Главная База знаний "Allbest" Финансы, деньги и налоги Реформа местного самоуправления на основе закона №131 РФ (на примере Ленинградской области)

Реформа местного самоуправления на основе закона №131 РФ (на примере Ленинградской области)

Современное правовое регулирование, развитие межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления. Задачи и основные положения мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области.

Рубрика	Финансы, деньги и налоги
Вид	дипломная работа
Язык	русский
Дата добавления	24.03.2013
Размер файла	211,1 K

посмотреть текст работы

скачать работу можно здесь

полная информация о работе

весь список подобных работ

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

инженерно-экономический университет»

ФАКУЛЬТЕТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломный проект

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ЗАКОНА №131 РФ (на примере Ленинградской области)

Санкт-Петербург 2009 год

Содержание

1. История развития местного самоуправления в России

1.1 История развития и становления местного самоуправления
1.2 Современное правовое регулирование

2. Развитие межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

2.1 Реформы местного самоуправления и местные бюджеты в Ленинградской области
2.2 Межбюджетные трансферты
2.3 Цели, задачи и основные положения мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области
2.4 Перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений в Ленинградской области

3. Реформа местного самоуправления: состояние и перспективы реализации

3.1 Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы
3.2 Государственная политика и поддержка местного самоуправления
3.3 Территориальные проблемы местного самоуправления
3.4 Финансовые проблемы, проблемы социально-экономического и территориального планирования в муниципальных образованиях
3.5 Реформирование ЖКХ
3.6 Проблемы активизации участия населения в местном самоуправлении
3.7 Земельно-имущественные отношения. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
3.8 Проблемы межмуниципального сотрудничества

Заключение
Список литературы
Приложения
Введение
Конституция Российской Федерации установила, что в России признаётся и гарантируется местное самоуправление. Конституция отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя, закрепила организационную обособленность местного самоуправления, включила его в систему органов, через которые народ осуществляет свою власть. Последовавшие в её развитие законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления установили права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на муниципальную собственность, предоставили органам местного самоуправления право самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов, управления и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельного решения вопросов местного значения.
6 октября 2003 года в Российской Федерации был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил двухуровневую систему местного самоуправления.
Целями принятия этого закона являются: обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения; повышение ответственности за надлежащее исполнение полномочий в рамках компетенции органов местного самоуправления; усиления государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных задач, решаемых в рамках проводимой в настоящее время административной реформы.
Характеризуя органы местного самоуправления Ленинградской области необходимо отметить, что на 1 января 2007 года было сформировано 222 муниципальных образования, в том числе один - городской округ, 17 муниципальных районов, 62 городских поселения и 142 сельских поселения, тогда как на 1 января 2005 года в состав Ленинградской области входило 29 муниципальных образований.
Кардинальные изменения федерального законодательства в сфере местного самоуправления предопределили принятие и введение в действие в Ленинградской области целого блока нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения в новых условиях. На основе этих документов с 1 января 2006 года на территории области сформирована принципиально новая система местных бюджетов, состоящая из бюджетов муниципальных районов, городского округа, городских и сельских поселений, используется разнообразие фондов и видов финансовой помощи.
Значительная доля бюджетных услуг Ленинградской области представляется на уровне муниципальных образований. Областные органы власти призваны стимулировать эффективное управление общественными финансами на уровне муниципальных образований, что обеспечивает качественный экономический и социальный рост на территории субъекта РФ в целом. Повышение эффективности межбюджетных отношений в Ленинградской области определяется как взаимоотношение органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления области по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Необходимость построения оперативной «обратной связи» с муниципалитетами потребовала разработки нового комплексного подхода, который бы позволил обеспечить мониторинг (постоянно действующую систему наблюдений, сбора, анализа и распространения информации) качества управления финансами и платёжеспособности муниципальных образований Ленинградской области.
В настоящей работе будут освещены вопросы: формирования местных бюджетов в новых законодательных условиях; построение новой системы межбюджетных отношений; практическое применение мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований. Будет раскрыта роль бюджетного учёта в управлении местными бюджетами, даны рекомендации по основным направлениям развития межбюджетных отношений.
Анализ проведения хода реформы местного самоуправления, последствий ее реализации, актуальных проблем и путей их решения позволит раскрыть важность этой темы для современного общества и ее актуальность в настоящее время. Современная реформа муниципальной деятельности затрагивает все сферы общественной жизни, поэтому целесообразно будет подтвердить и показать необходимость продолжения совершенствования процессов муниципального реформирования в регионах России, в том числе и Ленинградской области.
1. История развития местного самоуправления в России

1.1 История развития и становления местного самоуправления

До XIX века

Обращаясь к истории российского государства, мною были рассмотрены основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

Проводимая Иваном IV, земская реформа предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемых населением. В их задачу входило выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления. Бутов В.И., Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. - М.: Маяк, 1995.-с.67.

В 1708 г. Петром I было создано 8 губерний, а к концу царствования их число дошло до двенадцати. Всё управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в губерниях выбирался совет ландратов, который вместе с губернатором решал губернские дела. С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которой ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции, провинции на дистрикты, во главе которых поставили коронных чиновников, назначаемых из центра и подчиняющихся только центру. Но попытки Петра подчинить окраины крепкой центральной власти потерпели крушение. С 1714 г. Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

В 1699 году были изданы Указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами, с целью устранения местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. За ними закреплялось право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Города подразделялись по разрядам. Магистраты в городах первого разряда состояли из четырех бурмистров и одного президента, а в городах последнего (пятого) - коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.

Новая реформа в области земского и городского управления последовала в конце XVIII века при Екатерине II. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Результатом такого социального заказа стало появление законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение)(1785 г.).

Изданное в 1775 г. «Учреждение для управления Губерний всероссийской Империи» поделило Империю на крупные местные единицы губернии, которые подразделялись на более мелкие уезды. Дворянство было признано местным обществом, которое на своих собраниях избирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей верхнего и нижнего земского суда. Поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. Градское общество должно было избирать из своего состава всесословную думу, которая из своей среды избирала шестигласную думу. Предметы ведомства различались лишь сложностью решаемых вопросов и включали в себя содержание городских жителей, наблюдение порядка и благочиния, обеспечение города привозом припасов и другие. Городовое положение установило «собрание градского общества», в компетенции которого входило: выборы городского головы, бургомистров, старост и депутатов; издание постановлений и некоторые другие вопросы.

Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, которой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Роль новых органов управления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения. Несмотря на это, именно законодательство Екатерины можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

Земская и городская реформа

После отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности представляло собой сословные волости. Волостное управление составляли волостной ход, волостной старшина со своим правлением и волостной суд. Должности сельского управления замещались по выбору на три года. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд и т.п. Учредились также выборные должности мировых посредников для решения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками.

Но волостное и сельское самоуправление развития не получило по причине сохранения сословного принципа. Результатом явилось утверждение Александром II Положения о земских учреждениях, которое было опубликовано 1 января 1864 года. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и к 1867 г. уже завершилось. Положение делило избирателей на три курии: землевладельцев, горожан и сельских обществ. В его основу был положен имущественный ценз, и преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Положение о земских учреждениях устанавливало, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все государственные повинности были изъяты из компетенции земства, что привело к увеличению налогов. Земство не могло распоряжаться средствами на дела народного образования и врачебную часть, а участие в делах по взаимному страхованию и развитию торговли требовало утверждения земских постановлений губернатором. Уже в начале 1866 года начали издаваться циркуляры, ограничивающие право обложения земствами сплавных лесов, право обложения казенных земель, законы о цензуре на земские печатные издания, о лишении права бесплатной пересылки корреспонденции.

Несколько лучшая судьба сложилась у реформы городского управления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Избирательное право было предоставлено каждому городскому обывателю, если он был русским поданным не младше 25 лет и обладал какой-нибудь недвижимой собственностью. Согласно закону, все лица, имеющие право на участие в выборах, делились на три разряда, в зависимости от величины уплачиваемых ими налогов. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров, а первый разряд насчитывал лишь единицы избирателей.

Организация городского управления была более рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом стала управа. Члены управы и городской голова избирались думой.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед по сравнению с ситуацией, в которой оказалось местное самоуправление в конце XIX - начале XX веков. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, способствовало всплеску муниципального законотворчества.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне, во вторую - юридические лица и прочие избиратели, в третью - крестьяне. Положение фактически отрицало всякую связь с местным самоуправлением, лишало избирательных прав: духовенство, крестьянские товарищества, евреев и других. Сельские волостные съезды были упразднены, был уничтожен принцип выборности управ, председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу.

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., можно отметить: расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ; восстановление права земств на бесплатную пересылку корреспонденции; некоторое увеличение компетенции земств. К ограничительным же мерам относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городское Положение 1892 г. урезало избирательное право для горожан, управа стала в большей степени независимой от думы, а дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Положение приравняло выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и поставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения. Местное сообщество было, благодаря усилиям Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления не приходилось.

Начало XX века - попытки реорганизации местной власти. От самоуправления к Советам.

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа было издано Положение о законосовещательной Думе. С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Но ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до этого вопроса, вследствие их преждевременного роспуска. В конце 1908 г. правительство внесло проекты о поселковом и волостном управлении в третью Государственную Думу, однако их рассмотрение затянулось на долгие годы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел, которое за 6 месяцев выработало перечень важнейших документов: по реформе городского и организации поселкового самоуправления, по реформе губернского и уездного, организации волостного земства, по организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления. Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: О мировых судьях, О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов, Об основах земской реформы.

Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:

1. Преобразование на демократических началах городских выборов и Городового Положения; улучшение городских финансов и кредита; учреждение мелких городских единиц в крупных городах; более крупные города были выделены из земств и могли вступать в союзы с городами и земствами.

2. Создавалось поселковое самоуправление.

3. Вводилась мелкая земская единица (волостное земство); изменилось Земское Положение, с устранением подавления самостоятельности земства; земствам было предоставлено образовывать союзы и товарищества между собой и городами.

4. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность; готовилось преобразование губернского и уездного управления.

Выборы в уездное земство осуществлялись по мажоритарной системе, в результате которых гласные (29-50 человек на волость) составляли волостное земское собрание. В уездное земство выборы проводились по пропорциональной системе, гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. С началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - «Земгор». 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия.

Грандиозная задача по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и мировой юридической мысли отрасль права - право муниципальное. Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств. Однако уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года большинство предлагавшихся проектов организации местной власти, хотя и декларировали "торжество Советов", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Но конституционная комиссия требовала отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата.

Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, вскоре после уничтожения земств. Постановлением Советов Народных Комиссаров, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировалась достаточно независимая хозяйственно-организационная власть на местах.

В апреле 1927 г XV партконференция ВКП (б) объявила курс на централизацию власти и управления - идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров, вводится остаточный принцип финансирования местных хозяйств.

Необходимо заметить, что идея самоуправления, как элемента общенародного управления, государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах.

Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.

Долгое возвращение

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, выборность руководителей), а затем и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Местное самоуправление в принятом Законе понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, привело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов.

За короткий период было проведено последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы. Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Следом за ним принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», отражающий реальное положение дел в области местного самоуправления. Однако ситуация сложилась таким образом, что наряду с новыми законами действовали и старые, что приводило к непониманию и путанице.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

1.2 Современное правовое регулирование

Конституционное право граждан

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Конституцией России право населения и местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами власти.

Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного управления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. В целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получили дальнейшее развитие после принятия в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в действие с 1 сентября 1995 года. Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

· право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления;

· способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

· возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти, это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. О культурно-исторической миссии МСУ в России // Городское управление.- 2005.- №10.- С.17-30.

Из закона следует три направления его реализации:

1. создание законодательной и нормативной базы;

2. создание организационных структур местного самоуправления;

3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы формирования, определение общественно- правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие документа на федеральном уровне. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

В течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершилось формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы в органы местного самоуправления показали со всей очевидностью - население осознает значимость выборов органов местного самоуправления.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны появляется новая группа местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения. На муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью «муниципальный заказ».

17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении. Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления.

Задачи федеральных органов власти

Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» (1997 г.) важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России оказывают процессы, во многом связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской Федерации.

До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

В целях более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению. Для этого было определено, что:

· не менее половины членов Совета должны являться выборными лицами муниципальных образований;

· необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих комиссий по основным проблемам реализации реформы местного самоуправления;

· предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и распоряжениями Президента российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране»» в целях согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам местного самоуправления.

В соответствии с Посланием Президента РФ задачами в области государственной политики в области местного самоуправления являлись:

1. завершение формирования правовой базы;

2. создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;

3. продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного самоуправления.

В организационной сфере было выделено два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие было крайне необходимо, прежде всего, самой государственной власти, Правительству РФ в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активного участия, в проведении которых местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложная задача обречена на провал. Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров.

С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года №531, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являющегося номинальным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. Президент РФ лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, а в состав большей половины Совета входили выборные главы муниципальных образований.

Совет образовывал комиссии по основным направлениям своей деятельности, председатели которых избирались Советом только из числа его членов. Члены Совета получили право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволило обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления.

Для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента РФ в области местного самоуправления было создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента Российской Федерации №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления», который определил развитие местного самоуправления приоритетным направлением деятельности президента РФ и Правительства РФ. Так же было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально- экономических реформ.

Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ».

Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать практически выполненными задачи, поставленные пред федеральной властью в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его социально-экономической дееспособности, условий реализации его конституционных полномочий.

Федеральный закон № 154-ФЗ определил «Местное самоуправление-ресурс развития страны», однако по-прежнему имеются мощные противники: главы муниципальных районов (в отношении поселений), большинство глав регионов, которым удобно удерживать районных начальников на коротком поводке дотаций, наконец, почти поголовно чины федеральных министерств, которые убеждены в том, что тотальное огосударствление всех сторон жизни есть единственное средство удержать страну от сползания в анархию.

После некоторого затишья вновь начали поступать предложения о назначении глав городов-центров субъектов РФ. С такими идеями выступает глава Карелии С.Л. Катанандов, губернатор свердловской области Э.Россель. В одном из выступлений В.Л. Глазычева, председателя Общественной палаты РФ по региональному развитию, отмечается, что государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации права населения на местное самоуправление. Это приводит к целому спектру системных конфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением, что в последующем может создать условия и риски стабильности, последовательности и преемственности социально- экономического развития регионов и государства в целом. Муниципалитеты как единый субъект исключены из обсуждения важнейших решений, в том числе и тех, которые на прямую касаются их обязанностей. Многие чиновники отказываются рассматривать местное самоуправление как партнера в осуществлении стратегии развития страны.

2. Развитие межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

межбюджетный муниципальный платежеспособность управление

2.1 Реформы местного самоуправления и местные бюджеты в Ленинградской области

На замену Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пришел Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с конституцией РФ были установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления. Данный закон определил местное самоуправление в РФ, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон № 131-ФЗ направлен на реформирование всей системы организации местного самоуправления в РФ, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку основ местного самоуправления. Такие масштабные перемены предполагают не единовременное, а постепенное их внедрение. Данный закон в полном объеме вступил в силу с 1 января 2009 года, а до этого года был установлен переходный период, в течение которого действовал закон №154-ФЗ (в части не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в РФ введена новая система местного самоуправления, в соответствии с которой территориальными единицами местного самоуправления являются:

· сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

· городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

· муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

· городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

· внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отличие от № 154-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новый закон предусматривает введение в РФ двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения, второго уровня - муниципальные районы. В состав муниципальных районов входят территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями Закона № 131-ФЗ в переходный период (до 2009 года) законом субъекта Российской Федерации определялся порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным Федеральным законом поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации должно было осуществиться до 1 января 2006 года.

В Ленинградской области был принят закон от 12 декабря 2005 года № 115-оз «О порядке решения вопросов местного значения в переходный период», согласно ст. 1 которого к вопросам местного значения относятся вопросы, указанные в части 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области». При этом Правительству Ленинградской области было предоставлено право в течение действия областного закона от 12.12.2005 г. № 115-оз утверждать методические рекомендации о порядке решения вопросов местного значения поселений. Также на областном уровне был принят закон от 26.12.2005 г. №120-оз « О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов в переходный период», в соответствие с которым с которым с 01.01.2006 г по 01.01.2007 г. органы местного самоуправления Бокситогорского, Всеволожского и Ломоносовского муниципальных районов решали вопросы местного значения Подборовского и Новодевяткинского сельских поселений, входящих в их составе. Срок действия областного закона был продлен последующие годы до 2008 года.

Реформирование местного самоуправления в Ленинградской области было началось в 2005 году, и в настоящее время на основании закона Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-оз «Устав Ленинградской области» и закона Ленинградской области от 17.04.1996 г. № 9-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» местное самоуправление в данном субъекте РФ осуществляется в городских поселениях, сельских поселениях, городском округе и муниципальных районах. В Ленинградской области образовано 17 муниципальных районов, 1 городской округ и 62 городских и 142 сельских поселения.

В соответствии со ст. 52 федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Таким образом, на территории Ленинградской области от 01.01.2006 г. была сформирована принципиально новая система местных бюджетов (рис 2.1). Реформирование бюджетов муниципальных образований в Ленинградской области / Романовский М.В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007, с.10.

Рис. 2.1. Структура консолидированного бюджета Ленинградской области

Органы местного самоуправления должны обеспечивать соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Так, по состоянию на 1 июля 2006 года в 169 муниципальных образованиях Ленинградской области было принято Положение о бюджетном процессе (см. табл. 2.1). Реформирование бюджетов муниципальных образований в Ленинградской области / Романовский М.В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007, с.11

Таблица 2.1 Состояние нормативно-правовых актов о бюджетном процессе муниципальных образований Ленинградской области (кол-во муниципальных образований)

Положение о бюджетном процессе	Принято
Всего	169
в том числе:
муниципальные районы	17
городской округ	1
городские поселения	51
сельские поселения	100

Органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В случае невозможности их опубликования органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями. Структура консолидированного бюджета Ленинградской области на 2008 год в соответствии с уточненным планом по состоянию на 01.09.2008 г. представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Структура консолидированного бюджета Ленинградской области на 2008 год

Показатели	Консолидированный бюджет	Областной бюджет	Бюджет городского округа	Бюджеты муниципальных районов	Бюджеты городских и сельских поселений
Доходы	33 333,60*	25 128,30	816,4	16 185,40	4 975,90
Расходы	34 020,50*	25 128,30	840,8	16 544,60	5 279,30

* Без учета межбюджетных трансфертов

Для каждого уровня местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предусмотрены доходные источники, включая налоговые доходы (см. Приложение 1).

Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

По состоянию на 1 июля 2006 года в 212 муниципальных образованиях Ленинградской области было принято решение об установлении налога на имущество физических лиц и земельного налога, в том числе: в 11 муниципальных районах, городском округе и 60 городских и 140 сельских поселениях. Полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов сохраняются за всеми органами местного самоуправления, кроме вновь образованных 2 городских поселений и 2 сельских поселений, полномочия которых областным законом от 26.12.2005 г. № 120-оз «О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов» переданы на уровень 3 муниципальных районов. Кроме того, в 6 муниципальных районах приняты решения о введении системы налогообложения в виде единого налога не вмененный доход для отдельных видов деятельности.

В целях упрощения процедур регулирования местных бюджетов на переходный период в 2006 году в Ленинградской области было принято решение о невведении дополнительных единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет Ленинградской области. Единые нормативы не устанавливаются в связи со значительными различиями муниципальных образований по налоговой базе.

При этом областным законом Ленинградской области от 29.11.2005 г. № 101-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2006 год» утверждены дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (см. табл. 2.3.), заменяющие дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются в обязательном порядке в соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса РФ.

Таблица 2.3 Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц на 2006 год

№ пп.	Наименование муниципального образования	Нормативов (процентов)
1.	Бокситогорский муниципальный район	10,21
2.	Волосовский муниципальный район	18,54