Доходы местных бюджетов

Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников, затем установить конкретные ставки в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

Существенным резервом увеличения поступлений данного налога также является активизация работы органов местного самоуправления совместно с районными инспекциями ФНС по снижению недоимки.

Закон № 139-ФЗ с 1 января 2006 г. отменил льготу по налогу на имущество организаций в отношении объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, содержание которых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон субъекта РФ эту льготу также не предусмотрел, в результате муниципалитеты вынуждены платить налог на имущество жилищно-коммунального комплекса, находящегося в муниципальной собственности, который полностью зачисляется в региональный бюджет. Так как уплата данного налога не была запланирована в расходах местных бюджетов, то они несут большие потери, которые никем не компенсируются. Хотя в соответствии со ст.4 Закона № 126-ФЗ увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими указанные решения.

Только по Махачкале данные потери составляют более 70,0 млн. руб., а в будущем муниципалитеты будут вынуждены, в виду отсутствия источника финансирования, предусмотреть эти расходы в тарифах на услуги ЖКХ, что приведет к очередному их росту, и данная проблема будет переложена на плечи населения. С целью недопущения необоснованных расходов местных бюджетов предлагается внести изменения в Налоговый кодекс и сохранить льготу по налогу на муниципальное имущество ЖКХ.

Было бы целесообразно вернуться к прежнему порядку уплаты данного налога по месту нахождения имущества, т.е. в бюджеты МО и городских округов (не менее 50%). Это могло бы укрепить доходную базу местных бюджетов, дать право местным органам власти предоставлять льготу по данному налогу, активизировать работу местных органов власти по ликвидации недоимки. Кроме того, органы местного самоуправления были бы заинтересованы в обновлении основных фондов предприятий, в их модернизации и своевременной переоценке, а следовательно, оказывали бы им поддержку.

Переход на уплату единого налога на вмененный доход позволил многим субъектам малого предпринимательства легализовать свою деятельность, высвободить финансовые средства для расширения и модернизации производства, повышения заработной платы. С целью увеличения налогооблагаемой базы по ЕНВД было бы целесообразно расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом. В первую очередь в перечень следует включить такие виды деятельности, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственный деятельности.

Так, например, на территории Махачкалы находятся более 50 автозаправочных станций с численностью работающих более 500 человек. За 2012 г. данными предприятиями уплачено налогов во все уровни бюджетов 27,8 млн. руб., в том числе в местный бюджет 5,5 млн. руб. Даже при установлении среднего уровня базовой доходности по АЗС в размере 7500 руб. в месяц в расчете на одного работающего (хотя реально гораздо выше) они должны будут заплатить в местный бюджет более 300 млн. руб. Включение автозаправочных станций в перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению ЕНВД, позволит реально увеличить поступления в местные бюджеты. Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц.

Для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень, т.к. вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах поселения, МО, городского округа, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района, городского округа.

Существенную роль в создании стабильной финансовой базы муниципальных образований играют неналоговые доходы. В большинстве МО отсутствует единый арендодатель по земельным ресурсам, что затрудняет ведение реестра арендаторов земель, учет и контроль за использованием договоров аренды и, как следствие, приводит к росту просроченной задолженности по арендным платежам за землю Кирпичников В. А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления //Финансы, 2003, № 9, с.14.

Что касается аренды муниципального имущества, то у местных органов власти гораздо больше самостоятельности в определении ее размера. Они самостоятельно устанавливают: базовую ставку арендной платы за 1 кв. м. и корректирующие коэффициенты. Причем для арендаторов, выполняющих социально-значимые задачи, коэффициент социальной значимости может уменьшаться до 0,2, а для арендаторов, нарушающих договорные обязательства, увеличиваться до 3,0. Таким образом, местные власти имеют рычаг для эффективного управления муниципальным имуществом.

В то же время, существует практика передачи структурам, финансируемым из федерального и областного бюджетов, муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своей сути, является «скрытым» финансированием федеральных и республиканских организаций. Необходимо прекратить эту практику, а имущество сдавать в аренду, что также будет способствовать пополнению доходов местного бюджета.

Еще одним резервом увеличения доходов бюджета является уменьшение недоимки по арендным платежам. В Махачкале функции учета и контроля всех неналоговых платежей переданы финансовому органу. Ведется постоянная работа с невыясненными платежами.

Существенным резервом увеличения неналоговых доходов местных бюджетов является предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам исключительно на основе проведения торгов (конкурсов, аукционов).

В целях мобилизации неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований органам местного самоуправления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предоставления и использования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю и муниципальное имущество, зачисления средств от аренды и продажи земельных участков и муниципального имущества; осуществления контроля за передачей в субаренду земельных участков и муниципального имущества.

Местным органам власти следует осуществлять строгий налоговый и финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий: регулярно оценивать эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, а также по определению части прибыли, подлежащей перечислению в районный бюджет по итогам финансово-хозяйственной деятельности; регулярно проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности и своевременно принимать решения о целесообразности их дальнейшего функционирования.

Качественное управление муниципальной собственностью, постоянный контроль за эффективным ее использованием является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.

Существенную роль в доходах бюджетов МО играют в последнее время доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. В основном это доходы от платных услуг, предоставляемых населению бюджетными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и др. По Махачкале в 2006 г. эти доходы возросли по сравнению с 2002 г. более чем в 2,5 раза.

Доходы от предпринимательской деятельности являются важным источником финансирования бюджетных учреждений. Во-первых, даже малая плата за услуги дает толчок к рационализму, повышает требования к качеству предоставляемых услуг; во-вторых, увеличивается внутренняя эффективность и заинтересованность в деятельности учреждения; в-третьих, плата за услуги формирует дополнительные средства, что позволяет бюджетным учреждениям выживать в условиях дефицита. При этом следует иметь в виду, что социально гарантированный минимум услуг должен предоставляться населению бесплатно и финансироваться за счет средств местных бюджетов Таксир К. И. бюджетные технологии //Финансы, 2003, № 1, с.26.

В целях упорядочения взимания платных услуг с населения органы местного самоуправления обязаны разработать и утвердить перечень услуг, оказываемых бюджетными учреждениями за плату, единую методику предоставления платных услуг в муниципальном образовании, а также рекомендации по размерам платы за предоставление различных видов услуг муниципальными бюджетными учреждениями. При этом местным органам власти следует осуществлять постоянный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности муниципальными бюджетными учреждениями, а также за полнотой отражения доходов от предпринимательской деятельности в бюджетах муниципальных образований.

В соответствии со ст. 55, 56 Закона № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Вопросы установления и введения средств самообложения относятся к компетенции представительных органов поселений, и их принятие осуществляется нормативно-правовыми актами представительного органа МО. Статьей 25 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что сход граждан проводится в поселении с численностью жителей обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Вопросы введения и использования средств самообложения могут быть рассмотрены в данном случае исключительно на местном референдуме. Схема назначения и проведения референдума на территории муниципального образования, установленная ст. 22 Закона, сложна, требует дополнительных финансовых и трудовых затрат и нецелесообразна для оперативного решения конкретных вопросов местного значения отдельного населенного пункта (например, ремонт поселковых дорог) Кириллов Л, Челак И. Внимание к управлению муниципальной собственностью // Проблемы теории и практики управления, 2012, № 4, с.74.

Расходы на проведение референдума гораздо выше средств самообложения, требуемых для выполнении конкретных работ. В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным в ст. 25 Закона № 131-ФЗ слова «в поселении» заменить словами «в населенном пункте», а также установить норму, позволяющую органам местного самоуправления осуществлять введение и использование разовых платежей самообложения в населенных пунктах с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек.

В качестве источников финансирования дополнительных бюджетных расходов, возложенных на органы местного самоуправления Законом № 131- ФЗ следует рассмотреть вопрос создания органами местного самоуправления целевых бюджетных фондов.

3.3 Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации по линии доходов

Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Эти задачи в российском законодательстве трактуются в качестве «вопросов местного значения». Их юридическое закрепление означает признание местных интересов как основы самостоятельности местных сообществ, а реализация этих интересов требует выполнения органами местного самоуправления определенного набора функций, которые, впрочем, вытекают не только из местного, а из более широкого круга интересов.

«Вопросы местного значения» производны от состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование) между всеми уровнями власти, включая местное самоуправление. Принципиальные основы такого разграничения закреплены, как известно, в Конституции РФ, которая определяет предметы ведения и полномочия трех уровней власти - федерального, регионального и местного. Конкретный перечень «вопросов местного значения» установлен в статье 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Юридическое определение местных полномочий, если исходить из положений Конституции РФ и соответствующего федерального законодательства, не вызывает особых критических замечаний, и стандарты правового государства в этом отношении соблюдаются в Российской Федерации по признанию самих же зарубежных экспертов даже лучше, чем во многих других странах. Но, как часто бывает, то, что кажется на первый взгляд бесспорным достоинством, в реальной жизни нередко оборачивается недостатками. Законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления настолько широк, что заставляет задуматься о возможности их реализации в принципе. Не в этом ли заключается исходная предпосылка тех трудностей, с которыми сталкиваются местные власти в бюджетном процессе? Огромная сфера полномочий при слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти.

Федеральное законодательство обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (отнесенных к компетенции органов власти муниципальных образований) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С их учетом должны рассчитываться так называемые минимальные местные бюджеты. Однако поскольку до сих пор указанные стандарты не разработаны, то органам местного самоуправления при формировании местных бюджетов предписано применять уточненные правительством РФ социальные нормы и нормативы Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления //Финансы, 2012, № 10, с.9.

В настоящее время расходы минимальных местных бюджетов исчисляются по установленным на основании действующих правовых актов единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам в пределах финансовых возможностей бюджетов всех уровней, прежде всего доходов местных бюджетов. Именно последнее условие - определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а не наоборот (как того требует общепризнанная теория формирования бюджетов), является исходным и главным методическим принципом нынешней российской практики разработки местных бюджетов.

В связи с этим в бюджетном планировании доминирует задача определения возможных будущих доходов местных бюджетов. Для этого используются специальные методики оценки доходных (налоговых) потенциалов, производятся вариантные расчеты и т.д. Определение же расходов местных бюджетов носит вторичный характер, они планируются исходя из потребностей не населения, а муниципальных бюджетных учреждений на базе ведомственных нормативов, а нередко и «от достигнутого». В результате подобных расчетов расходные потребности, как правило, превышают имеющиеся в консолидированном бюджете региона финансовые средства, и «в ход пускается» процедура бюджетного регулирования, основанная на индивидуальном подходе к муниципальным образованиям, учитывающем объемы их бюджетных расходов в предшествующий период с необходимыми корректировками (индексацией и т.п.).

В сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований основными видами затрат являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, социальную политику, здравоохранение и на государственное управление. При всех региональных различиях доля указанных расходов составляет абсолютно преобладающую часть ассигнований местных бюджетов.

Российская Конституция и федеральное законодательство допускают возможность расширения компетенции муниципальных властей путем наделения органов местного самоуправления «отдельны ми государственными полномочиями». Предполагается, что в отличие от собственных функциональных обязанностей муниципалитетов по решению «вопросов местного значения» органы местного самоуправления должны осуществлять «делегированные» полномочия от имени, за счет и под контролем государства. Местное самоуправление от федеральных или региональных органов государственной власти как бы получает мандат на исполнение соответствующих функций, становясь при этом агентом государства.

Проблема «делегированных» полномочий, или «государственных мандатов» для местных бюджетов является довольно острой. Причины этого кроются в многолетней практике передачи дополнительных расходных полномочий нижестоящим бюджетам без адекватного (как того требует законодательство) перераспределения доходных источников. В территориальном измерении процесс децентрализации государственных расходных полномочий происходил весьма неравномерно, в результате чего в субъектах Российской Федерации одни и те же функции оказались закрепленными за органами власти разных уровней, а следовательно, и финансирование этих полномочий осуществляется из разных бюджетов: в одних субъектах - из региональных, в других - из местных бюджетов Пронина Л. И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения //Финансы, 2003, № 8, с.13.

О завершении данного процесса говорить не приходится, поскольку до последнего времени в субъектах Федерации по-прежнему принимаются решения о перераспределении полномочий и соответствующих бюджетных расходов. Причем если в одних регионах продолжается делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то в других, напротив, происходит возврат (рецентрализация) расходных обязательств с местного на региональный уровень. Частые и непоследовательные изменения в разграничении полномочий привели к тому, что на уровне муниципальных образований трудно различать в общем объеме расходов, какие из них связаны с реализацией их собственных полномочий, а какие обусловлены выполнением «делегированных» полномочий, то есть осуществляемых от имени государства.

Выход из этой запутанной ситуации - только в четком разграничении различных полномочий и способов их финансирования. Во-первых, видимо, следовало бы из списка «вопросов местного значения» исключить все те функции, в отношении которых местные органы лишь применяют правила и нормы, установленные на федеральном или региональном уровне; они должны быть приравнены к «делегированным» полномочиям (например, зарплата преподавателей, различные пособия и т.д.). Во-вторых, содержащееся в законодательстве требование о том, что финансирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) должно прописываться в бюджете отдельно, надо признать недостаточным. Следовало бы пойти дальше, добиваясь того, чтобы средства, предназначенные для финансирования «делегированных» полномочий (которых в перспективе, вероятно, будет больше, чем сейчас), вообще не включались в бюджет муниципальных образований, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета . В таком случае распорядителем этих средств должен стать глава местной администрации, но работающий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Федерации.

Подобная схема уже применяется, например, в Московской области в отношении финансирования семейных пособий, выплата которых по-прежнему осуществляется органами местного самоуправления, но за счет средств бюджета области, поступающих в оговоренных суммах на казначейские счета муниципалитетов. Со схожими идеями выступают специалисты и в других регионах. В частности, финансово-казначейское управление мэрии г. Краснодара предлагает разделить местный бюджет на три части5. Первую должны составить средства, обеспечивающие выполнение задач и функций, относимых к компетенции местных органов Европейской хартией местного самоуправления. Вторая часть - это средства, передаваемые местным органам на выполнение «делегированных» полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Третья часть - бюджет развития муниципального образования Швецов Ю.Г., Бутакова О.В. Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования //Финансы, 2012, № 12, с.12.

Средний уровень собственных доходов в местных бюджетах почти 2500 городов и районов, расположенных во всех субъектах Российской Федерации, в 1996-1999 гг. (т.е. до введения Налогового и Бюджетного кодексов) составлял 65-68%. В городах эта доля, разумеется, была несколько выше - около 80%, а в районах намного ниже - около 45%. Обоснованного норматива собственных доходов местных бюджетов нет. Тем не менее считается, что их доля в современных российских условиях должна составлять 80-85%. Приведенные нами данные свидетельствуют о незначительном разрыве между «условно-нормативным» и фактическим уровнями обеспеченности местных бюджетов собственными доходами. Однако, по нашим оценкам, статистически фиксируемая доля собственных доходов является на самом деле завышенной. Но это результат не ошибок счета или, того хуже, «приписок», а толкования понятия «собственные доходы местных бюджетов».

Логично было бы эти собственные доходы определять как финансовые средства, получаемые местными властями вследствие принятия ими самостоятельных решений. Например, если речь идет о налогах, то органы местного самоуправления должны были бы иметь собственное право устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Предоставление такого права, конечно же, должно стать прерогативой общегосударственного (федерального) закона, но его реализация, вне всякого сомнения, - предметом самостоятельных решений органов власти муниципальных образований Тишкина Л.Е., Фрыгин А. В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях //Финансы, 2007, № 1, с.22.

Именно за счет понимаемых таким образом собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать сами, местные бюджеты должны были бы получать значительную долю своих поступлений. В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги заключается глубокий смысл. С одной стороны, устанавливая местные налоги, местные выборные лица принимали бы на себя определенные обязательства перед своими избирателями, ведь эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами. С другой - если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не в результате их самостоятельных решений и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих органов власти и из других источников, то местным выборным лицам легче сложить с себя ответственность за использование данных ресурсов. Кроме того, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость и в некоторой степени финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им предвидеть, на какие ресурсы следует рассчитывать в долгосрочной перспективе.

Из сказанного можно заключить, что самым четким свидетельством самостоятельности органов местного самоуправления и наиболее близким к идеалу видом собственных доходов местных бюджетов являются так называемые эксклюзивные налоги, которые могут взиматься только данным муниципальным образованием. Кроме этого, местные власти могут решать вопросы и по совместным налогам, взимаемым с использованием общей базы налогообложения в доле с другими органами власти, но ставку которых они могут менять. Что же касается «долевых» или «регулирующих» налогов, целиком взимаемых другими органами власти и частично поступающих в местные бюджеты, то их, строго говоря, неправомерно включать в категорию собственных доходов местных бюджетов. Фактически органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки долевых налогов. Они по своей сущности ближе к трансфертам из бюджетов других уровней (то есть к финансовой поддержке), чем к собственным налогам. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых, по определению, устанавливается не местной властью, а другими органами.

В конце 1990-х годов на долю действительно собственных налоговых и неналоговых поступлений приходилось всего лишь 17% доходов муниципальных бюджетов, в том числе местные налоги составили чуть более 12%. Незначительным был удельный вес и закрепленных налогов - 8%. Абсолютно же доминирующими в структуре доходов местных бюджетов оказались, по сути, регулирующие виды доходов - отчисления от федеральных и региональных налогов, а также трансферты. В совокупности за их счет формировалось 3/4 доходов местных бюджетов.

В формирование доходной части местных бюджетов, как уже отмечалось, главную лепту вносят так называемые регулирующие доходы. К их числу Бюджетный кодекс (ст. 48) относит «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации, или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» Шмелёв Ю. Д., Юрасова Н. И. Повышение роли государства в формировании системы налогового планирования //Финансы, 2006, № 11, 35.

К федеральным регулирующим налогам относятся, как известно, подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий и акцизы. В структуре совокупных налоговых доходов местных бюджетов в среднем за период 2001 - 2012 гг. наибольший удельный вес занимал налог на доходы физических лиц (31,2%). Вдвое меньшим был «вклад» в местные бюджеты налога на прибыль организаций - 15,7%. Сравнимую роль играл налог на имущество организаций - в среднем 14,4%. Несколько меньшим (около 12%) был налог на добавленную стоимость. И, наконец, незначительная часть средств в местные бюджеты поступала от акцизов - всего 2,5%. В совокупности перечисленные налоги обеспечивали 3/4 всех налоговых поступлений в местные бюджеты. При этом в указанный период в налоговых доходах местных бюджетов происходили структурные изменения. Повысилась доля налога на доходы физических лиц (с 29,3 до 32,3%) и акцизов (с 1,5 до 3,2%). В то же время снизились доли налога на прибыль организаций (с 18,4 до 13,6%), налога на имущество организаций (с 15,2 до 14,1%) и налога на добавленную стоимость (с 12,3 до 11,6%).

Цель федерального и регионального регулирования доходов местных бюджетов определяется статьей 37 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ней органы государственной власти и ее субъектов «обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов». Эти расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе «нормативов минимальной бюджетной обеспеченности», необходимые доходы образуются за счет предоставления федеральным законом доходных источников (части нескольких федеральных налогов) и дополняются по мере потребности трансфертами со стороны субъекта РФ. Вместе с тем органы местного самоуправления должны обеспечивать «удовлетворение основных жизненных потребностей населения» в относящихся к их ведению сферах «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов».

Однако предусмотренные федеральным законодательством механизмы финансового регулирования местных бюджетов не сформированы в полном объеме. Главное в том, что до сих пор не принят закон о минимальных государственных социальных стандартах, которые должны были составить основу формирования расходов местных бюджетов. В такой ситуации остаются бездействующими нормы Бюджетного кодекса, которыми регламентируется вся методика, основанная на использовании нормативов «минимальной бюджетной обеспеченности» и «нормативов финансовых затрат».

Отсутствие строгих правил в регулировании доходов местных бюджетов делает муниципальные образования полностью зависимыми от администраций регионов, в руках которых сосредоточены практически все средства для финансирования местного самоуправления и по усмотрению которых устанавливаются приоритеты, критерии и все прочие параметры влияния на объем доходов местных бюджетов. Неформализованность внутрирегионального бюджетного процесса является, по нашему мнению, его основным недостатком. Поэтому во внутрирегиональных бюджетных и налоговых отношениях при прочих равных условиях основную роль зачастую играет субъективный фактор, определяемый личностными взаимоотношениями регионального и местного руководства. При благоприятном стечении обстоятельств налаживается нормальный бюджетный процесс, в противном случае возникают остроконфликтные ситуации.

Важнейшим инструментом регионального регулирования местных бюджетов является механизм так называемого бюджетного выравнивания муниципальных образований. Для этого используются технологии, аналогичные тем, которые применяются Минфином РФ для расчета трансфертов, направляемых субъектам Федерации из федерального фонда поддержки регионов. Такие технологии, именуемые нормативно-долевыми методами определения трансфертов, в настоящее время применяются примерно в половине российских субъектов Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления //Финансы, 2012, № 10, с.11.

Указанные методы в основе своей универсальны и предполагают создание в составе регионального бюджета целевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), определение по формуле долей муниципальных образований в этом фонде, распределение фактически поступивших в данный фонд средств в виде трансфертов муниципальным образованиям. В большинстве регионов (из числа использующих трансфертную методику) объем ФФПМО по аналогии с федеральным бюджетом определяется в размере ежегодно утверждаемой доли (в процентах) от общей величины поступающих в региональный бюджет налогов и платежей за исключением тех из них, которые носят целевой характер (земельный налог, лесные подати, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др.).

В ряде субъектов Федерации источником средств ФФПМО являются не все налоговые доходы регионального бюджета, а только определенные их виды. Субъекты, получающие трансферты из федерального бюджета, как правило, полностью или частично направляют их в ФФПМО. Для определения долей муниципальных образований в региональных фондах их поддержки используются различные методические схемы. В одних регионах расчет ведется по аналогии с использовавшимся до недавнего времени на федеральном уровне методом. Объем поддержки определяется, во-первых, исходя из фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех муниципальных образований региона и душевым бюджетным доходом конкретного муниципального образования, во-вторых, с учетом недостаточности доходов местного бюджета (даже при условии их доведения до среднего по региону уровня) для покрытия его расходов. В других регионах расчет долей производится с учетом только соотношения бюджетных дефицитов во всех муниципальных образованиях региона и в конкретном муниципалитете.

В целях унификации и формализации бюджетного процесса в регионах Минфином России были подготовлены «Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений». Новый подход к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований связан не только с отказом от использования показателя объема фактически собранных в местный бюджет налогов и переходом к оценке налогового потенциала соответствующей территории. По-новому должны оцениваться и потребности муниципалитетов исходя из численности потребителей услуг, финансируемых из бюджета, с учетом некоторых местных особенностей (уровень цен, климатические условия и т.п.), влияющих на удельную стоимость базового набора этих услуг в каждом конкретном муниципальном образовании (то есть удорожающих или удешевляющих среднюю по региону стоимость услуг).

Указанный в ст. 15 НК РФ перечень местных налогов даже в Минфине РФ считают чрезмерно узким. В число местных налогов следовало бы включить налог на вмененный доход и налог на недвижимость (объединяющий прежние налоги - на имущество организаций, на имущество физических лиц и земельный), управлять которыми можно только на муниципальном уровне. С таким предложением нельзя не согласиться, поскольку налог на недвижимость в своем нынешнем статусе способен сыграть с местными бюджетами «злую шутку». Налоговым кодексом он причислен к региональным налогам, но его введение будет означать поглощение им налога на землю и налога на имущество физических лиц, которые сейчас относятся к немногочисленной категории местных. Тем самым доля местных налогов может в еще большей степени снизиться, а роль региональных налогов в формировании местных бюджетов - повыситься.

Взимание налога на недвижимость довольно непростое дело: требуются кадастр, систематическая переоценка земельных участков и расположенных на ней объектов недвижимости и т.п. И при этом доходы от данного налога, как показывает мировая практика, не настолько высоки, чтобы обеспечивать органам местного самоуправления достаточную финансовую базу. В современных же условиях России вряд ли следует ожидать от местного налогообложения недвижимости существенного вклада в решение финансовых проблем местного самоуправления. Эта задача в силу своей объективной сложности требует не простых и окончательных решений в каком-то одном направлении, а последовательного и системного подхода к повышению финансовой самодостаточности местного самоуправления на основе широкого круга факторов Чичелёв М.Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса //Финансы, 2006, № 2, с.18.

Весьма вероятно, что система местных бюджетов, еще до конца не оформившись в соответствии с уже действующим законодательством, начнет претерпевать серьезные структурные преобразования. Так, в ходе ведущейся подготовки правительственной «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2010 г.» разрабатываются предложения о введении в ставшую уже привычной трехуровневую бюджетно-налоговую систему страны дополнительного, промежуточного звена между региональными и муниципальными бюджетами. Нововведение, по мнению многих экспертов, может повлечь за собой не только структурные, но и содержательные изменения. В соответствии с намечаемыми мерами местное самоуправление должно будет осуществляться лишь по «поселенческому» принципу и только за этим уровнем должен закрепиться термин «муниципальный». Дополнительный же уровень должен быть представлен административно-территориальными единицами, непосредственно входящими в состав субъектов Федерации и поименованными в их конституциях и уставах. Следовательно, статус муниципальных образований может сохраниться лишь у мелких административных единиц - районных городов, поселков, сельских населенных пунктов. И только для этой категории поселений будут применимы термины «местные бюджеты» и «местные налоги».

При таком варианте нововведений нынешние органы местного самоуправления в городах так называемого областного подчинения и в административных районах получат статус органов местной государственной власти или на переходный период - крупных муниципальных образований. Они должны будут иметь самостоятельные бюджеты и располагать налогово-бюджетными полномочиями по регулированию бюджетов оставшихся муниципальных образований. При этом допускается, что в переходный период новый уровень может быть либо только государственным (третьим, местным уровнем), либо комбинированным, то есть одновременно местным государственным и муниципальным (местного самоуправления), но в перспективе - в основном государственным. Исключение предлагается сделать для крупных городов, за которыми, согласно излагаемой концепции, может быть сохранен «двойственный» статус с предоставлением права иметь два выборных органа власти и два бюджета - местный и муниципальный.

Можно предположить, что изложенная концепция вызовет, мягко говоря, неоднозначное отношение заинтересованных сторон. Негативную реакцию можно прогнозировать только со стороны органов местного самоуправления. Что же касается реакции регионов, то она, вероятно, будет разной. Одни из них будут оппонировать новой идее, другие вполне могут ее поддержать. Многое будет определяться уже сложившейся в том или ином регионе схемой территориальной организации местного самоуправления. Как известно, законодательство допускает организацию местного самоуправления одновременно и по поселенческому, и по транспоселенческому принципу, что порождает непростую проблему разноуровневых муниципальных образований или вхождения одних муниципальных образований в состав других.

Корни этой проблемы лежат в унаследованной от советского периода иерархической структуре населенных пунктов и административно-территориальных единиц, для которой был характерен, например, разный статус городов, расположенных в одном и том же субъекте РФ (города союзного, республиканского, областного, районного значения). В современных условиях это стало проблемой пересекающихся ареалов местного самоуправления, когда одно муниципальное образование находится в границах другого. Создается как бы двухуровневая система местного самоуправления, включающая, например, пары «город - городской район» или «административный район - населенные пункты».

Из возникающей при этом организационной неразберихи есть два выхода.

Первый предполагает четкое разграничение предметов ведения между существующими уровнями. Скажем, за районным уровнем можно закрепить ответственность лишь за те «вопросы местного значения», решение которых нельзя обеспечить в пределах отдельных поселений из-за отсутствия в них всех требуемых для этого условий. Кроме того, за районным уровнем можно было бы оставить вопросы межпоселенческой (общерайонной) транспортной и энергетической инфраструктур и т.п. Однако такой путь нелегок. В частности, необходимо преодолеть законодательную норму о полноте ответственности за решение всех «вопросов местного значения» на каждом уровне местного самоуправления, разделить не только ответственность (что само по себе очень сложно), но и ресурсы и т.п.

Второй путь реорганизации местного самоуправления - переход к одноуровневой системе муниципалитетов. По нему уже пошли во многих субъектах РФ: в одних случаях создается сеть укрупненных муниципальных образований, включающих «города - районные центры» и всю их сельскую округу, в других - местное самоуправление оставлено только на низовом, поселенческом уровне, а районному уровню придан статус органов государственной власти (описанный выше правительственный вариант). При очевидной привлекательности укрупнения муниципальных образований следует учитывать, что оно влечет за собой существенное расширение ареала юрисдикции органов местного самоуправления и связанное с этим отдаление данных органов управления от жителей Тишкина Л.Е., Фрыгин А. В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях //Финансы, 2007, № 1, с.23; Бирюков А. Г. О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе //Финансы, 2012, № 3, с. 5.

Заключение

По итогам работы можно сделать следующие выводы:

· доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из собственных доходов и поступлений от регулируемых доходов. Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

· Далее выводы идут по итогам анализа доходной части бюджета муниципального образования на примере г. Махачкалы. В первую очередь следует указать, что увеличивается удельный вес налоговых доходов бюджета г. Махачкалы. В 2011 г. они составили 51.39 %, в 2012 г. - 54.44 %

· для бюджета г. Махачкалы самыми значительными являются поступления по регулируемым доходам - федеральным и региональным налогам, и в первую очередь налог на доходы физических лиц и примыкающий к нему налог на совокупный доход (статья, объединяющая налогообложение по специальным режимам в соответствии с Налоговым Кодексом РФ). Далее следуют акцизы, налог на имущество организаций, налог на прибыль организаций. Остальные налоговые доходы имеют удельные веса менее 1 %

· происходит увеличение доли доходов от местных налогов. В 2011 г. на земельный налог, налог на имущество физических лиц и местные сборы приходилось 5.06 % доходов бюджета, в 2012 г. - 10.26 %.

· значительно снизились неналоговые доходы, в 2012 г. их удельный вес составляет всего 3.47 %. Это связано прежде всего с тем, что в доходной части бюджета отсутствуют доходы от продажи земли.

· увеличивается удельный вес по статье «Прочие поступления», куда входят ассигнования из республиканского бюджета Республики Дагестан и остатки на начало года, направляемые на покрытие расходов. В 2011 г. эти поступления составили 37.21 %, в 2012 г. - 42.09 %

· распределение бюджетных поступлений по кварталам неравномерное. На первый квартал предусматривалось поступление менее 20 % всех доходов бюджета. При этом намечается тенденция к увеличению доли поступлений к концу года (последние два квартала): 2011 г. - 56 %, 2012 г. - 58 %.

· В 2012 г. произошло увеличение поступлений по земельному налогу на 97695 тыс. руб. или 168.21 %. Положительная динамика отмечена по статьям «Налог на доходы физических лиц» - 99015 тыс. руб. дополнительно или 25.08 %, а также по близкой к нему статье «Налог на совокупный доход», объединяющей специальные налоговые режимы - увеличение на 34510 тыс. руб. или почти 50 %. По статье «Прочие налоги и сборы» поступления увеличились на 2737 тыс. руб. или 32.46 %. Отрицательная динамика отмечена по статьям «Налог на прибыль организаций» - снижение на 33336 тыс. руб., а в абсолютном выражении более чем вдвое, и «Налог на имущество организаций» - снижение на 8308 тыс. руб. или 10.42 %. Менее 1% составило снижение по налогу на имущество физических лиц.

· как итог: по бюджету г. Махачкалы увеличение доли налоговых доходов и особенно доходов от местных налогов сопровождается увеличением поступлений из республиканского бюджета и сокращением неналоговых местных доходов. Кроме того, происходит перемещение тяжести налогообложения с организаций на физических лиц (исключение - земельный налог, уплачиваемый преимущественно организациями).

Кроме выводов по работе, следует назвать основные предложения по её итогам:

1.Обеспечение стабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников должно стать важнейшим принципом бюджетной политики федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одновременно необходимо проанализировать практику исполнения субъектами Российской Федерации делегированных им федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Стоит продолжить работу по расширению круга таких полномочий. Нужно оказать содействие субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в работе по оздоровлению их бюджетов. Следует активнее внедрять принципы лучшей практики планирования и исполнения бюджетов, не допускать образования бюджетной задолженности, что означает четкое исполнение органами власти обязательств перед хозяйствующими субъектами и населением. Именно так должен строиться бюджетный процесс - от региона до поселения.

2.Исследуя проблему укрепления доходной базы местных бюджетов, представляется целесообразным путем расширения перечня собственных и закрепленных доходов путем передачи в разряд закрепленных наиболее значимых и существенных доходов;

Упорядочение бюджетного устройства предусматривает, в первую очередь, формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справедливость)

Существующее сегодня законодательство об организации местного самоуправления допускает различные толкования функций, предметов ведения и территориальных основ местного самоуправления. В результате этого субъекты Российской Федерации вопросы организации местного самоуправления решили для себя по-разному.

Если муниципальное образование не располагает какими-либо существенными собственными источниками доходов, о самостоятельности местного самоуправления не может быть и речи. В обмен на получение финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления зачастую вынуждены изменять политику в сфере решения вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти. Это лишает муниципальные образования возможности составлять комплексные планы на краткосрочную и уж тем более на долгосрочную перспективу.

Понятно, что развитие межбюджетных отношений должно опираться на прочную законодательную базу, закрепляющую правовые гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Однако, как показывает практика, для создания реальных правовых и экономических гарантий подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы, сделано мало.

Статьями 31 и 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации в числе принципов, на которых основывается бюджетная система, выделены принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип сбалансированности бюджета. Это означает, что предусмотренные в нем минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците иметь источник его покрытия. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет также полномочия органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов.

Однако ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы не гарантируют необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов, а для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принцип наличия собственных источников доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить, по крайней мере, минимальные социальные потребности населения муниципальных образований. Вообще какого-либо нормативного акта, обязывающего государственные органы субъекта Федерации передавать часть доходов консолидированного бюджета в местный бюджет конкретного муниципального образования, на данный момент не существует.

Для обеспечения местных бюджетов достаточными собственными финансовыми ресурсами и разграничения налоговых полномочий и доходных источников считаем необходимым законодательное закрепление части налоговых источников полностью, а регулирующих через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и местными бюджетами. В случае избыточности или недостаточности доходов, межбюджетное регулирование осуществлять путем установления временных нормативов от регулирующих налогов на ряд лет.

3.В укреплении финансовых основ местного самоуправления должны принимать активное участие не только органы государственной власти, но и непосредственно органы местного самоуправления. За ними остаются функции правового регулирования бюджетно-финансовых отношений на местном уровне, а также принятие мер к развитию собственной финансовой базы. Для этого помимо эффективного налогового законодательства необходимы нормативно-правовые акты, предусматривающие конкретные меры финансового регулирования экономикой.

Укрепление доходной базы местных бюджетов за счет собственных и закрепленных доходов будет способствовать значительному сокращению встречных бюджетных потоков и снижению уровня дотационности местных бюджетов.

Проблемным является и вопрос формирования доходов местных бюджетов за счет дотаций, размер которых не учитывает доходный потенциал и степень участия региона в формировании доходов бюджета, определяется исходя из фактически полученных доходов, а не из возможностей административно-территориальных единиц и используются главным образом для устранения вертикального дисбаланса бюджетной системы.

В научных разработках среди основных направлений совершенствования системы финансовой поддержки местных бюджетов предлагается внедрение принципа экономической заинтересованности: распределение трансфертов Фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц производить пропорционально доле участия регионов в формировании показателей, которые служат критериями распределения. Данный вариант, способствуя выравниванию бюджетной обеспеченности, одновременно сохраняет различия в бюджетной исходной регионов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала.

Проблемой качественного исполнения бюджета является обеспечение своевременного и полного поступления доходов. По-прежнему актуальным остается вопрос своевременности расчетов с бюджетом юридических и физических лиц. Несмотря на принимаемые меры, имеет место задолженность по платежам в бюджет. Проводимая государством политика по снижению налоговой нагрузки на реальный сектор экономики ставит в разряд первостепенных задач привлечение в бюджеты неналоговых доходных источников. Такие доходы, как арендная плата, часть прибыли унитарных предприятий, дивиденды на государственный пакет акций, доходы от приватизации коммунальной собственности, доходы от продажи земли в частную собственность, должны стать сегодня существенной составной частью доходов местных бюджетов.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.)

2. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.)

3. Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2012 - 224 с.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: ТК Велби, 2012 - 192 с.

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня 2011 г.)