Особенности формирования местных бюджетов (на примере МР "Куйбышевский район")

III Прозрачность бюджетного процесса

Индикатор 3.1. «Публикация в средствах массовой информации (в сети Интернет) бюджета и отчета об исполнении местного бюджета».

В соответствии со статьей 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Мониторинг этого индикатора показал, что решения о местных бюджетах и отчеты об исполнении местных бюджетах публикуются в муниципальных газетах, в ряде муниципальных образований области размещаются в сети Интернет, в поселениях, не имеющих возможности публиковать материалы в средствах массовой информации, осуществляется обнародование данных документов в специально отведенных местах.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.2. «Проведение публичных слушаний по проекту решения о местном бюджете и проекту отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с установленным порядком».

Необходимо отметить, что проведение публичных слушаний по обсуждению проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не является обязательным. Тем не менее в целях обеспечения прозрачности бюджетного процесса на всех стадиях и изучения я населения проведение публичных слушаний является положительным моментов в работе органов местного самоуправления.

Мониторинг этого индикатора показал, что во всех муниципальных образованиях Калужской области проводятся публичные слушания по проекту решения о местном бюджете и отчетах об исполнении местных.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.3. «Своевременное представление отчетов об исполнении местного бюджета в министерство финансов Калужской области».

По информации казначейского управления министерства финансов Калужской области в 2010 году нарушений сроков представления отчетов об исполнении местных бюджетов не было.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.4. «Публикация в средствах массовой информации (в сети Интернет) нормативных правовых актов по пунктам 1.4., 1.6., 3.2.».

Мониторинг этого индикатора показал, что практически все муниципальные образования области публикуют принятые нормативные правовые акты в средствах массовой информации, размещают в сети Интернет, либо осуществляют обнародование данных документов в специально отведенных местах.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Информация об оценке качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях Калужской области за 2010 год в разрезе муниципальных образований Калужской области представлена в прил. 1.

2.3 Планирование местного бюджета

По нашему ю, в целях объективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо в тех районах и городских округах, где стоимость бюджетных услуг на душу населения ниже среднеобластного показателя, доводить ее хотя бы до среднеобластного уровня. Тогда ИБРi по данному образованию будет равен 1, а уровень бюджетной обеспеченности будет зависеть только от соотношения налоговых доходов на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации. Тем самым субвенция из бюджетов данных муниципальных образований будет уменьшена, а высвобождаемые средства будут направлены на доведение стоимости бюджетных услуг данных муниципальных образований до среднеобластного уровня. В противном случае уровень бюджетной обеспеченности вышеуказанных муниципальных образований искусственно завышается, а следовательно, необоснованно завышается субвенция из бюджетов муниципальных образований (отрицательный трансферт), подлежащая перечислению в бюджет субъекта.

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление качественных услуг населению, то, по нашему ю, при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности за основу надо брать стоимость бюджетных услуг на душу населения с учетом социально-экономических, географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость. Жители любого района Калужской области должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг, независимо от места их проживания. А при существующей методике межбюджетного регулирования в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднеобластной. Средства же из фондов финансовой поддержки получат в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения.

Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета; с другой стороны, результатом действующей практики межбюджетных отношений на всех уровнях является отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов. «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном, региональном и местном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения бюджетов всех уровней власти.

Реформирование межбюджетных отношений должно включать: во-первых, пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг; во-вторых, оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств.

При формировании межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием необходимо следовать не только принципу выравнивания, но и принципу стимулирования органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала на своих территориях. Все силы государственных органов власти должны быть направлены на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти по стимулированию экономического развития, предоставлению населению качественных бюджетных услуг, независимо от их местожительства.

Вторая проблема, - низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов.

Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.

Федеральный закон № 131-ФЗ радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов.

Вместе с тем, проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом (на примере ряда муниципальных образований Калужской области) свидетельствует о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объеме реализацию закрепленных полномочий.

Первым и основным шагом, способствующим укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований, является увеличение их собственных доходов и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений между различными уровнями власти.

Проведенный в работе анализ позволил сделать вывод о необходимости законодательно обеспечить право и обязанность местных органов власти более широко принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих консолидированных бюджетов. До тех пор, пока местные власти не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией и заинтересованностью, они не будут в полной мере задействованы в эффективном управлении общественными финансами, в реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Предоставление муниципалитетам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, должно стать ключевой задачей реформы местного самоуправления.

Третья проблема, - несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и определение путей его совершенствования.

Проведенный анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Куйбышевского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете.

Пропорции деления всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых в районе, между звеньями бюджетной системы - федеральным, областным и местным бюджетами - в 2010 году выглядели следующим образом: 27,9% : 47,9% : 24,2%. Это же соотношение в 2009 году составляло: 35,2% : 52,8% : 12,0%. После принятия федерального закона от 06.10.2011г. № 131-ФЗ и внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ситуация немного изменилась. Так, в 2010 году в бюджете района оставалось уже 20,9% всех доходов, в 2011 году - 21,1%. Однако, основная часть доходов все также перераспределяется в вышестоящие бюджеты. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Куйбышевского муниципального района за 2010-2011 годы представлен на рисунке 1.



Рис. 1. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Куйбышевского муниципального района за 2010 -2011 годы.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Если в 2010 году они составляли в бюджете Куйбышевского района 178,7 млн. рублей или 16,3 % от объема доходов бюджета, то в 2009 году финансовая помощь из областного бюджета составила уже 679,4 млн. рублей или 39,8 % от общего объема доходов бюджета Куйбышевского района, в 2010 году - 711 млн. рублей - 21,0%, в 2011 году безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета в бюджет района составили 1196 млн. рублей или 22% от объема доходов бюджета (рисунок 2).



Рис. 2. Доходы бюджета Куйбышевского муниципального района в 2010 - 2011 годах

Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков: сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в областной бюджет, а затем спускаются «вниз» в бюджет района в виде безвозмездной финансовой помощи.

С целью совершенствования разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы, по нашему ю, следует отказаться от перекрестного перераспределения финансовых потоков, то есть в случае, если муниципальное образование за счет доходов, собираемых на территории, может обеспечить возложенные на него полномочия, в том и числе и государственные, то нет необходимости изымать средства с территории, чтобы затем вернуть их в виде субвенций и субсидий.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2005-2009 годах, бюджет Куйбышевского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

Изменение объема налоговых доходов, передаваемых с 2010 года местному уровню власти, согласно Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2008 и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, способствовали некоторому улучшению ситуации с формированием доходов местных бюджетов.

За бюджетами муниципальных районов, городских округов, а также городских и сельских поселений закреплен на постоянной основе определенный перечень (хотя и очень незначительный) налогов (налог на доходы физических лиц - 30%, единый налог на вмененный доход - 90%, земельный налог - 100%, налог на имущество физических лиц - 100%, единый с/х налог - 60%).

Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Калужской области в 2011 году представлена на рисунке 3.

Рис. 3. Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Калужской области в 2011 году

В структуре доходов муниципальных образований все еще значительную часть составляют неналоговые доходы, поступления которых носят нерегулярный характер (арендная плата за землю; аренда муниципального имущества; потери, связанные с изъятием сельскохозяйственных угодий и др.) - 22,1% и дотации, субсидии и субвенции из вышестоящего бюджета - 24,4%, размер которых зависит исключительно от межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием.

Несмотря на то, что в результате внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации муниципальные бюджеты, наконец-то, получили стабильные гарантированные источники, проблема формирования полноценной финансовой базы муниципальных образований до настоящего времени не решена.

Глава 3. Проблемы в формировании муниципальных бюджетов

3.1 Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований. Пути их решения

В целом формирование доходной базы местных бюджетов относится к предметам регулирования налогового и бюджетного законодательства, и в этом смысле отдельный федеральный закон не может преодолеть символического характера местных налогов как основы доходной части местных бюджетов и независимости экономической базы местного самоуправления.

В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов.

Проведенный анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы переданы в ведение местных органов власти, а также значительно расширен перечень вопросов местного значения, нагрузка на местные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов (рисунок 4), в результате чего местные бюджеты формируются, как правило, с дефицитом.



Рис. 4. Динамика доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Калужской области за 2010-2010 годы

Как видно из представленного рисунка, в 2010 году расходы бюджетов муниципальных образований возросли по сравнению с 2010 годом на 48,0 млрд. рублей, а собственные доходы местных бюджетов возросли лишь на 40,0 млрд. рублей.

Таким образом, муниципальным образованиям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме, необходимо не только выполнить план по объему доходов бюджета, но и изыскать дополнительные источники для финансирования дефицитов их бюджетов.

До 2008 года механизм определения расходов местных бюджетов был очень прост: расходы на очередной финансовый год планировались от «достигнутого уровня», то есть расходы текущего года определялись на основании расходов предыдущего года и корректировались в соответствии с индексами-дефляторами цен, рекомендуемыми Министерством экономики Калужской области, с учетом планируемых по муниципальному образованию доходов. Если в течение года происходили изменения в законодательстве, то бюджет уточнялся.

Существенные изменения в практику планирования расходов консолидированного бюджета Калужской области внесли ежегодно принимаемые Законы Калужской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг».

Однако, методика расчета нормативов расходов бюджета, применяемая в Калужской области при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области, имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, нет единого подхода к определению величины нормативов бюджетных услуг в социально-культурной сфере.

Так, например, за базу расчета нормативов, применяемых при формировании прогноза расходов бюджета в разных отраслях бюджетной сферы принимаются:

- в образовании - фактические расходы материальных затрат в отчетном финансовом году;

- в здравоохранении - кассовые расходы материальных затрат отчетного финансового года;

- в системе физкультуры и спорта - прогнозируемые расходы на материальные затраты на прогнозируемый финансовый год.

При расчете нормативов бюджетных расходов на очередной финансовый год за базу расчета необходимо принимать прогнозируемые расходы бюджетов муниципальных образований Калужской области с обязательным применением поправочного коэффициента расходных потребностей конкретного муниципального образования.

Во-вторых, не совсем понятен принцип дифференцированного подхода к определению нормативов расходов бюджетов муниципальных образований.

Так, например, если в системе образования утверждены единые нормативы бюджетных расходов по всем муниципальным образованиям в разрезе видов учреждений в расчете на одного ребенка (учащегося, воспитанника), то в системе здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержания органов местного самоуправления посчитаны групповые нормативы расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя. То есть муниципальные образования объединены в группы, в которых установлены одинаковые нормативы бюджетных расходов. Однако нормативы разных групп муниципальных образований существенно отличаются друг от друга.

Так например, при определении нормативов затрат на содержание учреждений здравоохранения Куйбышевский муниципальный район отнесен ко 2-ой группе, где норматив составляет 253,81 рубля на одного жителя в год.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что при применении методики расчета бюджетных расходов на одного жителя, исходя из фактических расходов отчетного года, в наиболее невыгодном положении окажутся районы с наибольшей численностью населения. А так как Куйбышевский район занимает первое место в Калужской области по численности населения (284,7 тыс. человек), следовательно, при применении действующей в Калужской области методики расчета бюджетных расходов, он всегда будет иметь нормативы бюджетных расходов одни из самых низких в Калужской области.

При применении данной Методики расчетный показатель общей стоимости бюджетных услуг на душу населения в Куйбышевском районе самый низкий в Калужской области и составляет 2914 рублей на одного жителя в год при среднеобластном показателе 3962 рубля.

Данная Методика совершенно не заинтересовывает районы в зарабатывании денежных средств. Не важно, сколько доходов собрал район в текущем году, на следующий год ему оставят лишь ту часть доходов, которая необходима для обеспечения расходов, посчитанных по утвержденным нормативам, причем не всегда выгодным району.

Таким образом, Куйбышевский муниципальный район, являясь традиционным районом-донором, имеет «традиционно» одни из самых низких нормативы бюджетных расходов в Калужской области, что на наш взгляд является следствием несовершенства Методики расчета нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области.

Представляется, что одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги (обучение учащегося, оказание медицинской помощи, организация культурно-массовых мероприятий и пр.).

местный бюджет планирование расход доход

3.2 Реформирование муниципальных финансов

Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае, если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества.

Если конкретное муниципальное учреждение не в состоянии обеспечить жителя качественной услугой, то он вправе получить эту услугу в том учреждении (не обязательно муниципальном), которое предложит качественную услугу в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования.

Для того чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством. Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами. Система государственных минимальных социальных стандартов должна использоваться в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах.

Расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. Причем минимальные социальные стандарты следует устанавливать в расчете на душу населения или на одного получателя услуг, а не на учреждения, предоставляющие эти услуги. Так как установление нормативов на учреждение ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры. Оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у них сети учреждений ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение. Жители муниципалитетов, лишенных достаточного количества бюджетных учреждений должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.

Таким образом, отсутствие четкой, единой методики определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг становится все более острой проблемой при разграничении полномочий между уровнями власти.

А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. В Бюджетном кодексе РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть применение государственных минимальных социальных стандартов (нормативов финансовых затрат) в расчетах для определения необходимого объема бюджетных расходов. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

Четвертой проблемой, рассматриваемой в данной работе, является проблема несоответствия расходов бюджета муниципального образования его доходам, то есть несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов.

Произведенные расчеты (на примере муниципальных образований Калужской области) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях, то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, рассчитанных исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом.

считает, что одним из направлений, способствующим достижению сбалансированности местных бюджетов, является дальнейшее укрепление доходной базы муниципальных образований, в том числе увеличение их налогового потенциала.

Говоря о доходах местных бюджетов, нельзя не затронуть проблему взаимодействия органов местного самоуправления, налоговых органов и органов государственной статистики, которая оказывает серьезное влияние на формирование и исполнение местных бюджетов.

По ю а недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти. На территории каждого муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы.

В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов, а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления.

Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

И, наконец, необходимо передать функции налогового администрирования, то есть начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов, от налоговых органов органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе № 131-ФЗ и Налоговом кодексе Российской Федерации. Это позволило бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях.

Еще одним существенным моментом, влияющим на качество планирования местных бюджетов, является взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной статистики.

В свете реализации Федерального закона № 131-ФЗ Федеральной службе государственной статистики следует разработать систему статистических показателей, необходимых органам местного самоуправления для формирования проектов их бюджетов, а также порядок их представления по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

разработаны конкретные предложения по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.

Для достижения одной из целей предложено несколько направлений укрепления доходной базы местных бюджетов, а также даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и ряд других законодательных актов Российской Федерации.

Одним из направлений является увеличение налогооблагаемой базы основных доходных источников местных бюджетов.

Поскольку налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является основополагающим доходным источником муниципального образования, предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусмотрев его уплату по месту жительства налогоплательщика, так как основные социальные услуги граждане получают, как правило, по месту жительства (образование, здравоохранение, благоустройство и др.).

Также следует снова вернуться к вопросу о введении прогрессивной шкалы НДФЛ, что позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты не ниже 50%, и в первую очередь по тем муниципальным образованиям, в которых нет межселенных территорий, так как они лишены поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц.

В работе предлагается также ряд мероприятий, которые должны проводить органы местного самоуправления с целью постоянного увеличения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц.

Для увеличения поступлений по земельному налогу необходимо усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право органам местного самоуправления индексировать налогооблагаемую базу по земельному налогу.

Назрела острая необходимость в разработке и принятии федерального закона об актуализации результатов кадастровой оценки земли, который должен урегулировать ряд серьезных вопросов:

· полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке, порядок проведения этих работ, их финансирование;

· периодичность проведения кадастровой оценки;

· порядок утверждения результатов кадастровой оценки;

· порядок пересмотра кадастровой оценки и др.

С целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц предлагается внести изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц.

В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить закон № 2011-1 от 09.12.1991 «О налоге на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.

Кроме того, предлагается разработать и утвердить Правительством Российской Федерации методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимости имущества, приближенную к реальным рыночным ценам.

Для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход (ЕНВД) предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие повышение верхней границы значения корректирующего коэффициента (К2), то есть установление не только понижающего, но и повышающего коэффициента, что позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности. Также следует расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом и прежде всего внести в Налоговый кодекс те виды, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственной деятельности (АЗС и др.).

Другим важным направлением укрепления доходной базы муниципальных образований является постоянная и целенаправленная политика органов местного самоуправления по увеличению поступления в их бюджеты неналоговых доходов.

В работе проанализированы и выявлены существенные резервы дальнейшего увеличения поступления в бюджеты муниципальных образований таких доходов, как арендная плата за землю, арендная плата за муниципальное имущество, поступления от муниципальных унитарных предприятий, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, самообложение граждан и др., а также разработана программа действий органов местного самоуправления, направленных на увеличение поступлений в их бюджеты неналоговых доходов.

В результате проведенного анализа установлено, что для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, недостаточно.

Необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство и закрепить за местными бюджетами не менее 50% налога на имущество организаций, а в перспективе ввести местный налог - налог на недвижимость. В целях введения данного налога необходима разработка и принятие федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также определяющего порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог местного значения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.

В работе проанализированы и представлены как перспективные и требующие самого серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления такие направления дальнейшего укрепления доходной базы их бюджетов, как:

· создание целевых бюджетных фондов;

· инвестиционная деятельность органов местного самоуправления;

· развитие частного (малого) предпринимательства.

ом даны конкретные предложения по дальнейшей работе органов местного самоуправления в этом направлении.

на основе сравнительного анализа различных вариантов исполнения местных бюджетов делается вывод, что обеспечить переход на качественно новый уровень управления муниципальными финансами возможно только через районные муниципальные финансово-казначейские органы.

Нельзя допустить разрыва бюджетного процесса между планированием, исполнением, анализом и контролем. Все это должно находиться в одних руках муниципальных органов.

Данный вывод подтверждается статьей 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В условиях действующего законодательства возможны два варианта действий:

1 вариант - самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом или подразделением, созданным в структуре местной администрации городского (сельского) поселения;

2 вариант - заключение соглашения (договора) между городским (сельским) поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета городского (сельского) поселения финансовым органом муниципального района.

Второй вариант, на наш взгляд, наиболее приемлемый.

Учитывая недостаточную подготовленность кадров органов местного самоуправления к проведению бюджетного процесса, при составлении и исполнении бюджетов поселений на данном этапе реформы предлагается использовать потенциал существующих районных (городских) финансовых органов.

В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований и консолидированного бюджета муниципального района, эффективного использования материально-технического и кадрового потенциала существующего финансового органа района, считает наиболее целесообразным вариантом - заключение соглашений между городскими (сельскими) поселениями и Администрацией муниципального района о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района, который имеет достаточный опыт управления собственными финансовыми ресурсами, профессиональный финансовый орган и на данном этапе сможет выполнять эти функции за поселения, одновременно проводя работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.

Следует отметить, что заключение Соглашений о передаче Администрацией поселения полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения Администрации муниципального района вовсе не предполагает полное отстранение от бюджетного процесса городских (сельских) поселений. У них остается достаточно полномочий по формированию и исполнению бюджетов в пределах их компетенции.

Далее подробно рассмотрена организация бюджетного процесса в городских и сельских поселениях при условии заключения Соглашений о передаче муниципальному району полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения, разработана схема организации казначейского исполнения бюджетов поселений через финансово-казначейское управление (ФКУ) муниципального района (рисунок 5), а также предложен проект вышеназванного Соглашения для практического применения.

Согласно данной схеме соблюдено требование статьи 215' Бюджетного кодекса Российской Федерации об обязательном кассовом обслуживании исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства. В отделении Федерального казначейства открываются лицевые счета финансовому органу, уполномоченному исполнять бюджеты городских (сельских) поселений. По соглашению, заключенному между Администрацией поселения и Администрацией района таким органом является финансово-казначейское управление Администрации Куйбышевского муниципального района. Следовательно, лицевой счет открывается ФКУ для Администрации поселения. Данные счета открываются только для кассового обслуживания бюджетов поселений. Всю процедуру исполнения бюджетов поселений осуществляет ФКУ Администрации Куйбышевского муниципального района.

Положительными моментами данной схемы организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений являются:

1. Целостность и единство исполнения бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района.

2. Единое информационное пространство с использованием высокоэффективной автоматизированной системы управления бюджетным процессом на территории муниципального района.

3. Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении бюджетов поселений и консолидированного бюджета района в целом.

4. Сжатые сроки формирования бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района, а также отчетов об их исполнении.

5. Сохранение централизации бюджетных расходов.

6. Бюджеты поселений исполняются грамотными квалифицированными специалистами районного финансового органа (нет необходимости в создании финансовых органов на местах).

Проведенное в работе исследование позволяет сделать вывод, что в условиях реформирования местного самоуправления, когда на территории муниципального района создается несколько муниципальных образований, сохранение муниципальных финансово-казначейских органов на уровне района наиболее актуально. Так как, если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов в органы федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета района и единством информационного пространства, что в свою очередь, создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории муниципального района, в формировании прогноза доходов и расходов консолидированного бюджета, в осуществлении методического руководства формированием и исполнением консолидированного бюджета муниципального района.

Еще одним существенным направлением повышения качества формирования и исполнения местных бюджетов, а также управления муниципальными финансами, является перспективное бюджетное планирование.



Рис. 5. Схема организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений через районное финансово-казначейское управление.

В ходе разработки перспективного финансового плана в обязательном порядке применяются основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу, а перспективный финансовый план муниципального района должен включать в себя перспективные финансовые планы городских и сельских поселений. Соблюдение этих принципов будет способствовать дальнейшему стратегическому развитию и финансовой стабилизации не только отдельных муниципальных образований (городских и сельских поселений), но и муниципального района в целом.

Выводы и предложения

Подводя итоги исследования проблем формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

Проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, свидетельствует о недостаточности финансовых средств в муниципальных образованиях, рассчитанных в условиях действующего бюджетного и налогового законодательства.

Таким образом, без серьезного подхода к формированию бюджетов муниципальных образований, без дальнейшего совершенствования4 бюджетного и налогового законодательства, направленного на увеличение доходных источников местных бюджетов и обеспечение в полном объеме их расходных обязательств, исполнение Федерального закона № 131-Ф3« невозможно.

Анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Куйбышевского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете. И это в условиях принятия в 2003 году Федерального закона № 1Э1-ФЗ, который существенно расширил перечень полномочий органов местного самоуправления осуществляемых за счет средств местных бюджетов.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2005-2009 годах, бюджет Куйбышевского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги, то есть за местными бюджетами следует закрепить те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых способны влиять органы местного самоуправления и которые эти органы могут эффективно администрировать (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

Проведенный анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

Для того, чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов -- это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

Исходя из вышеизложенного следует сделать вывод, что предлагаемые мероприятия по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений, по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами будут способствовать более успешной реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации.

4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

8. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на планируемый период 2009 и 2010 годов».

9. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».