В течение года отказано в исполнении 174 расходных расписаний, что в 4 раза больше, чем в 2008 году.

Рис. 2.10 Количество отказанных в исполнении расходных расписаний в 2008 и в 2009 годах

Из рисунка 2.10 видно, наибольшее количество неисполненных расходных расписаний - в 4 квартале. Основные причины отказа в исполнении расходных расписаний: 1) превышение свободного остатка по кодам бюджетной классификации расходов на лицевом счете клиента; 2) неверное заполнение реквизитов при формировании расходных расписаний распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В отчетном году, уже с середины декабря, главные распорядители средств федерального бюджета начали доводить расходные расписания на 2010 год. То есть до начала очередного финансового года 108 получателей располагали лимитами бюджетных обязательств и могли начать договорную компанию на следующий год.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2009 год составило 12 744,3 млн. рублей, или 98,7 процента от утвержденных годовых лимитов бюджетных обязательств, что на 8,6 процента больше предыдущего года.

Как видно из таблицы 3.1., в отчетном году по разделу «Здравоохранение и спорт» кассовые расходы увеличились в 1,9 раза, расходы по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство» - на 45 процентов, «Охрана окружающей среды» - на 26,2 процента, «Национальная оборона» - на 26 процентов, «Образование» - на 20,1 процента, «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» - на 14,1 процента.

Таблица 2.6.

Сравнительная структура кассовых расходов федерального бюджета за 2008 - 2009 гг.

№ п/п	Направления расходования	Кассовые выплаты	Отношение 2009года к 2008 г. (%)
		2008 г.	2009 г.
1	Общегосударственные вопросы	1 997,4	1 832,8	91,8
2	Национальная оборона	193,8	244,2	126,0
3	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	3 507,1	4 001,9	114,1
4	Национальная экономика	3 567,6	3 581,4	100,4
5	Образование	1 623,0	1 949,8	120,1
6	Здравоохранение и спорт	445,8	829,2	186,0
7	Социальная политика	115,2	113,7	98,7
8	Прочие (в т.ч.):	286,1	191,3	66,9
9	ЖКХ	59,5	86,3	145,0
10	Охрана окружающей среды	33,6	42,4	126,2
11	Межбюджетные трансферты	193,0	62,6	32,4
12	ИТОГО:	11 736,3	12 744,3	108,6

Произошло снижение расходов по разделам «Общегосударственные вопросы», «Социальная политика».

На 01 января 2010 года неиспользованные остатки лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета на лицевых счетах получателей средств составили 166,5 млн. рублей, что в 8,2 раза выше остатков на 01.01.2009.

Рис. 2.11 Структура неиспользованных лимитов бюджетных обязательств в 2009 г.

Основную долю неиспользованных остатков составили расходы на увеличение стоимости основных средств и материальных запасов - 88 процентов, на заработную плату и начисления на оплату труда - 6 процентов, на услуги по содержанию имущества, прочие услуги - 3 процента.

С 1 января 2009 года существенно изменилась процедура санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета.

Новый Порядок стимулирует организацию электронного документооборота со всеми участниками бюджетного процесса с целью полного исключения бумажного документооборота.

Формирование расходов республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ.

Расходы республиканского бюджета Чувашской Республики финансируются по мере фактического поступления доходов в региональный бюджет с учетом его дефицита, за исключением расходов целевых бюджетных фондов.

Структура расходов республиканского бюджета Чувашской Республики состоит из 10 разделов и соответствует бюджетной классификации Российской Федерации

В табл. 3.2. представлена структура расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Таблица 2.7.

Структура расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Наименование статьи расходов	2007	2008	2009
	Сумма, в млн. руб.	Уд.вес в общем объеме расходов, %	Сумма, в млн. руб.	Уд.вес в общем объеме расходов, %	Сумма, в млн. руб.	Уд.вес в общем объеме расходов, %
1	2	3	4	5	6	7
Общегосударственные вопросы	879,3	3,7	1084,5	3,8	986,7	3,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	856,7	3,6	1079,9	3,7	1011,6	3,6
Национальная экономика	6859,9	28,5	7809,1	27,0	5151,7	18,5
Жилищно-коммунальное хозяйство	542,9	2,3	722,8	2,5	1078,7	3,9
Охрана окружающей среды	254,7	1,1	372,1	1,3	72,6	0,3
Образование	1654,5	6,9	1602,9	5,6	1909,7	6,8
Культура, кинематография и средства массовой информации	405,6	1,6	760,7	2,6	620,9	2,2
Здравоохранение и спорт	3035,3	12,6	3312,3	11,5	2731,4	9,8
Социальная политика	2473,3	10,3	3467,4	12,0	4496,3	16,1
Межбюджетные трансферты	7100,7	29,4	8661,9	30,0	9832,6	35,3
Всего расходов	24062,9	100,0	28873,6	100,0	27892,2	100,0

Из данных таблицы 3.2. следует, что основную долю расходов республиканского бюджета Чувашской Республики на протяжении всего анализируемого периода составляли расходы на межбюджетные трансферты - 29,4 % в 2007 г., 30,0 % в 2008 г. и 35,3 % в 2009 г. Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации и Чувашской Республики межбюджетные трансферты из республиканского бюджета предоставлялись бюджетам муниципальных районов и бюджетам городских округов для:

- выравнивания бюджетной обеспеченности вышеназванных бюджетов;

- для обеспечения финансовых возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований Чувашской Республики по осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения;

- для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Чувашской Республики по вопросам местного значения;

- для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований Чувашской Республики, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации и Чувашской Республики, переданных для осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Чувашской Республики.

Увеличение доли расходов по межбюджетным трансфертам за 2007-2009 гг. обусловлено следующими обстоятельствами.

В условиях, когда собственные доходы муниципальных районов и городских округов в основном формируются за счет налога на доходы физических лиц и налога на имущество физических лиц, а в настоящее время городское население значительно превышает сельское, большинство бюджетов муниципальных районов и городов республики испытывают острую нехватку бюджетных средств для исполнения своих расходных обязательств. В условиях финансового кризиса данная проблема стала еще острее, что и вызвало усиление поддержки муниципальных районов (городских округов) из республиканского бюджета Чувашской Республики.

В структуре расходов республиканского бюджета Чувашской Республики в анализируемом периоде значительную долю занимают расходы по разделу «Национальная экономика». В данный раздел входят расходы на финансирование сельского и лесного хозяйства, транспорта, водных ресурсов, дорожного хозяйства и т.д.

Так в 2007 г. доля указанных расходов составляла 28,5% от уровня всех расходов, в 2008 г. - 27 %. По итогам 2009 г. доля этих расходов составила только 18,5 %.

Также в числе приоритетных направлений расходования средств республиканского бюджета на протяжении всего периода анализа следует назвать разделы «Социальная политика», «Здравоохранение и спорт» и «Образование».

В 2007 г. удельный вес расходов раздела «Социальная политика» в общем объеме расходов сложился на уровне 10,3 %, в 2008 г. - 12 %, в 2009г. - 16% .

Доля расходов по разделу «Здравоохранение и спорт» в 2007 г. составляла 12,6 %, в 2008 г. - 11,5 %, в 2009 г. - 9,8 %.

По разделу «Образование» удельный вес расходов в бюджете 2007 г. составил 6,9 %, в 2008 г. - 5,6 %, в 2009 г. - 6,8.

По остальным разделам удельный вес расходов не превышает 4 %, при этом следует отметить, что наименьшую долю в расходах республиканского бюджета Чувашской Республики (менее 3-х %) в 2007-2008 гг. занимали расходы по разделам «Охрана окружающей среды», «Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Культура, кинематография и средства массовой информации» - 1,1%, 1,6% и 2,3 % в бюджете 2007 г. и 1,3%, 2,6% и 2,5% в бюджете 2008 г.

По итогам 2009 г. наименьшую долю расходов (менее 3-х процентов) в структуре республиканского бюджета наблюдается по разделу «Охрана окружающей среды» и разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» - 0,3 % и 2,2 % соответственно.

Далее проведем оценку динамики расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Таблица 2.8..

Динамика формирования расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Показатель	2007	2008	2009	Изменения
				2008 г. к 2007 г.	2009 г. к 2008 г.	2009 г. к 2007 г.
				Абсол., млн. руб.	Темп роста, %	Абсол., млн. руб.	Темп роста, %	Абсол., млн. руб.	Темп роста, %
Общегосударственные вопросы	879,3	1084,5	986,7	+205,2	123,3	-97,8	90,9	+107,4	112,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	856,7	1079,9	1011,6	+223,2	126,1	-68,3	93,7	+154,9	118,1
Национальная экономика	6859,9	7809,1	5151,7	+949,2	113,8	-2657,4	65,9	-1708,2	75,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	542,9	722,8	1078,7	+179,9	133,1	+355,9	149,2	+535,8	198,7
Охрана окружающей среды	254,7	372,1	72,6	+117,4	146,1	-299,5	19,5	-182,1	25,8
Образование	1654,5	1602,9	1909,7	-51,6	96,9	+306,8	119,1	+255,2	115,4
Культура, кинематография и средства массовой информации	405,6	760,7	620,9	+355,1	187,5	-139,8	81,6	+215,3	153,1
Здравоохранение и спорт	3035,3	3312,3	2731,4	+277,0	109,1	-580,9	82,5	-303,9	89,9
Социальная политика	2473,3	3467,4	4496,3	+994,1	140,2	+1028,9	129,7	+2023,0	181,8
Межбюджетные трансферты	7100,7	8661,9	9832,6	+1561,0	121,9	+1170,7	113,5	+2731,9	138,5
Всего расходов	24062,9	28873,6	27892,2	+4810,7	119,9	-981,4	96,6	+3829,3	115,9

По результатам табл. 3.3.. можно сделать следующие выводы.

Расходы республиканского бюджета Чувашской Республики за период 2007-2009 гг. выросли на 15,9 %. В 2008 г. по сравнению с 2007 г. увеличение составило 4810,7 млн. руб. или 19,9 %, за 2009 г. расходы снизились на 981,4 млн. руб. и составили 96,6 % от уровня 2008 г.

По итогам 2008 г. увеличение расходов произошло по всем разделам кроме раздела «Образование» - 96,9 % от уровня 2007 г., при этом наибольший темп роста расходов наблюдается по разделам «Культура, кинематография и средства массовой информации» - 87,5 %, «Охрана окружающей среды» - 46,1%, «Социальная политика» - 40,2 %, «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 33,1 %.

В 2009 г. увеличение расходов наблюдается только по четырем разделам, в том числе «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 49,2 %, «Социальная политика» - 29,7%, «Образование» - 19,1 %, «Межбюджетные трансферты» - 13,5 %. По остальным разделам расходы республиканского бюджета снизился, в том числе наиболее существенное снижение расходов наблюдается по разделам «Национальная экономика» - 65,9 % и «Охрана окружающей среды» - 19,5% от уровня 2008 г.

В целом за период 2007-2009 гг. наибольшее увеличение расходов следует отметить по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» 98,7 %, «Социальная политика» - 81,8 %, Межбюджетные трансферты» - 38,5%.

Рассмотрим эффективность планирования расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за период с 2007 по 2009 гг. (табл. 3.4.).



Таблица 2.9.

Формирование и исполнение расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг. млн. руб.

Наименование показателя	2007	2008	2009
	План	Факт	% испол.	План	Факт	% испол.	План	Факт*	% испол
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Общегосударственные вопросы	984,4	879,3	89,3	1185,8	1084,5	91,5	1025,7	986,7	96,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	882,3	856,7	97,1	1084,4	1079,9	99,6	1022,6	1011,6	99,9
Национальная экономика	7124,1	6859,9	96,3	8026,5	7809,1	97,3	5343,0	5151,7	96,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	543,8	542,9	99,8	748,9	722,8	96,5	1321,9	1078,7	81,6
Охрана окружающей среды	255,3	254,7	99,8	383,9	372,1	96,9	74,5	72,6	98,1
Образование	1676,8	1654,5	98,7	1624,9	1602,9	98,6	2053,9	1909,7	95,3
Культура, кинематография и средства массовой информации	406,2	405,6	99,9	766,8	760,7	99,2	625,9	620,9	99,2
Здравоохранение и спорт	3053,9	3035,3	99,4	3271,0	3312,3	101,3	2758,9	2731,4	99,0
Социальная политика	2657,4	2473,3	93,1	3746,0	3467,4	92,3	4879,5	4496,3	93,1
Межбюджетные трансферты	7215,4	7100,7	98,4	8732,8	8661,9	99,2	9888,0	9832,6	99,5
Всего расходов	24799,6	24062,9	97,0	29572,0	28873,6	97,6	28993,9	27892,2	96,2

* предварительные данные

Из данных табл. 2.7 следует, что за исследуемый период плановые показатели по расходам республиканского бюджета Чувашской Республики не исполнены по всем разделам расходов бюджета, кроме раздела «Здравоохранение и спорт» в 2008 г. При этом процент не исполнения плановых показателей по расходам бюджета имеет тенденцию к увеличению к 2009 г.

Низкий показатель исполнения расходов бюджета может свидетельствовать о не эффективном использовании бюджетных средств и соответственно указывает на существующие недостатки в работе органов исполнительной власти Чувашской Республики по освоению бюджетных ассигнований.

Так, по итогам 2007 г. низкий уровень освоения бюджетных средств (менее 97 %) наблюдался по разделу «Общегосударственные вопросы» - 89,3 %, «Социальная политика» - 93,1 %, «Национальная экономика» - 96,3% к годовым плановым назначениям.

По итогам 2008 г. существенное отклонение от плановых годовых назначений следует отметить по разделам «Общегосударственные вопросы» - 91,5 %, «Социальная политика» - 92,3 %, «Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Охрана окружающей среды» 96,5% и 96,9 % соответственно.

В 2009 г. крайне низкий уровень освоения бюджетных средств наблюдается по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 81,6 %, «Социальная политика» - 93,1 %, «Образование» - 95,3%. Общее исполнение расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за 2009 г. составило 96,2 % от годовых плановых назначений.

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики Чувашской Республики в 2009-2011 годах, определенных Указом Президента Чувашской Республики от 25 апреля 2008 г. № 42 среди приоритетных целей и задач в 2009 г. было заявлено сохранение социальных гарантий населения, полное и своевременное выполнение принятых расходных обязательств, обеспечение повседневного функционирования социально-культурной сферы, инфраструктуры и т.д.

Проведенный анализ исполнения расходов республиканского бюджета Чувашской Республики за анализируемый период позволяет сделать вывод, что исполнение бюджета по расходам не достаточно полно согласовывалось с приоритетными целями и задачами.

Подтверждением вышесказанного является тот факт, что на протяжении 2007-2009 гг. наблюдается стабильно низкий уровень освоения бюджетных средств по разделу «Социальная политика» - 92,3-93,1% от утвержденных годовых плановых назначений.

Одним из показателей эффективности исполнения бюджета является уровень дефицита (профицита), т.е. превышение доходов над расходами. В табл. 2.8 представлен анализ исполнения основных показателей республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Таблица 2.10..

Общее исполнение показателей республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг.

Наименование показателя	2007	2008	2009
	План	Факт	% испол.	План	Факт	% испол.	План	Факт	% испол
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Доходы	22961,2	23117,5	100,7	27079,0	27130,0	100,2	27033,0	27326,7	101,1
Расходы	24799,6	24062,9	97,0	29572,0	28873,6	97,6	28993,9	27892,2	96,2
Дефицит	-1838,4	-945,4	51,4	-2493,0	-1743,6	69,9	-1960,9	-565,5	28,8

Из данных табл. 3.5.. следует, что на всем протяжении исследуемого периода республиканский бюджет Чувашской Республики исполнялся с дефицитом, т.е. с превышением расходов над доходами.

При фактическом исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики в 2007 г. удалось снизить дефицит на 48,6 %, в 2008 г. на 30,1 %, в 2009 г. на 71,2% от запланированного уровня. Сокращение уровня дефицита в республиканском бюджете свидетельствует о достаточно предусмотрительной политики руководства республики в части управления государственным долгом республики, т.к. основными источниками финансирования дефицита республики являются кредитные заимствования. В условиях финансового кризиса произошло значительно удорожание кредитных ресурсов, поэтому политика расширения заимствования кредитных ресурсов могут привести республику в долговую яму.

По результатам проведенного исследования исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009 гг. можно сделать следующие выводы.

Исполнение республиканского бюджета Чувашской Республики за 2007-2009гг. осуществлялось в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики.

За период с 2007 г. по 2009 г. доходы республиканского бюджета Чувашской Республики увеличились на 4209,2 млн. руб. или на 18,2%, при этом рост доходов в 2008 г. по сравнению с 2007г. составил 17,4 %, в 2009 г. по сравнению с 2008 г. - 0,7%.

Расходы республиканского бюджета Чувашской Республики за период 2007-2009 гг. выросли на 15,9 %, при этом в 2008 г. увеличение составило 4810,7 млн. руб. или 19,9 %, за 2009 г. расходы снизились на 981,4 млн. руб. и составили 96,6 % от уровня 2008 г.

На снижение уровня доходной и расходной части повлияли негативные последствия экономического кризиса, в котором находится Чувашская Республика с конца 2008 г.

Приоритетными направлениями расходования средств республиканского бюджета за период 2007-2009 гг. стали разделы «Межбюджетные трансферты», «Национальная экономика», «Социальная политика», «Здравоохранение и спорт» и «Образование».

По итогам 2008 г. увеличение расходов произошло по всем разделам кроме раздела «Образование» - 96,9 % от уровня 2007 г. В 2009 г. увеличение расходов наблюдается только по четырем разделам, в том числе «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 49,2 %, «Социальная политика» - 29,7%, «Образование» - 19,1 %, «Межбюджетные трансферты» - 13,5 %.

Однако, за исследуемый период плановые показатели по расходам республиканского бюджета Чувашской Республики не исполнялись по всем разделам расходов бюджета, кроме раздела «Здравоохранение и спорт» в 2008 г. При этом процент не исполнения плановых показателей по расходам бюджета имеет тенденцию к увеличению к 2009 г. - 96,2 % от годовых плановых назначений.

Стабильно низкий уровень освоения бюджетных средств по разделу «Социальная политика» - 92,3-93,1% от утвержденных годовых плановых назначений противоречит приоритетной цели бюджетной политики Чувашской Республики по обеспечению высокого уровня социальной защищенности населения Чувашской Республики и свидетельствует о недостаточно эффективной работе органов государственной власти Чувашской Республики в части своевременного освоения бюджетных средств.

На всем протяжении исследуемого периода республиканский бюджет Чувашской Республики исполнялся с дефицитом, т.е. с превышением расходов над доходами. В тоже время при фактическом исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики в 2007 г. удалось снизить дефицит на 48,6 %, в 2008 г. на 30,1 %, в 2009 г. на 71,2% от запланированного уровня.

В целом, проведенное исследование позволяет сделать вывод, что несмотря на сложную экономическую ситуацию, в которой приходилось исполнять республиканский бюджет Чувашской Республики по доходам и расходам в 2009 г. руководством республики своевременно осуществлялась работа по оперативному реагированию на негативные тенденции в части снижения доходной базы бюджета. Таким образом, Правительству Чувашской Республике удалось вовремя сбалансировать бюджет и не допустить катастрофических последствий для Чувашской Республики, таких как роста задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, срывов в финансировании основных учреждений социально-экономической значимости и пр.

За истекший год кассовые выплаты консолидированного бюджета Чувашской Республики составили 31360,9 млн. рублей. Расходная часть консолидированного бюджета республики имеет четко выраженную социальную направленность (рис. 11).

Из общей суммы социально-культурной сферы, составляющей 18235,1 млн. рублей (58,1 %), на финансирование учреждений образования направлено 7661,1 млн. рублей (24,4% от общей суммы кассовых выплат консолидированного бюджета), на сферу социальной политики - 4857,4 млн. рублей (15,5 %), здравоохранения и спорта - 4527,7 млн. рублей (14,4 %). Основную долю в отраслях народного хозяйства занимают расходы на национальную экономику - 6271,6 млн. рублей (20 %) и на жилищно-коммунальное хозяйство - 3695,6 млн. рублей (11,8 %).

Рис. 2.12 Расходная часть консолидированного бюджета социальной направленности за 2009 г.

На решение общегосударственных вопросов по сфере «управление и безопасность» выделено из бюджета 1975,8 млн. рублей (6,7 % от общей суммы кассовых выплат консолидированного бюджета).

Наибольшую долю кассовых выплат в составе расходов консолидированного бюджета республики заняли кассовые выплаты из республиканского бюджета - 55,1 %, расходы по бюджетам муниципальных образований составили 44,9 %.

В структуре расходной части республиканского бюджета преобладают межбюджетные трансферты (36,3 %).

Приоритетными направлениями финансирования расходов из республиканского бюджета являются расходы на национальную экономику - 18,7 %, на социальную политику - 16,1 %, здравоохранение и спорт - 8,9 %, образование - 6,4 %. Наименьшую долю занимают расходы на культуру, кинематографию и средства массовой информации - 2,1 %, охрану окружающей среды - 0,3 %.

Рис. 2.13 Структура кассовых выплат из республиканского бюджета за 2009

В отличие от показателей кассовых выплат из республиканского бюджета, в структуре кассовых выплат из местных бюджетов наибольший удельный вес занимают расходы на образование - 42 %, на жилищно-коммунальное хозяйство - 18,6 %, здравоохранение и спорт - 15,1 %.

Кассовые выплаты из республиканского и местных бюджетов в разрезе функциональной классификации (без учета межбюджетных трансфертов) за отчетный период имеют следующую структуру.

За 2009 год поступили в бюджет республики источники внутреннего финансирования дефицита в размере 2586,4 млн. рублей, в том числе 1200 млн. рублей получено кредитов от кредитных организаций в валюте Российской Федерации, 926,9 млн. рублей - от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, 100,3 млн. рублей составили средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности республики, 200 млн. рублей - от международных финансовых организаций и 159,2 млн. рублей - возвраты бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам и бюджетам муниципальных районов из бюджета республики.

Рис. 2.14. Сравнительная структура кассовых выплат из республиканского и местных бюджетов (без учета межбюджетных трансфертов) за 2009 год

На погашение источников внутреннего финансирования направлено 678,9 млн. рублей. Кассовые выплаты за счет средств федерального бюджета составили 12744,3 млн. рублей, или 98,7 % от утвержденных федеральным учреждениям, организациям годовых лимитов бюджетных обязательств.



3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

3.1 Усиление информации базы исполнения казначейства

В последние годы в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. С использованием информационных технологий реализован комплекс серьезнейших задач, связанных с организацией бюджетного процесса, в частности, внедрены казначейские технологии исполнения бюджета. Сегодня созданы необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий уровень управления общественными финансами:

- дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования - до 10-15 лет;

- повышение эффективности бюджетных расходов с точки зрения обоснованности целей и соизмерения целей с достигнутыми результатами;

- переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

- совершенствование механизма, стимулирующего повышение качества бюджетных услуг и эффективность бюджетных расходов;

- повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Для реализации этих возможностей необходимы преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами в части:

- внедрения механизмов бюджетного планирования и финансирования на основе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

- расширения методов программно-целевого планирования;

-упорядочения планирования и осуществления бюджетных инвестиций.

В связи с повышением самостоятельности и ответственности распорядителей бюджетных средств в процесс вовлекается гораздо большее количество участников. Актуальной задачей становится создание единого методического и информационного пространства между всеми участниками бюджетного процесса. Возникает потребность в инструментах для сбора и обмена информацией между ними. Требуется упрощение процедуры взаимодействия главных распорядителей бюджетных средств с финансовым органом.

Сегодня требуются уже не отдельные решения, а комплекс программных и технологических средств, мощная информационная система, которая позволит решать задачи по автоматизации процессов стратегического и оперативного планирования, учета, бюджетирования, мониторинга и контроля.

Преимущества комплексного подхода заключаются в поддержке полного цикла или всех этапов управления.

1 этап - разработка стратегии. Цель первого этапа - выделение целевых показателей и планирование их количественных значений.

2 этап - планирование. На втором этапе разрабатываются тактические планы для достижения поставленных стратегических целей. Ориентирами для разработки тактических (или оперативных) планов становятся количественные значения целевых показателей. Основным инструментом оперативного планирования является бюджет.

3 этап - мониторинг и контроль исполнения. и достигнутых целевых значений показателей.

4 этап - анализ и регулирование. На заключительном этапе стратегические планы корректируются в соответствии с реальными условиями. В итоге цикл управления - между выбранной стратегией и ее практической реализацией - замыкается.

С помощью информационной системы может быть создана целостная инфраструктура для поддержки согласованного стратегического и тактического управления на основе единой модели данных. В этом принципиальное отличие комплексного подхода систем автоматизации управления от изолированного решения отдельных управленческих задач.

Комплексная информационная система может выступить одним из инструментов для формирования новой системы государственного управления. Ведь именно технологии и механизмы управления общественными финансами сегодня становятся основой для построения новой системы государственного управления, поскольку они меняют философию управления, вводят новые качественные принципы и подходы. Это уже масштабное явление, которое выходит за рамки задач финансовых органов.

Проводимые в настоящее время реформы (бюджетная, административная, местного самоуправления, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.) предполагают необходимость координации работы и обеспечение согласованности действий между ведомствам, между исполнительной и законодательной властью, между региональной властью и органами местного самоуправления, установление взаимодействия с общественностью.

При построении систем типа "Электронное правительство" возникают задачи объединения и налаживания взаимосвязей на уровне данных и информационных систем. Одним из основных факторов повышения конкурентоспособности территории становится эффективная система управления общественными финансами. Осуществить переход к такой системе возможно за счет реинжиниринга существующего бюджетного процесса, то есть выявления устаревших процедур и замены их новыми технологиями управления.

В структурах исполнительной власти часто работа организована в виде последовательности не связанных друг с другом задач и сложных механизмов контроля за ходом их реализации. При этом неизбежны ошибки и задержки. Размываются границы ответственности. Никто не видит ситуацию в целом достаточно хорошо для того, чтобы оперативно реагировать на происходящие изменения.

В условиях доступности информации отдельные подразделения или лица могут сделать намного больше самостоятельно. Существует возможность реорганизовать процессы так, чтобы люди, у которых существует потребность в результате процесса, могли исполнить его сами. Когда процесс исполняется людьми, зависящими от его результатов, практически нет необходимости руководить процессом.

Можно воспользоваться базами данных, телекоммуникационными сетями и стандартными системами обработки информации, чтобы совместить выгоды масштаба и координации (которые дает централизация) с выгодами гибкости и качества обслуживания потребителей (которые дает децентрализация).

Информационная технология позволяет зафиксировать и обработать данные, а экспертные системы способны до некоторой степени предоставить знания, необходимые людям для принятия решений. Тем самым точка принятия решения перемещается туда, где делается работа, и контроль встраивается в процесс. Информационная система подсказывает, как необходимо действовать, тем самым позволяя избежать многих ошибок.

В результате повышается технологичность управления, снижается трудоемкость, обеспечивается автоматизированная поддержка процедур и методологии управления, повышается оперативность работы и качество управления.

В сфере управления общественными финансами изменились и технологии. Иные требования предъявляются к персоналу. Провозглашены иные цели бюджетной политики (эффективность и результативность бюджетных расходов). В этих условиях технологии работы тоже должны измениться.

Известны два подхода к автоматизации: на основе предварительного реинжиниринга и на основе поэтапного реинжиниринга и разработки прототипов.

Первый подход предусматривает все заранее продумать и запроектировать, а потом сразу внедрить. Причем с существенными изменениями процессов и технологий работы исполнителей. Это возможно, когда все заранее известно. Недостатки такого подхода заключаются в следующем: проект долго делается до начала внедрения; велика вероятность ошибок при проектировании; за время выполнения проекта многое меняется во внешней среде; очень трудно внедрять "все" и "сразу". История познавательной деятельности человечества показывает, что становление нового неизбежно сопровождается ошибками, неправильными логическими построениями и ложными теориями.

Второй подход - более плавный. На пером этапе улучшается доступ к данным и структурируются вычисления без реорганизации основных процессов и функций. Создается иллюзия информационной системы "как большого арифмометра". Второй этап - постепенное изменение процессов на базе получения эффектов от автоматизации. Третий этап - понимание того, что на базе информационной системы можно достичь существенного прогресса в развитии технологии - реинжиниринг "де-факто". При этом информационная система развивается вместе с процессом ее внедрения. Трудность заключается в том, что в процессе "врастания" системы в объект возможны ее значительные переработки. При этом через механизм деятельного участия специалистов в решении того или иного вопроса возможно формирование зоны ответственности. Общеизвестно, что "своим" люди считают не только то, что является их непосредственной собственностью; в социальном смысле "освоение" - это включение в собственную систему деятельности. То, к чему человек хотя бы однажды приложил свои силы, автоматически становится его личным делом, становится тем, за что он несет ответственность. И это очень важно, поскольку реинжиниринг вызывает к жизни множество изменений, не только в бизнес-процессе. Обязанности работников, организационные структуры, системы управления - все, что связано с процессом, должно быть реорганизовано взаимоувязанным образом.

На создании современных информационных технологий для государственного сектора в сфере общественных финансов специализируется "Центр информационных и финансовых технологий" (ЦИФТ). Собственная разработка компании - это Система анализа и планирования финансов региона или программный комплекс "Сапфир" (ПК "Сапфир"), который представляет из себя:

- программную платформу, позволяющую реализовать широкий спектр технологий управления;

-набор функциональных компонент, составляющих «линейку» продуктов, предназначенных для решения управленческих задач финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств;

- методы, средства и технологии адаптации и внедрения выбранного набора функциональных компонент к условиям конкретного заказчика.

При выполнении заказов отправной точкой для компании "ЦИФТ" являются назревшие проблемы заказчика, его готовность к тем или иным нововведениям. Выбор по глубине автоматизации, по составу и объему работ остается за заказчиком. Тем самым созданы условия для поэтапного реинжиниринга и постепенного наращивания функционала.

Система помогает связать воедино разрозненные этапы бюджетного процесса. Основой для такого объединения служит электронное хранилище данных, позволяющее хранить большие объемы информации за разные временные периоды, сравнивать данные за разные временные периоды в сопоставимом виде с учетом изменений классификации (для этого используется механизм эволюции), поддерживать данные в непротиворечивом состоянии (элементы контроля встраиваются в систему). Самые подробные сведения за много лет разложены "по полочкам" так, чтобы в любой момент, задав параметры поиска, можно было извлечь нужные сведения в нужном виде. При этом в хранилище неограниченно можно вводить данные из любых источников (новые данные), они автоматически конвертируются и попадают на "свое место", откуда их, опять же, можно удобно и быстро извлечь.

Система предоставляет широкие возможности для сбора данных. Возможно осуществлять настройку форм для сбора данных, заполнять и отправлять данные, встраивать в систему средства контроля ввода данных и осуществлять проверку данных при приеме, загружать данные в общее хранилище. Из набора инструментов для каждой конкретной задачи выбирается наиболее подходящий, с учетом специфики собираемой информации, каналов связи, программного обеспечения участников.

Система предоставляет возможность распределенной работы с географически удаленными объектами, например, с муниципальными образованиями или главными распорядителями бюджетных средств. При этом используется единое информационное и методическое пространство и обеспечивается возможность для индивидуальных настроек участников распределенной системы.

Поддержка работы участников бюджетного процесса различных уровней в едином информационном пространстве осуществляется посредством обмена данными.

При этом обеспечивается унификация нормативно-справочной информации, унификация бизнес-процессов (правил и форм) сбора данных, оптимизация процесса внесения изменений в бюджет или реестр посредством электронного обмена заявками в процессе их сбора, рассмотрения и утверждения на различных уровнях.

Система встраивается в действующую организацию бюджетного процесса путем использования данных, которые содержатся в функционирующих в финансовом органе системах казначейского исполнения, бюджетной отчетности и прочих. Система использует данные, поступающие из внешних систем, таких как: информационный ресурс налоговой службы, данные администраторов поступлений о налоговой базе, статистические данные, иные структурированные данные. Вся информация, хранящаяся в ПК «Сапфир», поддается анализу, визуализации, графическому представлению. Для обеспечения публичности информация из ПК "Сапфир" может отражаться на сайте в сети Интернет. Возможен и обратный процесс - загрузка данных из сети Интернет. С помощью этих инструментов ПК "Сапфир" позволяет решать задачи интеграции и оптимизировать бизнес-процессы.

В бюджетном процессе учет, санкционирование бюджетных расходов, мониторинг исполнения бюджета носят характер оперативной деятельности с большим объемом обрабатываемой информации, с одной стороны, и вполне четкой регламентацией выполнения действий, с другой. Поэтому в этих частях бюджетного процесса автоматизация развивается достаточно давно. У всех финансовых органов есть та или иная компьютерная программа для поддержки функций исполнения бюджета.

Что касается процесса планирования, то еще совсем недавно систем автоматизации для этих задач не было. Это вызвано, прежде всего, тем, что процесс планирования трудно формализуем. Для осуществления задач планирования бюджета необходимо предоставить доступ к различным источникам данных. Кроме того, нужен механизм совместной работы различных отделов над многовариантным расчетом бюджета.

Важным направлением деятельности Федерального казначейства является осуществление предварительного и текущего контроля над расходованием средств получателями средств федерального бюджета. Управлением постоянно проводился анализ полученных и принятых к исполнению по системе электронного документооборота платежных поручений, представленных получателями средств федерального бюджета для проведения кассовых расходов на лицевых счетах.

В 2009 году Управление столкнулось с рядом проблем методологического характера, касающихся администрирования доходов:

- отсутствие правовых актов главных администраторов по делегированию полномочий территориальным администраторам или четко установленных требований к формулировке их основных положений приводило в течение 9 месяцев 2009 года к различным оценкам правомочности представленных нормативных правовых актов и, соответственно, к росту невыясненных поступлений;

- неоднозначное толкование порядка зачисления денежных взысканий за нарушение законодательства Российской Федерации за государственное регулирование цен (тарифов), налагаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации приводило к неправомерному зачислению указанных поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации вместо федерального бюджета (приведено в соответствие согласно письму Федерального казначейства от 16.09.2008 №42-7.1-17/5.4-422);

- лицевой счет структурному подразделению системы МВД России открыт на основании включения финансовым органом в Перечень в качестве получателя средств местных бюджетов, в то время, как данный администратор, является федеральным органом и, на наш взгляд, должен быть включен в Сводный реестр участников бюджетного процесса.

Остаются нерешенными вопросы:

-перехода кредитных учреждений на полноформатные электронные платежные поручения по каждому платежу физического лица, так как формирование водного платежного документа и отсутствие должного контроля за наличием заполненных обязательных полей в расчетных документах на перечисление платежей в бюджетную систему Российской Федерации приводит к увеличению объема невыясненных поступлений;

- передачи полномочий Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лицензирования образовательной деятельности и регистрации договоров о залоге транспортных средств, вследствие чего поступающие платежи относятся к невыясненным поступлениям.

Типовыми ошибками, допускаемыми бюджетополучателями при оформлении платежных поручений являлись:

- неверное указание даты, номера представленных для оплаты договоров, счетов на оплату работ, услуг, товаров - 35%;

-не заполнение полей платежных поручений, обязательных при перечислении платежей в доход бюджета - 8%.

Также возврату подлежали платежные документы, не прошедшие контроль, установленный статьей 267 Бюджетного кодекса, а именно:

- несоответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе - 31 %;

непредставления получателем средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств - 16%;

превышение кассовых расходов над доведенными лимитами бюджетных обязательств - 5%.

Очень серьезный вопрос, с которым Казначейство столкнулось впервые -- выверка остатков сумм субсидий и субвенций, выделяемых субъектам РФ. Финансисты субъектов РФ, казначейские органы, финансовые службы главных распорядителей средств федерального бюджета проделали огромную работу. Все соответствующие средства выверены по суммам остатков.

К числу проблем относится администрирование доходов. Здесь выявилась необходимость выверки по консолидированной отчетности, которую представляет субъект РФ по оборотам по счетам № 40101. Такую выверку Казначейство проводит ежегодно.

Анализируется информация по суммам, распределяемым между бюджетами. По регионам все нормативы отчислений были выполнены. Однако в целом по стране по ряду видов доходов обнаружились отклонения по нормативам. Как выяснилось, отдельные коды бюджетной классификации отображались неверно. Это технические ошибки, не системные, однако сумму поступивших доходов в консолидированный бюджет (особенно по кварталам и году) следует проверять более тщательно.

Минфину России и Федеральному казначейству необходимо изменить весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих организацию исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы и учета доходов и их распределения между бюджетами. Издан ряд приказов Минфина России, Федерального казначейства.

В работе казначейских органов рекомендовано внести изменения на период 2010, 2011гг. Это касается реструктуризации бюджетной сети.

Необходимость преодоления последствий глобального финансового кризиса требует и от Казначейства России в целом, и от всех его сотрудников, которые занимаются вопросами кассового исполнения по доходам и расходам федерального бюджета и управления Единым казначейским счетом, бесперебойно и в полном объеме исполнять обязательства федерального бюджета, а также искать и мобилизовывать резервы по повышению эффективности в соответствующих направлениях деятельности.

В связи с этим, необходимо обозначить некоторые перспективные направления деятельности Федерального казначейства в рамках стратегии развития на 2010 г.-2011гг.

Согласно прогнозу кассовых поступлений и выплат из федерального бюджета на 2010 г., по сравнению с предшествующим периодом доходы федерального бюджета будут незначительно сокращаться, расходы несколько увеличатся, практически полностью будет израсходован Резервный фонд, а для обеспечения сбалансированности федерального бюджета планируется использование части ресурсов Фонда национального благосостояния (таблица 4).



Таблица 3.1.

Исполнение и кассовое планирование федерального бюджета и 2009-2010 гг. млрд. руб.

	Факт 2009 г. (оперативные данные)	2010 г. (прогноз)
Доходы федерального бюджета	7 274,3	6 950,0
Расходы федерального бюджета	9 636,8	9886,9
Мобилизация средств Резервного фонда	2 964,8	1783,4
Мобилизация средств Фонда национального благосостояния	0	385,8

Данные таблицы 3.1. свидетельствуют о том, что для решения проблемы сбалансированности федерального бюджета требуются дополнительные заимствования как на внутреннем, так и на внешнем рынках. В связи с этим можно констатировать, что в скором будущем существенно возрастут расходы на обслуживание долговых обязательств федерального бюджета.

В настоящее время в Казначействе России кассовое планирование осуществляется в годовом и помесячном разрезах, но в краткосрочной перспективе необходимо повышать его точность и дискретность (вплоть до поэтапного перехода к подневному прогнозированию). Также необходимо развивать систему интеграции кассовых планов федеральных министерств и ведомств и кассового плана исполнения федерального бюджета. Для осуществления этой работы необходимо совершенствовать соответствующую нормативно-правовую базу и провести серьезную организационную подготовку.

Одной из важнейших задач в этом направлении деятельности Казначейства России является повышение степени достоверности планирования параметров и сроков мобилизации средств суверенных фондов Российской Федерации для обеспечения сбалансированности федерального бюджета (на рис.3.1. представлена динамика их изменения в краткосрочном периоде).

Рис. 3.1 Объемы суверенных фондов в РФ, млрд. руб.

С необходимостью повышения степени достоверности планирования и прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета тесно связан вопрос о том, что, начиная с 2009 года, Федеральному казначейству устанавливаются бюджетные назначения в части привлечения в федеральный бюджет дополнительных доходов от размещения на депозитах в кредитных учреждениях временно свободных остатков бюджетных средств федерального бюджета (таблица 5).

При выполнении этой задачи главная сложность заключается в том, что сотрудникам Казначейства необходимо добиваться сбалансированных решений как с точки зрения обеспечения безусловной сохранности бюджетных средств в процессе проведения депозитных операций, так и в части выполнения бюджетных назначений по мобилизации дополнительных доходов в федеральный бюджет при наличии устойчивой тенденции к снижению ставки рефинансирования, устанавливаемой Банком России, и высокой степени волатильности ключевых параметров финансовых рынков.

Таблица 3.2.

Размещение средств федерального бюджета па банковские депозиты млрд. руб.

	2008 г.	2009 г.
Размещено средств на банковские депозиты	1 785,4	567,1
Получено доходов от размещения средств на банковские депозиты В 2009 г. Федеральному казначейству были установлены бюджетные назначения в объеме 20 млрд. руб., в 2010--2011 гг. по 10 млрд. руб. ежегодно.	16,1	18,9

Что касается обеспечения устойчивой ликвидности Единого казначейского счета федерального бюджета 40105 (ЕКС), то здесь имеются как внутренние, так и внешние резервы, которые позволяют ее существенно увеличить. В качестве внутренних резервов в 2009 г. были использованы такие факторы, как осуществление концентрации и централизации на едином распределительном счете 40101 средств, поступающих в виде таможенных сборов, что способствовало мобилизации дополнительных средств в объеме 60--70 млрд. руб. Был осуществлен временный возврат на ЕКС средств, ранее направленных в виде имущественного взноса в уставные капиталы ряда государственных корпораций.

Поставленная на 2010 г. задача централизации счетов 40503 и 40302 на соответствующих единых казначейских счетах, поступающих от всех управлений Федерального казначейства, является продолжением этой работы. В дальнейшем в целях обеспечения возможности беспроцентного подкрепления единого казначейского счета по учету средств федерального бюджета возможна разработка механизмов временного кассового заимствования с остатков соответствующих счетов в периоды краткосрочных кассовых разрывов. Это очень важный внутренний резерв повышения ликвидности ЕКС, который можно оценить в объеме примерно 100 млрд. руб. ежедневных неснижаемых остатков средств, из которых 80 млрд. руб. -- остатки внебюджетных ресурсов, 20 млрд. руб. -- остатки средств, находящиеся во временном распоряжении федеральных бюджетополучателей.

Внешним резервом повышения эффективности казначейского исполнения федерального бюджета является проводимая Федеральным казначейством совместно с Банком России работа по модернизации технологий осуществления бюджетных платежей. В результате проведенной совместной работы удастся достичь того, что передача рублевых средств с ЕКС в территориальный орган Федерального казначейства любого субъекта Российской Федерации, интегрированного в систему БЭСП, не превысит двух минут. Это революционный прорыв в части развития казначейских расчетно-платежных технологий. Важным вопросом является ежедневное полное направление остатков средств федерального бюджета, находящихся на счетах в УФК, на ЕКС. В конце 2009 г. Банк России утвердил соответствующий нормативный документ, согласно которому со второй половины текущего года на определенную временную точку силами его подразделений будет осуществляться автоматизированное обнуление остатков средств на счетах УФК по учету средств федерального бюджета с «поднятием» их на ЕКС. Это позволит, в частности, уйти от такого понятия как «средства в пути», увеличивая таким образом объемы денежных ресурсов, находящихся на едином казначейском счете по учету средств федерального бюджета.

Существенным резервом повышения качества предоставления государственных услуг клиентам и повышения эффективности управления бюджетными ресурсами является установление между бюджетополучателями и обслуживающими их органами Федерального казначейства системы электронного документооборота (СЭД).

Центральный аппарат Федерального казначейства в 2009 г. провел большую работу с ГРБС по внедрению системы электронного документооборота. В результате сегодня количество соответствующих абонентов СЭД увеличилось более чем в 3

3.2 Рекомендации по улучшению деятельности управления федерального казначейства по ЧР

Необходимость преодоления последствий глобального финансового кризиса требует и от Казначейства России занимающегося вопросами кассового исполнения расходов федерального бюджета и управления Единым казначейским счетом, бесперебойно и в полном объеме исполнять обязательства федерального бюджета, а также искать и мобилизовывать резервы по повышению эффективности в соответствующих направлениях деятельности. Была разработана Концепция оптимизации структуры и функций Федерального казначейства. Концепция разработана в целях определения основных подходов к оптимизации структуры и функций Федерального казначейства в рамках реализации задачи повышения эффективности работы федеральных государственных служащих, в том числе с возможностью сокращения в течение трех лет их численности в пределах 20 процентов. С момента создания казначейской системы технологии, используемые Федеральным казначейством, существенно изменились. Трудоемкость казначейских операций постепенно снижается в связи с практической реализацией проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации». Внедрение принципиально нового прикладного программного обеспечения Автоматизированной системы Федерального казначейства (далее - АСФК) повлечет за собой большую централизацию функций и нагрузку на УФК и значительное снижение функций на ОФК. Все эти обстоятельства порождают необходимость оптимизации структуры и функций Федерального казначейства.