В то же время существенно возросло государственное финансирование расходных полномочий муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в российской Федерации» содержит в себе концепцию нормативного финансирования местных бюджетов, сущность которой заключается в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень должен ежегодно определяться законом субъекта РФ и выполнять роль минимального регионального социального стандарта. Те муниципальные образования, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности от собственных доходов, собираемых на территории, оказывается ниже установленного для них критериального уровня, должны получать из регионального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для предотвращения чрезмерной дифференциации доходов местных бюджетов, связанных с наличием на отдельных территориях богатых природных ресурсов или крупных высокоэффективных промышленных предприятий, был введен механизм обратных трансфертов.

Фактически этот подход не был реализован. В большинстве субъектов РФ критериальных уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований не определяется и соответственно отсутствует нормативная база для прогнозирования размеров дотаций и объемов доходов местных бюджетов. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали дотационными.

В ряде субъектов РФ в прямое нарушение норм Бюджетного кодекса РФ отсутствует местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют территориальные подразделения финансового органа администрации соответствующего субъекта РФ. Под давлением руководителей субъектов РФ органы местного самоуправления были вынуждены подписать соглашение о «добровольной» передаче своих бюджетных полномочий специально созданным территориальным финансовым органам администраций субъектов РФ. Между тем, согласно ч.4 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ такая передача на основе соглашений возможна только от поселений к муниципальным районам.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых городах и сельских поселениях. Их основные налоговые источники - земельный налог и налог на имущество физических лиц, собираются крайне неудовлетворительно. Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например под предлогом, что строительство объекта еще не завершено. Налог на имущество физических лиц не составляет и одного процента доходов местных бюджетов.

Из вышесказанного, можно прийти к такому выводу: усилия муниципального сообщества в финансовой сере должны быть направлены на внесение изменений, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ, в первую очередь, на строгое соблюдение ими требований 131-го закона. Важнейшую роль в решении этой задачи должны играть советы муниципальных образований субъектов РФ.

По второму направлению - укрепление собственной доходной базы - усилия органов местного самоуправления могут быть нацелены на решение следующих задач:

1. скорейшее развитие кадастровой оценки земельных участков и установление их реальной рыночной стоимости для целей налогообложения;

2. содействие проведению инвентаризации имущества физических лиц и побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на офисные здания, объекты жилищного и другого строительства, в т.ч. незавершенное строительство;

3. снятие местных административных барьеров с малого бизнеса.

Необходимо также поставить под местное налогообложение земли Министерства обороны, РАО ЕЭС и его правопреемников, РАО Газпром, ОАО РЖД и других федеральных структур с соответствующей компенсацией пользователям этих земель из федерального бюджета. Существенный рост поступлений от местных налогов может быть достигнут при передаче их администрирования на муниципальный уровень.

Наряду с мерами по укреплению собственной доходной базы, важным компонентом финансовой политики муниципальных образований является повышение эффективности бюджетных расходов. Основные направления здесь - реальное конкурсное размещение муниципальных заказов и переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Первое из этих направлений органами местного самоуправления в основном освоено, хотя и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Во многих городах созданы эффективно работающие службы (структурные подразделения администраций) муниципального заказа. С внедрение БОР дело обстоит сложнее. Суть концепции БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных средств. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области / Романовский М. В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007, с. 23. Недостает нормативной базы для оценки результативности бюджетных расходов по отдельным направлениям и сферам деятельности - муниципальных социальных стандартов. В целом доля расходов местных бюджетов, осуществляемых через муниципальные целевые программы, ориентированные на конечный результат, из года в год возрастает.

Согласно статье 17 федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В свете разработки и реализации стратегии развития России до 2020 года наличие таких планов и программ на муниципальном уровне является абсолютно необходимым.

Градостроительный кодекс РФ требует, чтобы все муниципальные образования имели пакет документов территориального планирования, в первую очередь, генеральные планы поселений и городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов, а также правила землепользования и застройки.

Существуют проблемы с разработкой документов территориального планирования, которая осложняется недостатком финансовых средств и квалифицированных кадров, особенно для разработки генпланов. По имеющейся информации, в Министерстве регионального развития РФ готовятся предложения по упрощению и удешевлению процедуры подготовки градостроительных планов.

Другая, не менее сложная проблема состоит в необходимости увязки документов социально-экономического и территориального планирования между собой, а также в их увязке с соответствующими документами регионального и федерального уровней. В.В. Путин на общероссийском совещании муниципальных образований в октябре 2007 года отметил, что работа по территориальному планированию должна быть начата, прежде всего, в Федерации. Серьезная работа в этом направлении проводится Министерством регионального развития РФ. Министр Д.Н. Козак требует, чтобы в первую очередь была разработана схема территориального планирования России, на которой соответствующими министерствами и ведомствами было определено размещение по субъектам РФ инфраструктурных объектов федерального значения. На основе этой схемы субъекты РФ разрабатывают свои схемы территориального планирования с учетом размещения объектов федеральной инфраструктуры, определяют размещение по муниципальным территориям инфраструктурных объектов федерального и регионального значения и выдают эти данные муниципалитетам. Таким образом, муниципальное образование при разработке генерального плана города или схемы территориального планирования муниципального района должно знать, какие объекты федерального и регионального значения, каких параметров и в какие сроки будут размещены на муниципальной территории. К сожалению, до такой «идеальной» модели еще далеко. Муниципальные образования, разработав свои комплексные программы социально-экономического развития и генпланы, вынуждены будут потом существенно менять их. Поэтому, в первую очередь, муниципальные образования и их региональные советы должны запросить у своих субъектов РФ данные о размещении объектов капитального строительства федерального и регионального значения.

Сегодня разработка генплана года, особенно крупного, невозможна без увязки со схемой территориального планирования близлежащего или даже нескольких прилегающих муниципальных районов и поселений. Многим городам не хватает земель для своего развития в утвержденных границах, и они вынуждены искать земельные ресурсы в пригородах.

27 статья Градостроительного кодекса РФ предусматривает процедуры совместной подготовки документов территориального планирования разными уровнями публичной власти, в т.ч. несколькими муниципальными образованиями. Однако практического опыта совместной разработки схем территориального планирования пока нет.

Разработка комплексных программ социально-экономического развития и документов территориального планирования требует согласования интересов муниципальной власти и бизнеса. Без этого невозможно оценить необходимые объемы инвестиций, потребность в трудовых ресурсах, в электроэнергии, воде и т.д. К сожалению, зачастую руководители предприятий, расположенных в городах, не знают перспектив своего развития и не имеют реальных инвестиционных программ. Необходимо установить перечень данных, которые все хозяйствующие субъекты обязаны передавать органам местного самоуправления для разработки документов социально-экономического и территориального планирования.

Серьезной проблемой является разработка документов территориального планирования поселений и муниципальных районов, финансовые и кадровые ресурсы которых крайне ограничены. По имеющейся информации стоимость разработки схемы территориального планирования муниципального района составляет не менее 2,5-3 млн. руб., а генерального плана сельского поселения от 0,5 до 1,5 млн. руб. Представляется необходимым разработать в субъектах РФ региональные программы финансовой поддержки муниципальных образований и повышения квалификации муниципальных кадров по вопросам разработки документов территориального планирования. Иванова О. Б., Романова Т. Ф., Костюченко В.Ф. Стратегическое территориальное финансовое планирование, ориентированное на результат. - Ростов-н/Д.- РГЭУ «РИНХ», 2005.- с. 162

3.5 Реформирование ЖКХ

После резкого спада 1990-х годов объемы ввода жилья и бюджетное финансирование жилищного строительства в 2000-у годы существенно возросли. Этому способствовали принятие федеральной программы «Жилье» и особенно реализация приоритетного национального проекта «Доступное жилье и комфортное жилье - гражданам России».

Заботу об обеспечении жильем малоимущих граждан государство возложило на органы местного самоуправления. В 131-м законе к вопросам местного значения поселений и городских округов было отнесено обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, в также создание условий для жилищного строительства, т.е. предоставление подготовленных земельных участков для строительства жилья и их инфраструктурное обеспечение. Для большинства муниципальных образований такая задача оказалась абсолютно нереальной по финансовым возможностям.

Следующим шагом государства, отраженным в новом Жилищном кодексе РФ, стала передача управления общим имуществом многоквартирных жилых домов от муниципалитетов к собственникам помещений на базе трех возможных форм управления: ТСЖ, управляющая компания и непосредственное управление.

В создавшейся ситуации роль органов местного самоуправления существенно изменилась. Для оставшегося у муниципалитета социального и специализированного жилищного фонда он стал лишь одним из собственников, имея равные права и обязанности с другими собственниками. Одной из сложных стала проблема содержания и ремонта старого жилищного фонда, доставшегося органам местного самоуправления «в наследство» от федеральных министерств и ведомств в ходе приватизации государственных предприятий. Другая проблема, доставшаяся органам местного самоуправления, - проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда. Попытки государства переложить данные проблемы на самих жителей вызвали многочисленные протесты и обращения граждан, органов местного самоуправления, Общественной палаты РФ и других организаций.

Ситуация стала меняться после оглашения послания Президента России Федеральному Собранию за 2007 год. Было предложено федеральным органам государственной власти изыскать дополнительные средства на капитальный ремонт жилищного фонда и на решение не терпящего отлагательства вопроса расселения аварийного жилья. Результатом стало принятие Федерального закона от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ, в соответствии с которым был образован федеральный Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Из данного Фонда началось финансирование расходов на капитальный ремонт старого жилищного фонда и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

Обязательным условием получения средств из Фонда является софинансирование расходов из региональных и местных бюджетов и не менее 5% затрат на капитальный ремонт должны принять на себя собственники жилых помещений. Заявки на получение средств из Фонда формируют субъекты РФ органов местного самоуправления. Региональная программа формируется на основе муниципальных программ. Поэтому вопросы качества и уровня подготовки муниципальных программ при реализации 185-го закона и их защиты в субъектах РФ приобретают первостепенное значение.

В реализации требований 185-го закона остается много нерешенных проблем и очевидно, что всем желающим получить государственную поддержку не удастся. Перед органами самоуправления при подготовке муниципальных программ капитального ремонта будет стоять сложная дилемма: включить в программу в рамках выделенного лимита средств большее количество домов с меньшей суммой для каждого дома или меньшее количество домов, но с более полным комплексом ремонтных работ. Возникла также проблема освоения выделяемых средств. Во многих случаях оказалась неподготовленной проектная документация на капитальный ремонт, не оформлены земельные участки для строительства жилья взамен аварийного. Здесь органам местного самоуправления предстоит большая работа.

Следует отметить еще один шаг государства в жилищной сфере, которым предстоит заниматься муниципалитетам в ближайшее время. Д.А. Медведев выступил с предложением о создании федерального фонда содействия малоэтажному жилищному строительству. Основу фонда составят неиспользуемые в настоящее время земельные участки, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена. Бизнес готов строить такие дома, однако городам придется изыскивать неиспользуемые земельные участки как в пределах своих территорий, так и в пригородных зонах, решать совместно с прилегающими муниципальными образованиями вопросы их обеспечения дорожной, инженерной и социальной инфраструктурой. Переселение части городских жителей в пригороды, так называемая «субурбанизация»- это закономерный процесс, идущий во всем мире. В рамках данного процесса может быть рассмотрен вопрос передачи части земель пригородных сельских муниципалитетов городам с изменением границ муниципальных образований. Однако для его решения потребуется взаимное согласие сторон.

3.6 Проблемы активизации участия населения в местном самоуправлении

И жилище, и финансы, и имущество, и вся социальная сфера муниципальных образований, и их социально-экономическое развитие, в конце концов, нужны только для одного - обеспечения благоприятной среды обитания на муниципальных территориях, создание условий для всестороннего развития самого человека. Для повышения на этой основе качества жизни населения. Развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) становится приоритетной задачей и государства и органов местного самоуправления на перспективный период.

Однако у этой задачи есть и другая сторона, - а какова здесь роль самих жителей. Будут ли они пассивными потребителями муниципальных услуг или активными участниками решения вопросов местной жизни. И что должны делать органы местного самоуправления для содействия самоорганизации жителей и повышения их роли в системе местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает множество различных форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.

Обсуждение вопросов работы органов местного самоуправления с населением и некоммерческими организациями выявило ряд проблем, требующих решения:

· Формированию эффективных органов территориального общественного самоуправления (ТОС) и получению ими статуса юридических лиц препятствуют нормы ч.6 статьи 27 закона № 131-ФЗ. Согласно этой статье для учреждения ТОС требуется обеспечить либо участие в собрании граждан не менее половины жителей, либо участие в конференции граждан не менее двух третей избранных на собрании граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории и достигших 16-летнего возраста. Для городских микрорайонов многоэтажной застройки обеспечить такую явку на собраниях и конференциях практически невозможно. Эта норма требует пересмотра.

· Новая редакция Бюджетного кодекса РФ фактически препятствует предоставлению грантов некоммерческим организациям из местных бюджетов. В статье 69.1. указано, что бюджетные ассигнования в форме субсидий некоммерческим организациям могут предоставляться в соответствие с договорами (соглашениями) на оказание указанных организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. Такие ассигнования в отличие от грантов попадают под систему налогообложения, вследствие чего их эффективность резко снижается.

· Не удается организовать действительно эффективную систему проведения и учета результатов публичных слушания, особенно по вопросам градостроительства. Публичные слушания по вопросам проектов и отчетов об исполнении бюджетов обычно не вызывают интереса у жителей.

По этим вопросам требуется серьезное совершенствование работы органов местного самоуправления.

3.7 Земельно-имущественные отношения. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

К сожалению, до настоящего времени государство не произвело разграничения собственности на землю между уровнями публичной власти. Значительная часть городских земель относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Федеральным законом от 28.09.2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» никаких сроков разграничения государственной собственности на землю не установлено. И хотя по данному закону органы местного самоуправления получили право временного распоряжения указанными землями, тем не менее такая ситуация не может быть признана нормальной.

Безусловно, требует отмены закон о передаче органам государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в городах - административных центрах субъектов РФ. Практика применения этого закона показала, что никаких позитивных результатов он не дал и лишь усложнил всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства.

В марте 2008 года в Государственной Думе прошел круглый стол по вопросам имущественных отношений, организованный комитетами Государственной Думы по местному самоуправлению и по собственности. Дискуссия по вопросам состава муниципального имущества приняла на этом круглом столе достаточно острый характер.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м законе принципиально неверно.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, следует отнестись, как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого. При приватизации муниципалитеты несут прямые финансовые потери, поскольку налог на имущество организаций, появляющийся взамен арендной платы (кроме объектов малого бизнеса), является не местным, а региональным.

Муниципалитеты стали искать выходы из сложившейся ситуации. Один из них - создание хозяйственных обществ (чаще всего это ОАО), в уставных капитал которых орган местного самоуправления входит землей и зданиями, получая контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования. Формально это акт приватизации, поскольку муниципальное имущество передается немуниципальному хозяйствующему субъекту и становится частным, но его социальное назначение сохраняется. Юридическим обоснование таких решений является ч.4 статьи 51 закона № 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Одной из вопиющих несправедливостей приватизации муниципальных нежилых помещений является принцип их продажи на аукционе, при котором фактический арендатор помещения имеет равные права с другими претендентами. Необходимо чтобы добросовестный арендатор, использующий муниципальное помещение не менее трех лет и вложивший свои средства в его ремонт и обустройство, получил преимущество при приватизации Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функционирование. Развитие; монография/ Маннапов Р.Г., Ахтариева Р.Г..-М.: Кнорус,2008, с. 256..

Серьезной проблемой является принудительное изъятие субъектами РФ высокодоходного муниципального имущества в свою собственность и принудительное «навязывание» органам местного самоуправления ненужного им имущества, требующего расходов на содержание.

И еще одна пока не решенная проблема - сложный порядок приема-передачи имущества, требующий больших затрат и длительного времени на подготовку и согласование правоустанавливающих документов.

Исходя из вышеперечисленных проблем, предлагается следующее:

1. Ускорить процесс разграничения государственной собственности на землю и завершить его в течение одного - двух лет. При этом все земли населенных пунктов, кроме занятых объектами федерального и регионального значения, должны быть отнесены к муниципальной собственности.

2. Прекратить необдуманную массовую приватизацию муниципальных нежилых помещений. Исключить из текста статьи 50 закона 131-ФЗ части 2, 3 и 4, содержащие исчерпывающие (закрытые) перечни состава муниципального имущества поселений, муниципальных районов и городских округов.

3. Исключить из 131-го закона п.4 ч.8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50.

4. Предоставить преимущество при приватизации нежилых помещений их добросовестным арендаторам, обеспечивающим оказание муниципальных услуг населению и решение вопросов местного значения.

5. Вернуть столичным городам право распоряжения городскими землями на период до разграничения государственной собственности на землю при согласовании и учете интересов органов государственной власти субъектов РФ.

6. Не допускать принудительного изъятия муниципального имущества либо передачи в муниципальную собственность какого-либо имущества без согласия органов местного самоуправления.

В последнее время усиливается внимание государства к вопросам повышения эффективности деятельности всех уровней публичной власти. Так указом Президента РФ от 28.07.2007 г. утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Вслед за ним появляется Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Главное внимание в нем уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации, сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Таким образом, органам местного самоуправления фактически предстоит отчитываться по сумме показателей. Установленных указом Президента РФ №607, Правительством РФ и субъектами РФ.

Особенно важно то, что указом №607 главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предложено ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, предоставлять в высший исполнительный орган субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей и их планируемых значений на 3-летний период, начиная с доклада за 2008 год. Таким образом, у органов местного самоуправления появляется новая форма отчетности.

11.11.2006 г. вышло постановление Правительства РФ № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органами государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования». Указанным постановление Федеральной службе государственной статистики было поручено:

· утвердить до 1 января 2007 г. формы федерального государственного статистического наблюдения;

· оказывать методологическую и консультативную помощь органам местного самоуправления в организации сбора, обработки и формирования статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования;

· обеспечивать органам государственной власти и органам местного самоуправления свободный доступ к базе данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

29.11.2007 г. принят Федеральный закон № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации». Органы местного самоуправления отнесены в законе к числу пользователей официальной статистической информации.

Таким образом, правовая база для организации муниципальной статистики вроде бы сформирована. Однако остается ряд нерешенных вопросов:

1. Не решен вопрос финансирования статистических работ в органах местного самоуправления

2. Органы государственной статистики продолжают требовать у органов местного самоуправления оплату за получение данных статистических показателей

3. Не решены вопросы получения данных от хозяйствующих субъектов, и крайне сложно получать полноценную информацию от налоговых органов.

Необходимо принятие на федеральном уровне дополнительных решений по перечисленным вопросам.

Указ Президента РФ № 607 не предусматривает каких-либо мер ответственности руководителей органов местного самоуправления за уровень тех или иных показателей. По статусу органов местного самоуправления они несут ответственность перед государством лишь за нарушение законодательства или своих обязательств по переданным государственным полномочиям, а за результаты своей деятельности по решению вопросов местного значения отвечают только перед избравшим их населением. Сама по себе отчетность органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ - вполне нормальное явление. Однако имеется определенная опасность использования этого механизма субъектами РФ в качестве карательного и в качестве инструмента для продления вертикали государственной власти на муниципальный уровень. Здесь нужна принципиальная позиция муниципального сообщества.

3.8 Проблемы межмуниципального сотрудничества

Как известно, федеральный закон № 131-ФЗ (статья 8) определил две цели региональных советов: организация взаимодействия органов местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований.

В рамках первой цели - организация взаимодействия муниципальных образований - это рассмотрение предложений о межмуниципальной кооперации в решении отдельных вопросов местного значения, содействие созданию межмуниципальных хозяйственных обществ для решения совместных экономических задач, межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов для решения социальных задач, межмуниципальных средств массовой информации. Пока к этой задаче советы муниципальных образований субъектов РФ даже не приблизились.

В рамках второй цели, предусмотренной в 131-м законе, - защиты общих интересов муниципальных образований региональные советы могли бы решать следующие задачи:

· предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;

· выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных отношений в субъекте РФ;

· выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности субъектов РФ, а также собственности муниципальных районов поселениям.

На этом направлении есть некоторые сдвиги, хотя особого энтузиазма у субъектов РФ от вмешательства советов муниципальных образований в сложившуюся технологию их работы, особенно по финансовым и имущественным проблемам, не заметно.

Одной из важных функций региональных советов в сфере защиты интересов муниципальных образований могла бы быть организация бесплатной юридической помощи органам местного самоуправления. Некоторые региональные советы создали в своих дирекциях юридические службы, спрос на услуги которых оказался очень большим. Представляется также необходимым предоставление региональным советам муниципальных образований права судебной защиты интересов своих членов. Однако для этого необходимо внести в Гражданский кодекс РФ норму, допускающую возможность региональным советам выступать от имени своих членов в судах.

При наличии ряда достижений региональных советов муниципальных образований. Приходится, к сожалению, признать, что на сегодняшний день большинство их руководителей занято текущими делами и плохо представляет себе пути решения своих стратегических задач.

Важнейшим фактором укрепления системы региональных советов является принятие в каждом субъекте закона о взаимодействии с советом муниципальных образований. Представляется, что в этом законе могло бы быть указано, что совет муниципальных образований:

· принимает участие в подготовке проектов бюджета субъекта РФ, программ, законов, иных нормативных актов субъекта РФ по вопросам местного самоуправления;

· систематически представляет в органы государственной власти субъекта РФ аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований.

Важным пунктом этого закона должно быть предоставление совету муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Такое положение должно быть включено в устав (конституцию) субъекта РФ. К сожалению, многие субъекты РФ этого не сделали.

Другим важным пунктом, который тоже отсутствует во многих законах субъектов РФ, могло бы быть назначение официальных представителей высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ в совете муниципальных образований.

Существенную поддержку муниципалитетам мог бы оказывать субъект РФ в решении задач межмуниципальной хозяйственной кооперации. Самим муниципалам в одиночку с этой задачей не справиться. Возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций предусмотрена статьями 68 и 69 закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако правовая база их функционирования требует разработки, в т.ч. на региональном уровне.

На общероссийском уровне в 2007 году был ликвидирован прежний Конгресс муниципальных образований РФ и Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО) стал единственным официальным представителем муниципального сообщества на федеральном уровне. В устав ОКМО в феврале 2008 года были внесены важные изменения, согласно которым советы муниципальных образований субъектов РФ - учредители ОКМО и иные вступившие в ОКМО союзы и ассоциации муниципальных образований имеют равные права. Предусмотрено также создание палат по типам муниципальных образований, ведется подготовительная работа по их формированию.

И так, можно сделать вывод, что необходима внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению, которая сегодня пока отсутствует. Её надо вырабатывать и законодательно закреплять.

Заключение

Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в стране стали основными вопросами дипломного проекта. Реформа местного самоуправления относится к наиболее значительным преобразованиям, призванным кардинально повысить качество государственного управления и авторитет местной власти. Современная реформа муниципальной деятельности осуществляется на основе Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Целью реформы, как было провозглашено, является максимально возможное приближение органов местного самоуправления к населению. В соответствие с названным Законом значительно расширяется перечень вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными органами, изменился набор полномочий организационных возможностей их осуществления.

Проанализировав последствия проводимой реформы, становится очевидным, что преобразования, обусловленные вступлением в силу закона № 131-ФЗ, не устранили имевшие место несоответствия, противоречие и дублирование ряда полномочий и предметов ведения, а также еще больше ограничили и без того скромные возможности инструментов местного экономического стимулирования. Проводимая реформа не смогла придать требуемого ускорения социально - экономического развития на местах, что диктует необходимость дальнейших преобразований.

Сегодня в практической деятельности местного самоуправления накопилось много насущных проблем. Дипломный проект позволяет по-новому взглянуть на решение злободневной местной проблемы - муниципальных финансов. Каждое муниципальное образование должно стремиться к эффективному использованию полученных средств, однако бюджеты не дают возможности даже частично решать местные задачи. Требуется корректировка законодательных норм в решении перераспределения региональных налоговых поступлений, неналоговых доходов - тех, что местные бюджеты получают от муниципальных предприятий. Финансовая проблема в жизнедеятельности муниципальных образований остается острейшей. Нынешние источники формирования бюджетов очень слабы: местные бюджеты аккумулируют только земельный налог и налог на имущество физических лиц. А нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов чрезвычайно низки. Несовершенство Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что необходимо создание условий для самоотдачи муниципальных образований, перейти из режима пассивного ожидания финансовой помощи в режим поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов.

Заметная дифференциация по размерам бюджетов и их структуре складывается в территориальном разрезе, где ощутимые изменения претерпеваются по мере движения от города к селу. Местные органы управления должны обладать достаточными полномочиями и доходами для предоставления общественных услуг, организации социального обеспечения населения, контроля над эффективностью природопользования и т.п. Для этого в налоговой системе необходимо предусмотреть нормативы разведения налоговых поступлений между разными уровнями государственного бюджета таким образом, чтобы каждому уровню управления соответствовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Доходы местных бюджетов не должны определяться благосклонностью региональных органов управления.

За время проведения реформы так и остался нерешенным вопрос учета муниципальной собственности, не проработана проблема недостаточности налоговой и статистической информации, которая относится к прерогативам и полномочиям федеральных структур и в значительной степени не становится достоянием местных органов управления. В связи с этим, органы местного самоуправления не могут разрабатывать достоверные прогнозы и планы социально-экономического развития своих территорий и осуществлять формирование доходной части бюджетов территорий с учетом оценки их налогового потенциала. Необходимо сделать государственную налоговую и статистическую отчетность прозрачной, доступной для местных органов власти. Разумеется, это потребует соответствующих законодательных и нормативных решений, организационно - методических разработок.

В российских регионах на современном этапе развития актуальными остаются не только проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности, но и грамотного осуществления местной социально-экономической политики. Создание привлекательных условий для жизнедеятельности населения и бизнеса должно стать важнейшей задачей муниципалитетов.

Новая муниципальная реформа обострила и высветила кадровую слабость местного самоуправления. Недостаток современных специалистов на муниципальном уровне особенно ощутим в финансовой сфере, что объясняется, прежде всего, масштабом и сложностью проводимой реформы.

Наряду с этим сегодня имеется настоящая потребность в научно-мотедическом сопровождении реформационных процессов в муниципальных образованиях. На федеральном уровне необходимо ускорить работу по внесению изменений в федеральное законодательство с учетом всех предложений, поступающих от регионов. Видится целесообразным создать систему регионального мониторинга реализации реформы местного самоуправления и происходящих изменений во всех муниципальных образованиях и в регионе в целом.

Из приведенного анализа актуальных проблем и их решения вытекает вывод о целесообразности продолжения совершенствования процессов муниципального реформирования в регионах России, и в Ленинградской области в частности. Необходимо внесение существенных изменений в нормативную правовую базу и практику бюджетного планирования, разработка целого комплекса мероприятий для перехода к управлению бюджетными средствами, ориентированными на результат.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года;

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 145-ФЗ;

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 года № 190-ФЗ;

4. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть I от 31.07.1998 г. № 147-ФЗ

5. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

6. Федеральный закон от 21.11..1996 г. № 129-ФЗ «О бюджетном учете»;

7. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

8. Указ Президента Российской Федерации от 11.06.1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления»;

9. Указ Президента Российской Федерации от 02.11.2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;

10. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 г. №670 «О порядке предоставления органам местного самоуправления органами государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования»;

12. Постановление Правительства Ленинградской области от 23.12.2005 г № 335 «Об утверждении методических рекомендаций о порядке решения вопросов местного значения городских, сельских поселений по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения в Ленинградской области в переходный период»;

13. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2004 №114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»;

14. Областной закон Ленинградской области от 27.10.1994 г № 6-оз «Устав Ленинградской области»;

15. Областной закон Ленинградской области от 08.08.2005 г. № 67-оз «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области»;

16. Областной закон Ленинградской области от 29.11.2005 г. № 101-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2006 год»;

17. Областной закон Ленинградской области от 12.12.2005 г. № 115-оз «О порядке решения вопросов местного самоуправления в переходный период»;

18. Областной закон Ленинградской области от 26.12.2005 г. № 120-оз «О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов»;

19. Антонова Н. А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты. - М.: Альфа, 2006;

20. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области / Романовский М. В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007;

21. Зенина С. В. Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальной реформы. - М.: "Эко", 2007.

22. Иванова О. Б., Романова Т. Ф., Костюченко В.Ф. Стратегическое территориальное финансовое планирование, ориентированное на результат. - Ростов-н/Д.- РГЭУ «РИНХ», 2005;

23. Мониторинг реализации перспективного финансового плана Ленинградской области. СПб.: Комитет финансов, 2004. - 46 с.;

24. О культурно-исторической миссии МСУ в России // Городское управление.- 2005.- №10.- С.17-30.;

25. Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функционирование. Развитие; монография/ Маннапов Р.Г., Ахтариева Р.Г..- М.: Кнорус, 2008;

26. Реформирование бюджетов муниципальных образований в Ленинградской области / Романовский М.В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007;

27. Силуанов А. Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах// Финансы - № 1. - 2006.- с. 3-9;

28. Солдатов А. П., Лесных А. В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - Щит-М, 2005;

29. Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики: Научно-практическое пособие. - М.: Дело, 2004. - 544 с.;

30. Журнал “Проблемы местного самоуправления» №1 (31), 2008 год;

31. Журнал “Проблемы местного самоуправления» №4 (28), 2008 год;

32. Газета «Местное самоуправление», 5/2009;

33. Газета «Деловой Петербург» № 47 (2124) от 21.03.2006 г.;

34. http://www.lslg.ru/ (Центр правовой поддержки местного самоуправления);

35. http://emsu.ru/council/papers.htm (официальный сайт комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления);

36. http://emsu.ru/subrf/regions.asp?reg=47 (местное самоуправление в субъектах Федерации);

37. http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/ (официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации).

Приложения

Приложение 1

Таблица 1 Налоговые доходы местных бюджетов

Местные бюджеты	Статья БК РФ	Поступления от следующих видов налогов:
		федеральных	региональных	местных
Поселений	61	1.Налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%; 2.Единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%;	Налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.	1.Земельного налога - по нормативу 100%; 2.Налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%;
Муниципальных районов	61.1	1.Налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%; 2.Единого налога на внеменный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%; 3.Единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%; 4.Государственной пошлины - по нормативу 100%;	Налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.	1.Единого налога, взимаемого на межселенных территориях - по нормативу 100%; 2.Налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях - по нормативу 100%;
Городских округов	61.2	1.Налога на доходы физических лиц - по нормативу 30%; 2.Единого налога на внеменный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%; 3.Единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 60%; 4.Государственной пошлины - по нормативу 100%;	Налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.	1.Земельного налога - по нормативу 100%; 2.Налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%;

Приложение 2

ОПЕРАТИВНЫЙ МОНИТОРИНГ оперативность возможность получения в короткий срок и на постоянной основе объективной и точной информации об исследуемом объекте Применяется для: предоставления бюджетных кредитов на финансирование кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований; предотвращения возможности возникновения кризисных ситуаций при исполнении бюджетов муниципальных образований; формирования и исполнения графика перечисления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований; распределения и выделения средств финансовой помощи, предоставляемой в зависимости от текущих результатов деятельности муниципальных образований.
ГОДОВОЙ МОНИТОРИНГ	финансовая устойчивость местных бюджетов параметры социально- экономического состояния муниципалитетов
Применяется для: подготовки планов социально-экономического развития территорий субъекта Российской Федерации; выявления средне- и долгосрочных тенденций финансовых, социально-экономических и прочих условий развития территорий; подготовки инвестиционных проектов. Финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации; распределения межбюджетных трансфертов, направленных на стимулирование работы местных администраций по повышению качества управления общественными финансами; решение вопросов о предоставлении гарантий субъекта Российской Федерации по обязательствам муниципальных образований.

Рис.1. Система мониторинга качества управления финансами и платежеспособности бюджетов муниципальных бюджетов образований Ленинградской области

Приложение 3

Рис.1. Процедура применения методики мониторинга

Приложение 4

Таблица 1 Содержание конкурсных программ (проектов)

КОНКУРСНЫЕ ПРОГРАММЫ (ПРОЕКТЫ) должны содержать:
обоснование необходимости реализации программы (проекта) для решения конкретных вопросов местного значения
показатель обеспеченности муниципального образования объектами социальной сферы и инфраструктуры
цели реализации программы (проекта)
обоснование необходимости участия областного бюджета в решении проблемы
основные мероприятия по реализации программы (проекта)
показатели достижения промежуточных и конечных результатов реализации программы (проекта)
срок реализации программы (проекта)
объем ресурсов, необходимый для реализации программы (проекта), с разбивкой по годам, и его обоснование
структура источников финансирования программы (проекта)
показатели общественной значимости программы (проекта) для муниципального образования и Ленинградской области в целом
механизмы мониторинга и контроля за исполнением программы (проекта)
перечень и описание объектов социальной сферы и инфраструктуры, которые будут созданы или реконструированы в результате реализации программы (проекта)
обоснование возможностей местного бюджета финансировать расходы на обеспечение деятельности объектов, которые будут построены или реконструированы в ходе реализации программы
показатели оценки качества управления муниципальными финансами и платежеспособностью муниципального образования, устанавливаемые нормативным правовым актом финансового органа Ленинградской области

Размещено на Allbest.ru