- налоги не должны создавать значительных экономических искривлений и чтобы их администрирование не было связано с большой трудностью;

- общественные услуги местных органов власти, которые предоставляются конкретным потребителям, должны финансироваться за счет платы, которую вносят эти потребители.

Одним из налогов, который лучше всего отвечает приведенным выше принципам, а следовательно, который было бы целесообразнее отдать под контроль местных органов власти или передать им, есть налог на недвижимость.

База налогообложения, которая включает и землю, и здания, расположенные на ней, является потенциально большой и относительно равномерно распределенной по территории всей страны. Ни земля, ни здания не являются подвижными факторами, которые можно перевозить и одного региона к другому.

В Украине, начиная с 1995 г., неоднократно выдвигались предложения ввести налог на недвижимое имущество. Однако ни одно из этих предложений пока что не было принятым. Учитывая то, что внедрения налога на недвижимое имущество, будет требовать значительного времени и вложение важных ресурсов, работу по его разработке следует ускорить. Налог на землю (плата за землю), хотя и имеет значительно весомее базу налогообложения (здания, расположенные на земле, не подлежат налогообложению), чем налог на недвижимость, но и он отвечает большинству из очерченных выше критериев. Поэтому желательно закрепить этот налог за местными бюджетами. В сущности, это уже сделано в Бюджетном кодексе, принятом Верховной Радой Украины.

Подытожив вышесказанное, можно сделать следующий вывод: взысканию налогов и сборов на уровне местного самоуправления следует уделять особое внимание. Этот вид платежей является основным источником собственных поступлений. За счет собственных доходов, как известно, финансируются расходы на социальное обеспечение и защиту, программы городского значения относительно молодежи, женщин, семьи; местные программы развития жилищно - коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов. Именно с этой целью очень важно увеличивать величину собственных доходов местных бюджетов, чему, в свою очередь, должна благоприятствовать развитая система налогов и сборов.

Целостная концепция реформирования в управлении доходами местных бюджетов должна строится в первую очередь на системе экономических принципов и критериев распределения функциональных полномочий внутри между органами местного самоуправления, что является предпосылкой для создания экономических условий для эффективной организации государственной власти в стране и, в свою очередь, для функционирования многоуровневой бюджетной системы на основе внутренних стимулов.

Так же реформирование должно коснуться непосредственно и самой бюджетной системы. Переход от централизованной к многоуровневой бюджетной системе с самостоятельными местными бюджетами, которая бы способствовала эффективному управлению государственных функций в рамках соответствующих финансовых ресурсов, возможен только на основе создании экономической взвешенной системе распределения полномочий, расходов и доходов. Такая система характеризуется выполнением условий институциональной симметрии, базирующейся на идеях К.Викселя в отношении правил принятия решений о государственных расходах.

Согласно положениям современной финансовой теории, условия институциональной симметрии предусматривает одновременное соблюдение трех принципов:

- фискальной эквивалентности, согласно которому пользователи общественными благами сами должны найти соответствующие расходы;

- коннекситета, то есть соответствия между функциональными полномочиями (по принятию решений в отношении предоставления общественных благ) и расходными обязательствами;

- автономии, то есть самостоятельности принятия решений органами власти различных уровней о расходах и доходах соответствующих бюджетов.

Итак, основным направлениями функционирования системы управления доходами местного бюджета являются: формирование доходов местного бюджета; исполнение доходов местного бюджета.

Эффективность данной системы достигается при реализации по названным направлениям таких функций управления как анализ, контроль и мотивация.

Определяющей функцией управления в процессе формирования доходов бюджета является планирование, а в процессе исполнения - учет.

Выводы

Рассмотрев роль местного бюджета в системе социально-экономического развития территории, содержание и характеристику элементов системы управления местных бюджетов можно отметить следующее:

- местные бюджеты как составные звенья консолидированного бюджета являются его неотъемлемой частью. Они как раз и составляют важную часть той совокупности, которая используется для анализа и определения условий регулирования экономического и социального развития как отдельных территорий, так и государства в целом.

- экономическим механизмом обеспечения постоянного развития городов прежде всего является развитие производственного потенциала, а также эффективное пополнение бюджета, привлечения отечественных и иностранных инвестиций в региональную экономику.

Основными направлениями управления доходами местного бюджета является формирование доходной части и ее исполнения. Эффективность управления доходами бюджета, как в процессе формирования, так и в процессе исполнения городского бюджета заключается в правильном подходе к процессу его прогнозирования и планирования. При этом по каждому направлению должны реализовываться функции анализа, контроля и мотивации.

Главным является и тот факт, что на данный период времени нет надежной базы данных, на основании которых можно делать прогнозы. Одним из направлений эффективного формирования доходной части бюджета является детальный анализ выполнения каждой статьи на протяжении предыдущих лет с учетом определенных объективных причин отклонения от предусмотренных показателей.

Налоги являются главным источником доходов бюджета. Отталкиваясь от ситуации, сложившейся как на местном уровне, так и в стране в целом можно отметить то, что налогообложение должно базироваться на показателях законодательно закрепленной системы бухгалтерского и статистического учета, построенного с учетом международных требований и стандартов. Тем не менее, налоговая система должна быть стабильной, а в случае принятия решения относительно уменьшения налогов, необходимо изыскать источники пополнения выпадающих бюджетных доходов. Налоги в данной ситуации, выполняя свою фискальную функцию, должны в то же время являться инструментом перераспределения денежных средств, тем самым стимулируя воспроизводственный процесс.

Объективной предпосылкой обеспечения оптимальной сбалансированности бюджета является его реальное наполнение, в основе которого лежит экономический рост.

Раздел 2. Методика управления доходами бюджета города

2.1 Методика межтерриториального регулирования доходов

В течение 2006-2009 годов значительно изменилась структура доходов местного бюджета. Ее динамика свидетельствует о ее зависимости от налоговой политики (изменении налоговых ставок, базы налогообложения, налоговых льгот и т.д.). Экономическая ситуация в государстве также несомненно сказывается на структуре местных доходов.

В настоящее время управление региональными системами характеризуются своей сложностью, информативностью, комплексным характером процесса принятия решений, что в свою очередь требует системных исследований на основе обобщенных моделей социально-экономического развития конкретных территорий.

Основная цель нашего исследования требует более детального изучения основного звена в регулировании национальной экономики и регионального управления.

Сейчас Постановлением Кабинета Министров утвержден порядок расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов. Этот Порядок разработан во исполнение Закона Украины о Государственном бюджете Украины с учетом отдельных положений проекта Бюджетного Кодекса Украины, принятого Верховной Радой Украины.

Распределение объема межбюджетных трансфертов, определенных пунктами 1 и 3 первой части статьи 96 Бюджетного Кодекса, утвержденного законом о Государственном бюджете Украины, а именно: дотация выравнивания и средства, передаваемые в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов, определяется на основе формулы, утвержденной Кабинетом Министров и должна учитывать следующие параметры:

1) финансовые нормативы финансовой обеспеченности и корректирующие коэффициенты к ним;

2) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;

3) индекс относительной налогоспособности соответствующего города или района.

4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского и обласного значения, и прогноз доходов, определенных второй частью статьи 66 Кодекса - для районных бюджетов.

5) коэффициент выравнивания.

Согласно общим положениям порядка расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, передаваемых в бюджет высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов, объем дотаций выравнивания, который предоставляется из государственного бюджета бюджетам областей и г.Севастополя, из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов - бюджетам городов республиканского (Автономной Республики Крым) и областного значения и бюджетам районов, а также средств, передаваемых в бюджет высшего уровня (Т_i), определяются общим фондом бюджета как разница между расчетным объемом расходов административно-территориальной единицы (V_i), прогнозным объемом доходов, которые аккумулируются на ее территории (D_i), по единому типу следующей формулы:

T_i =V_i - D_i (2.1.1)

Коэффициент выравнивания ( _i) используется для местных бюджетов, передающих средства в государственный бюджет и вычисляется по формуле объема дотации выравнивания. Он имеет индивидуальное значение и определяется в границах от 0,60 до 1,00, что учитывает среднегодовой темп прироста объема корзины закрепленных доходов бюджета и административно-территориальной единицы за годы, являющиеся базовыми для расчета индекса относительной налогоспособности. При этом, общий объем средств, на который уменьшается сумма дотаций выравнивания, является тождественным общему объему средств, на который уменьшается сумма средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов в случае использования коэффициента выравнивания.

Коэффициент выравнивания ( _I ) определяется по формуле:

, (2.1.2)

где Кр - корректирующий коэффициент учета величины среднегодового темпа прироста объема закрепленных доходов бюджета i-той административно-территориальной единицы за базовые годы.

При проведении расчетов объем межбюджетных трансфертов на 2003 год коэффициент выравнивания _I принимается равным единице для всех дотационных бюджетов.

Объём дотаций выравнивания из государственного бюджета, предоставляемых местным бюджетам или средств, которые передаются из этих бюджетов в государственный бюджет (T_i), определяется по общему фонду бюджета административно-территориальной единицы как разница между расчетным объёмом расходов (V_i), прогнозным показателем объёма доходов (корзины доходов), которые аккумулируются на её территории (D_i) с переменным коэффициентом выравнивания _I, и расчетного объема корректировки доходов (?D_i)по единому типу формулы:

T_i = _i (V_i - (D_i -? D_i)) (2.1.3)

Объем субвенций на финансирование льгот и субсидий населению на оплату электроэнергии, природного и сжиженного газа, жилищно-коммунальных услуг определяется для административно-территориальных единиц, исходя из общих финансовых ресурсов, что является источником их формирования, и соответствующих расчетных расходов местных бюджетов на эту цель. Что касается объемов субвенций на другие цели, предусмотренные Законом Украины «О государственном бюджете», то они определятся по другим отдельным расчетам.

Формула расчета индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы утверждается Кабинетом Министров Украины. При расчете объемов доходов корзины №1 также учитываются потери закрепленных доходов соответствующих местных бюджетов в следствие получения льгот плательщикам налогов в соответствии с решением Верховного Совета АРК и соответствующих местных советов.

Ki = [((D_i1 + L_i1) / (D_u1 + L_u1)) N_u1 + ((D_i2 + L_i2) / (D_u2 + L_u2)) N_u2 +

+ ((D_i3 + L_i3) / (D_u3 + L_u3)) N_u3] / (N_il + N_i2 + N_i3), (2.1.4)

где: K_i - индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы;

D_ul, D_u2, D_u3, D_il, D_i2, D_i3 - доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы по отчетным данным об их фактическом поступлении за соответствующие годы базового периода;

L_ul, L_u2, L_u3, L_il, L_i2, L_i3 - сумма льгот, предоставленных местными органами власти по налогам и сборам, включенным в доходы, закрепленные за всеми местными бюджетами и бюджетом административно-территориальной единицы за соответствующие годы базового периода;

N_ul, N_u2, N_u3, N_il, N_i2, N₁₃ - численность населения Украины и административно-территориальной единицы на 1 января соответствующего года базового периода.

Индекс относительной налогоспособности является коэффициентом, который определяет уровень налогоспособности административно-территориальной единицы в сравнении с аналогичным средним показателем по Украине из расчета на одного жителя. Объем корзины доходов соответствующего бюджета с использованием индекса налогоспособности бюджета города определяется на основе данных о фактическом исполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода. Индексы относительной налогоспособности не могут изменятся и пересматриваться чаще, чем раз в три года.

Расчет объема доходов, закрепленных за местными бюджетами, осуществляется на основе прогнозного объема доходов сводного бюджета Украины, определенного в свою очередь, на основе прогнозных основных макропоказателей экономического и социального развития Украины на плановый бюджетный период, а также путем применения индекса относительной налогоспособности административно-территориальной единицы по формуле:

D_i = K_i (N_l + N_il + N_i3) Du4 / (N_ul + N_u2 + N_u3), (2.1.5)

где: D_u4 - прогнозный объем доходов (корзины доходов), закрепленных за всеми местными бюджетами, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов на плановый бюджетный период;

Ki - индекс относительной налогоспособности административно-территориальной единицы.

С целью учета депрессивности отдельных административно-территориальных единиц прогнозный показатель корзины доходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов (D_i), рассчитанный в порядке формулы 2.1.5, изменяется на расчетный объем корректирования доходов (? Di), рассчитываемый по следующей формуле:

(2.1.6)

где Kdin - коэффициент динамики индекса относительной налогоспособности за 2005-2008гг., который рассчитывается по формуле:

(2.1.7)

Kstd - корректировочный коэффициент снижения индекса относительной налогоспособности, который имеет 4 значения в зависимости от значения коэффициента Kdin (Табл. 2.1.1):

Табл.2.1.1. Размер корректировочного коэффициента снижения динамики индекса относительной налогоспособности

Значение коэффициента Kdin	Корректировочный коэффициент Kstd
до 0,9	1,0
от 0,9 до ,95	0,5
от 0,95 до 1,0	0,25
от 1,0 и более	0

Как уже рассматривалось нами раннее, общий объем доходов складывается из трех основных частей:

- доходы, которые закрепляются за бюджетами местного саморуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов или исключения из местного бюджета (Корзина №1);

- собственные доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определенных в статье 69 Бюджетного Кодекса Украины (Корзина №2);

- межбюджетные трансферты (дотация и субвенция, которые предоставляются бюджетом высшего уровня бюджетам низших уровней).

Рассмотрим состав доходов, которые закреплены за бюджетами местного самоуправления и включены при определении объемов межбюджетных трансфертов (Корзина 1) [Ст.64, 69]

К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат такие налоги и сборы (обязательные платежи):

1) подоходный налог с граждан в части, определенной статьей 65 этого Кодекса;

2) государственная пошлина в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам;

3) плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются исполнительными органами соответствующих советов;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов (автозаправочными станциями, заправочными пунктами), которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

6) поступления административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ними в установленном порядке административными комиссиями;

7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам.

Расчет прогнозного показателя объема доходов по корзине №1 (т.е. расчет прогнозных поступлений закрепленных за доходами местных бюджетов (кроме налога на прибыль с граждан) с учетом поступлений фиксированного налога на доходы физических лиц предпринимательской деятельности) осуществляется путем прямого расчета с использованием индекса относительной налогоспособности соответствующей административно-территориальной единицы, которая вычисляется на основе отчетных данных о фактических поступлениях соответствующих налогов, сборов в эти бюджеты за три последние бюджетные периоды (базовый период), предыдущие тому, в котором формируются показатели бюджета на плановый бюджетный период.

К собственным доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов относятся:

1) местные налоги и сборы, которые зачисляются в бюджет местного самоуправления;

2) 65 процентов платы за землю;

3) налог с собственников транспортных средств и других самоходных машин и механизмов в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

4) поступления сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

5) налог на промысел, который зачисляется в бюджеты местного самоуправления;

6) поступления дивидендов, начисленных на акции (доли, паи) хозяйствующих обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;

7) плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

8) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в коммунальной собственности;

9) фиксированный сельскохозяйственный налог в части, которая зачисляется в бюджет местного саморегулирования;

10) плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

11) поступления от местных денежно-имущественных лотерей;

12) плата за гарантии, предоставленные с соблюдением условий, определенных статьей 17 Бюджетного Кодекса Украины;

13) гранты и подарки в стоимостном выражении;

14) собственные поступления бюджетных учреждений, которые удерживаются за счет средств соответствующего бюджета;

15) налог на прибыль предприятий коммунальной собственности ;

16) платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения;

17) другие поступления, предусмотренные законом.

Следует отметить, что хотя Министерство Финансов и не учитывает доходы корзины №2 при расчете трансфертов, однако, осуществляет ее расчет, поскольку плата за землю является частью доходов районных и областных бюджетов. Кроме этого, Министерство Финансов обязано осуществлять оценку всех ресурсов сводного бюджета Украины. Распределение корзины №2 Министерство Финансов осуществляет также с использованием индексов налогоспособности. Эти расчеты финансовый орган может учитывать при формировании своих собственных доходов.

Расчет объема доходов, которые являются внешними - трансфертов из государственного и областного бюджетов, осуществляется отдельно по каждому виду поступлений. Размер дотаций местному бюджету или изъятие из местного бюджета зависит от вычисленного прямым способом объемов доходов корзины №1 и расходов на делегированные полномочия. Объем субвенции, которая предоставляется из Государственного бюджета определяется Законом о Государственном бюджете. Трансферт из областного бюджета также может быть безусловный, то есть являться дополнительной дотацией для преодоления диспропорций в границе бюджетных учреждений или затрат от не попавших доходов, или условный - субвенцией. В свою очередь, субвенция так же может быть осуществлена на договорных или бездоговорных условиях. Так, в случае разделении на областном уровне субвенции из Государственного бюджета, соглашение не заключается - условия предоставления субвенции фактически определяются Законом о государственном бюджете и соответствующими специальными нормативными актами (например, которые регулируют некоторые программы по социальной защите).

После проведения вышеуказанных расчетов доходов корзины №1 местными финансовыми органами осуществляется сравнение величин, вычисленных Министерством Финансов прямым расчетом и прогнозными расчетами экономического развития. Окончательный объем доходов корзины №1 определяется сессиями соответствующих местных органов, но он не влияет на размер трансферта местному бюджету или исключения из местного бюджета, определенного министерством финансов Украины.

Местный совет может увеличивать доходы корзины №1 по отношению к рассчитанным Минфином, если прогнозы показывают лучшие показатели. Уменьшение же доходной части также возможно, однако в политическом плане это не оправдано.

В свою очередь, бюджет состоит из общего и специального фондов. Общий фонд бюджета включает: все доходы бюджета, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд; все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета; финансирование общего фонда бюджета.

Специальный фонд бюджета включает: бюджетные распоряжения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты или подарки (в стоимостном выражении), полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; разницу между доходами и расходами специального фонда бюджета.

Сумму доходов местного бюджета можно представить в виде следующей формулы:

Доходов = налоговые доходы + неналоговые доходы +

+ доходы от операций с капиталом + трансферты (2.1.8)

Бюджетный кодекс Украины, принятый в 2008 году, закрепил первые результаты начатой бюджетной реформы и наладил прямые связи государственного и местных бюджетов. Кодекс не только определил, но и закрепил конкретные источники доходов за местными бюджетами. Это дало возможность направить усилия на увеличение доходов и на усиление эффективности использования бюджетных средств на местном уровне. Другими словами, органы местного самоуправления получили долгожданные реальные стимулы к увеличению и наращиванию своих финансовых ресурсов. В то же время кодекс предусматривает одно из важных и обязательных условий - прозрачность бюджетного процесса, а именно: применение новых подходов и методов анализа конкретных текущих или перспективных проблем для принятия соответствующих решений.

Принятый Бюджетный Кодекс предполагает ликвидацию межрегиональных дисбалансов с помощью рассчитанных по формуле трансфертов. Эта система расчетов предполагает равные возможности финансирования на душу населения не зависимо от уровня местного бюджета во всех регионах.

Важной особенностью формульных трансфертов, которую часто не совсем понимают, является то, что в основе трансфертов лежит различие между расчетной расходной потребностью и расчетной возможностью доходов. Однако ни расчетная расходная потребность, ни расчетная налоговая потребность не определяются фактическими объемами доходов и расходов, которые наблюдаются в процессе выполнения бюджетов. Вместе с тем, показатель расчетной расходной потребности основывается на расчете расходных нормативов, а расчетная доходность -- зависит от эффективности и потенциала сбора доходов. Как следствие, формула создает важные стимулы к сбережению средств и мобилизации дополнительных доходов где только возможно.

Дотация, вычисленная по формуле, может восприниматься как фиксированный, одноразовый платеж, на объеме которого не могут сказаться усилия местного самоуправления, направленные на сокращение расходов или на наращении базы налогообложения. Поэтому органы местного самоуправления не смогут найти наиболее экономный способ предоставления социальных услуг, при этом не теряя ничего из сэкономленных средств.

Аналогично, если орган местного самоуправления, прилагает различные усилия относительно расширения базы налогообложения и достигает при этом успеха, у него остается львиная доля привлеченных доходов. Это связано с тем, что относительный индекс налогоспособности фиксируется на продолжительный период времени, и какое-либо наращение доходов в следующем периоде будет влиять на трансферт лишь в той мере, в которой оно будет влиять на прогноз суммарных среднедушевых доходов в следующем и бюджетном периоде.

Этот момент можно проиллюстрировать простым арифметическим примером. Предположим, что есть город с населением 1 млн. жителей и индексом налогоспособности, равным 2. Предположим дальше, что общий объем корзины доходов составляет 8 млрд. грн. Поскольку общее количество населения Украины -- 50 млн., то среднедушевые доходы корзины -160 грн. При таких условиях расчетная доходоспособность города представляют собой произведение его индекса, суммарных среднедушевых доходов и количества его населения, то есть в этом случае -- 320 млн. грн. (2*160*1000000). Предположим дальше, что этому городу в следующем году удалось нарастить свою базу налогообложения, и прирост доходов составлял 50 млн. грн. Если этот прирост будет учитываться при прогнозировании доходов на следующий год, общие среднедушевые доходы корзины возрастут до 161 грн. Рассчитанная доходоспособность города, таким образом, возрастет до 322 млн. (2*161*1000000), в результате чего при расчете дотации городу для следующего года изменится на 2 млн. грн. То есть, если город является получателем трансферта, то его объем уменьшится на 2 млн. грн. и город сможет оставить в своем распоряжении 48 млн. грн, или 96% полученного ним прироста доходов. Если же этот город является донором, а не получателем трансферта, то сумма, которая оно может пересчитать к центру, возрастет на 2 млн. грн с тем самым следствием относительно доли прироста доходов, которое остается в его распоряжении.

Что же по отношению к собственным доходам, то если орган местного управления сможет расширить свою базу собственных источников поступлений, то в его распоряжении остаются все дополнительные доходы. Это связан с тем, что собственные доходы исключены из расчета корзины доходов, итак уровень трансфертов ни каким образом не зависит от суммы собранных собственных доходов.

В общем, формула не вознаграждает органы местного самоуправления, которые от самого начала имели большую базу налогообложения, а вместе с тем стремятся побуждать к наращиванию этой базы. Наличие большой начальной базы налогообложения является преимущественно историческим фактом, потому как нет ни одних обоснованных причин в необходимости учета в формуле таких случаев. Однако, формула имеет элемент гибкости, которая разрешает установить определенное ограничение в стремлении достичь выравнивания. Поскольку установлено, что степень выравнивания может быть более 100 %, но не меньше 60 %. Министерство финансов может разрешить «более состоятельным» органам местного самоуправления в соответствии с законодательством оставить у себя большую долю своей корзины доходов, уменьшив объем трансферта, который они должны перевести в госбюджет. Однако такое решение не останется без последствий, поскольку «менее состоятельные» органы местного самоуправления также получат несколько меньше дотаций, если степень выравнивания принята меньше 100 %. Выбор решения в этом направлении в одинаковой мере будет определяться как политическими, так и экономическими соображениями.

2.2 Методы прогнозирования доходов местного бюджета

Финансовое прогнозирование можно определить как процесс составления прогноза доходов и затрат будущих периодов в основе которого лежат определенные экономические и политические предположения.

Различные способы и приемы разработки прогнозных и плановых документов и показателей в зависимости от видов их назначения как раз определяют методы прогнозирования и планирования.

Объединение в единое целое полученной информации в процессе проведения аналитического исследования и сборе необходимых данных является фундаментальной основой методики прогнозирования.

Ключевой предпосылкой прогнозирования являются тенденции и сложившаяся ситуация, которые являются источниками будущих изменений. Именно то, на сколько верно нами будет определена тенденция изменений данной ситуации и факторы ее изменения, на столько вероятнее становятся наши прогнозы.

Для того, чтобы быть эффективными прогнозы необязательно должны быть стопроцентно точными. Фактически в прогнозировании точность имеет сравнительно меньшее значение, чем сам процесс его разработки. Уже сама разработка прогноза может повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Как свидетельствует мировая практика, при прогнозировании наиболее вероятнее проблемы возникают при анализе четырех групп доходов, а именно: местных налогов и сборов, продажи муниципальной собственности, общегосударственных налогов, которые распределяются между центром и муниципалитетами, субсидий.

Прогноз величины поступлений от общегосударственных налогов, которые распределяются между центром и муниципалитетами, и субсидий зависит от общегосударственных прогнозов и данных относительно доходов на будущий год. Именно эти цифры используются органами местного саморегулирования для разработки собственных прогнозов. Как свидетельствует мировая практика, получение таких прогнозов связано с определенными трудностями. Они могут быть обусловлены несвоевременными прогнозными расчетами на национальном уровне, их низким качеством, и т.д.. Кроме того, в силу определенных обстоятельств государство может изменить пропорции перераспределения доходов от определенных налогов, или предоставить местным предприятиям (производствам) налоговые льготы уже после того, как уже был сделан прогноз.

Бюджетное прогнозирование - один из видов экономического прогнозирования и во времени может делится на кратко- средне- и долгосрочное. Наиболее принятыми его методами являются: экстраполяция, моделирование, экспертные оценки. Последовательность работ при прогнозировании показателей бюджета: определение задач, целей, сбор и анализ информации, выбор модели прогнозирования, разработка рекомендаций для оптимизации решений, которые принимаются по данным прогнозных расчетов.

Метод «экспертной оценки» базируется на рациональных доводах и интуиции высококвалифицированных специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте. Этот метод трудно описать, поскольку каждый эксперт имеет свои собственные методики.

В качестве экспертов используются экспертные комиссии и советы органов власти, научные советы институтов, отдельно взятые лица. Одно из основных условий - они не должны быть заинтересованы в результатах экспертизы. Для экспертной оценки определяется состав экспертов; разрабатывается процедура экспертизы (анализ результатов, шкала оценок, опрос, способы выявления коллективного мнения). Причем экспертиза может быть как индивидуальной, так и коллективной и выражаться в форме докладной записки, сценария, интервью и т.д.

Прогнозирование трендов - этот метод, в основе которого лежит предположение о времени как единственной переменной. Таким образом, оценки будущего зависят от тех изменений доходов и затрат, которые имели место в прошлом, с учетом фактора времени. Как свидетельствует мировая практика, такая техника прогнозирования может давать достаточно точные результаты, но при условии экономической стабильности.

Используя этот метод нужно четко понимать исходящие предположения, на которых базируется данный метод. Если говорить коротко, то их содержание лежит в том, что время - это важный показатель определения объемов будущих доходов и затрат. При этом также допускается, что уровень роста в будущем будет таким же, как и в последние годы.

Преимущества метода определения трендов заключается в простоте его использования, дает достаточно точном прогнозе на 1-2 года. Этот метод надежный инструмент прогнозирования доходов и расходов, величина которых не является чувствительной к экономическим условиям.

К недостаткам этого метода можно отнести то, что она не дает возможности определить момент, когда динамика переменной может измениться (например, будет прогнозироваться рост определенного показателя не зависимо от экономических реалий, поскольку прогноз базируется на данных предыдущего года), и то что, он не может быть использован для анализа политики (так, например, подход на основе определения трендов не дает возможности предусмотреть демографические и экономические изменения в обществе).

Как и какой-либо прием, использования техники определения трендов требует осуществления определенных шагов, а именно:

1. Необходимо выбрать переменную (определенный вид дохода или категорию затрат), динамику которой нужно спрогнозировать.

2. Собрать статистические данные, которые характеризуют эту переменную за последние несколько лет. В этом связи следует отметить, что точность прогноза увеличивается по мере того, как возрастает период, за который собираются соответствующие данные.

3. Проанализировать собранные данные на предмет выявления каких-либо одномоментных событий (например, изменения расценок, или налоговой базы, и т.п.). Такие изменения должны быть исключены для того, чтобы результат был более достоверным.

4. Проанализировать данные на предмет определения ли можно говорить про более или менее стабильные изменения в абсолютном измерении, или относительном плане (процент прироста или уменьшения). Для этого рекомендуется использовать график.

5. Если графическое изображение тенденции приближается к прямой линии, то можно целиком уверенно предположить, что в данном случае мы имеем дело с динамикой абсолютного значения переменной. Если нанесенные точки размещаются на кривой линии (вогнутая от верха), то можно предположить, что динамику лучше охарактеризовать через темпы роста (или уменьшения).

Для определения роста или уменьшения определенной величины в процентах, необходимо использовать такую формулу:

, (2.2.1)

где g_t - возрастания (уменьшения) в процентах за определенный период времени,

V_t - абсолютная величина исследуемой сменной в отчетом) периоде,

V_t-1 - абсолютная величина исследуемой сменной в предыдущем периоде.

6. Для использования этой формулы в случае, когда период расчета составляет несколько лет, необходимо определить величину возрастания за каждый год, найти их сумму (этих величин) и разделить на количество лет, в результате чего выйдет средняя ежегодная оценка изменения соответствующей величины.

7. Для применения величины роста в процессе составления прогноза на следующий год, нужно превратить ежегодную составную величину роста в десятичную дробь, разделив ее на 100; прибавив 1.00 и умножив эту сумму на величину последней точки для получения величины прогнозируемых доходов или затрат на следующий отрезок.

8. Повторить процесс для следующего отрезка.

Метод определения трендов подходит для прогнозирования доходов и затрат, которые не связаны с экономическими условиями в том случае, когда соответствующая переменная характеризуется приблизительно одинаковыми темпами ежегодного возрастания или уменьшение. Так, в качестве примера можно привести такие переменные, как местные налоги и сборы.

Прогнозирование на основе многофакторной регрессии.

В прогнозах на основе многофакторной регрессии (далее для сокращения мы будем употреблять МФР - прогнозы) используется не время, а другие факторы. Главная идея прогнозирования на основе многофакторной регрессии состоит в том, что между входными данными и соответствующими видами деятельности есть четкая и однозначная связь. Следует в отдельности указать, что данный вид прогнозирования оперирует средними величинами, а динамика их колебания не совпадает с резкими изменениями экономической конъюнктуры. Так, например, использования средних показателей на душу населения (например, дохода на душу населения, обеспечения определенными услугами, и т.п.) может привести к преуменьшению прогнозируемых объемов и затрат тогда, когда имеет место существенное экономическое возрастание или кризис.

Порядок разработки прогноза на основе многофакторной регрессии:

1) выбрать переменную (определенный вид доходов или категорию затрат), динамику которой необходимо спрогнозировать;

2) определить формулу, которую необходимо использовать в процессе прогнозирования. Например, число единиц (стоимость единицы = объем дохода или затрат);

3) собранные фактические данные, которые характеризуют избранные переменные за предыдущие годы (периоды). Речь идет об определении тех факторов, которые обусловили динамику поведения такой сменной. При этом необходимо учитывать то, что, как правило, прогнозисты основываются на данных за последние 5 лет;

4) проанализировать каждый вид данных. Для каждой вида данных необходимо определить основные факторы, которые обусловили его изменение (или, наоборот, обеспечили постоянство) на протяжении времени. Этими факторами могут быть: демографические изменения, изменения количества потребителей определенных услуг, изменения в политике на местном и центральном уровнях, изменения стоимости услуг и работ, просмотр расценок и норм;

5) определить все ограничения (и их источника), которые устанавливаются по каждому виду доходов и категории затрат;

6) сформулировать исходные предположения прогноза по отношению к тех составных формулы, которые будут возрастать/снижаться независимо от деятельности органов местного самоуправления (например, демографические тенденции, миграция населения, и т.п.) и идентифицировать те составу, которые зависят от деятельности органов местного самоуправления (например, ставки отдельных налогов и сборов, заработная плата определенных категорий работников, и т.п.);

7) провести необходимые расчеты.

Далее определим преимущества и недостатки прогнозирования на основе многофакторной регрессии.

Преимущества: этот метод довольно простой в пользовании; этот метод дает довольно точные результаты для краткосрочных и долгосрочных прогнозов доходов и затрат, когда используются параметры, на величину которых не влияют изменения экономических условий; этот метод также полезный и тогда, когда используются параметры, величина которых зависит от экономических условий; этот метод является довольно точным, когда речь идет о необходимости учесть экономическое возрастание, и т.п.; этот метод есть сравнительно недорогим.

Недостатки: метод базируется на предположении о постоянстве связи между входными данными и соответствующими видами деятельности; метод предусматривает использования средних величин, которые являются менее чувствительными к изменениям экономической конъюнктуры; точность результата зависит от исходных предположений, которые грунтуются на тенденциях предыдущий период); метод не является эффективным для анализа тех сфер, которые находятся в кризисном состоянии.

Использование метода прогнозирования на основе многофакторной регрессии

МФР - прогнозы используются для оценки объемов будущих доходов и затрат, которые зависят от других чем время факторов. Такими факторами, когда речь идет о доходах, могут быть налог на недвижимость (или его аналог), местные сборы и платежи, плата за разного рода разрешения и лицензии, которые выдаются местной властью, другие административные сборы. МФР - прогнозы могут также использоваться для оценки фискального влияния тех или других решений в области экономической политики. Наилучший результат этот вид прогнозирования дает в случае анализа долгосрочных следствий политики относительно городского развития, экономического использования на территории города, и т.п..

Метод моделирования очень распространенный подход к анализу, используемый в прогнозировании и планировании. Он базируется на разработке экономико-математических моделей и решении задач с помощью электронно-вычислительных машин. Моделирование позволяет учитывать множество факторов, вскрывать взаимосвязи и выбирать наилучшие варианты и решения. Вместе с тем всякая модель отражает действительные явления ограниченно, в пределах заданных параметров, что необходимо учитывать при анализе результатов решения задач на ЭВМ. Сущность экономико-математического моделирования в планировании финансовых показателей заключается в том, что оно позволяет найти количественное выражение взаимосвязи между финансовыми показателями и факторами, их определяющими. Эта связь выражается через экономико-математическую модель. Экономико-математическая модель представляет собой точное математическое описание экономического процесса, т.е. описание факторов, характеризующих структуру и закономерности изменения данного экономического явления с помощью математических символов и приемов (уравнений, неравенств, таблиц, графиков и т.д.). Модель может строиться по функциональной, или корреляционной, связи. Функциональная связь выражается в уравнении вида:

Y = f (x), (2.2.2)

где: Y - показатель;

х - факторы.

В экономико-математическую модель должны включаться только основные факторы. Проверка качества моделей производится практикой. Практика применения модели показывает, что сложные модели со множеством параметров оказываются зачастую непригодными для практического использования. Планирование основных финансовых показателей на основе экономико-математического моделирования является основой для функционирования автоматизированной системы управления финансами (АСУФ).

Все рассмотренные методы планирования применяются в комплексе; нельзя обойтись каким-либо одним из них, так как каждый помогает решать одну сторону проблемы. Но во всех случаях при разработке балансов, целевых комплексных программ, проектов обязательно требуются научно обоснованные нормативы.

Действующие методы управления бюджетно-налоговой системой не только не помогают, а достаточно часто вредят усилиям предприятий и регионов в развитии производства, повышении его эффективности и увеличении доходов предприятий, отраслей и бюджета. Методы увеличения доходов бюджета носят в основном фискальный характер и недостаточно учитывают такие показатели, как эффективность использования ресурсов, объемы производства и реализации продукции и услуг, стоимостную, отраслевую и региональную структуру экономики, уровень рентабельности и интенсификации производства и инфляции.

Поэтому есть острая необходимость в совершенствовании действующих и разработке новых методов анализа, прогнозирования и планирования бюджетного процесса на разных уровнях экономики, которые способствовали оптимизации финансовых отношений и взаимосвязей, определению показателей и резервов увеличения доходов, принятия обоснованных решений на основании многовариантных расчетов.

Что касается качества прогнозирования налоговых поступлений, то его сегодня тяжело назвать удовлетворительным. Сравнение плановых показателей с фактическими свидетельствует о том, что реальность прогнозов, утвержденных на государственном уровне, относительно небольшая. По отдельным (основным) видам налогов за исследуемый период существует разбег между фактическими и прогнозными значениями (до 150% для годовых показателей). Значительные ошибки имеют место не только в традиционно сложном для прогнозирования подоходного налога с граждан на, но и в налоге на прибыль предприятий коммунальной формы собственности.

Очевидно, что основная причина расхождения плановых объемов поступлений с фактическими скрывается в характере планирования, когда показатели рассчитываются не на основании реального потенциала налогообложения, а исходя из потребностей бюджета. Кроме того, сами методы прогнозирования строятся на сложной конструкции - прогноз на прогнозе. При этом совсем не учитывается одна из главных особенностей рыночной экономики - неопределенность спроса и, поэтому, уровня реализации продукции.

Еще одна проблема, касающаяся точности расчетов доходной части бюджета, связана с ее методикой. Рыночная экономика и возникновение субъектов хозяйствования различных форм собственности, а также нестабильность налогового законодательства существенно влияет на этот показатель бюджета. С одной стороны, потеря управляемости экономикой со стороны государства, выразившаяся в отсутствии финансовых планов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности, а также разрушение системы сбора экономической информации (ранее это осуществлялось по вертикали через плановые комиссии) не позволяет сделать точными расчеты предполагаемых поступлений в бюджет. С другой стороны, происходящие периодически изменения в налоговом законодательстве не дают возможности приблизить к максимальной точности расчеты доходов, так как неизвестна реакция предпринимателей, которые за это время продемонстрировали свою изобретательность в вопросе уклонения от уплаты налогов.

Таким образом, расчеты доходной части бюджета базируются на методике использования финансовых показателей, сложившихся или складывающихся фактически за предыдущий год с учетом инфляции и тенденций, наблюдаемых в макроэкономике.

При формировании доходов бюджета широко применяются общепринятые статистические методы (группировка, построение рядов динамики, исчисление средних и относительных показателей и др.), метод коэффициентов, нормативный, налоговый, метод перераспределения, дотации, субвенции, графики и диаграммы, аналитические таблицы и др.

Широко используется метод коэффициентов. Неоднократное увеличение цен на товары первой необходимости и другую продукцию, а также повышение заработной платы в бюджетных учреждениях регулируются через коэффициенты, а поэтому и расчеты бюджета производятся с применением коэффициентов. Главным недостатком метода коэффициентов является то, что он не стимулирует выявление резервов и не содействует внедрению режима экономики средств.

Нормативный метод основывается на использовании прогрессивных норм и нормативов, при этом учитывается особенности отраслей производственной и непроизводственной сфер, а также соответственные изменения в предшествующем периоде. Этот метод дает возможность объективно оценить потребности отраслей в финансовых ресурсах, создать реальные условия заинтересованности и ответственности в эффективном использовании финансовых ресурсов. В условиях перехода к рыночной экономике этот метод имеет особое значение, именно нормативный метод планирования финансовых ресурсов позволяет предусмотреть стратегические потребности в финансовых ресурсах.

Но нормативный метод планирования не является панацеей, его эффективность зависит от: согласованности методик определения норм и нормативов на всех уровнях в разные года; комплексности планирования по всем разделам, параграфам и статьям бюджетной классификации и по отраслям народного хозяйства; своевременной корректировки норм и нормативов, обоснованности методов их расчета; эффективности формирования и использования норм и нормативов.

Общая структура модели зависит от постановки задачи. В стандартной постановке задачи при разработке проекта бюджета задача состоит в расчете прогнозных поступлений по каждому источнику доходов бюджета отдельно. Сумма прогнозных поступлений по всем источникам доходов дает прогнозное значение совокупного дохода бюджета. В этом случае общая (эконометрическая) модель представляет собой совокупность моделей, которая состоит из регрессионных моделей для каждого вида доходов и модели совокупного дохода.

2.3 Модель управления доходами бюджета города в условиях развития института местного самоуправления

Моделирование- это достаточно распространенный подход к анализу. Сам термин «модель» можно определить как системный подход к планированию и прогнозировании, который базируется на использовании сценариев развития событий. В более обобщенном плане модель представляет собой описание какой-то будущей ситуации, которая базируется на ряде допущений.

Формирование местных бюджетов является процессом, который включает в себя составление, рассмотрение и утверждение местных бюджетов. Процесс составления бюджета может быть начат только после определения макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, сделанных прогнозов, а также выработанной бюджетной политики. Построение процесса составления бюджета и управление ним не находятся в общем статичном положении. Каждый год этот процесс, несомненно, должен учитывать влияние экономических показателей на поступления в бюджет и политические цели правительства.