения 250% (причем с большим запасом) определяя значительный запас долговой устойчивости.

Показатель «Доля государственного внутреннего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации» должен быть выше 50%-го значения. В 2008-2012гг. данный показатель находился в рекомендуемых пределах и составлял в 2008 году 55,71%, а в 2012г. -76,32% государственной задолженности РФ.

Показатель «Доля расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга в общем объеме расходов федерального бюджета» Данный показатель не выходит за рамки индикативного значения (менее 7% расходов федерального бюджета). В 2008-2012гг. расходы на обслуживание государственного внутреннего долга ежегодно увеличивались (как в абсолютном выражении, так и относительно расходов федерального бюджета) и составили по итогам 2012г. 244,25 млрд. руб. или 1,89% расходов федерального бюджета.

Долгосрочные ценные бумаги должны составлять более 40% государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах и с 2008 -2012гг. доля данных займов составила 100%.

В современном мировом хозяйстве эффективное управление внутренними государственными заимствованиями непосредственно зависит от параметров тех рынков, на которых обращаются долговые обязательства государства. Для развитых стран характерно преобладание внутренних государственных заимствований, которые связаны с достаточным объемом финансовых ресурсов внутри страны, с возможностью избежать валютных рисков и обеспечить превалирование резидентов среди кредиторов. Самые высокие уровни долговой нагрузки отмечены в Японии, Греции, Италии у которых отношение государственного долга к ВВП превышает 100%, последние долговые кризисы, охватившие США, Японию, страны Европейского союза и другие, свидетельствуют о том, что проблемы совершенствования и повышения эффективности государственной долговой политики в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса актуальны не только для развивающихся, но и для развитых стран.

в период 2011-2012 гг. был осуществлен ряд ранее планируемых принципиальных преобразований:

обеспечен прямой доступ нерезидентов на российский рынок государственных ценных бумаг, в том числе через счета в международных депозитарно-клиринговых системах (приняты закон «О центральном депозитарии» и необходимые изменения в закон «О рынке ценных бумаг», утвержден перечень иностранных организаций, которым центральный депозитарий может открывать счета номинального держателя);

обеспечен допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже: вторичное обращение ОФЗ перенесено из отдельной секции государственных ценных бумаг биржи на секцию фондового рынка, что способствует расширению числа участников вторичных торгов, снижению их транзакционных издержек, росту оборотов биржевых торгов государственными ценными бумагами;

обеспечена возможность внебиржевого обращения ОФЗ, т.е. минуя посредников в лице торговой системы и брокера, что упростило доступ инвесторов на рынок ОФЗ и сократило их издержки;

в результате создания центрального депозитария реализованы основные мероприятия по введению в России института централизованного учета прав собственности на ценные бумаги.

Для Российской Федерации решение проблем совершенствования управления государственным внутренним долгом должно означать не только покрытие бюджетного дефицита, а прежде всего финансирование государственных инвестиций на восстановление и модернизацию российской экономики. Если за счет осуществления государственных заимствований удастся хотя бы частично восполнить дефицит долгосрочных финансовых ресурсов, в которых испытывает острую потребность экономика России, то в этом случае рост объема государственного внутреннего долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание будут оправданы не только экономически, но и социально, и политически. Государственные заимствования должны стать эффективным инструментом поддержки государственных инвестиций, направленных на достижение экономического роста. Поэтому необходимо совершенствовать управление государственным долгом Российской Федерации для того, чтобы превратить государственные заимствования в действенный инструмент подъема национальной экономики, создав и совершенствуя следующие элементы системы управления государственным долгом:

совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере управления государственным долгом;

создание единой системы анализа рисков в области управления долгом;

переход к управлению государственным долгом как единым портфелем долговых обязательств;

восстановления института первичных дилеров на рынке ГЦБ;

повышение информационной открытости и прозрачности политики по управлению государственным внутренним долгом РФ в части операций, осуществляемых на рынке ГЦБ;

совершенствования взаимодействия с международными рейтинговыми агентствами;

совершенствование нормативно-правового регулирования и внедрение мониторинга состояния государственного долга субъектов РФ и муниципального долга;

совершенствование системы распределения полномочий;

создание и развертывание деятельности специализированной финансовой организации Российское финансовое агентство.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ / Федеральный закон РФ от 24 июля 2007г. // Российская газета. - 2007. - 3 августа. - № 4431.

2. Бюджетный кодекс РФ. / Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

3. Гражданский кодекс РФ. Часть 3. / Федеральный закон РФ от 26 января 1996г. № 14-ФЗ (ред. от 11.02.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №5. - Ст.410.

4. Федеральный закон от 26.04.2007 N63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 03.12.2012 № 261-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 50 (1-5 ч.).

6. Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (ред. от 03.12.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 49 (1-5 ч.). - Ст. 7049.