- налоги не должны легко экспортироваться вне границы территории, на которой они собираются, так как в противном случае местные органы власти не будут ощущать себя ответственными за них;

- база налогообложения должна быть относительно равномерно распределена между регионами, что будет создавать равные возможности получения поступлений в разных регионах и достаточно большой, чтобы удовлетворять расходные потребности местных бюджетов;

- налог должен взиматься из не весьма мобильных факторов, так как в другом случае налогоплательщики будут перемещаться из регионов с сравнительно большой базой налогообложения к регионам с относительно небольшой базой налогообложения;

- налоги не должны создавать значительных экономических искривлений и чтобы их администрирование не было связано с большой трудностью;

- общественные услуги местных органов власти, которые предоставляются конкретным потребителям, должны финансироваться за счет платы, которую вносят эти потребители.

Одним из налогов, который лучше всего отвечает приведенным выше принципам, а следовательно, который было бы целесообразнее отдать под контроль местных органов власти или передать им, есть налог на недвижимость.

База налогообложения, которая включает и землю, и здания, расположенные на ней, является потенциально большой и относительно равномерно распределенной по территории всей страны. Ни земля, ни здания не являются подвижными факторами, которые можно перевозить и одного региона к другому.

В Украине, начиная с 1995 г., неоднократно выдвигались предложения ввести налог на недвижимое имущество. Однако ни одно из этих предложений пока что не было принятым. Учитывая то, что внедрения налога на недвижимое имущество, будет требовать значительного времени и вложение важных ресурсов, работу по его разработке следует ускорить. Налог на землю (плата за землю), хотя и имеет значительно весомее базу налогообложения (здания, расположенные на земле, не подлежат налогообложению), чем налог на недвижимость, но и он отвечает большинству из очерченных выше критериев. Поэтому желательно закрепить этот налог за местными бюджетами. В сущности, это уже сделано в Бюджетном кодексе, принятом Верховной Радой Украины.

Подытожив вышесказанное, можно сделать следующий вывод: взысканию налогов и сборов на уровне местного самоуправления следует уделять особое внимание. Этот вид платежей является основным источником собственных поступлений. За счет собственных доходов, как известно, финансируются расходы на социальное обеспечение и защиту, программы городского значения относительно молодежи, женщин, семьи; местные программы развития жилищно - коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов. Именно с этой целью очень важно увеличивать величину собственных доходов местных бюджетов, чему, в свою очередь, должна благоприятствовать развитая система налогов и сборов.

Целостная концепция реформирования в управлении доходами местных бюджетов должна строится в первую очередь на системе экономических принципов и критериев распределения функциональных полномочий внутри между органами местного самоуправления, что является предпосылкой для создания экономических условий для эффективной организации государственной власти в стране и, в свою очередь, для функционирования многоуровневой бюджетной системы на основе внутренних стимулов.

Так же реформирование должно коснуться непосредственно и самой бюджетной системы. Переход от централизованной к многоуровневой бюджетной системе с самостоятельными местными бюджетами, которая бы способствовала эффективному управлению государственных функций в рамках соответствующих финансовых ресурсов, возможен только на основе создании экономической взвешенной системе распределения полномочий, расходов и доходов. Такая система характеризуется выполнением условий институциональной симметрии, базирующейся на идеях К.Викселя в отношении правил принятия решений о государственных расходах.

Согласно положениям современной финансовой теории, условия институциональной симметрии предусматривает одновременное соблюдение трех принципов:

- фискальной эквивалентности, согласно которому пользователи общественными благами сами должны найти соответствующие расходы;

- коннекситета, то есть соответствия между функциональными полномочиями (по принятию решений в отношении предоставления общественных благ) и расходными обязательствами;

- автономии, то есть самостоятельности принятия решений органами власти различных уровней о расходах и доходах соответствующих бюджетов.

Итак, основным направлениями функционирования системы управления доходами местного бюджета являются: формирование доходов местного бюджета; исполнение доходов местного бюджета.

Эффективность данной системы достигается при реализации по названным направлениям таких функций управления как анализ, контроль и мотивация.

Определяющей функцией управления в процессе формирования доходов бюджета является планирование, а в процессе исполнения - учет.

Рассмотрев роль местного бюджета в системе социально-экономического развития территории, содержание и характеристику элементов системы управления местных бюджетов можно отметить следующее:

- местные бюджеты как составные звенья консолидированного бюджета являются его неотъемлемой частью. Они как раз и составляют важную часть той совокупности, которая используется для анализа и определения условий регулирования экономического и социального развития как отдельных территорий, так и государства в целом.

- экономическим механизмом обеспечения постоянного развития городов прежде всего является развитие производственного потенциала, а также эффективное пополнение бюджета, привлечения отечественных и иностранных инвестиций в региональную экономику.

Основными направлениями управления доходами местного бюджета является формирование доходной части и ее исполнения. Эффективность управления доходами бюджета, как в процессе формирования, так и в процессе исполнения городского бюджета заключается в правильном подходе к процессу его прогнозирования и планирования. При этом по каждому направлению должны реализовываться функции анализа, контроля и мотивации.

Главным является и тот факт, что на данный период времени нет надежной базы данных, на основании которых можно делать прогнозы. Одним из направлений эффективного формирования доходной части бюджета является детальный анализ выполнения каждой статьи на протяжении предыдущих лет с учетом определенных объективных причин отклонения от предусмотренных показателей.

Налоги являются главным источником доходов бюджета. Отталкиваясь от ситуации, сложившейся как на местном уровне, так и в стране в целом можно отметить то, что налогообложение должно базироваться на показателях законодательно закрепленной системы бухгалтерского и статистического учета, построенного с учетом международных требований и стандартов. Тем не менее, налоговая система должна быть стабильной, а в случае принятия решения относительно уменьшения налогов, необходимо изыскать источники пополнения выпадающих бюджетных доходов. Налоги в данной ситуации, выполняя свою фискальную функцию, должны в то же время являться инструментом перераспределения денежных средств, тем самым стимулируя воспроизводственный процесс.

Объективной предпосылкой обеспечения оптимальной сбалансированности бюджета является его реальное наполнение, в основе которого лежит экономический рост.

2 Анализ управления доходами местного бюджета

2.1 Анализ межтерриториального регулирования доходов

В течение 1999-2004 годов значительно изменилась структура доходов местного бюджета. Ее динамика свидетельствует о ее зависимости от налоговой политики (изменении налоговых ставок, базы налогообложения, налоговых льгот и т.д.). Экономическая ситуация в государстве также несомненно сказывается на структуре местных доходов.

В настоящее время управление региональными системами характеризуются своей сложностью, информативностью, комплексным характером процесса принятия решений, что в свою очередь требует системных исследований на основе обобщенных моделей социально-экономического развития конкретных территорий.

Основная цель нашего исследования требует более детального изучения основного звена в регулировании национальной экономики и регионального управления.

Сейчас Постановлением Кабинета Министров утвержден порядок расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов. Этот Порядок разработан во исполнение Закона Украины о Государственном бюджете Украины с учетом отдельных положений проекта Бюджетного Кодекса Украины, принятого Верховной Радой Украины.

Распределение объема межбюджетных трансфертов, определенных пунктами 1 и 3 первой части статьи 96 Бюджетного Кодекса, утвержденного законом о Государственном бюджете Украины, а именно: дотация выравнивания и средства, передаваемые в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов, определяется на основе формулы, утвержденной Кабинетом Министров и должна учитывать следующие параметры:

1) финансовые нормативы финансовой обеспеченности и корректирующие коэффициенты к ним;

2) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;

3) индекс относительной налогоспособности соответствующего города или района.

4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского и обласного значения, и прогноз доходов, определенных второй частью статьи 66 Кодекса - для районных бюджетов.

5) коэффициент выравнивания.

Согласно общим положениям порядка расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов, объем дотаций выравнивания, который предоставляется из государственного бюджета бюджетам областей и г.Севастополя, из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов - бюджетам городов республиканского (Автономной Республики Крым) и областного значения и бюджетам районов, а также средств, передаваемых в бюджет высшего уровня (Т_i), определяются общим фондом бюджета как разница между расчетным объемом расходов административно-территориальной единицы (V_i), прогнозным объемом доходов, которые аккумулируются на ее территории (D_i), по единому типу следующей формулы:

T_i = _i (V_i - D_i) (1)

Коэффициент выравнивания ( _i) используется для местных бюджетов, передающих средства в государственный бюджет и вычисляется по формуле объема дотации выравнивания. Он имеет индивидуальное значение и определяется в границах от 0,60 до 1,00, что учитывает среднегодовой темп прироста объема корзины закрепленных доходов бюджета и административно-территориальной единицы за годы, являющиеся базовыми для расчета индекса относительной налогоспособности. При этом, общий объем средств, на который уменьшается сумма дотаций выравнивания, является тождественным общему объему средств, на который уменьшается сумма средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов в случае использования коэффициента выравнивания.

При проведении расчетов объем межбюджетных трансфертов на 2005 год коэффициент выравнивания _I принимается равным единице для всех дотационных бюджетов.

Объём дотаций выравнивания из государственного бюджета, предоставляемых местным бюджетам или средств, которые передаются из этих бюджетов в государственный бюджет (T_i), определяется по общему фонду бюджета административно-территориальной единицы как разница между расчетным объёмом расходов (V_i), прогнозным показателем объёма доходов (корзины доходов), которые аккумулируются на её территории (D_i) с переменным коэффициентом выравнивания _I, и расчетного объема корректировки доходов (?D_i)по единому типу формулы:

T_i = _i (V_i - (D_i -? D_i)) (2)

Объем субвенций на финансирование льгот и субсидий населению на оплату электроэнергии, природного и сжиженного газа, жилищно-коммунальных услуг определяется для административно-территориальных единиц, исходя из общих финансовых ресурсов, что является источником их формирования, и соответствующих расчетных расходов местных бюджетов на эту цель. Что касается объемов субвенций на другие цели, предусмотренные Законом Украины «О государственном бюджете», то они определятся по другим отдельным расчетам.

Формула расчета индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы утверждается Кабинетом Министров Украины. При расчете объемов доходов корзины №1 также учитываются потери закрепленных доходов соответствующих местных бюджетов в следствие получения льгот плательщикам налогов в соответствии с решением Верховного Совета АРК и соответствующих местных советов.

Ki = [((D_i1 + L_i1) / (D_u1 + L_u1)) N_u1 + ((D_i2 + L_i2) / (D_u2 + L_u2)) N_u2 +

+ ((D_i3 + L_i3) / (D_u3 + L_u3)) N_u3] / (N_il + N_i2 + N_i3), (3)

где: K_i - индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы;

D_ul, D_u2, D_u3, D_il, D_i2, D_i3 - доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы по отчетным данным об их фактическом поступлении за соответствующие годы базового периода;

L_ul, L_u2, L_u3, L_il, L_i2, L_i3 - сумма льгот, предоставленных местными органами власти по налогам и сборам, включенным в доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы за соответствующие годы базового периода;

N_ul, N_u2, N_u3, N_il, N_i2, N₁₃ - численность населения Украины и административно-территориальной единицы на 1 января соответствующего года базового периода.

Индекс относительной налогоспособности является коэффициентом, который определяет уровень налогоспособности административно-территориальной единицы в сравнении с аналогичным средним показателем по Украине из расчета на одного жителя. Объем корзины доходов соответствующего бюджета с использованием индекса налогоспособности бюджета города определяется на основе данных о фактическом исполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода. Индексы относительной налогоспособности не могут изменятся и пересматриваться чаще, чем раз в три года.

Расчет объема доходов, закрепленных за местными бюджетами, осуществляется на основе прогнозного объема доходов сводного бюджета Украины, определенного в свою очередь, на основе прогнозных основных макропоказателей экономического и социального развития Украины на плановый бюджетный период, а также путем применения индекса относительной налогоспособности административно-территориальной единицы по формуле:

D_i = K_i (N_l + N_il + N_i3) Du5 / (N_ul + N_u2 + N_u3), (4)

где: D_u5 - прогнозный объем доходов (корзины доходов), закрепленных за всеми местными бюджетами, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов на плановый бюджетный период;

Ki - индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы.

С целью учета депрессивности отдельных административно-территориальных единиц прогнозный показатель корзины доходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов (D_i), рассчитанный в порядке формулы 2.1.5, изменяется на расчетный объем корректирования доходов (? Di), рассчитываемый по следующей формуле:

(5)

где Kdin - коэффициент динамики индекса относительной налогоспособности за 2000-2003гг., который рассчитывается по формуле:

(6)

Kstd - корректировочный коэффициент снижения индекса относительной налогоспособности, который имеет 4 значения в зависимости от значения коэффициента Kdin (Таблица 5):

Таблица 5 Размер корректировочного коэффициента снижения динамики индекса относительной налогоспособности

Значение коэффициента Kdin	Корректировочный коэффициент Kstd
до 0,9	1,0
от 0,9 до,95	0,5
от 0,95 до 1,0	0,25
от 1,0 и более	0

Как уже рассматривалось нами раннее, общий объем доходов складывается из трех основных частей:

- доходы, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов или исключения из местного бюджета (Корзина №1);

- собственные доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определенных в статье 69 Бюджетного Кодекса Украины (Корзина №2);

- межбюджетные трансферты (дотация и субвенция, которые предоставляются бюджетом высшего уровня бюджетам низших уровней).

Рассмотрим состав доходов, которые закреплены за бюджетами местного самоуправления и включены при определении объемов межбюджетных трансфертов (Корзина 1) [Ст.64, 69]

К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат такие налоги и сборы (обязательные платежи):

1) подоходный налог с граждан в части, определенной статьей 65 этого Кодекса;

2) государственная пошлина в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам;

3) плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются исполнительными органами соответствующих советов;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов (автозаправочными станциями, заправочными пунктами), которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

6) поступления административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ними в установленном порядке административными комиссиями;

7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам.

Расчет прогнозного показателя объема доходов по корзине №1 (т.е. расчет прогнозных поступлений закрепленных за доходами местных бюджетов (кроме налога на прибыль с граждан) с учетом поступлений фиксированного налога на доходы физических лиц предпринимательской деятельности) осуществляется путем прямого расчета с использованием индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы, которая вычисляется на основе отчетных данных о фактических поступлениях соответствующих налогов, сборов в эти бюджеты за три последние бюджетные периоды (базовый период), предыдущие тому, в котором формируются показатели бюджета на плановый бюджетный период.

К собственным доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов относятся:

1) местные налоги и сборы, которые зачисляются в бюджет местного самоуправления;

2) 65 процентов платы за землю;

3) налог с собственников транспортных средств и других самоходных машин и механизмов в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

4) поступления сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

5) налог на промысел, который зачисляется в бюджеты местного самоуправления;

6) поступления дивидендов, начисленных на акции (доли, паи) хозяйствующих обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;

7) плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

8) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в коммунальной собственности;

9) фиксированный сельскохозяйственный налог в части, которая зачисляется в бюджет местного саморегулирования;

10) плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

11) поступления от местных денежно-имущественных лотерей;

12) плата за гарантии, предоставленные с соблюдением условий, определенных статьей 17 Бюджетного Кодекса Украины;

13) гранты и подарки в стоимостном выражении;

14) собственные поступления бюджетных учреждений, которые удерживаются за счет средств соответствующего бюджета;

15) налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;

16) платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения;

17) другие поступления, предусмотренные законом.

Следует отметить, что хотя Министерство Финансов и не учитывает доходы корзины №2 при расчете трансфертов, однако, осуществляет ее расчет, поскольку плата за землю является частью доходов районных и областных бюджетов. Кроме этого, Министерство Финансов обязано осуществлять оценку всех ресурсов сводного бюджета Украины. Распределение корзины №2 Министерство Финансов осуществляет также с использованием индексов налогоспособности. Эти расчеты финансовый орган может учитывать при формировании своих собственных доходов.

Расчет объема доходов, которые являются внешними - трансфертов из государственного и областного бюджетов, осуществляется отдельно по каждому виду поступлений. Размер дотаций местному бюджету или изъятие из местного бюджета зависит от вычисленного прямым способом объемов доходов корзины №1 и расходов на делегированные полномочия. Объем субвенции, которая предоставляется из Государственного бюджета определяется Законом о Государственном бюджете. Трансферт из областного бюджета также может быть безусловный, то есть являться дополнительной дотацией для преодоления диспропорций в границе бюджетных учреждений или затрат от не попавших доходов, или условный - субвенцией. В свою очередь, субвенция так же может быть осуществлена на договорных или бездоговорных условиях. Так, в случае разделении на областном уровне субвенции из Государственного бюджета, соглашение не заключается - условия предоставления субвенции фактически определяются Законом о государственном бюджете и соответствующими специальными нормативными актами (например, которые регулируют некоторые программы по социальной защите).

После проведения вышеуказанных расчетов доходов корзины №1 местными финансовыми органами осуществляется сравнение величин, вычисленных Министерством Финансов прямым расчетом и прогнозными расчетами экономического развития. Окончательный объем доходов корзины №1 определяется сессиями соответствующих местных органов, но он не влияет на размер трансферта местному бюджету или исключения из местного бюджета, определенного министерством финансов Украины.

Местный совет может увеличивать доходы корзины №1 по отношению к рассчитанным Минфином, если прогнозы показывают лучшие показатели. Уменьшение же доходной части также возможно, однако в политическом плане это не оправдано.

В свою очередь, бюджет состоит из общего и специального фондов. Общий фонд бюджета включает: все доходы бюджета, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд; все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета; финансирование общего фонда бюджета.

Специальный фонд бюджета включает: бюджетные распоряжения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты или подарки (в стоимостном выражении), полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; разницу между доходами и расходами специального фонда бюджета.

Сумму доходов местного бюджета можно представить в виде следующей формулы:

Доходов = налоговые доходы + неналоговые доходы +

+ доходы от операций с капиталом + трансферты (7)

Бюджетный кодекс Украины, принятый в 2001 году, закрепил первые результаты начатой бюджетной реформы и наладил прямые связи государственного и местных бюджетов. Кодекс не только определил, но и закрепил конкретные источники доходов за местными бюджетами. Это дало возможность направить усилия на увеличение доходов и на усиление эффективности использования бюджетных средств на местном уровне. Другими словами, органы местного самоуправления получили долгожданные реальные стимулы к увеличению и наращиванию своих финансовых ресурсов. В то же время кодекс предусматривает одно из важных и обязательных условий - прозрачность бюджетного процесса, а именно: применение новых подходов и методов анализа конкретных текущих или перспективных проблем для принятия соответствующих решений.

Принятый Бюджетный Кодекс предполагает ликвидацию межрегиональных дисбалансов с помощью рассчитанных по формуле трансфертов. Эта система расчетов предполагает равные возможности финансирования на душу населения не зависимо от уровня местного бюджета во всех регионах.

Важной особенностью формульных трансфертов, которую часто не совсем понимают, является то, что в основе трансфертов лежит различие между расчетной расходной потребностью и расчетной возможностью доходов. Однако ни расчетная расходная потребность, ни расчетная налоговая потребность не определяются фактическими объемами доходов и расходов, которые наблюдаются в процессе выполнения бюджетов. Вместе с тем, показатель расчетной расходной потребности основывается на расчете расходных нормативов, а расчетная доходность -- зависит от эффективности и потенциала сбора доходов. Как следствие, формула создает важные стимулы к сбережению средств и мобилизации дополнительных доходов где только возможно.

Дотация, вычисленная по формуле, может восприниматься как фиксированный, одноразовый платеж, на объеме которого не могут сказаться усилия местного самоуправления, направленные на сокращение расходов или на наращении базы налогообложения. Поэтому органы местного самоуправления не смогут найти наиболее экономный способ предоставления социальных услуг, при этом не теряя ничего из сэкономленных средств.

Аналогично, если орган местного самоуправления, прилагает различные усилия относительно расширения базы налогообложения и достигает при этом успеха, у него остается львиная доля привлеченных доходов. Это связано с тем, что относительный индекс налогоспособности фиксируется на продолжительный период времени, и какое-либо наращение доходов в следующем периоде будет влиять на трансферт лишь в той мере, в которой оно будет влиять на прогноз суммарных среднедушевых доходов в следующем и бюджетном периоде.

Этот момент можно проиллюстрировать простым арифметическим примером. Предположим, что есть город с населением 1 млн. жителей и индексом налогоспособности, равным 2. Предположим дальше, что общий объем корзины доходов составляет 8 млрд. грн. Поскольку общее количество населения Украины -- 50 млн., то среднедушевые доходы корзины -160 грн. При таких условиях расчетная доходоспособность города представляют собой произведение его индекса, суммарных среднедушевых доходов и количества его населения, то есть в этом случае -- 320 млн. грн. (2*160*1000000). Предположим дальше, что этому городу в следующем году удалось нарастить свою базу налогообложения, и прирост доходов составлял 50 млн. грн. Если этот прирост будет учитываться при прогнозировании доходов на следующий год, общие среднедушевые доходы корзины возрастут до 161 грн. Рассчитанная доходоспособность города, таким образом, возрастет до 322 млн. (2*161*1000000), в результате чего при расчете дотации городу для следующего года изменится на 2 млн. грн. То есть, если город является получателем трансферта, то его объем уменьшится на 2 млн. грн. и город сможет оставить в своем распоряжении 48 млн. грн, или 96% полученного ним прироста доходов. Если же этот город является донором, а не получателем трансферта, то сумма, которая оно может пересчитать к центру, возрастет на 2 млн. грн с тем самым следствием относительно доли прироста доходов, которое остается в его распоряжении.

Что же по отношению к собственным доходам, то если орган местного управления сможет расширить свою базу собственных источников поступлений, то в его распоряжении остаются все дополнительные доходы. Это связан с тем, что собственные доходы исключены из расчета корзины доходов, итак уровень трансфертов ни каким образом не зависит от суммы собранных собственных доходов.

В общем, формула не вознаграждает органы местного самоуправления, которые от самого начала имели большую базу налогообложения, а вместе с тем стремятся побуждать к наращиванию этой базы. Наличие большой начальной базы налогообложения является преимущественно историческим фактом, потому как нет ни одних обоснованных причин в необходимости учета в формуле таких случаев. Однако, формула имеет элемент гибкости, которая разрешает установить определенное ограничение в стремлении достичь выравнивания. Поскольку установлено, что степень выравнивания может быть более 100%, но не меньше 60%. Министерство финансов может разрешить «более состоятельным» органам местного самоуправления в соответствии с законодательством оставить у себя большую долю своей корзины доходов, уменьшив объем трансферта, который они должны перевести в госбюджет. Однако такое решение не останется без последствий, поскольку «менее состоятельные» органы местного самоуправления также получат несколько меньше дотаций, если степень выравнивания принята меньше 100%. Выбор решения в этом направлении в одинаковой мере будет определяться как политическими, так и экономическими соображениями.

2.2 Анализ действующего механизма управления доходами городского бюджета

Проанализируем доходную часть бюджета города Краматорск за 2002 - 2004гг.. Сначала необходимо будет рассмотреть состав и структуру доходной части бюджета в разрезе по каждому году в отдельности, проанализировав плановые и фактические показатели, затем определим размеры отклонений плановых показателей от показателей фактического исполнения, а также определим причины этих отклонений по каждому из трех лет. Далее на основе полученных показателей проведем более масштабный анализ, путем сопоставления этих показателей между годами.

Анализ доходов г.Краматорск начнем с 2002 года. Для этого нам будут необходимы данные, отраженные в Приложении 1 и 2.

Проведем анализ исполнения доходной части бюджета за 2002год.

Из отчета об исполнении бюджета г.Краматорск за 2002г., а также из представленной ранее таблицы в Приложении 2 видно, что общая сумма доходов местного бюджета г.Краматорск за 2002 год составляет 91509,9 тыс. грн., что на 6592,9 тыс. грн.(7,76%) выше показателя 2001г.

На 2002 год план доходов общего фонда утвержден в сумме 66203,80 тыс. грн., а фактически поступило 80498,1 тыс. грн., т.е. на 14290,3тыс.грн. плановый показатель был перевыполнен. В сравнении с 2001 годом поступления в общий фонд в 2002 году были выше на 16214,4 тыс. грн. (25,22%).

Поступления в Спецфонд г.Краматорск в 2002г. составили 11011,8 тыс.грн., что на 9621,5 тыс. грн.(46,63%) выше ответствующего показателя 2001г.

Проанализируем исполнения доходной части бюджета г.Краматорск за 2003 год (Приложение 3).

Как видно из приведенных таблиц в Приложении 3 общая сумма планируемых доходов местного бюджета г.Краматорск за 2003 год составляет 131430,8 тыс. грн., т.е. на 294,6 тыс. грн. плановый показатель был перевыполнен.

В 2003г. на 40215,5 тыс. грн. (131725,4 - 91509,9) тыс.грн., или на 44% ((131725,4/91509,9) • 100 - 100) больше поступило доходов в местный бюджет по сравнению с предыдущим годом, в том числе доходы общего фонда составили 94975,1 тыс.грн., что на 14477 тыс.грн. (94975,1 - 80498,1), или на 18% ((94975,1/80498,1) • 100-100) больше показателя предыдущего года; специального - 13705,7 тыс.грн., что на 2693,9 тыс.грн. (13705,7 - 11011,8), или на 24,4% ((13705,7/11011,8) • 100-100) больше соответственных показателей 2002 года.

Воспользуемся данными, приведенными в Приложении 4, и проанализируем исполнение доходной части бюджета за 2004 год.

Общая сумма доходов местного бюджета г.Краматорск за 2004 год составляет 89386,2 тыс.грн., что на 42339,2 тыс.грн. (32%) меньше показателя 2003г. или на 2123,7 тыс.грн. (2,3%) ниже соответствующего показателя 2002г.

На 2004 год план доходов общего фонда утверждено в сумме 86778,3 тыс. грн., а фактически поступило 76581,5 тыс. грн., т.е. на 10196,8 тыс.грн. (11,8%) плановый показатель был недовыполнен. В сравнении с 2002 и 2003 годом поступления в общий фонд в 2004 году были ниже показателя 2003г. на 18393,6 тыс. грн. (19,4%) и на 3916,6 тыс.грн. (4,9%) ниже показателя 2002.

Поступления в Спецфонд г.Краматорск в 2004г. составили 12804,7 тыс.грн., что на 901 тыс.грн. (6,6%) ниже ответствующего показателя 2003г. и на 1792,9 тыс.грн. (16,3%) выше показателя 2002г.

Т.о. уровень выполнения доходов местного бюджета г.Краматорск можно представить в виде Таблица 6.

Теперь рассмотрим формирование бюджета г.Краматорск на 2005 год.

Городской бюджет на 2005 сформирован, исходя из действующего законодательства, положений Бюджетного Кодекса Украины, а также на основании прогнозных макропоказателей экономического и социального развития города на 2005 год, данных статистической и финансовой отчетности, аналитической оценки исполнения городского бюджета за предыдущие годы.

Объем доходной части городского бюджета на 2005 год утвержден в сумме 141390,5 тыс. грн. и состоит из общего, специального фондов и официальных трансфертов.

Общий фонд. Доходы общего фонда городского бюджета на текущий год запланированы в сумме 133712,7 тыс. грн., которые сформированы из: поступлений общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей), закрепленных за городским бюджетом, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов - 80320,4 тыс. грн.; доходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов -15139,8 тыс. грн., и соответствуют контрольным цифрам Минфина Украины; субвенций из Государственного бюджета на выполнение отдельных социальных программ - 38158,0 тыс. грн.; прочие субвенции - 91,0 тыс. грн. (из бюджета г. Славянска - 18,0 тыс. грн., из бюджета Славянского района г. Славянска - 60,0 тыс. грн., из бюджета г. Красный Лиман - 13,0 тыс. грн. средств, которые поступают в городской бюджет из Ясногоровского поселкового бюджета -3,5 тыс. грн).

Таблица 6 - Уровень выполнения плана по доходам бюджета г.Краматорск на 2002 - 2004гг.,%

наименование показателей	2002г.	2003г.	2004г.
1	4	2	3
I Доходы бюджета. Налоговые поступления	125,8	101,1	87,5
1. Налог на доход, налог на прибыль, налог на увеличение рыночной стоимости	132,0	100,0	82,8
Подоходный налог с граждан	129,0	100,4	83,6
Налог на прибыль предприятий	321,9	88,1	28,5
2. Налог на собственность
Плата за землю	90,6	107,9	105,5
3. Внутренние налоги на товары и услуги	90,6	102,1	120,4
Лицензии на предпринимательскую и профессиональную деятельность	116,3	120,9	68,1
Плата на промысел	106,7	122,0	113,1
Плата за торговый патент на некоторые виды предпринимательской деятельности	89,8	101,2	124,2
6. Другие налоги	127,8	105,3	102,0
Местные налоги и сборы	111,3	106,8	108,3
Сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговли и сферы услуг	77,69
Фиксированный сельскохозяйственный налог	159,1	102,5	83,3
Единый налог на предпринимательскую деятельность для субъектов малого предпринимательства	159,1	103,6	98,4
Неналоговые поступления	133,19	98,0	141,0
1. Доходы от собственности и предпринимательской деятельности	91,6	42,5	89,0
2. Административные сборы и платежи, доходы от некоммерчеких и побочных продаж	154,2	112,5	130,4
3. Поступления от штрафов и финансовых санкций	51,4	0	130,0
4. Другие неналоговые поступления	17,3	145,0	150,0
Всего доходов	135,2	100,2	95,7

Рисунок 4 Уровень выполнения плана по доходам бюджета г.Краматорск.

Рассмотрим доходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов. В соответствии со ст.64 Бюджетного Кодекса Украины доходы городского бюджета, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, формируются за счет 75% общего поступления подоходного налога с граждан, платы за торговый патент на некоторые виды предпринимательской деятельности, единого налога на предпринимательскую деятельность, а также ряда других платежей, поступающих в доход городского бюджета.

Объем указанных доходов городского бюджета определен Министерством финансов Украины путем применения индекса относительной налогоспособности, который составил 0,8172 и определенного исходя из отчетных данных за 2001 - 2003 гг. о фактическом поступлении налогов, сборов (обязательных платежей) с учетом потерь закрепленных доходов в связи с предоставлением льгот плательщикам налогов согласно решений городского совета, а также прогнозного объема доходов сводного бюджета Украины.

В составе доходов бюджета налог на доходы с физических лиц составляет наибольший удельный вес и определен в сумме 72863,2 тыс. грн. с учетом введения в действие с 1 января 2005 года 10,13,14,15 статей Закона Украины «О налоге на доходы с физических лиц» и прогнозируемого фонда оплаты труда на 2005 год в сумме 720973,8 тыс. грн. При этом прогнозное увеличение фонда оплаты труда против фактического показателя за 2004 год составит 18,8%. Средняя зарплата по городу в 2005 году должна увеличиться на 18,4% против фактического уровня за 2004 год.

При определении прогнозных поступлений налога с доходов физических лиц применена единая ставка налога в размере 13% и учтены суммы предоставляемой плательщикам налоговой социальной льготы, исчисленной исходя из установленной законодательством минимальной заработной платы с 1 января 2005 года в размере 262 грн. и месячного прожиточного минимума для трудоспособного лица в сумме 409 грн. При этом принимались в расчет численность по области получателей налоговых социальных льгот, а также повышение размера льготы с 30 до 50% от минимальной заработной платы.

Кроме того, в объеме прогнозных поступлений налога с доходов физических лиц учтено предоставление плательщикам в 2005 году налогового кредита.

Доходы городского бюджета, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов определены на 2005 год в сумме 15139,8 тыс. грн, исходя из фактических поступлений данных платежей за 2001 - 2003 годы, ожидаемого поступления за 2004 год и предусмотренного Законом Украины «О Государственном бюджете на 2005год» порядка их зачисления в 2005 году.

Состав этих доходов следующий: местные налоги и сборы - 2718,1 тыс. грн.; плата за землю - 9693,0 тыс. грн.; налог на прибыль предприятий коммунальной собственности - 2364,3тыс. грн.; другие доходы - 364,4 тыс. грн.

Сумма местных налогов и сборов, прогнозируемая к мобилизации в бюджет города в 2005 году, состоит из поступлений по 8-ми видам налогов и определена на основе действующего законодательства и аналитической оценки их поступлений в предыдущие периоды.

Налог на прибыль коммунальных предприятий запланирован исходя из ожидаемого поступления за 2004 год и нормативов отчислений в доход местного бюджета.

Объем поступлений платы за землю на 2005 год определен на основе действующего законодательства и Земельного Кодекса Украины, который ввел плату за аренду земельных участков, находящихся во временном пользовании, а также исходя из ожидаемых поступлений за 2004 год. Прогнозные поступления платы за землю на 2005 год в городской бюджет составляет 9693,0 тыс. грн.

Доходы специального фонда городского бюджета на 2005 год исчислены в сумме 7677,8 тыс. грн., в том числе:

1. Поступления в бюджет развития городского бюджета составляют 2242,1 тыс. грн.:

- поступления от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности - 495,0 тыс. грн.,

- 90% средств от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в государственной собственности - 1687,1 тыс. грн.,

2. 50% налога с владельцев транспортных средств и других самоходных машин и механизмов - 1453,8 тыс. грн.,

3. Собственные средства бюджетных учреждений, которые содержатся за счет средств городского бюджета - 3634,0 тыс. грн.

4. 20% сбора за загрязнение окружающей природной среды - 247,2 тыс. грн.

5. Поступления средств от возмещения убытков сельскохозяйственного производства - 100,7 тыс. грн.

6. Средства, переданные из общего фонда бюджета в бюджет развития (специального фонда) - 60,0 тыс. грн.

Таким образом, на уровне города Краматорск действует бюджетный механизм, регламентируемый Бюджетным Кодексом Украины и другими законодательными актами. В результате действия этого механизма город лишен достаточной собственной доходной базы, что негативно влияет на качество управленческого процесса.

2.3 Особенности управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления

Моделирование- это достаточно распространенный подход к анализу. Сам термин «модель» можно определить как системный подход к планированию и прогнозировании, который базируется на использовании сценариев развития событий. В более обобщенном плане модель представляет собой описание какой-то будущей ситуации, которая базируется на ряде допущений.

Формирование местных бюджетов является процессом, который включает в себя составление, рассмотрение и утверждение местных бюджетов. Процесс составления бюджета может быть начат только после определения макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, сделанных прогнозов, а также выработанной бюджетной политики. Построение процесса составления бюджета и управление ним не находятся в общем статичном положении. Каждый год этот процесс, несомненно, должен учитывать влияние экономических показателей на поступления в бюджет и политические цели правительства.

Согласно Бюджетному кодексу Украины можно определить порядок составления и утверждения проектов местных бюджетов следующей схемой: см. Рисунок 5

Рисунок 5 Порядок составления и утверждения проекта бюджета города

В соответствии со ст.78 бюджетного Кодекса городские, поселковые, или сельские советы (в случае, если соответствующие исполнительные органы не созданы) обеспечивают исполнение соответствующих местных бюджетов. Местные финансовые органы осуществляют общую организацию и управление исполнения соответствующего местного бюджета, координируют деятельность участников бюджетного процесса по вопросам исполнения бюджета.

Казначейское обслуживание местных бюджетов осуществляется территориальными органами Государственного казначейства Украины по функциям, определенными статьей 48 этого Кодекса.

Местный бюджет исполняется в соответствии со сметой, которая утверждается руководителем местного финансового органа. К утверждению сметы руководителем местного финансового органа утверждается временный перечень на соответствующий период. Руководитель местного финансового органа на протяжении бюджетного периода обеспечивает соответствие сметы местного бюджета установленным бюджетным назначениям.

Местный финансовый орган в процессе исполнения местного бюджета по доходам осуществляет прогнозирование и анализ доходов соответствующего бюджета.

Налоги, сборы (обязательные платежи) и прочие доходы местного бюджета зачисляются непосредственно на счет «соответствующего бюджета», открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины. Они не могут аккумулироваться на счетах органов взыскания. Налоги, сборы (обязательные платежи) и прочие доходы признаются зачисленными в доход местного бюджета с момента зачисления их на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины.

Исполнение местных бюджетов по расходам осуществляется по процедуре, определенной статьей 51 этого Кодекса.

Решение о внесении изменений в решение о местном бюджете устанавливается соответствующим советом по предоставлению официального вывода местного финансового органа о перевыполнении или недовыполнение доходной части общего фонда соответствующего бюджета. Факт перевыполнения доходной части общего фонда местного бюджета признается на основании официальных выводов местного финансового органа по итогам трех кварталов при превышении доходов общего фонда местного бюджета на соответствующий период, более чем на 15 процентов. Факт недополучения доходов общего фонда местного бюджета признается на основании официальных выводов местного финансового органа по итогам квартального отчета при недополучении доходов общего фонда местного бюджета, учтенных в смете местного бюджета на соответствующий период, более, чем на 15 процентов.

Ведение бухгалтерского учета исполнения местных бюджетов и порядок закрытия счетов местных бюджетов после окончания бюджетного периода осуществляются с учетом положений статей 56 и 57 бюджетного Кодекса.

После введения в действие закона о Государственном бюджете Украины органам государственной власти и их должностным лицам запрещается принимать решение, которые приводят к возникновению новых бюджетных обязательств местных бюджетов, которые не обеспечены бюджетными ассигнованиями, без определения источников средств, выделенных государством для выполнения этих обязательств.

Особенности утверждения и исполнения местных бюджетов в случае несвоевременного их принятия отражаются в статье 79 бюджетного Кодекса.

Если к началу нового бюджетного периода не принято соответствующее решение о местном бюджете, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов имеют право осуществлять расходы из соответствующего бюджета лишь по тем данным, которые определены в решении о местном бюджете на предыдущий бюджетный период. При этом ежемесячные расходы не могут превышать 1/12 объема расходов, определенным решением соответствующего совета о бюджете на предыдущий бюджетный период, кроме случаев, предусмотренных частью четвертой статьи 15 и частью четвертой статьи 23 этого Кодекса. К принятию решения о местном бюджете на текущий бюджетный период проводить капитальные расходы запрещается.

Периодичность, структура и сроки представления отчетности о исполнение местных бюджетов определяются Государственным казначейством Украины соответственно требованиям, установленных для представления отчетности о выполнение Государственного бюджета Украины.

Городские органы Государственного казначейства Украины составляют и подают соответствующим местным финансовым органам балансы, отчеты о исполнении местных бюджетов и прочие финансовые отчеты по правилам и формами, установленными Государственным казначейством Украины по согласованию с Министерством финансов Украины и Расчетной палатой. Сводные показатели отчетов об исполнении бюджетов одновременно подаются территориальными органами Государственного казначейства Украины, финансовым органам местных государственных администраций и исполнительным органам соответствующих советов.

Ответственность за исполнение как государственного, так и местных бюджетов положена на Государственное казначейство Украины. Роль Казначейства состоит не в исполнении отдельных расходных полномочий, а лишь в осуществлении оплаты государственных счетов, в соответствии с принятыми бюджетными ассигнованиями. Кроме того, оно информирует главных распорядителей бюджетных средств о наличии денег на счетах и контролирует учет поступлений и осуществляет платежи из государственных счетов бюджетными учреждениями. Именно это касается и местных бюджетов, которые переходят, в соответствии с Кодексом, на обслуживание органами Государственного казначейства.

Министерство финансов Украины может разработать оперативный бюджет помесячных расходов (роспись), осуществляемых главными распорядителями бюджетных средств, который может согласовываться с ожидаемым объемом помесячных доходов. Главные распорядители бюджетных средств могут брать обязательства и использовать бюджетные средства лишь в границах соответствующих бюджетных ассигнований. Неиспользованные бюджетные ассигнования главных распорядителей средств могут быть перенесены на следующий бюджетный период исключительно в границах специального фонда.

Государственное казначейство Украины готовит подробные месячные, квартальные и годовой отчеты об исполнение бюджета, который Кабинет Министров подает в Верховную Раду Украины и Расчетную Палату. После получения не позднее 1 мая годового отчета об исполнение бюджета Верховная Рада Украины и Расчетная Палата готовят выводы к отчету об исполнение Государственного бюджета Украины за предыдущий бюджетный период.

Кроме тщательной внешней аудиторской проверки исполненного бюджета, которую осуществляют контрольно-ревизионные органы и Расчетная палата, обязательным условием является также внутренняя аудиторская проверка доходов и расходов во время исполнения бюджета.

Относительно стимулов сбора налогов и сборов, которые зачисляются исключительно в государственный бюджет, то Бюджетный кодекс признает возможность того, что усилия органов местного самоуправления будут направлены прежде всего на сбор налогов, которые входят в корзину доходов бюджетов местного самоуправления, а не тех налогов, за счет которых финансируется государственный бюджет. Чтобы предотвратить такую тенденцию согласно Бюджетному кодексу следует продолжать существующую практику финансирования хотя бы частичными трансфертами местным бюджетам за счет нормативов ежедневных отчислений, которые применяются к налогам и сборам, зачисляемых в государственный бюджет, а взимаемых на территории местных бюджетов.

Непостоянство налогового распределения демонстрирует также подоходный налог и налог на прибыль, уплачиваемый гражданами и предприятиями. В 1997-1998 годах поступления от подоходного налога с граждан и налога на прибыль с предприятий зачислялись исключительно в местные бюджеты. Но уже в 1999 году эти источники налоговых поступлений вновь были распределены между государственным и областным бюджетами. С 2002 году подоходный налог с граждан полностью зачисляется в местные бюджеты, а налог на прибыль с предприятий (кроме предприятий коммунальной форм собственности) стал полностью источником доходов государственного бюджета.