1.1 Управление государственными финансами

Управление государственными финансами охватывает деятельность, связанную с проведением финансовой политики государства, финансовым планированием, координацией финансовых ресурсов, использованием финансов в интересах экономической и социальной политики, разработкой финансового законодательства. Сюда же относится составление и исполнение бюджета, сбор налогов, выпуск займов, управление государственным долгом.

Расходы на управление имеют ряд отличительных специфических черт: составляются заинтересованными людьми; имеют тенденцию к росту; непосредственно затрагивают материальные и другие интересы людей. Поэтому за порядком расходования средств устанавливается особый контроль, проводимый специальными финансовыми органами (Счетной палатой, Минфином РФ и т.д.), а также контрольными финансовыми аппаратами вышестоящих организаций. Тщательно должны проверяться все статьи затрат от штатного расписания и заработной платы до прочих расходов. В настоящее время особое внимание следует обращать на эффективность затрат (техническое оснащение, подготовка кадров и др.): нет ли расточительства, излишеств, незаконных расходов, в частности, на приобретение иномарок, по приему иностранных делегаций и т.д. Важный объект проверки - цель заграничных командировок, их целесообразность, формы расходов.

Управление предполагает наличие объекта, в нашем случае это различные виды финансовых отношений, и субъекта - это государственные органы. Центральным элементом управления финансами выступает планирование, под которым понимается обоснование показателей, приемов и инструментов их достижения.

Неотъемлемый элемент управления финансами - контроль. Он позволяет сопоставить фактические результаты от использования финансовых ресурсов с плановыми, выявить резервы для роста финансовых ресурсов, наметить пути более эффективного хозяйствования.

Непосредственное государственное управление финансами осуществляется лишь в отношении государственных финансов. В России, как и во всех экономически развитых странах, управление государственными финансами регулируется финансовым законодательством через высшие законодательные органы. Это относится к утверждению государственного бюджета и отчету о его исполнении, введению или отмене отдельных видов налогов, утверждению предельного размера государственного долга и так далее.

В ведении Российской Федерации находятся такие вопросы как: установление основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные экономические службы; федеральный бюджет; налоги и сборы; и т.д.

Общее управление финансами возложено на высшие органы власти и управления, регламентирующие деятельность финансовой системы. Это такие органы как:

- Президент Российской Федерации (администрация Президента) - регламентирует деятельность финансовой системы, подписывает Федеральный закон о бюджете, имеет право вето на финансовое законодательство, принятое Федеральным Собранием;

- Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, - устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи, утверждает федеральный бюджет, принимает финансовое законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.);

- Правительство Российской Федерации - формирует федеральный бюджет, выступает как единый центр управления финансами;

- Министерство финансов Российской Федерации - является центральным органом, осуществляющим реализацию финансовой политики. Оно обеспечивает единство финансовой, кредитно-денежной и валютной политики в Российской Федерации; координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти; осуществляет методическое руководство в сфере финансового планирования и финансирования отраслей хозяйства; организует разработку федерального бюджетного плана; принимает активное участие в разработке баланса финансовых ресурсов страны. На Министерство финансов Российской Федерации возложены организация исполнения федерального бюджета, проведение мероприятий, обеспечивающих расходование бюджетных средств по целевому назначению.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой совокупность действий и операций по контролю за соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств. Финансовый контроль - стоимостный контроль, поэтому он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию оценки финансовых результатов (эффективности). Таким образом, объект финансового контроля - это денежные отношения. Финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции управления; он призван обеспечивать интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов.

Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться системой государственных контролирующих органов, имеющих концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля.

Государственный финансовый контроль способствует реализации финансовой политики государства, созданию условий для эффективного использования бюджетных средств. В первую очередь он предусматривает контроль за составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений, банков и других финансовых посредников, а также финансовых корпораций.

Сегодня в Российской Федерации действуют 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих свои территориальные подразделения и в субъектах РФ; кроме того, субъекты РФ создают свои контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, без системной проверки их деятельности.

В Российской Федерации существует президентский, парламентский, правительственный, прокурорский и независимый (аудиторский) контроль. Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства. Президент РФ - гарант Конституции, права и свобод человека и гражданина, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, их должностных лиц, а также организации. Предметами президентского контроля являются: исполнение конкретных указов, законов, федеральных программ, деятельность министерств и ведомств по реализации указов Президента РФ, федеральных программ, государственных концепций, а также директивных документов Правительства РФ.

Первый - высший уровень президентского контроля, который представлен Главным контрольным управлением Президента РФ, Государственной военной инспекцией Президента РФ и Советом безопасности. Второй уровень - окружной в лице полномочных представителей Президента РФ, третий - региональный в лице федеральных инспекторов.

Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» утверждено Положение «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации». Основными функциями ГКУ являются:

- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ.

Связи между институтами, опосредующими перечисленные виды контроля, очень слаба. А это значит, что как таковая система финансово-хозяйственного контроля отсутствует. Например, еще постановлением ЦКК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г. «О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма в контрольно-обследовательской работе государственных органов» на все контролирующие организации была возложена обязанность согласовывать планы проверок с органами Контрольной комиссии Рабоче-крестьянской инспекции, которые обязаны были иметь сводные годовые планы всех проверок и следить за их строгим выполнением.

Многочисленность контролирующих органов не обеспечивает уменьшения правонарушений, а сами органы обладают ограниченными возможностями воздействия на правонарушителей.

Финансовый контроль со стороны государства за негосударственной сферой экономики касается лишь выполнения денежных обязательств перед государством, включая уплату налогов и других обязательных платежей, соблюдение законности и целесообразности при расходовании бюджетных ассигнований и использовании кредитов, выполнение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Непосредственным предметом финансового контроля являются все стоимостные показатели. К сфере финансового контроля относятся практически все операции, совершаемые с использованием денег. Финансовый контроль способствует:

- сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов;

- обеспечению своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом;

- выявлению внутренних резервов и возможностей роста финансовых ресурсов;

- обоснованности составления и исполнения бюджетного плана (бюджетный контроль);

- эффективному использованию трудовых, материальных и финансовых ресурсов государственных предприятий и организаций, бюджетных учреждений;

- максимальной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней (налоговый контроль).

1.2 Законодательная основа финансирования местного самоуправления

Местные бюджеты представляют собой один из элементов консолидированного бюджета государства. В условиях бюджетного федерализма, предполагающего наличие трех уровней власти, местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения местного самоуправления.

Анализ эволюции роли местных бюджетов в России показывает, что исторические особенности развития нашего государства являются основной причиной того, что регулирование местных финансов традиционно осуществлялось «сверху». Высокий уровень централизации власти, обуславливал и тот факт, что система местного самоуправления не столько являлась продуктом развития гражданского общества, сколько «продолжением» системы государственного управления на местах, связующим звеном между жителями отдельных территорий и государственной машиной. Подобная система отношений предопределила и роль местных финансов, в частности местного бюджета, как вторичную по отношению к государству, стремившемуся мобилизовать максимальное количество финансовых ресурсов. При этом уровень децентрализации финансов на протяжении всего исторического периода развития России, включая дореволюционную и советскую эпохи, колебался в зависимости от степени демократизации отношений в стране. Так, например, отмена крепостного права повлекла за собой системную реформу организации местного самоуправления и придание ей большей самостоятельности, аналогичный процесс характерен также для первого постреволюционного периода (1917-1921 гг.), а затем оттепели 1951-1965 гг. Усиление административно-командных тенденций, напротив резко ограничивало самостоятельность муниципальным образований, «сужало» и жестко регламентировало их финансовые, в том числе и бюджетные возможности.

Переход к рыночным отношениям и демократизация российского общества в начале 90-х гг. ХХ в. послужили мощным стимулом реформирования системы местного самоуправления. Основными этапами реформы стали:

-- принятие в апреле 1990 года Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (закреплено понятие - самоуправление, экономической основой местного самоуправления стало самофинансирование территорий);

-- принятие Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г., гарантировавшего обеспечение территориям минимальных местных бюджетов и минимально необходимых расходов местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивалась доходными источниками, закрепленными на долговременной основе;

-- вступление в силу в 1997 г. Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (определены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в местных сообществах и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Дано определение местного бюджета - «бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления» (ред. от 25.09.1997 г.№ 126-ФЗ);

-- принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», предполагающего полное разделение полномочий между уровнями власти, обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий, повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Параллельно с реформой местного самоуправления происходит в стране и совершенствование устройства бюджетной системы в целом:

1991-1993 гг. - Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 года), Конституции РФ (декабрь 1993 г.) выделение трех качественно новых звеньев в составе бюджетной системы России: федеральные, региональные и местные бюджеты;

1994 г. - 1998 г. - реформирование системы межбюджетных отношений, совершенствование принципов гарантирования бюджетной обеспеченности, создание механизмов перераспределения бюджетных доходов; принятие Бюджетного кодекса;

1999-2001 г. - реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений;

2001-2005 г. - в рамках программы развития бюджетного федерализма - работа по разграничению бюджетных полномочий, повышение ответственности субъектов бюджетного процесса.

В настоящий момент Россия находится на заключительном этапе реформирования как бюджетного процесса (в обозначенных рамках), так и системы местного самоуправления и его финансового обеспечения (полное реформирование системы первоначально предполагалось к 2006 г., а теперь отложено до 2010 г.).

Одним из результатов реформы стало сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Соответственно возрастала в этот период и доля финансовой помощи в расходах федерального бюджета.

Усиление централизации налогов в федеральном бюджете привело к снижению бюджетных доходов как высокообеспеченных, так и малообеспеченных территорий. Последним, в порядке перераспределения через вышестоящий бюджет осуществлялось возмещение выпадающих доходов (часто не полностью). Таким образом, произошла замена имеющихся, хотя и недостаточных налогов дотационными формами межбюджетного регулирования.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством, за местным уровнем власти закреплены достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией РФ услуг, как образование и здравоохранение.

Основной целью реформирования является повышение эффективности бюджетного процесса на всех уровнях бюджета, что ставит перед местными органами власти принципиально новые задачи: так необходим переход к бюджетированию по результатам, принципам среднесрочного планирования, обеспечение постоянного и объективного мониторинга бюджетного процесса. При этом методологическая база указанных механизмов пока находится в стадии формирования.

Законодательной основой местных финансов является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно данному закону местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.[3]

Согласно ст.4 ФЗ № 131 правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом № 131, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. [3]

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, закрепленное Конституцией РФ. Тем самым новый правой статус субъектов местного самоуправления обусловил возможности самостоятельно формировать и использовать местные финансы, саморегулировать финансово-бюджетные отношения с другими субъектами.

Но этот процесс не может осуществляться вне государства и без его поддержки. Именно поэтому, гарантируя местное самоуправление, Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Реализация данных обязательств обусловливает главный способ влияния государства на финансовую деятельность органов местного самоуправления - это правовое регулирование, которое строится на определенных принципах, т.е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих наиболее сущностные особенности и целенаправленность финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Основными общеотраслевыми принципами финансового права можно назвать следующие [22]:

1) приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;

2) социальная направленность финансово-правового регулирования;

3) федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;

4) единство финансовой политики и денежной системы;

5) самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;

6) распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;

7) участие граждан РФ, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле;

8) гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

9) принцип плановости и законности финансовой деятельности.

Основное содержание правовых принципов финансовой деятельности органов местного самоуправления определяется Конституцией РФ.

Главными из них являются: федерализм, законность, гласность, плановость.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов.

Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Наиболее полно принцип федерализма раскрыт в научной литературе применительно к бюджетной деятельности муниципальных образований [22]. Как отмечает Ю.А. Крохина, бюджетная деятельность муниципальных образований во многом обусловлена политико-социальной ролью местного самоуправления и в условиях федеративного устройства государства осуществляется в строгом соответствии с разграничением бюджетной компетенции (прав) между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Влияние федеративного устройства государства на формирование доходов и расходов местных бюджетов выражается, по мнению Ю.А. Крохиной, в двух аспектах [22]. Первый аспект связан с государственным регулированием и организацией многочисленных бюджетных взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления и использованию этих ресурсов в соответствии с задачами, вытекающими из функций местного самоуправления. На данном этапе правовыми методами определяются состав расходов муниципального образования, источники доходов, порядок формирования доходов и направления расходов. Наиболее сложной и важной задачей государственного регулирования муниципальных доходов и расходов на стадии формирования является обеспечение соответствия расходных функций и доходных поступлений как основного условия эффективности созданных бюджетных взаимосвязей. Однако в процессе формирования бюджетных отношений муниципального уровня трудно добиться соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов. Названные обстоятельства предопределяют законодательную регламентацию бюджетных отношений муниципального образования с субъектом Российской Федерации, в составе которого это образование находится, и Российской Федерацией в целом как единым государством.[25]

Правовое регулирование разграничения бюджетных доходов и расходных полномочий между местным и государственным уровнями выражает второй аспект влияния федеративного устройства государства на формирование бюджетов муниципальных образований. Посредством системы правового регулирования межбюджетных отношений обеспечивается соответствие расходных функций и доходных поступлений в местном бюджете.

Важно обратить внимание, что, несмотря на относительную самостоятельность, оба аспекта действия принципа федерализма в сфере образования, распределения доходов и расходов местных бюджетов функционируют как единое целое, поскольку отражают две стороны единого процесса организации бюджетных отношений и бюджетной политики государства.

Формирование финансовой основы местного самоуправления и совершенствование системы бюджетного регулирования признано государством как важнейшее условие для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий [18].

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и другое.

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целостной системы финансово-плановых документов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.

Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности [22]. Ю.А. Крохина указывает на сочетание принципа самостоятельности местных бюджетов с их государственной финансовой поддержкой. В соответствии с названными принципами доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Европейская хартия местного самоуправления в качестве одного из основных закрепляет принцип соразмерности ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом [18]. При этом, как справедливо считают исследователи, данный принцип выступает как цель, к достижению которой необходимо стремиться, «поскольку ресурсы никогда не соразмерны потребностям.

Применение данного принципа необходимо, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти» [22].

Важным в осуществлении органами местного самоуправления финансовой деятельности является принцип самостоятельности в формировании и использовании местных финансов, который гарантируется Конституцией РФ (ст. 12, 30-133). Органы местного самоуправления самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги в соответствии с федеральным законодательством. Они вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, при согласовании с ними и соответствующем финансовом обеспечении со стороны государственной власти.

Подчеркивая важность правовой основы местных финансов, ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность таких принципов, как самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.

Необходимо отметить, что не все указанные принципы реализуются на практике, что свидетельствует о наличии проблем в реформировании местного самоуправления. Только в том случае, когда органы местного самоуправления будут осуществлять свою финансовую деятельность в соответствии с рассматриваемыми нами принципами, можно будет говорить о достаточном финансовом обеспечении муниципальных образований.

2. Анализ тенденции финансирования государственного управления и местного самоуправления за последние годы

В целом динамика расходов федерального бюджета РФ прослеживается положительная.

Рисунок 1 - Динамика расходов федерального бюджета РФ

При этом расходы по статье «общегосударственные вопросы» в общей сумме расходов федерального бюджета составляют в 2018 году 6,4%. Отметим, что в 2017 году данный показатель составил 6,3%.

Рисунок 2 - Структура расходов федерального бюджета РФ в 2017 году

Динамика расходов федерального бюджета по статье «Общегосударственные вопросы» представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 - Динамика расходов федерального бюджета по статье «Общегосударственные вопросы»

Как видим из рисунка 3 в целом динамика положительная, так как происходит экономия, снижение средств на управление.

Расходы по статье «Общегосударственные вопросы» включают в себя финансирование:

- функционирования Президента Российской Федерации

- функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований

- функционирования Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций

- обеспечение судебной системы

- обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора

- обеспечение проведения выборов и референдумов

- международные отношения и международное сотрудничество

- государственный материальный резерв

- фундаментальные исследования

- резервные фонды

- прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов

- другие общегосударственные вопросы.

Рассмотрим динамику финансирования функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований. С 2014 по 2017 годы наблюдается значительный рост расходов на финансирование данной статьи, а вот в 2018 году по итогам 11 месяцев фактически исполнено 7,83 млрд.руб., что значительно ниже за тот же период 2017 года.

Рисунок 4 - Динамика расходов федерального бюджета по статье «Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований»

Рассмотрим динамику финансирования функционирования Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций. На рисунке 5 отображена динамика данной статьи, в 2015 и 2016 году наблюдается небольшое снижение по сравнению с 2014 годом, а вот в 2017 году и тем более в 2018 году наблюдается значительное превышение финансирования функционирования Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

Рисунок 5 - Динамика расходов федерального бюджета по статье «Функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций»

В таблице 1 представлены исходные данные по финансированию общегосударственных вопросов из различных бюджетов за последние 6 лет.

Рисунок 6 - Динамика расходов бюджетов различных уровней по статье «Общегосударственные вопросы»

Рисунок 7 - Динамика расходов бюджетов различных уровней по статье «Общегосударственные вопросы», темп роста в %

Рисунок 8 - Темп роста расходов по статье «Общегосударственные вопросы» и ВВП в текущих ценах, %

Таблица 1. Данные по финансированию общегосударственных вопросов из различных бюджетов за последние 6 лет в текущих ценах

Таблица 2. Анализ структуры финансирования расходов на государственное управление по бюджетам, в %

Таблица 3. Анализ динамики финансирования отдельных расходов по статье «общегосударственные вопросы»

Таблица 4. Оценка структуры финансирования расходов на общегосударственные вопросы в общей сумме расходов соответствующих бюджетов

Справочные данные к таблице 4:

Таблица 5. Сравнение динамики расходов на общегосударственные вопросы с динамикой ВВП, в текущих ценах

1

Итак, как показывает анализ ежегодно в среднем на 4,29% падают расходы на финансирование общегосударственных вопросов, снижение в 2018 году по сравнению с 2013 годом составило -23,12%, но такое снижение расходов на управление происходило неравномерно по бюджетам. Расходование средств федерального бюджета снизилось за 6 лет на 22,92%, при этом доля в общем финансировании также заметно упала и составила в 2018 году 6,42% в общей сумме расходов. Отмечен также положительное снижение расходов муниципалитета города Челябинска, в 2018 году снижение по сравнению с 2013 годом -49,82%, среднее ежегодное снижение на 10,86%, при этом отметим, что доля расходов муниципального образования также значительно снизилась и составила 2,63% в 2018 году в общей сумме всех расходов в сравнении с уровнем 2013 года - 7,29%. Положительная тенденция отмечена в динамике финансирования общегосударственных вопросов за счет средств территориального бюджета - снижение за 6 лет почти на 90,1%.

Снижение финансирования общегосударственных вопросов не связано с динамикой ВВП, которая в среднем за период 2013 - 2018 гг росла на 2,91% в год, а расходы на управление снижались на 4,29% в год.

Теперь проведем анализ динамики финансирования дошкольного образования с учетом влияния уровня инфляции.

Таблица 6. Оценка динамики расходов на общегосударственные вопросы с учетом инфляции

Как видно из таблицы 6 реальный физический объем финансирования за 6 лет в целом за период снизился на 46,08% (0,91*0,98*0,84*0,96*0,75). Также отметим, что больше всего снижены расходы на финансирование управления в территориальном бюджете (Челябинская область) на 93,05% за последние 6 лет.

3. Основные направления развития и укрепления местных финансов

Достижение «эффективности» бюджетного процесса объявлено одной из главных целей проводимых в России реформ. Так, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., принятой Постановлением Правительства Российской Федерации 30.07.1998 г. основной целью реформирования было определено «повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации». В «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2016 г.» эффективность бюджетной системы, наряду со сбалансированностью и устойчивостью также объявляется одной из главных целей совершенствования системы межбюджетных отношений.

Анализ существующих точек зрения на оценку эффективности бюджета показал, что они либо дублируют подходы, принятые в классическом бюджетном анализе, либо отличаются абстрактностью и неопределенностью как критериального, так и методического подхода. Из всего спектра исследовательских работ в этом направлении можно выделить предложения по формированию рейтинговых показателей муниципальных образований (С.Н. Яшина, Н.И. Яшин), а также работы Е.В. Шипиловой сформулировавшей систему показателей эффективности с учетом как экономических, так и социальных задач.

Cоздание системы показателей эффективности бюджета предполагает четкую дифференциацию понятий социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности. Под эффективностью следует понимать результативность или социальную эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Экономическая эффективность представляет собой объем выпуска на единицу затрат.

Подобный подход предполагает разграничение понятий прямых и конечных результатов деятельности субъектов бюджетного процесса. Под прямым результатом мы понимаем объем предоставляемых местными органами власти товаров и услуг - «выпуск». Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание (достижение) определенных параметров социального развития (качества жизни). Достижение конечных результатов при таком подходе есть цель государственной (муниципальной) политики, а производство бюджетными организациями работ, товаров и услуг - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным.

Анализ международного опыта показывает, что многие государства мира в целях повышения эффективности бюджета широко применяют такие методы как БОР (бюджетирование ориентированное на результаты) и MTEF (среднесрочное планирование). В мире накоплен уже более чем полувековой опыт использования подобного подхода к бюджетному процессу, тогда как в России до сих пор доминирует затратный метод формирования бюджета, несмотря на декларирование результативности бюджета как главной его цели.

Таблица 7 - Отличие бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), от затратного метода бюджетирования

Весьма удручающим представляется сложившаяся в последние годы ситуация, когда принципы БОР внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы (отчасти на региональном), практически не затронув местный бюджет, где по прежнему сохраняется сметный подход. Таким образом, воспроизводится классический российский подход «сверху» к общественным, социальным и экономическим реформам. Изучение нормативно-правовой базы, регулирующей как бюджетный процесс в стране в целом, так и деятельность местных органов власти, подтверждает полное отсутствие норм, закрепляющих принципы ориентации бюджета на результат. Такая ситуация может превратить декларируемые бюджетные новации в очередную «кампанию», не приведя к сколько-нибудь позитивным результатам.

Повышение эффективности местного бюджета возможно только путем внедрения принципов ориентации на результат и среднесрочного планирования, для чего необходимо:

а) адаптировать механизм планирования, реализации, контроля и оценки местного бюджета в рамках БОР;