3.

Волховский муниципальный район

10,57

4.

Всеволожский муниципальный район

11,09

5.

Выборгский муниципальный район

8,2

6.

Гатчинский муниципальный район

11,46

7.

Кингисеппский муниципальный район

9,75

8.

Киришский муниципальный район

5,01

9.

Кировский муниципальный район

10,65

10.

Лодейнопольский муниципальный район

15,08

11.

Ломоносовский муниципальный район

9,92

12.

Лужский муниципальный район

11,91

13.

Пожпорожский муниципальный район

14,96

14.

Приозерский муниципальный район

12,47

15.

Сланцевский муниципальный район

15,08

16.

Тихвинский муниципальный район

13,62

17.

Тосненский муниципальный район

10,5

18.

Сосновоборский муниципальный район

5,19

В процессе реорганизации местного самоуправления в структуре доходной части местных бюджетов Ленинградской области в среднем по всем муниципальным образованиям налоговые доходы составляли 31,54% от общей суммы доходов, утвержденных решениями о бюджетах, неналоговые доходы - 20,03 %, безвозмездные и безвозвратные перечисления - 48,43 %. Наибольший удельный вес в составе налоговых доходов занимают поступления налога на доходы физических лиц (69,3 % от общей суммы налоговых доходов), вторым по значимости доходным источником является земельный налог (18,7 %), поступления единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в среднем составляют 6,2 % налоговых поступлений местных бюджетов Ленинградской области.

За отчетной период в 2008 году 90,9 % доходов местных бюджетов сформировали налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход, земельный налог и доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Сведения об исполнении плана поступлений данных доходных источников представлены в таблице 2.4.

Таблица 2.4 Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований Ленинградской области на 2008 год (тыс. руб.)

	Годовой план	Фактически поступило	Процент исполнения
Налог на доходы физических лиц	6 478 939,2	6 989 164,2	107,9
Единый налог на вмененный доход	555 661,6	566 809,2	102,0
Земельный налог	1 108 256,4	1 297 887,1	117,1
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности	2 975 820,3	3 150 844,6	105,9
Доходы от продажи земельных участков	1 285 567,4	1 483 414,8	115,4

В состав неналоговых доходов местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в частности, включаются:

* доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

* доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

* средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средств полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям;

* часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления;

* средства самообложения граждан;

* безвозмездные перечисления из различных источников, добровольные пожертвования.

Решение о самообложении граждан муниципального образование по состоянию на 1 июля 2008 года принято в 53 муниципальных образованиях Ленинградской области, табл. 2.5.

Таблица 2.5 Состояние нормативно-правовых актов о самообложении граждан Ленинградской области (кол-во муниципальных образований)

Решение о самообложении граждан	Принято
Всего	53
в том числе:
муниципальные районы	2
городской округ	-
городские поселения	9
сельские поселения	42

Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежат зачислению:

* плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40%);

* сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления (по нормативу 100 %).

В бюджеты поселений и городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду, находящихся в государственной собственности, земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ также установлено, что в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ или законом субъекта РФ о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил также перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняться за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.

Как видно в приведённой диаграмме (рис. 2.2.) в структуре расходов местных бюджетов поселений Ленинградской области на 2008 год преобладают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (44 %), решение общегосударственных вопросов (23 %), расходы на культуру, кинематографию и средства массовой коммуникации (13 %), а также межбюджетные трансферты (12 %).

Рис. 2.2. Структура расходов местных бюджетов поселений Ленинградской области на 2008 год

Расходы бюджетов муниципальных районов Ленинградской области (рис.2.3.) на 2008 год на 11 % состоят из трех составляющих: расходов на образование (44%), социальную политику (18 %), здравоохранение и спорт (15%).

Рис. 2.3. Структура расходов местных бюджетов муниципальных районов Ленинградской области на 2008 год

В расходах бюджета городского округа Ленинградской области на 2008 год в качестве основных статей учтены расходы на образование (44%), проведение социальной политики (16 %) и жилищно-коммунальное хозяйство (14 %) (см. рис. 2.4.).

Рис. 2.4. Структура расходов местного бюджета городского округа Ленинградской области на 2008 год

Таким образом, основными направлениями расходования сред местных бюджетов Ленинградской области на 2008 год являются финансирование образования, проведение социальной политики и обеспечение потребностей в услугах жилищно-коммунального хозяйства.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 23.12.2005 г. № 335 были утверждены методические рекомендации о порядке решения вопросов местного значения городских, сельских поселений по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения в Ленинградской области в переходный период.

В ходе подготовки реформирования системы местного самоуправления органы власти ленинградской области приняли ряд законов наделяющих органы местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ленинградской области, а именно:

* в сфере социальной защиты населения;

* в сфере государственной регистрации гражданского состояния;

* в бюджетной сфере;

* в сфере архивного дела;

* в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

* в сфере жилищных отношений.

Нормативные акты обязали органы местного самоуправления вести реестры pacxодных обязательств муниципальных образований в соответствии требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установлены решением представительного органа муниципального образования. По состоянию на 1 июля 2006 года в 90 муниципальных образованиях Ленинградской области приняли Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств, табл. 2.6.

Таблица 2.6 Состояние нормативно-правовых актов муниципальных образований Ленинградской области о порядке ведения реестра расходных обязательств (кол-во муниципальных образований)

Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств	Принято
Всего	90
в том числе:
муниципальные районы	10
городской округ	1
городские поселения	29
сельские поселения	50

Таким образом, начиная с 1 января 2006 года, на территории Ленинградской области в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функционирует двухуровневая система местных бюджетов. Конечными целями реализации этой модели являются обеспечение решения конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют необходимые для этого ресурсы, а также создание оптимальной системы взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

2.2 Межбюджетные трансферты

Проводимые в Ленинградской области мероприятия в части развития межбюджетных отношений призваны повысить взаимную ответственность органов власти различных уровней в предоставлении общественных услуг, обеспечить равный доступ граждан к этим услугам и социальным гарантиям вне зависимости от места проживания.

Межбюджетные взаимоотношения областных органов власти и органов местного самоуправления муниципальных образований должны основываться на принципах, установленных в этом направлении областных законов. Главным принципом взаимоотношений является положение, когда каждый орган власти отвечает за выполнение определенных полномочий, в случае передачи которых должны быть переданы и соответствующие финансовые ресурсы. Силуанов А. Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах// Финансы - № 1. - 2006.- с. 3-9.

Межбюджетные отношения в Ленинградской области строятся на основе Областного закона Ленинградской области от 26.09.2002 г. № 36-оз « О бюджетном процессе Ленинградской области». Межбюджетные отношения представляют собой широкий спектр законодательно регулируемых взаимоотношений, включая вопросы распределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями публичной власти, при этом важное значение в их составе принадлежит межбюджетным трансфертам.

В соответствии с Законом № 36-оз межбюджетные трансферты областного бюджета представляются в форме:

· дотаций из областного фонда финансовой поддержки поселений - образуется в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений;

· дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - образуется в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

· субвенции из областного фонда компенсаций - образуется в составе областного бюджета в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельных государственных полномочий;

· субсидии из областного фонда софинансирования социальных расходов - образуется в составе расходов областного бюджета в целях предоставления бюджетам муниципальных образований долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований Ленинградской области;

· субсидии из областного фонда муниципального развития - образуется в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований;

· иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

· бюджетных кредитов - предоставляются местным бюджетам в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, очень значимы для местных бюджетов Ленинградской области.

Образование областных фондов финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области и предоставление дотаций из них осуществляется в порядке, установленном Областным законом от 08.08.2005 г. № 67-оз « О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области». В соответствии с данным законом в Ленинградской области формируется Областной фонд финансовой поддержки поселений и областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Областной фонд финансовой поддержки поселений (ОФФПП) образуется в составе областного бюджета Ленинградской области в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения. ОФФПП формируется за счет собственных доходов областного бюджета исходя из необходимости решения вопросов местного значения поселений в объеме, утвержденном областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год, а также 100%, перечисляемых из бюджетов поселений в областной бюджет.

Областным законом № 67-оз установлен порядок предоставления субвенций из местных бюджетов областному бюджету («отрицательные трансферты»). С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов из-за неравномерности размещения налоговой базы, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля.

Областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в областной бюджет субвенций из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный областным законом. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ указанный уровень не может быть ниже среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) субъекта РФ показателя, увеличенного в 1,3 раза. Данный механизм вступил в силу с 01.01.2008 г.

Ежегодно областным законом об областном бюджете Ленинградской области предусмотрено предоставление дотаций из ОФФПП и (или) заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений. Дотации из ОФФПП предоставляются бюджетам поселений ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

Право на получение дотаций из ОФФПП имеют бюджеты всех поселений (включая городские округа), за исключением бюджетов поселений, перечисляющих субвенции в областной бюджет. В 2006 году дотации распределялись исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя, независимо от того, сколько собственных доходов получает каждое поселение. В целях приведения областного законодательства в соответствие с Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 198-ФЗ в Областной закон «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области» были внесены изменения, устанавливающие, что с 2007 года распределение дотаций будет осуществляться исходя из расчетной бюджетной обеспеченности каждого поселения, при этом при определении расчетной бюджетной обеспеченности должны учитываться только налоговые доходы. С одной стороны, без учета неналоговых доходов невозможно реально оценить бюджетную обеспеченность каждого поселения, с другой стороны, исключение из расчета бюджетной обеспеченности неналоговых доходов способно стимулировать более качественное и эффективное управление муниципальным имуществом, так как основная доля неналоговых доходов - доходы от его аренды.

При определении расчетной бюджетной обеспеченности учитываются два показателя:

· индекс налогового потенциала поселения - отражает, насколько налоговые доходы в расчете на одного жителя в каждом конкретном поселении отличаются от средней величины по всем поселениям;

· индекс бюджетных расходов - показывает, насколько больше (или меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на одного жителя для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в конкретном поселении с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг, по сравнению со средним показателем по всем поселениям.

Таким образом, если в 2006 году все поселения являлись получателями дотаций из областного фонда, то с наступлением 2007 года в соответствие с новым порядком распределения средств ОФФПП, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности, уже не все поселения получали дотации из данного фонда.

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ОФФПМР) образуется в составе областного бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). ОФФПМР формируется за счет собственных доходов областного бюджета исходя из необходимости решения вопросов местного значения муниципальных районов (городских округов) в объеме, утвержденном областным законом об областном бюджете ленинградской области на очередной финансовый год, а также 100% субвенций («отрицательных трансфертов»), перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в областной бюджет. Ежегодно в областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год утверждается объем ОФФПМР, дотации на него муниципальным районам (городским округам) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов). С 1 января 2007 года дотации из ОФФПМР представляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Размер дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется в соответствии с установленной методикой. Дотации из ОФФПМР предоставляются бюджетам муниципальных районов (городских округов) ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

В соответствие с Областным законом №67-оз «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области» дотации из областных фондов финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области должны быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета Ленинградской области от указанного источника.

Дополнительный норматив отчислений от НДФЛ в местный бюджет на планируемый финансовый год рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой формирования потенциала доходов бюджета Ленинградской области объему налога на доходы физических лиц, подлежащему зачислению в консолидированный бюджет Ленинградской области по территории соответствующего территориального образования. С 2007 года в этот механизм также были внесены изменения. Так, если в 2006 году дополнительные нормативы определялись исходя из численности жителей, то с 2007 года - исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии со ст. 142 Бюджетного кодекса РФ в целях дополнительного по отношению к дотациям из регионального ФФПП выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения в составе бюджетов муниципальных районов могут образовываться районные фонды финансовой поддержки поселений (РФФПП). Законодательное регулирование районных фондов представлено в Областном законе Ленинградской области от 08.08.2005 г. № 68-оз «О районных фондах финансовой поддержки поселений». Согласно этому закону, дотации из этого фонда предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района. При этом уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций из РФФПП не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень бюджетной обеспеченности.

В 2006 году было продолжено законодательное регулирование межбюджетных отношений, выполняемое в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области. Были приняты еще два закона: «Об утверждении методики расчета размера субвенций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (Областной закон Ленинградской области от 30.06.2006 г. №-52-оз) и «О фонде муниципального развития Ленинградской области» (Областной закон Ленинградской области от 01.08.2006 г. №-73-оз). Таким образом, процесс развития межбюджетных отношений в Ленинградской области постепенно приобретает комплексное законодательное оформление.

2.3 Цели, задачи и основные положения мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области

Эффективность финансового управления на муниципальном уровне может быть определена в процессе проведения мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. В теории управления под мониторингом понимается специально организованная и постоянно действующая система наблюдений, сбора, оценки, анализа, и распространения информации.

Как отмечалось в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах, представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления муниципальными финансами. Прозрачность является одним из средств контроля со стороны общества за эффективностью управления муниципальными финансами, повышает ответственность органов местного самоуправления за принятые решения.

Главная задача финансового мониторинга - получение достоверной, всесторонней, объективной и актуальнй1о информации, системный анализ и оценка этой информации с целью подготовки условий для выработки предложений и принятия решений по рациональному маневрированию финансовыми ресурсами. В процессе финансового мониторинга муниципальных образований оценивается финансовое состояние каждого из них, появляется возможность совершенствования процедур принятия управленческих решений по координации процесса становления и исполнения местного бюджета, организации межбюджетных отношений в субъекте РФ (см. рис. 2.5.).

Финансовый мониторинг обеспечивает:

· информационное обслуживание исполнительной и законодательной (представительной) власти региона и муниципалитетов

· слияние информации, объединение данных из множества разрозненных систем, накопление информационного фонда

· повышение эффективности взаимодействия руководства исполнительной и законодательной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления муниципалитетов

· возможность оперативного анализа финансовой ситуации в каждом муниципальном образовании

· поддержку принятия решений по вопросам обеспечения финансового благополучия муниципальных образований

· формирование графо-аналитических документов

В Ленинградской области органами государственной власти неоднократно проводились обследования финансового состояния муниципальных образований по следующим направлениям:

1) соблюдение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации;

2) управление межбюджетными отношениями и стимулирование органов местного самоуправления в целях повышения собираемости доходов бюджетов.

В целях развития системы мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов российской Федерации и муниципальных образований Приказом Министерства финансов РФ от 02.08.2004 г. № 223 утверждена Методика комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии с данным документом департамент межбюджетных отношений Минфина РФ в обязательном порядке проводит комплексную оценку финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при подаче заявки на получение средств из Федерального фонда реформирования региональных финансов.

В основе данной Методики лежит система индикаторов, отражающих отдельные факторы финансового положения или качества управления финансами. В качестве исходных данных для проведения оценки используются официальные статистические данные, финансовая отчетность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, информация и нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Проведение мониторинга эффективности системы общественных финансов муниципальных образований нацелено на достижение следующих результатов:

1) экономию средств бюджета РФ на оказание финансовой поддержки муниципальных образований за счет повышения точности расчетов и оценки финансово-экономического состояния муниципалитетов;

2) повышение точности и обоснованности составления проекта бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;

3) снижение рисков невозврата средств, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на возвратной основе;

4) рост качества управления общественными финансами на местном уровне за счет публичности и регулярности обновления результатов мониторинга.

При разработке системы комплексного мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности бюджетов муниципальных образований Ленинградской области специалистами комитета финансов было принято решение о построении двух блоков показателей (Приложение 2). Мониторинг реализации перспективного финансового плана Ленинградской области. СПб.: Комитет финансов, 2004. - 46 с.; При этом оба блока показателей являются взаимосвязанными, образованными из единой системы, из которой и будут выбираться показатели в зависимости от вида мониторинга.

Методика оперативной и годовой оценки позволяет обеспечить всеобщность обследования финансового положения муниципалитетов, предполагает определенную периодичность исследования установленных показателей. Анализ результатов исследования, их сопоставления и формирования временных рядов позволяет достигнуть наилучшего результата в процессе финансового управления в муниципальных образованиях.

Методика мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области включает 30 индикаторов, по которым проводится годовая оценка, в том числе 18 индикаторов, по которым ежеквартально проводится оперативная оценка. Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости.

В качестве показателей для оперативного и годового мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований используются данные, характеризующие:

1. состояние нормативной правовой базы муниципального образования и ее соответствие бюджетному и налоговому законодательству РФ и Ленинградской области;

2. социально-экономическое положение муниципалитета;

3. выполнение муниципальным образованием требований Бюджетного кодекса РФ;

4. финансовое положение муниципального образования;

5. отчетность и публичность управления муниципальными финансами, включая своевременность предоставления финансовой отчетности, создание сайта муниципального образования.

Перечень показателей и величины весов относительной значимости индикаторов могут корректироваться в зависимости от различных факторов:

· приоритетных направлений бюджетной политики Ленинградской области и Российской Федерации в целом;

· этапов осуществления бюджетной реформы;

· уровня развития местных финансов;

· расширения информационной базы;

· степени автоматизации процедуры анализа показателей.

Таким образом, Методика становится гибким инструментом оценки управления, возможна ее настройка и адаптация к изменяющимся условиям функционирования местных бюджетов.

В настоящий момент основным фактором качественного управления финансами является наличие нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям законодательства и регулирующей все значимые вопросы управления бюджетом муниципального образования.

Для оптимального использования механизма мониторинга платежеспособности и качества управления бюджетами муниципальных образований применяются оценки, выраженные в баллах. Они обеспечивают наиболее простую сопоставимость показателей по муниципальным образованиям, в том числе по отдельным направлениям оценки. Процедура применения Методики представлена в Приложении 3. Солдатов А. П., Лесных А. В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - Щит-М, 2005, с. 110.

При осуществлении мониторинга возникает необходимость обработки большого объема данных как по числу показателей методики мониторинга, так и по числу муниципалитетов, подлежащих анализу. В связи с этим целесообразно автоматизировать процесс анализа показателей мониторинга и расчета баллов, присваиваемых муниципальным образованиям по результатам оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области.

Таким образом, в Ленинградской области разработан новый финансовый документ, позволяющий обеспечить современный уровень взаимодействия государственной власти Ленинградской и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений.

2.4 Перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений в Ленинградской области

Создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами являлось одной из задач, содержащихся в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах. Система мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований призвана не только дать оценку эффективности усилий органов власти в сфере управления общественными финансами, но, и может выступать стимулом к повышению результативности управления финансами. Так результаты мониторинга могут быть учтены в целях:

· предоставления бюджетных кредитов на финансирование кассовых разрывов;

· распределение финансовой помощи, предоставляемой в зависимости от текущих результатов деятельности муниципальных образований;

· распределение межбюджетных трансфертов, направленных на стимулирование работы местных администраций по повышению качества управления общественными финансами;

· решение вопросов о предоставлении гарантий субъекта Российской Федерации по обязательствам муниципальных образований.

В соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса РФ одной из форм предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ муниципальным образованиям является формирование фонда муниципального развития субъекта РФ. Данный фонд создается в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения.

В Ленинградской области в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов принят областной закон от 01.08.2006 г. № 73-оз, регламентирующий создание Фонда муниципального развития. Фонд формируется с целью долевого финансирования из областного бюджета Ленинградской области инвестиционных программ и отдельных проектов, предназначенных для решения вопросов местного значения по обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры в соответствии с приоритетами программы социально-экономического развития Ленинградской области.

Финансовая помощь из Фонда муниципального развития (ФМР) предоставляется бюджетам муниципальных образований в форме субсидий на долевое финансирование программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Средства ФМР распределяются между программами (проектами) и муниципальными образованиями на основании конкурсной системы отбора.

Предоставляемые на конкурс программы (проекты) должны быть разработаны местной администрацией и утверждены решением представительного органа местного самоуправления. Одним из требований, предъявляемых к программам (проектам), является их соответствие направлениям социально-экономического развития Ленинградской области и обеспечение реализации положений документов стратегического планирования социально- экономического развития соответствующего муниципального образования. Состав показателей и положений, которые должны содержаться в программах (проектах), представлен в Приложении 4.

При проведении конкурса важным является установить качество управления финансами муниципалитета, претендующего на получение средств из ФМР, и, при прочих равных условиях, предоставить средства из фонда именно тем муниципальным образованиям, которые достигли более высокого уровня платежеспособности и качества управления финансами. Такой подход имеет стимулирующий эффект, так как дает возможность муниципальным образованиям за счет повышения качества управления финансами получать преимущество при распределении средств ФМР. Кроме того, муниципальное образование, имеющее высокое качество управления финансами, способно более эффективно распорядиться средствами, выделяемыми из ФМР.

Таким образом, использование мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при распределении средств из ФМР является целесообразным и достаточно легко применимым. Учет результатов оценки качества управления финансами позволяет унифицировать процедуру отбора муниципалитетов, нуждающихся в средствах из ФМР, делает ее открытой и понятной. Каждое муниципальное образование самостоятельно может оценить вероятность прохождения отбора и целесообразность своего участия в конкурсе проектов.

3. Реформа местного самоуправления: состояние и перспективы реализации

3.1 Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы

В России наступило время крупных перемен, перехода к системной модернизации страны на качественно новой, инновационной основе, обозначенной в программных выступлениях Президента России Д.А.Медведева и председателя Правительства В.В.Путина. Выступая на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года с изложением стратегии развития России на период до 2020 года, В.В. Путин отметил крупные достижения страны за последние 8 лет. Д.А.Медведев, вступая в должность Президента России, в своей речи перечислил все общественные институты, политические силы, но местное самоуправление упомянуто не было. http://www.lslg.ru/ (Центр правовой поддержки местного самоуправления).

На сегодняшний день вопрос стоит следующим образом: сумеет ли местное самоуправление включиться в процесс модернизации страны в качестве эффективного участника партнера государственной власти, либо окажется в стороне от этого процесса. Номинально, «да», по сути же, первые итоги показали наличие множества проблем: пробелы в самом законе, который корректировался на ходу, отсутствии методической документации, нехватка муниципальных финансов и другие. По данным Минфина России общий объем доходов в 2006 году составлял 1303 млрд. рублей, рост составил 150 млрд. рублей или на 13,1 %. В 18 % муниципальных образованиях бюджет формально утвержден с дефицитом. По оценкам Счетной Палаты Российской Федерации скрытый дефицит имеется во всех муниципальных образованиях и составляет более 300 млрд. рублей. Чтобы получить эффективное местное самоуправление, государство должно, наконец, разобраться с его финансовой обеспеченностью.

1 января 2009 года закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». В выступлении В.В.Путина на общероссийском совещании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в октябре 2007 г. была дана в целом позитивная оценка 131-го закона и отмечено, что, пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны. В то же время были отмечены необустроенность и слабая социальная инфраструктура значительного количества поселений, низкое качество коммунальных услуг, муниципального здравоохранения и образования, недостаток собственных доходов значительного числа муниципальных образований. Правительству России было предложено подумать о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений, а субъектам РФ рекомендовано часть налога на прибыль перераспределять в пользу муниципалитетов.

В обзорном докладе Всероссийского совета местного самоуправления «Местное самоуправление - ресурс развития страны» признано, что руководители муниципальных образований осознают свою ответственность за жизнь поселения в целом, стремясь решать возникающие проблемы, причем не всегда в соответствии с ограниченным перечнем вопросов местного значения, которые предлагает Федеральный закон «131-ФЗ.

Достаточно негативная оценка результатов реформы дана в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2007 год». Было отмечено, что, несмотря на ряд улучшений на местах, положение дел с местным самоуправление достаточно ухудшилось. В подтверждении были приведены следующие аргументы:

1. Не происходит наращивания способности муниципальных образований к развитию, до сих пор не созданы мотивации к укреплению их финансовой независимости.

2. Практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям - районной власти.

3. Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития.

Анализирую результаты реформы, приходится констатировать, что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существ не была достигнута.

Первая цель - четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й закон расширили сферы пересечения полномочий муниципальных районов и поселений. В 131-й закон была внесена сомнительная поправка. Согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) по своему желанию и за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральным законом. По сути, органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные собственные средства муниципальных бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

Вторая цель - приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержки муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены вопросы муниципальной собственности на землю. В субъектах РФ продолжается курс на резкое ограничение состава муниципального имущества.

Третья цель - приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача формально решена - поселенческие органы местного самоуправления созданы повсеместно и действительно стали ближе к населению. В городах же, особенно крупных, имевших в своем составе пригородные поселки, ситуация и формально ухудшилась.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались существенно отличными от провозглашенных целей. Система местного самоуправления в общей мере еще не разработана. Решение перечисленных задач требует тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, в рамках государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции и соответствующем ресурсном обеспечении.

3.2 Государственная политика и поддержка местного самоуправления

В периоды предвыборных компаний внимание государства к местному самоуправлению традиционно усиливается. Минувший год, характеризовавшийся выборами депутатов Государственной Думы и президента России, не стал исключением.

Указом Президента РФ от 02.11.2007 образован Совет при Президенте России по развитию местного самоуправления. Распоряжением Председателя Государственной Думы от 8 февраля 2008 г. №27р-1 был образован Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы пятого созыва. Целью деятельности Совета согласно положению о нем является обсуждение проблем правового регулирования и практики применения законодательства в области местного самоуправления, подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию законотворческой деятельности Государственной Думы и формированию более эффективной государственной политики в области местного самоуправления.

Начал свою работу новый состав Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы во главе с новым председателем В.С.Тимченко. Сменился и председатель Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации, им стал президент Общероссийского конгресса муниципальных образований С.М.Киричук. Эти изменения расширили возможности муниципального сообщества влиять на формирование государственной политики в сфере местного самоуправления.

Важнейший вопрос государственной политики - формирование правовой базы местного самоуправления. За период после принятия 131-го закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего было принято около 30 федеральных законов. Существенные изменения, затрагивающие вопросы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный и другие кодексы. Многие из этих изменений сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред, поскольку уставы местных образований необходимо было корректировать и приводить в соответствие с федеральным законодательством.

Один из основных вопросов формирования правовой базы местного самоуправления - определение его полномочий, от объема которых зависит потребность в финансовых и других ресурсах. Изменения в федеральном законодательстве расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования и безопасности. В частности, на органы самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено.

В то же время, в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения, компетенция и возможности местных органов были существенно сужены:

1. Из перечня вопросов местного значения в 131-м законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении веков, были функцией местной власти.

2. С 1 января 2008 г. изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, однако сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств.

3. Из полномочий местного самоуправления в 131-м законе исчезло участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов, и вынуждена заниматься ими на самостоятельных началах.

4. Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета субсидий на оплату помещений и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющих право на их получение в соответствии с жилищным законодательством.

Конечно, все перечисленные вопросы являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления, как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды.

Не прекращаются попытки административного нажима с целью дальнейшего ослабления самостоятельности органов местного самоуправления, встраивания их в систему государственной власти. В настоящее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется в форме фактического продления вертикали государственной власти на уровень городских округов и муниципальных районов путем пересмотра уставов муниципальных образований. Целью пересмотра является замена глав муниципальных образований, избираемых населением, на избираемых депутатами из своего созыва. В этом случае основные механизмы реальной власти переходят к нанимаемым по контракту главам администраций, на кандидатуры которых органы государственной власти могут оказывать определяющее влияние. Многочисленные гражданские акции и протесты против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируются, а судебные процессы, как правило, проигрываются с помощью нашей судебной системы, которую резко критикует Д.А.Медведев.

В докладе Всероссийского совета местного самоуправления сказано, что государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации права населения на местное самоуправление. И так, можно сделать вывод, что внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня отсутствует. Ее необходимо вырабатывать и законодательно закреплять.

3.3 Территориальные проблемы местного самоуправления

Территориальная реформа была самым первым шагом реформы местного самоуправления и должна была завершиться уже к 1 января 2006 года. Однако выявившиеся в ходе реформы недостатки и проблемы породили множественные пересмотры границ и статуса муниципальных образований, конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов.

Представляется ошибочной сама принятая в 131-м законе концепция городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Из-за этой непродуманной концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, т.е. все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. Для этого поселки пришлось преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров. Причина сложившейся ситуации в том, что 131-й закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

В ряде субъектов РФ территории большинства административных районов, центрами которых являются города, были превращены в единые городские округа, т.е. фактически в явном противоречии с концепцией 131-го закона была сохранена одноуровневая система муниципальных образований. Опасной тенденцией стало стремление органов государственной власти РФ решать вопросы территориальных преобразований в обход мнения населения, в ряде субъектов РФ продолжается своего рода территориальная контрреволюция, при которой муниципальная власть упорно отдаляется от населения. http://emsu.ru/subrf/regions.asp?reg=47 (местное самоуправление в субъектах Федерации).

Федеральное законодательство по вопросам территориальной организации местного самоуправления требует существенного пересмотра.

3.4 Финансовые проблемы, проблемы социально-экономического и территориального планирования в муниципальных образованиях

Укрепление финансовой базы местного самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.

По первому направлению сегодня для всех очевидно, что налоговая база местного самоуправления является крайне недостаточной. Многочисленные предложения муниципальных образований по увеличению доли местных бюджетов в подоходном налоге, передаче на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введению единого местного налога на недвижимость пока не дают результатов, хотя обещаний на этот счет со всех уровней федеральной власти было немало.