Анализ доходов и расходов местного бюджета (на примере муниципального образования город Орск)

По тем же, с нашей точки зрения, причинам (ведь в данную группу расходов входят и расходы помимо органов внутренних дел и на пожарную службу), а также в связи с усилением борьбы с терроризмом, было резкое увеличение расходов на правоохранительную деятельность, Расходы на правоохранительную деятельность составили в 2009г. - 128186,0 тыс. руб., в 2010 г. - 147234,0 тыс. руб., а в 2011 г. расходы увеличились на 34,5% по сравнению с 2009г. и составили 172456,0 тыс. руб.

По результатам таблицы 2.8 прослеживается постоянная динамика роста расходов на образование, здравоохранение и культуру. Увеличились расходы на промышленность, сельское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Каков удельный вес каждой группы расходов в общей структуре сходов местного бюджета г. Орск? Представим расчеты для анализа в таблице 2.9.

Таблица 2.9 - Доля отдельных групп расходов в местном бюджете г. Орск

Как видно из результатов таблицы 2.9 наибольший удельный вес в структуре расходов местного бюджета г. Орск составляет в настоящее время образование, а затем ЖКХ. Доля расходов на образование в 2009г. составляла 31,5%, в 2010г. - 28,4%, а в 2011 г. уже 32,7%. Доля расходов на ЖКХ в 2009г. - 23,0%, в 2010г. - 24,1%, в 2011 г. - 26,9%.

3. Мероприятия по совершенствованию планирования расходов местного бюджета

3.1 Перспектива разграничения расходных полномочий между бюджетами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления

Фактически последним годом, когда функционирование местного самоуправления в России осуществлялось в соответствии с законодательством, которое на протяжении последних лет определяло условия деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления является 2004 год тогда на местное самоуправление все еще был возложен чрезвычайно большой объем социальных обязательств. Местные органы власти продолжали полностью финансировать образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Государственные полномочия в целом ряде случаев также финансировались из местных бюджетов, ибо необходимые средства на их реализацию из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации не поступали, то есть также как и все последние годы в 2004 году объем доходов местных бюджетов был существенно ниже объема расходных обязательств, возложенных на местное самоуправление. Принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" от 20.08.04 г. №120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений. В июле - августе 2004 года были приняты Федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы в связи с принятием ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"", "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений". Вступление в силу этих законов является фактически завершающей стадией законодательного оформления реформы местного самоуправления, начатого принятием Федерального закона №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия

Органы государственной власти субъектов Федерации не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами Российской Федерации каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение "необеспеченных мандатов".

В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

По двум полномочиям (организация учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами уже введен режим "общего делегирования" полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов). В данном случае субъект Российской Федерации своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.

В отношении других полномочий органов государственной власти субъект Российской Федерации вправе принять решение об их делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.

Например, при переводе натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму субъект Российской Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.

С 2006 года в России практически в полном объеме началась реформа местного самоуправления. В результате число муниципальных образований возросло с 11,6 тыс. ед. до 29 тыс. ед. Учитывая, однако, то что объем расходных полномочий был определен, исходя из существующей структуры местных бюджетов с корректировкой на внесенные в соответствии с законами изменениями расходных обязательств каждого уровня, искаженная структура расходов бюджетов всех уровней сохранится и на перспективу. В результате, в местных бюджетах большинства муниципальных образований как отсутствовали прежде, так и в 2008 году будут отсутствовать средства, необходимые на развитие материально - технической базы образования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, возникникли дополнительные расходы, обусловленные реформированием территориальной организации местного самоуправления: затраты на управление во вновь образуемых муниципальных образованиях, на решение межмуниципальных проблем и т.д.

Передача финансирования заработной платы и статей по обеспечению образовательного процесса при организации начального и общего среднего образования с уровня местного самоуправления на региональный уровень власти повышает ответственность государства за гарантированные конституцией обязательства. Однако такой подход стимулирует уравнительный принцип в оплате труда педагогов, снижать их заинтересованность в повышении квалификации и в качестве преподавания.

Новым бюджетным законодательством созданы условия для ликвидации "необеспеченных мандатов" - уровень власти, устанавливающий расходное обязательство, должен обеспечивать его исполнение либо непосредственно из своего бюджета либо путем передачи субвенций бюджетам других уровней. Для предотвращения "необеспеченных мандатов" государственные минимальные стандарты устанавливаются только для "собственных" и делегированных расходов. Расчет средств должен производиться исходя из количества получателей услуг, переданные полномочия устанавливаться ежегодно законом о бюджете, фиксироваться в специальной части бюджетов для обеспечения прозрачности поступления и расходования муниципальными образованиями средств на реализацию государственных полномочий. При таком подходе у органов власти, передающих полномочия, сокращаются возможности манипулировать средствами, требующимися для их реализации.

В 2005 году отменили жесткие требования по установлению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут самостоятельно решать вопросы по определению уровня оплаты труда, в том числе - по различным категориям отраслей и должностей, срокам и темпам повышения расходов на оплату труда. В случае недостаточности средств в региональных и местных бюджетах субъекты Российской Федерации получили дополнительные средства на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы в 2005 году только за счет получения из федерального бюджета беспроцентных кредитов, выделяемых на покрытие временных кассовых разрывов, возникших при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целях стабильного финансирования расходов на выплату заработной платы из региональных и местных бюджетов, недопущения снижения размера оплаты труда работников муниципальных учреждений и учреждений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также погашения оставшейся задолженности перед работниками организаций бюджетной сферы в 2005 году из федерального бюджета потребовалось оказание дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.

Таким образом, в соответствии с законодательством передача расходных полномочий осуществляется следующим образом:

· путем выделения субвенций местным бюджетам будет осуществляться обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда, расходов на учебные пособия, технические средства обучения и т.д.

· к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса,

· в сфере социальной политики к вопросам местного значения отнесены опека и попечительство;

К полномочиям же органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено:

· предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами, установленными Законами Российской Федерации:

· расходы на обеспечение деятельности военкоматов;

· на областном бюджете в полном объеме будут централизованы взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Основным изменением в системе финансирования новых организаций является отказ от финансирования содержания и переход к финансированию оказанных услуг [57, с. 93].

В рамках бюджетной реформы планируется переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, главными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

Нормативно-подушевое финансирование организаций предполагает определение объема бюджетных средств на основе количества предоставленных государственных (муниципальных) услуг, определяемых в обязательном задании учредителя, и нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период.

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком. По условиям договоров заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе. Данная форма финансового обеспечения предполагает выделение средств по конкурсу на предоставление определенного вида. и объема услуг, указанного в государственном (муниципальном) контракте и контролируемого по результату их оказания. Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. При этом договор должен заключаться по результатам конкурса то есть в условиях конкуренции за доступ к бюджетным средствам между государственными (муниципальными) и частными организациями, оказывающими однородные услуги.

Переход к новым организационно-правовым формам предполагает отмену субсидиарной ответственности, характерной для бюджетных учреждений, что влечет отмену особого порядка расходования бюджетных и внебюджетных средств учреждений на их лицевых счетах в казначействе. В отличие от бюджетных учреждений организации новых организационно правовых форм приобретают права открывать бюджетные и внебюджетные счета в кредитных организациях. Тем самым новые организации уходят из системы жесткого казначейского контроля со всеми характерными для нее ограничениями финансовой самостоятельности. Им предоставляется полная самостоятельность в использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, организации могут самостоятельно определять направления и порядок использования доходов от предпринимательской деятельности, остающихся в их распоряжении после уплаты налогов и сборов, установленных законодательством [84, с. 7].

Таким образом, можно сделать вывод, что изменение правового статуса бюджетных учреждений создает предпосылки для внедрения нового экономического механизма функционирования бюджетной сферы, основанного на расширении финансовой самостоятельности организаций и обеспечении надежной основы для реализации социальных гарантий, при сохранении объектов социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. В основу этого механизма должны быть положены новые контрактные формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества, предоставление широких прав самим организациям при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, создание стимулов для привлечения инвестиций в бюджетную сферу и расширения источников финансирования организаций этой сферы, а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.

Вместе с тем, при принятии анализируемых законопроектов следует, на наш взгляд, проработать механизмы реализации положений законопроектов, в частности конкретизации порядка определения заданий учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг, предполагающий конкурсное размещение услуг определенного количества и качества. В этой связи необходима разработка системы критериев отбора наиболее конкурентоспособных организаций в каждой отрасли социальной сферы, что позволит обеспечить объективность в распределении бюджетных ресурсов между организациями. [92, с. 24].

Подводя итоги можно сделать вывод, что в ближайшее время необходимо решить следующие вопросы:

1. При определении объемов финансирования расходных полномочий, в частности вопросов местного значения, необходим постепенный переход на федеральные минимальные стандарты, так как в противном случае не могут быть проведены расчеты стоимости реализации вопросов местного значения, полномочий федерального уровня и уровня субъектов федерации. В первую очередь, это касается вопросов благоустройства, ремонта и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, а также расходов на развитие материально - технической базы отраслей социально - культурной сферы.

2. Крайне необходимо внедрение в регулирование межбюджетных отношений наряду с выравниванием бюджетной обеспеченности также элементов стимулирования муниципальных образований - муниципальное образование, вносящее в региональный бюджет больше средств в расчете на душу населения должно получать больше и в свой бюджет.

Перспективы развития финансирования расходов бюджета МО "Города Орск" на образование и здравоохранение.

С 1 апреля 2010 года в Оренбургской области началась реализация проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения.

Существующая сегодня многоканальная система финансирования, преимущественно из бюджетов всех уровней и обязательного медицинского страхования, не покрывает затраты на оказание медицинской помощи и приводит к сложной системе управления ресурсами больниц.

Практика показывает, что система организации стационарной медицинской помощи является эффективной тогда, когда применяется преимущественно одноканальное поступление финансовых ресурсов и осуществляется оплата за фактически оказанные медицинские услуги населению, а не финансируется сеть стационарных медицинских учреждений независимо от объемов и качества предоставляемой медицинской помощи.

Для повышения качества услуг в сфере здравоохранения дальнейшим приоритетным направлением должно стать реформирование стационарного звена здравоохранения, целью которого является создание эффективной системы функционирования здравоохранения, повышающей доступность и качество медицинской помощи гражданам.

Одноканальное финансирование предполагает выделение средств за лечение каждого конкретного пациента.

Сегодня, при нескольких источниках финансирования оплаты медицинских услуг, здравоохранение РФ занимает 127-е место по показателям здоровья в рейтинге стран мира, по содержанию и обеспечению - 120-е место. Все это говорит о том, что здравоохранение финансируется по остаточному принципу. Да и распределение финансовых средств в самой отрасли, видимо, нужно менять. Ведь смотрите: самые большие средства выделяются на стационарную помощь, а на поликлиники - что осталось. В итоге наиболее квалифицированные кадры из поликлиник уходят в специализированные службы. Сложная, дорогостоящая диагностика тоже привязана у нас к стационару. Финансируя первичное звено по остаточному принципу, свели на нет поликлиническую работу, растеряли кадровый потенциал, а ведь именно здесь должны выявляться заболевания, проводиться профилактика, диспансерное наблюдение за пациентами.

Приоритетный национальный проект "Здоровье" частично поправил положение, утвердив доплаты врачам первичного звена, фельдшерам и акушерам ФАПов и т.д. Сегодня участковые доктора получают до 18 тысяч рублей, медсестры - до 10 тысяч, в зависимости от количества пациентов. Однако повышение оплаты труда не изменило пока ответственности врачей за оказание медицинской помощи. Но отток квалифицированных кадров из поликлиник сократился.

Опять же национальный проект помог оснастить поликлиники оборудованием. Оренбургская область получила сложное медицинское оборудование на 111 миллионов рублей. Все это - рентгенкомплексы, ультразвуковые аппараты, новейшее лабораторное оборудование, фиброгастроскопы, различные расходные материалы - пошло в первичное звено. И поставка медицинского оборудования будет продолжена в 2007 году. Кроме этого, Оренбургская область получила санитарный автотранспорт.

Теперь одноканальное финансирование завершит преобразование здравоохранения. Основные средства по этой системе финансирования пойдут за пациентом, прикрепленным к поликлинике. На каждого гражданина в рамках программы государственных гарантий будут прописаны затраты. Фондодержателем этих средств становится поликлиника: чем больше прикреплено пациентов, тем больше денег ей выделяется. Таким образом, поликлиника или врачебная практика становятся центром здравоохранения.

Чтобы больше денег оставить, участковые будут заинтересованы обследовать пациента у себя в поликлинике. Причем необоснованных анализов станет меньше, потому что каждый анализ стоит денег, а они будут вычитаться из фонда участкового врача. По этой же причине врачи будут сами диагностировать и лечить несложные заболевания - работать за лора, окулиста, хирурга, эндокринолога, придется научиться читать кардиограммы. Это работа, которую может и должен выполнять участковый врач. А если он закажет заключение кардиолога по электрокардиограмме, то из его фонда за услугу, оказанную кардиологом, вычтут деньги.

По мнению Тарасовой Е.В, "лечить участковый врач должен будет хорошо, а кроме того, проводить профилактическую работу среди вверенных ему пациентов. Ведь если он просмотрит болезнь, неэффективно проведет лечение больного, ему придется платить также за содержание больного в стационаре, за вызовы "скорой помощи"".

Со стационаром и "скорой" будут рассчитываться из фондов поликлиники. При этом будет видно, пациенты какого участкового чаще экстренно попадают в больницу. Такому врачу уменьшат заработную плату.

Если в стационар направляет участковый врач, то предварительно все необходимые обследования пациента сделают в поликлинике, чтобы сэкономить время лечения в стационаре и деньги, которые за это придется заплатить. В стационаре будут лечить только сложные заболевания, требующие неотложной госпитализации. И здесь тоже специалистам будет выгоднее вылечить больного быстро, качественно и эффективно. И пациенту хорошо будет, и стационар наконец-то разгрузится.

Одноканальное финансирование позволит создать мотивацию к нормальному труду и зарабатыванию денег, нужно только не лениться, повышать уровень самообразования, любить своих пациентов.

При системе одноканального финансирования станет абсолютно ясно, кто чего стоит. В плохую поликлинику к плохому врачу, от которого нет никакой пользы, люди ходить не будут. Одноканальное финансирование заставит врачей работать на совесть, они будут иметь возможность зарабатывать больше денег, но за это должны будут ответить пациенту вниманием.

Конечно, за работой врачей, за процессом лечения будет осуществляться контроль - вневедомственная экспертиза оказания медицинской помощи. Контролирующими организациями станут Фонд обязательного медицинского страхования, медицинские страховые компании, которые будут оплачивать медицинские услуги.

Сейчас ведется подготовка к введению в области системы одноканального финансирования: прописываются медицинские стандарты лечения тех или иных заболеваний, разрабатываются алгоритмы качественных показателей лечения, диспансерного наблюдения и т.п.

Сразу, конечно, все гладко не будет, но появится мотивация работать лучше. Думаю, с помощью одноканального финансирования это будет достигнуто.

В 2007 год произошло изменение системы финансирования сферы образования. То, за что так долго боролись педагоги - ликвидация единой тарифной сетки и выравнивание зарплаты учителей до уровня средней зарплаты в сфере промышленности, - произошла. Начало внедряться так называемое подушевое финансирование, то есть школы будут получать средства по количеству обучающихся в ней учеников. Что получится в итоге от смены системы финансирования, пока не знает никто. И вызвавший бурю обсуждений пару лет назад эксперимент по введению единого государственного экзамена по сравнению с грядущими изменениями может показаться несложной школьной задачкой. 90, с. 7

С января 2007 года в области стартовал второй этап приоритетного национального проекта "Образование".

В 2007 году добавлены два новых направления приоритетного национального проекта: поддержка субъектов РФ, внедряющих комплексные проекты модернизации образования; государственная поддержка подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы89, с. 7

3.2 Программно-целевое бюджетирование - как метод повышения эффективности бюджетных расходов

Последовательная реализация жесткой бюджетной политики в последние годы, в существенной мере подкрепленная развитием казначейской системы исполнения бюджета, обеспечила установление контроля за использованием как государственных, так и муниципальных финансовых ресурсов. Но это, однако, не привело к существенному росту результативности бюджетных расходов. В целях повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Основной целью реформирования является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В соответствии с основными положениями Концепции органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов. [72, с. 23]

Преобладающее в составе расходов финансирование сети бюджетных учреждений и воспроизводимая год из года структура расходной части бюджета, в том числе и бюджета муниципального образования "Город Орск", препятствует концентрации усилий по решению наиболее насущных социально-экономических задач и проведению каких-либо структурных изменений. Формирование бюджетов по принципу "от достигнутого" не гарантирует, что выделяемые ресурсы эффективно обеспечивают реализацию всего комплекса целей муниципальной политики.

Одной из основных задач, призванной помочь в осуществлении данной проблемы, определена разработка мероприятий по совершенствованию бюджетного планирования, с применением элементов программно-целевого бюджетирования (бюджетирования ориентированного на результат), на основе которого финансовые ресурсы будут распределяться между получателями средств бюджета муниципального образования "Город Орск".

Смещение акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" позволит повысить ответственность и расширить самостоятельность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. В рамках концепции "планирования результатов" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. [88, с. 12]

Переход от "планирования ресурсов" к "планированию результатов" позволит существенно повысить гибкость и управляемость структуры расходов муниципального бюджета, а в перспективе - проводить мониторинг и оценку эффективности реализации целей муниципальной политики в целом, соответствующих имеющимся финансовым возможностям.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение.

В связи с этим необходимо: местный бюджет муниципальный доход

1. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

· увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

· увеличение заработной платы, денежного довольствия;

· предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

· увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

· трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

· обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и др.

Это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

· удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

· поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

· ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

2. Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов.

3. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующее:

· переход на программно-целевое бюджетирование позволяет критически пересмотреть существующие направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляющихся "по инерции"

· органы власти предоставляют населению именно те блага и услуги, в которых те реально заинтересовано. Программно-целевые методы формирования бюджета обеспечивают финансирование именно тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям граждан и характеризуются наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;

· повышение ответственности главных распорядителей бюджетных средств (управлений, комитетов и т.д.) за конечный результат, под которым имеется ввиду не просто предоставление определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Чему, например, способствует регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах работы управлений (образования, здравоохранения и т.д.), что позволяет населению города реально оценивать деятельность органов власти в целом. При этом, основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такой оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующий год, в том числе - решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей, и наоборот. [69, с. 16]

По городу Орску в здравоохранении внимания заслуживает новое направление в деятельности лечебных учреждений (поликлинического звена), такое как - врачи общей практики. В настоящее время в городе функционирует более 10 лечебных учреждений на базе врачей общей практики (амбулатории, поликлиники, частные практики). Это существенно снижает расходы местного бюджета. По нормативам - врач общей практики (1 должность) обслуживает - 1500-1600 человек населения. Например, микрорайон Терепец (6,0 тысяч населения) обслуживают 4 врача общей практики (+ 4 должности среднего и младшего медицинского персонала) - всего 8 должностей. В то же время, штат поликлиники в микрорайоне Турынино (8,8 тыс. населения) составляет 114 должностей медицинских работников. Подобные поликлиники, обслуживающие от 3 до 9 тысяч населения, имеют в штате от 50 до 150 должностей. Учитывая вышеизложенное, город сознательно понес определенные финансовые затраты, - на обучение врачей общей практики, что позволяет в настоящее время (подготовлено врачей общей практики - 76 человек) с минимальными финансовыми затратами решить вопрос оказания медицинской помощи населения города (в первую очередь - это "спальные", удаленные от центра, районы.

Следующим шагом является полная реорганизация поликлинического звена (сокращение количества бюджетополучателей (поликлиник) с 12 до 6 учреждений. Что позволит только за счет сокращения административно-управленческого аппарата сократить расходы бюджета более чем на 1,5 млн. рублей. Далее, в ближайших планах аналогичная реорганизация стационаров - объединение 4-х крупнейших стационаров города в одно лечебное учреждение.

В работе управления (учреждений) социальной защиты города приоритетными являются два подхода (метода) в расходовании бюджетных средств, позволяющих вести строгий и четкий учет за их расходованием.

Первый - решения по назначению и выплате тех или иных видов социальной помощи, организация возмещения выпадающих доходов предприятиям, предоставляющим льготы населению основаны на использовании единой базы данных по разным категориям населения (инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры, дети и т.д.).

Второй - все виды адресной помощи (включая социальные пособия) назначаются и выплачиваются адресно, строго по заявительному принципу, т.е. при назначении пособий учитывается степень нуждаемости, оценивается уровень благосостояния каждого конкретного заявителя и решение о назначении любого вида адресной помощи принимается комиссионно.

Конечные результаты деятельности общеобразовательных учреждений г. Калуги ежегодно анализируются и обобщаются, издается справочник "Оренбургская школа" - накануне учебного года. Сравнительный анализ конечных результатов, условий и фактов образовательного процесса позволяют провести показатели, характеризующие работу образовательных учреждений города, и одновременно, дающие направление дальнейшего развития и, соответственно, финансирования тех или иных форм образования (создание и развитие тех или иных учреждений, форм дополнительного образования детей, работы с детьми по месту жительства и т.д.).

Среди этих показателей, например: показатель качества обучения, показатель увеличения (сокращения) контингента учащихся, увеличение (снижение) процента выпускников, награжденных медалями (похвальными грамотами) и т.д.

Так, например, изучение в динамике (за ряд лет) таких показателей, как: "количество учащихся, в системе уклоняющихся от учебных занятий", а также показателя "определение рейтинга школы по состоянию "преступности" определило необходимость создания в муниципальном образовании "Город Орск" специального учебно-воспитательного учреждения для детей подростков с девиантным поведением. В настоящее время в городе создано и функционирует специальная школа "Альтера".

Еще одним традиционным целевым методом планирования является непосредственно разработка и реализация целевых программ.

Данный метод имеет и положительные, и отрицательные стороны. Как положительное, можно отметить следующее:

· комплексный подход к решению поставленных задач;

· среднесрочный характер планирования

· определение объемов финансирования в зависимости от поставленных целей и задач;

· использование системы показателей для определения эффективности.

Негативным моментом является то, зачастую цели программ носят декларативный, неконкретный характер и недостаточно увязаны с программными мероприятиями. Оценки предполагаемых результатов не имеют серьезных оснований. Программы используются как дополнительный источник бюджетного финансирования текущих расходов местного бюджета.

Бюджетное планирование целевых программ продолжает осуществляться в рамках ежегодного планирования бюджета, несмотря на долгосрочный (в крайнем случае, - среднесрочный) характер этих программ. Финансирование программ производится на основе ежегодных заявок и выделения ассигнований, а не на основе долгосрочного бюджетного планирования.

Все это служит причинами несвоевременного завершения программных мероприятий, а зачастую - роста издержек по их реализации. В целях сведения данных негативных моментов к минимуму, в процессе подготовки и согласования бюджета города Калуги на очередной финансовый год, целевые программы, разработанные главными распорядителями бюджетных средств, оцениваются исходя из их соответствия приоритетам социально-экономической политики (в 2004 году это были: образование, здравоохранение, транспорт) и фактической эффективности. В 2008 году в адресную инвестиционную программу включены только мероприятия, которые будут завершены в этом же году, то есть исключено их удорожание в случае перевода на следующий год.

На реализацию городских целевых программ на 2012 год планируется направить 103,3 млн. рублей. Прогнозируемые обязательства позволят выполнить следующие мероприятия:

· по Городской целевой Программе "Снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний на 2012-2015 гг." в целях внедрения в практику эффективных методов борьбы с артериальной гипертонией, проведением профилактических мероприятий и ранней диагностикой больных с артериальной гипертонией, планируется направить 13,0 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе на 2012 год "Город рядом" с целью совершенствования системы организации досуга населения по месту жительства, воспитания бережного отношения к общему имуществу, объектам благоустройства и соцкультбыта планируется направить 10,3 млн. рублей. Средства планируется направить на ремонт и восстановление существующих детских спортивных площадок, приобретение для них оборудования, благоустройство дворов и прилегающих к ним территорий, санитарную обрезку деревьев и кустарников, на проведение мероприятий;

· по Городской целевой Программе "Социальная поддержка молодежи г.Орска на рынке труда на 2012-2015 гг." в целях оказания помощи в трудоустройстве подростков и молодежи города планируется направить 0,8 млн. рублей;

· по Программе "Безопасность образовательных учреждений города Орска на 2012-2015 гг." в целях оснащения образовательных учреждений современным противопожарным оборудованием, средствами пожаротушения, защиты здоровья и сохранения жизни обучающихся, воспитанников, работников во время их трудовой и учебной деятельности от возможных чрезвычайных ситуаций планируется направить 14,9 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе "Приёмная семья. 2012-2015 годы" в целях оказания адресной социальной поддержки приемным семьям, обеспечения организации культурно-массовых мероприятий для семей, воспитывающих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей планируется направить 0,4 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе "Профилактика беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2012-2015 гг." в целях улучшения криминогенной обстановки в городе, защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, повышения эффективности межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществления комплексного подхода к решению задач борьбы с подростковой преступностью планируется направить 0,1 млн. рублей;

· по Городской целевой Программе по профилактике употребления психоактивных веществ, борьбе с распространением наркотиков и пропаганде здорового образа жизни на 2012-2015 гг. в целях сокращения масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ в г. Орске планируется направить 0,1 млн. рублей. [26, с 88]

Метод планирования - бюджетирование, ориентированное на результат не является новым в мировой практике и уже подтвердил свою эффективность во многих странах. Так, Австралия начала реформирование бюджетного процесса на принципах бюджетирования ориентированного на результат 20 лет назад. С тех пор процесс совершенствования бюджетной практики и процедур осуществляется там непрерывно. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере. Парламент утверждает ассигнования, необходимые правительству для достижения этих результатов. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности. На основе положительных результатов, достигнутых к концу восьмидесятых и девяностых годов "пионерами" внедрения данного метода планирования, многие страны преступили к реализации собственных программ преобразований в бюджетной сфере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, заканчивая рассмотрение проблем доходов и расходов местных бюджетов, констатируем следующее.

Муниципальные финансы представляют собой регулируемую государственным законодательством систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода посредством ее перераспределения и соответствующего использования данных финансовых средств с учетом функций и полномочий, делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы, возложенных па муниципальные органы самоуправления.

Местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований - административно-территориальных образований (административных районов, поселков, городов).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных; средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Доходы местного бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Средства местного бюджета относятся к объектам муниципальной собственности. Это определяет собственника бюджетных средств, которым является не орган местной власти, а административно-территориальное образование. Органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Расходы местных бюджетов - расходы' денежных средств, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.

По итогам проведенного анализа можно сделать следующие выводы и предложить некоторые рекомендации по совершенствованию формирования и расходования местного бюджета г. Орск.

Анализ доходов местного бюджета г. Орск показал, что общие доходы города Орск с каждым годом растут, если в 2009г. - 3274134,0 тыс. руб., а в 2010г. 3685641,0 тыс. руб. В 2011 г. эта сумма была равна 5020880,0 тыс. руб.

В общей структуре доходов наибольший удельный вес у налоговых доходов, но темпы роста выше у доходов от неналоговых доходов, что является положительным моментом при формировании доходов. Отметим, что данные статьи доходов местного бюджета г. Орск, в наибольшей степени могут управляться и формироваться местными органами. Если, органы местного самоуправления в малой степени могут влиять на управление формированием налоговых доходов, так как система налогов и их ставки утверждаются на федеральном уровне, то данная система доходов в наибольшей мере формируется за счет проводимой политики местного самоуправления.

Анализ расходов местного бюджета г. Орск показал, что в последние годы прослеживается динамика роста расходов на образование, правоохранительные органы, здравоохранение, культуру. Это вполне объяснимо, так как расходы на данные направления возложены законодательно на органы местного самоуправления. Другой вопрос, что вряд ли органы местного самоуправления в достаточной мере могут справиться самостоятельно с данной проблемой без помощи от центра. Не случайно анализ доходов бюджета г. Орск показал, что большую долю доходов составляют безвозмездные поступления в виде дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета.

В рамках исследованной проблемы, можно сделать вывод, что законодательная база, регулирующая формирование и использование местного бюджета многообразна, но несовершенна как с точки зрения взаимоотношений центра и территорий, а также распределения налогов между центом и территорией.