Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Дорожное хозяйство России, как единый производственно-хозяйственный комплекс

1.1 Анализ развития дорожного хозяйства в Российской Федерации

1.2 Предпосылки реформирования механизма финансирования дорожной отрасли

ГЛАВА 2. Нормативно-правовое обеспечение системы финансирования дорожной отрасли

2.1 Стратегия развития транспорта РФ на период до 2010 года, в части развития дорожного хозяйства

2.3 Федеральный Закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», как координатор законодательства федерального и субъектов РФ

2.4 Закон Санкт-Петербурга «О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ», как основа организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге

2.5 Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)"

ГЛАВА 3. Система расходов бюджета Санкт-Петербурга (субъекта РФ). Проблемы планирования и финансирования расходов

3.1 Система бюджетных отношений в Санкт-Петербурге

3.2 Перспективный финансовый план Санкт-Петербурга в системе управления

3.3 Система бюджетных нормативных показателей при определении базовых параметров бюджета Санкт-Петербурга по расходам

ГЛАВА 4. Организация планирования и финансирования расходов Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству

4.1 Правовой статус и структура Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству

4.2 Ведомственная структура расходов бюджета Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству на 2008 и плановый период 2009-2010 год

4.3 Порядок разработки проекта бюджета по Комитету по благоустройству и дорожному хозяйству

Заключение

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

финансирование дорожный хозяйство

Переход от административно-командного управления к рыночным методам хозяйствования обусловил необходимость коренного реформирования всей финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время бюджетная система России находится в стадии реформирования - отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнями власти, органами местного самоуправления; принимаются правительственные документы, направленные на совершенствование бюджетного процесса бюджетной классификации.

В условиях СССР вопросы финансирования, а также формирования, утверждения и исполнения бюджета интересовали сравнительно узкий круг профессионалов, сейчас эта проблема волнует не только специалистов, но и многочисленных налогоплательщиков, для которых далеко не безразлично, на какие цели пойдут и насколько эффективно для населения будут использованы налоговые поступления.

Цель данной аттестационной работы заключается в исследовании некоторых аспектов связанных с анализом тенденций развития дорожного хозяйства, процессом его финансирования, а также формированием бюджета.

Предметом исследования является финансирование дорожной отрасли Российской Федерации в целом с объектом исследования организации финансирования - Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству Правительства Санкт-Петербурга.

В первой главе «Дорожное хозяйство России, как единый производственно-хозяйственный комплекс» выполнен сравнительный анализ состояния дорожного хозяйства в Российской Федерации и предпосылки реформирования механизма финансирования дорожной сети.

Вторая глава «Нормативно-правовое обеспечение системы финансирования дорожной отрасли» посвящена стратегии развития транспорта РФ на период до 2010 года, основным принципам бюджетной стратегии на 2008-2010 годы в и дальнейшую перспективу в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации президента России Владимира Путина, о значении Федерального Закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», как координатора законодательства федерального и субъектов РФ, основах организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в соответствии с Законом «О Бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», а также приоритетным направлениям федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы).

В третьей главе рассматриваются проблемы планирования и финансирования расходов, система бюджетных отношений в Санкт-Петербурге, Перспективный финансовый план Санкт-Петербурга в системе управления бюджетными средствами, а также система бюджетных нормативных показателей при определении базовых параметров бюджета Санкт-Петербурга по расходам.

Четвертая глава посвящена организации планирования и финансирования расходов Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству.

Теоретической и методологической основой при написании аттестационной работы явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, публикации экономических газет и журналов, работы отечественных ученых в области региональной бюджетной политики в современной России, а также практические материалы финансового отдела Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству.

ГЛАВА 1. Дорожное хозяйство России, как единый производственно-хозяйственный комплекс

1.1 Анализ развития дорожного хозяйства в Российской Федерации

Дорожное хозяйство представляет собой один из крупнейших сегментов общественного достояния России. Без дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конституции Российской Федерации, в которых гарантируются права на свободу передвижения граждан, на свободное перемещение товаров и услуг, единство экономического пространства.

Важную роль играют автомобильные дороги в решении социальных задач, реализации приоритетных национальных проектов. Существенно усиливается роль автомобильных дорог с активизацией участия России в глобальном развитии мировой экономики.

В последние годы оживление производства и повышение доходов населения привели к резкому увеличению парка автотранспортных средств, объемов грузовых и пассажирских перевозок автотранспортом.

Согласно положениям Транспортной стратегии Российской Федерации, развитие автодорожной сети должно соответствовать темпам социально-экономического развития страны и обеспечивать потребности в перевозках в соответствии с ростом автомобилизации.

Дорожное хозяйство России является единым производственно-хозяйственным комплексом, который включает в себя автомобильные дороги общего пользования и инженерные сооружения на них, а также организации осуществляющие:

· проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог;

· проведение научных исследований, подготовку кадров;

· изготовление и ремонт дорожной техники;

· добычу и переработку нерудных строительных материалов;

· иную деятельность, связанную с обеспечением функционирования и развитием автомобильных дорог.

В состав дорожного хозяйства входят свыше 3000 учреждений и предприятий различных форм собственности. Численность работающих в дорожном хозяйстве и сопутствующих отраслях составляет порядка 750 тысяч человек.

Автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерации, подразделяются:

автомобильные дороги общего пользования:

Относящиеся к собственности Российской Федерации (автомобильные дороги федерального значения).

Протяженность сети автомобильных дорог федерального значения по оперативным данным на 01.01.2008 года составляет 47,3 тыс. км.

При этом на них приходится свыше 40 % объемов грузоперевозок автомобильным транспортом, в том числе практически 100 % международных автомобильных грузоперевозок.

Относящиеся к собственности субъектов Российской Федерации (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, за исключением автомобильных дорог федерального значения).

Автомобильные дороги регионального значения обеспечивают межрегиональные и межрайонные автотранспортные связи, подъезды к городским и сельским поселениям.

Протяженность сети автомобильных дорог регионального значения по оперативным данным на 01.01.2007 года составляет 527,2 тыс. км.

Относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения), включая относящиеся к собственности.

Протяженность автодорог, попадающих в сферу ответственности муниципальных органов управления, оценивается в 544,3 тыс. км.

Относящиеся к частной и иным формам собственности.

Общая протяженность сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального и местного значения Российской Федерации (то есть дорог, находящихся в государственной собственности) в новой классификации оценивается в 1145 тыс. км.

Наличие развитой и благоустроенной сети дорог является обязательным условием поступательного социально-экономического развития России.

В настоящее время уровень развития автомобильных дорог в России резко отстаёт от растущей потребности в автомобильных перевозках и от темпов роста автомобилизации населения и отраслей национальной экономики.

Опережающий рост автомобильного парка, по сравнению с ростом протяжённости автодорожной сети, приводит к росту интенсивности движения и, как следствие, к увеличению загрузки дорог и ухудшению условий движения на них.

Среднегодовые темпы прироста автомобильного парка в целом за период 1991 - 2007 гг. в Российской Федерации составили 10%, в то время как среднегодовые темпы прироста протяжённости сети автомобильных дорог общего пользования за этот же период составили лишь 1 %). В течение последних десяти лет количество автомобилей увеличилось с 50 до 120 единиц на 1000 жителей и в 2010 г. составит 250 -- 270 единиц на 1000 жителей.

В ближайшие годы Россия пройдёт ключевой рубеж автомобилизации общества -- 170 автомобилей на 1000 жителей, что на практике будет означать - с этого уровня пропускная способность существующей улично-дорожной сети (УДС) не обеспечивает движение транспортных потоков в эффективном режиме, что вызывает необходимость в форсированном развитии дорожной сети. В целом, отечественные автомагистрали отстают в своём развитии от магистралей в странах-членах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) на 40 -50 лет.

Рост уровня автомобилизации, увеличение объёмов грузовых и пассажирских перевозок, и, как следствие, рост интенсивности движения, требуют и соответствующего развития сети автомобильных дорог.

Более 50% протяжённости автомобильных дорог общей сети имеют недостаточную прочность дорожного покрытия. Доля дорог I -- III категорий от всей протяжённости дорог общего пользования очень невелика - около 24 %.

Низкий технический уровень, несоответствие параметров дорог интенсивности движения и структуре транспортного потока, и, как следствие, перегрузка многих участков дорог, приводят к снижению средней скорости движения (средние скорости движения в России более чем вдвое ниже, чем в европейских странах), вследствие чего не реализуются эксплуатационные качества современных автомобилей.

Около 39 тыс. населённых пунктов Российской Федерации до сих пор не имеют связи с транспортной системой страны по автодорогам с твёрдым покрытием, вследствие чего около 10% населения страны оказывается отрезанным от транспортных коммуникаций в осенний и весенний периоды.

Сегодня около трети протяженности федеральных автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, особенно на подходах к крупным городам. Слаборазвитая дорожная сеть стала оказывать негативное влияние на экономику страны, сдерживая мобильность населения и развитие целого ряда богатых природными ресурсами регионов.

Следует отметить, что одной из важнейших причин кризисных явлений в дорожной отрасли является её систематическое недофинансирование. Эффективность осуществления дорожной политики в решающей мере зависит от возможностей финансового обеспечения развития всего дорожного комплекса.

1.2 Предпосылки реформирования механизма финансирования дорожной сети

Механизм финансирования дорожного хозяйства Российской Федерации (РФ) в период с 01.01.1992 г. по 01.01.2003 г. функционировал в соответствии с основами, заложенными в Законе РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" от 18.10.1991 г. № 1759--1.

Данный Закон предусматривал образование финансовых ресурсов для развития и содержания сети автомобильных дорог общего пользования и определял общие правовые основы создания дорожных фондов, подконтрольных органам государственной власти, назначение и порядок использования средств из этих фондов. В целом, несовершенство законодательной базы, отсутствие бюджетных ассигнований, предусмотренных Программой "Дороги России" 1995 - 2000 гг., отвлечение средств дорожных фондов на другие цели привели к тому, что данная Программа была профинансирована только на 48 % (фактическое финансирование в ценах 2001 г. составило 884 млрд. руб. при планируемой величине 1850 млрд. руб.).

В 2000 г. на нужды дорожного хозяйства было направлено около 211 млрд. руб., в 2001 г. - 205 млрд. руб., в 2002 г. - 210 млрд. руб.

До дефолта 1998 г. годовой консолидированный бюджет дорожных фондов Российской Федерации составлял около 11 млрд. долл., после дефолта -- составлял около 7 млрд. долл., а по оценкам специалистов, нормальной финансовой базой для ускоренного развития национальной дорожной сети дорог является сумма в 25 млрд. долл. Для сравнения, ежегодно годовой консолидированный бюджет дорожных фондов в США составляет 107 млрд. долл., в Германии - 34 млрд. долл., в Италии -- 21 млрд. долл.

С 01.01.2003 г. система финансирования автомобильных дорог стала определяться Федеральным Законом от 24.07.2002 г. №110 - ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации".

ГЛАВА 2. Нормативно-правовое обеспечение системы финансирования дорожной отрасли

2.1 Стратегия развития транспорта РФ на период до 2010 года, в части развития дорожного хозяйства

Приказом Минтранса России от 31.07.2006 г. № 94 была одобрена «Стратегия развития транспорта РФ на период до 2010 года» (приложения №1, 2). Мероприятиями Стратегии определены ориентиры устойчивого развития общества в той части, которая зависит от транспорта, что позволит сократить отставание темпов развития дорожной сети от темпов автомобилизации общества (приложение №4). Одним из направлений Стратегии является ликвидация основные разрывов и «узких» места в опорной транспортной сети. Решение задачи предполагает реализацию комплекса инфраструктурных проектов, направленных на развитие опорной сети для обеспечения целостности и единства страны, устранения диспропорций в развитии регионов и развития единого экономического пространства России.

Определены целевые показатели до 2010 года, которые позволят увеличить протяженность дорог общего пользования до 605,1 тыс. км, доля федеральных автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям, увеличится на 3,8 процента, доля федеральных дорог с превышением нормативной загрузки снизится более чем на 2,6 процента, средняя скорость движения увеличится на 7-8 процентов.

Особой темой является механизм финансирования дорожного хозяйства. Основным критерием стабильности финансирования дорожного сектора является система финансирования на трехлетний период. Кроме того, Стратегией предусматривается трехуровневое финансирование с четким определением федерального, регионального и муниципального уровней источников финансирования с целевым использованием топливных акцизов и других налогов, напрямую связанных с суммарной нагрузкой на дорожную сеть.

2.2 Дорожное хозяйство, как приоритетное направление в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах

Настоящее Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации президента России Владимира Путина о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах от 09.03.2007 г. подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2008 - 2010 годах, направленное на среднесрочную перспективу, ориентированную на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу:

· формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период, как основа для перехода к долгосрочному финансовому планированию;

· разработка и использование долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих, в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы;

· необходимость взвешенного и осторожного подхода к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, формирование четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений;

· проведение анализа эффективности всех расходов бюджета и необходимость внедрения в практику деятельности Правительства Российской Федерации современных методов оценки эффективности бюджетных расходов, с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;

· применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

· наделение главных распорядителей бюджетных средств полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа;

· повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе, усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг с расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

При формировании Правительством Российской Федерации федерального бюджета на 2008 - 2010 годы предложено исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

Одним из приоритетов определена необходимость в более активных действиях по развитию транспортной и энергетической инфраструктуры, с существенным увеличением пропускной способности и повышении безопасности на автомобильных дорогах.

Финансовое обеспечение соответствующих мероприятий должно осуществляться не только за счет увеличения объемов финансирования из бюджетов, но и за счет привлечения средств из внебюджетных источников. Необходимо на практике широко задействовать эффективные механизмы государственно-частного партнерства, включая реализацию концессионных соглашений.

Увеличение расходов на нужды дорожного хозяйства должно осуществляться сбалансированно, с учетом необходимости обеспечения как строительства новых, так и поддержания в нормативном состоянии существующих автомобильных дорог.

К 2011 году расходы на содержание федеральных автомобильных дорог должны поэтапно увеличиться до уровня, полностью обеспечивающего их поддержание в нормативном состоянии. Значительную часть государственного финансирования строительства и реконструкции дорог целесообразно осуществлять из Инвестиционного фонда Российской Федерации с учетом возможностей привлечения частного софинансирования.

2.3 Федеральный Закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», как координатор законодательства федерального и субъектов РФ

26 октября 2007 года Советом Федерации был одобрен Федеральный Закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон).

Основное назначение Закона состоит в том, чтобы привести в полное соответствие с федеральным законодательством законодательство местное. Закон регламентирует порядок финансирования дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог по их значению.

Так, статьей 32 определен порядок финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения:

· дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог федерального значения осуществляется за счет средств федерального бюджета, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях;

· формирование расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог федерального значения в соответствие с требованиями технических регламентов;

· нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и правила расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели утверждаются Правительством Российской Федерации.

В целях развития современной и эффективной транспортной инфраструктуры, повышения доступности услуг транспортного комплекса населению, реализации транспортного потенциала страны, повышения комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы, улучшения инвестиционного климата и развития рыночных отношений на транспорте в 2008 году из федерального бюджета выделено 452,6 млрд. рублей. В 2010 году будет направлено 584 млрд. рублей, а в 2011 году-770 млрд. рублей.

Согласно статье 33 Закона финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения предусматривает:

· дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях;

· формирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в соответствие с требованиями технических регламентов;

· нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правила расчета размера ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 34 Закона предусматривается порядок финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения:

· дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях;

· формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автодорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов;

· нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правила расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели утверждаются органом местного самоуправления.

В статье 35 определены аспекты финансирования затрат, связанных с осуществлением дорожной деятельности в отношении частных автомобильных дорог:

· проектирование, строительство частных автомобильных дорог осуществляются за счет средств застройщиков и иных не запрещенных законом источников;

· реконструкция, капитальный ремонт, ремонт, содержание частных автодорог осуществляются за счет средств их владельцев и иных не запрещенных законом источников.

Следует также сказать о статье 43 «Особенности осуществления дорожной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге» предусматривающей:

· в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные статьей 13 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

· наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области использования авто дорог и осуществления дорожной деятельности осуществляется соответственно законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

2.4 Закон Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», как основа организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 20.07.2007 года принят Закон Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» №371-77 (далее-Закон), устанавливающий основы организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге и определяющий порядок составления и рассмотрения проектов бюджета Санкт-Петербурга, проектов бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, утверждения и исполнения бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществления контроля за их исполнением.

Законом определены участники бюджетного процесса Санкт-Петербурга и их бюджетные полномочия: Губернатор Санкт-Петербурга; Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; Правительство Санкт-Петербурга; финансовый орган Санкт-Петербурга; Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга; контрольный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга; главные распорядители средств бюджета Санкт-Петербурга; орган управления Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга; главные администраторы доходов бюджета Санкт-Петербурга; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга; получатели бюджетных средств.

Статьей 10 «Расходные обязательства Санкт-Петербурга при формировании бюджетов на 2008-2012 годы» Закона оговаривается возникновение расходных обязательств. Расходными обязательствами Санкт-Петербурга являются расходные обязательства, возникающие при осуществлении органами государственной власти Санкт-Петербурга полномочий по предметам ведения Санкт-Петербурга, определенным Уставом Санкт-Петербурга, в том числе при осуществлении исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, программ и планов, утвержденных Правительством Санкт- Петербурга, а также при осуществлении органами государственной власти Санкт-Петербурга полномочий по предметам совместного ведения, указанным в пункте 2 статьи 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Расходные обязательства Санкт-Петербурга могут возникать при предоставлении местным бюджетам межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Расходные обязательства Санкт-Петербурга могут возникать при осуществлении органами государственной власти Санкт-Петербурга переданных им полномочий Российской Федерации. Иные расходные обязательства Санкт-Петербурга могут возникать в случаях, установленных законами Санкт-Петербурга.

Статьей 14 определен порядок составления прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга, который разрабатывается на период не менее трех лет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга. Прогноз социально-экономического развития Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

Cоставление проекта бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента Российской Федерации; ежегодном послании Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга; прогнозе социально-экономического развития Санкт-Петербурга; основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Прогнозирование доходов бюджета.

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга в условиях действующего на день внесения проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов Санкт-Петербурга, устанавливающих неналоговые доходы бюджета.

Законы Санкт-Петербурга, предусматривающие внесение изменений в законодательство Санкт-Петербурга о налогах и сборах, принятые после дня внесения в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджета, должны содержать положения о вступлении в силу указанных законов Санкт-Петербурга не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Планирование бюджетных ассигнований.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой финансовым органом. Вступает в силу с 1 января 2009 г.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами Санкт-Петербурга, нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга, договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами Санкт-Петербурга, нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного задания на очередной финансовый год и плановый период, а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году. Вступает в силу с 1 января 2009 г.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы).

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета, утверждаются Правительством Санкт-Петербурга.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ (подпрограмм) определяются Правительством Санкт-Петербурга в устанавливаемом им порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ (подпрограмм) и их формирования и реализации устанавливается Правительством Санкт-Петербурга.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом Санкт-Петербурга о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Санкт-Петербурга, утвердившим программу (подпрограмму).

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством Санкт-Петербурга не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

По каждой долгосрочной целевой программе (подпрограмме) ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга.

По результатам указанной оценки Правительством Санкт-Петербурга не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы (подпрограммы) или о досрочном прекращении ее реализации.

Адресная инвестиционная программа.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств бюджета осуществляются в соответствии с Адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Санкт-Петербурга.

Адресная инвестиционная программа утверждается в качестве приложения к закону Санкт-Петербурга о бюджете.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в соответствии с Адресной инвестиционной программой отражаются в сводной бюджетной росписи по соответствующему коду раздела, подраздела и виду расходов в разрезе главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга.

2.5 Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)"

В целях развития современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике; развития сети автомобильных дорог общего пользования, железнодорожных линий, внутренних водных путей, строительства скоростных автомобильных дорог и железнодорожных линий, для организации скоростного пассажирского движения; формирования единой дорожной сети круглогодичной доступности для населения Постановлением Правительства Российской Федерации 20 мая 2008 г. N 377 утверждена ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2010 - 2015 ГОДЫ)" (далее - Программа).

Общий объем финансирования мероприятий Программы (см. приложение №3) составляет 13484 млрд. рублей, в том числе:

за счет средств федерального бюджета - 4651 млрд. рублей;

за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 614,6 млрд. рублей;

за счет средств внебюджетных источников - 8218,4 млрд. рублей, в том числе 1000 млрд. рублей за счет введения инвестиционной составляющей в железнодорожные тарифы.

По целевому назначению общая потребность в ресурсном обеспечении капитальные вложения составляют 13446,3 млрд. рублей, в том числе:

· субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию территориальных автомобильных дорог - 440 млрд. рублей;

· расходы на научно-исследовательские и опытно- конструкторские работы - 19,7 млрд. рублей;

· расходы на прочие нужды - 18 млрд. рублей.

Объемы финансирования федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» (см. приложение 1).

В настоящее время для развития транспортной сети Ленинградской области действует в рамках программы модернизации автомобильных дорог и федерального проекта "РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2010 - 2015 ГОДЫ)" проект развития дорог программа «Автодороги Ленинградской области» на 2009-2011 годы, в которой планируется направить денежные средства на развитие дорожного хозяйства области - 10 трлн. руб., где: 5,3 трлн. руб. поступят из федерального бюджета, 1,73 трлн. руб. - инвестиционный фонд, 1,8 трлн. руб.- субъекты РФ.

Следует также отметить, что Концепцией совершенствования и развития дорожного хозяйства Санкт-Петербурга до 2010 году с прогнозом до 2015 года, предусматривается комплексный подход к решению проблем дорожного строительства.

Концепцией предусматривается развитие улично-дорожной сети периферийных районов города, строительство новых магистралей, мостов и тоннелей, а также реконструкция старых.

С ростом спроса на автомобильные перевозки в Санкт-Петербурге и увеличением численности автотранспортных средств с 2000 - 2006 годы на 29 %, и прогнозируемым к 2015 году еще на 25 % идет рост интенсивности движения автотранспорта на дорожной сети, что ведет к кризисной ситуации на дорогах Санкт-Петербурга. Поэтому принятая Концепция актуальна в настоящее время и позволяет рационально планировать развитие дорожного хозяйства города.

Для выполнения программы развития городских дорог потребуется сумма в размере 647 млрд. рублей, расходы которой рассчитаны на 8 лет.

Но не все будет финансироваться из бюджетных источников. Самые дорогостоящие, и одновременно самые привлекательные для инвесторов объекты - Западный скоростной диаметр, Орловский тоннель - будут строиться с привлечением бюджетных инвестиций на основе государственно-частного партнерства.

Реализация предусматриваемых Концепцией планов приведет к увеличению протяженности улично-дорожной сети города на 480 км, и до 3630 км к 2015 году. Срок окупаемости этой программы по социально-экономическому эффекту составляет 14 лет от начала реализации, т.е. затраты вернутся городу уже к 2022 году.

ГЛАВА 3. Система расходов бюджета Санкт-Петербурга (субъекта РФ). Проблемы планирования и финансирования расходов

3.1 Система бюджетных отношений в Санкт-Петербурге

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса социально-экономического развития Санкт-Петербурга.

Приоритетными направлениями бюджетной политики города были и остаются обеспечение конституционных гарантий населения в области здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунальной сферы, транспорта.

Особое внимание уделяется социальной защите ветеранов, инвалидов, малоимущих граждан, работников учреждений бюджетной сферы.

Положительные тенденции, наметившиеся в развитии экономики города после августа 1998 г., были упрочены в 1999 - 2000 гг., и в дальнейшем наблюдается рост практически всех основных макроэкономических показателей: валового регионального продукта, объема промышленного производства и др.

Политика повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы проводится путем доплат при одновременном сохранении всех ранее установленных региональных доплат, реализация которых все более затрудняется в условиях перераспределения налоговых доходов в пользу федерального бюджета.

Положительные результаты достигнуты в такой важной составляющей инфраструктуры города, как городской пассажирский транспорт. Здесь социальная направленность заключается в регулировании тарифов на услуги транспорта и обеспечении прав бесплатного и льготного проезда граждан в соответствии с федеральным и местным законодательством. Остро стоит вопрос о финансовом обеспечении ведомственных льгот, предоставляемых ведомственным законодательством, финансирование которых возложено на бюджет Санкт-Петербурга.

Исполнение бюджета осуществляется по казначейской системе с использованием лицевых счетов, т. е. средства бюджета города перечисляются непосредственно предприятиям - поставщикам товаров и услуг в оплату расходов бюджетных учреждений и организаций за выполненные работы и оказанные услуги. Деньги, таким образом, перечисляются напрямую исполнителю работ, что способствует установлению оперативного контроля за целевым использованием бюджетных средств, повышению точности и обоснованности планирования бюджетных ресурсов, определению оптимальных объемов заимствований и сокращению сроков прохождения бюджетных платежей.

В последние годы в городе постоянно ведется работа по обеспечению более эффективного расходования средств бюджетными организациями. Одним из новшеств казначейского исполнения бюджета явилось ведение росписи расходов и лимитов бюджетных обязательств по бюджетным учреждениям, в то время как на первых этапах внедрения казначейской системы исполнения бюджета роспись бюджета Санкт-Петербурга велась только на уровне главных распорядителей средств в разрезе кодов бюджетной классификации.

С 1997 года Санкт - Петербург перешел на долгосрочное бюджетное планирование путем составления финансового плана - прогноза, используемого при формировании проекта городского бюджета, оценки заемных и инвестиционных мощностей, анализа возможных рисков, приоритетов бюджетно-налоговой политики, оценки бюджетных параметров. Формат перспективного финансового плана Санкт-Петербурга позволяет оценить взаимосвязь различных статей бюджета - текущих и капитальных расходов, объема долга и расходов по его обслуживанию.

3.2 Перспективный финансовый план Санкт-Петербурга в системе управления бюджетными средствами

Впервые нормативное определение «Перспективный финансовый план» появилось в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 174). Установлено, что перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год - это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Исходной базой для его формирования является бюджет на текущий год, поэтому перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

· информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

· комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

· выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

· отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Информация, содержащаяся в перспективном финансовом плане, представляет интерес для целого ряда пользователей. Его многогранность дает возможность каждому пользователю получить ту информацию, которая связана с его профессиональными, общественными и политическими ориентирами. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории; о последствиях реализации принятых законов.

Исполнительные органы власти используют информацию перспективного финансового плана для комплексного прогнозирования финансовых последствий внедряемых реформ и программ; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

В составе исполнительной власти финансовые органы используются данные перспективного финансового плана при формировании бюджета на очередной финансовый год; планово-экономические органы - при разработке стратегических направлений территориального развития. Инвесторы смогут оценить экономический потенциал данной территории; ее инвестиционный климат; возможность и направления инвестиций. Общественность получает широкий круг данных, определяющих прозрачность бюджетных показателей. Интересный и во многом полезный для других регионов опыт применения перспективного финансового плана имеется в Санкт-Петербурге. В 1997-1998 годах в Санкт-Петербурге самостоятельно была проведена реформа бюджетного процесса, одним из направлений которой, стало введение в практику бюджетного планирования финансового плана - прогноза. Демин С.В.Выход из финансового кризиса - опыт Санкт-Петербурга, 1996-1998 годы.-СПб.:МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 1999.

Этот метод бюджетного планирования, использующий построенные в прошлом году оценки в качестве основы для формирования бюджета предстоящего года, называют скользящим бюджетом, поскольку прошлогодний прогноз как бы смещается на один год вперед в процессе подготовки бюджета очередного года. Иначе говоря, многолетний скользящий бюджет предполагает, что базовый уровень расходов в предстоящем году рассчитывается путем уточнения обновления прогнозных оценок, построенных в предыдущем году.

Введение скользящего бюджета позволит уменьшить способность ведомств искусственно завышать свои бюджетные требования. При этом, однако, не следует ориентировать отраслевые органы исполнительной власти на то, что перспективный финансовый план дает им «право собственности» на будущие уровни финансирования, так как перспективный финансовый план работает только в единстве как инструмент бюджетного прогнозирования. Более того, внесение в перспективный финансовый план необходимых изменений и корректировок является неотъемлемой частью его методологии.

Перспективный финансовый план ежегодно утверждается в форме Постановления Правительства Санкт-Петербурга.

В 2002 году была разработана методика составления перспективного финансового плана в Санкт-Петербурге, которая утверждена Распоряжением Председателя Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга от 28.02.2002 №17-р «Об утверждении Положения о порядке разработки перспективного финансового плана Санкт-Петербурга и контрольных цифр по проекту бюджета Санкт-Петербурга». Это один из первых примеров в региональной практике разработки подобного документа.