Сперанский М.М. как генерал-губернатор Сибири

Михаил Михайлович Сперанский - дальновидный политик и управленец, сумел за два года изучения обширных территорий Сибири с её тяжелыми климатическими условиями и произволом, в котором находилось население, изучить и разработать систему реформирования для этого региона. Назначенный на пост генерала-губернатора, Сперанский принял ряд мер, направленных на то, чтобы в экономическом, социальном и культурном развитии Сибирь приблизилась к уровню европейской России. Им было учреждено Главное управление торговли Сибири, создана Казенная палата для решения земельных и финансовых вопросов. Непосредственное общение c крестьянами, торговцами и промышленниками дало материал для разработки и принятия мер к поощрению сельского хозяйства, торговли и промышленности края. Всего Сперанский провел в Сибири около двух лет. Историки сравнивают его деятельность по масштабу с деятельностью Петра Великого в европейской России за столетие до этого. В 1820 Сперанский писал дочери: «Если немного я здесь сделал, по крайней мере, много осушил слез, утишил негодований, пресек вопиющих насилий и, может быть, еще того важнее, открыл Сибирь в истинных ее политических отношениях».

Итогом деятельности Сперанского в Сибири и новой главой в сибирской истории стала серия подготовленных им законодательных актов, определяющих новое административное устройство и управление края, судопроизводство и характер отбывания повинностей населением, социальный статус различных его категорий, развитие экономики края, объединенные в «Уложение для управления Сибирью». После воцарения Николая I, Сперанский возглавил в 1826 г. II отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, осуществлявшее кодификацию законов. Под его руководством были составлены 45-томное «Полное собрание законов»(1830) и 15-томный «Свод законов» (1832).В ознаменование его трудов, император пожаловал ему графский титул и орден св. Андрея Первозванного.

«Сперанский был муж ума и науки. От него остались нам для изучения и целая система мыслей, и стиль правительственного здания», - писал декабрист Г.С. Батеньков.

Два года служения в этой должности раскрыли его как искуснейшего практика в деле организации управления для решения сложнейших проблем такого колоссального и малообжитого региона, как Сибирь XIX века. Мобилизовав знания и опыт тех министерств и Государственного совета, которые были при нем и с его участием основаны, он сформировал и оставил стране подход к решению проблем огромнейшей территории, простирающейся от Балтики до Тихого океана, всего Севера России и даже Аляски и части Калифорнии (Форт Росс), входящих в те времена в состав страны.

Сперанский в период своей деятельности в Сибири не был обычным чиновником или традиционным "инспектором". Как исследователь и политик, он использовал два года своей жизни для осмысления того, как можно реализовать пророчество Ломоносова о том, что Россия прирастать Сибирью будет. Он доказал, что управление - это не составление бумаг, а нахождение пути к общему благу.

Еще на заре разработки своих проектов реформ управления М. М. Сперанский определил, благодаря чему Россия может развиваться. Таких источников он видел три: силы производительные, силы народные - всех людей, составляющих державу, - и силы духовные. "Других сил вообразить неможно", - говорил он. Все, что происходило уже ближе к веку XX по части освоения природных ресурсов страны и Сибири, по существу, входило в силы "производительные". Но именно Сперанским были заложены основы взаимодействия с людьми, искусство понимать интересы разных слоев населения - ради развития общества и процветания государства. Он сумел раскрыть потенциал первых производителей, купцов, изыскателей, проводников, открыть метод понимания близлежащих территорий и их народов, подходы к их приобщению к народу русскому и устроению добрососедских отношений.

Здесь, за Уральским "каменным поясом", в азиатской части Российской империи, Михаил Михайлович сумел реализовать свои установки на развитие и использование сил сибиряков, прежде всего сил народных, духовных. Без этого было немыслимым бурное производственное развитие края, оказавшего огромное влияние на приращение исторического богатства России, ее экономику, культуру, национальное самосознание и в конечном счете на расширение роли и веса нашей страны в мировом пространстве.

I. Россия в начале XIX века

Сперанский был назначен товарищем министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ.

Сперанский был лучшим, даровитым представителем старого, духовно - академического образования. По характеру этого образования он был идеолог или теоретик, как бы его назвали в наше время. Он был способен к удивительно правильным политическим построениям, но ему тяжело давалось тогда понятие действительности. Он и начертил такой план, отличающийся удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал. Но, когда пришлось осуществлять этот план, ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств России.

По словам Сперанского, "весь разум его плана состоял в том, чтобы посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти больше достоинства и истинной силы".

План его излагал основания управления русских сословий перед законом и новое устройство управления: крестьяне получили свободу без земли, управление составлялось из тройного рода учреждений - законодательных, исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу с сельской волости до вершины управления имели земский выборный характер. Во главе этого здания стоят три учреждения: законодательное - Государственная Дума, состоящая из депутатов всех сословий; исполнительное - министерства, ответственные перед Думой, и судебное - Сенат. Деятельность этих учреждений объединяется Государственным советом, состоящим из представителей аристократии, устроенной на подобии английской.

План составился очень быстро: он был начат в конце 1808 г. и в начале октября 1809 г. лежал вполне готовый на столе императора. Этот план не мог быть осуществлён в полном объёме, т.к. нисколько не был рассчитан на политические средства страны. Это была политическая мечта, разом озарившая два лучших светлых ума России.

Но кое - что из этого плана было осуществлено. Осуществленные части преобразованного плана Сперанского все относятся к центральному управлению.

3 апреля 1809 г. издан был Указ о придворных званиях. Указ 6 августа 1809 г. установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8 класс) и статского советника (5 класс). Новый указ запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержали в университете экзамена по установленной программе, которая и была приложена к указу. По этой программе требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание прав естественного римского и гражданского, государственной экономики и уголовных законов, знание отечественной истории и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистики Русского государства, в географии и даже в математике и физике.

Оба указа готовились и были изданы втайне от высших правительственных сфер. 1 января 1810 г. был открыт преобразованный Государственный совет.

Таким образом, устанавливался твёрдый порядок законодательства:

1) Совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления;

2) он один их рассматривает;

3) ни один рассмотренный им закон не предаётся исполнению без утверждения верховной власти.

Этими чертами указывается двоякое значение совета - законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во - вторых, объединяет деятельность всех этих отраслей, сообщая им одинаковое направление. В совете председательствует сам царь, назначающий и членов совета (35 человек). Совет состоял из общего собрания и четырёх департаментов - законодательного, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономики.

Была учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Канцелярией руководил государственный секретарь, которым был назначен Сперанский.

Вслед за Государственным советом были преобразованы по плану Сперанского министерства, учреждённые 8сентября 1802 года. Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Они были преобразованы двумя актами: манифестом 12 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г.

Образовалось 12 министерств вместо 8. Оба акта признавались образцовыми произведениями нашего законодательства, и административный порядок, в них установленный, даже в подробностях, действовал очень долго.

Предложено было преобразовать и Сенат. Проект преобразования был подготовлен к началу 1811 г. и в июне был внесён в Государственный совет. Проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных. Сенат предложено было преобразовать в два особых учреждения: Сенат правительствующий, который бы состоял из министерств с их товарищами и начальниками особых частей управления; и другое под названием Сената судебного. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством.

Возражений против этого проекта в Государственном совете было много. Реформа не была проведена, хотя большая часть совета высказалась "за" и государь проект утвердил.

Значит из трёх отраслей высшего управления - законодательной, исполнительной и судебной - были преобразованы только две первые; третьей реформа не коснулась. Губернское управление тоже не было преобразовано.

По разным причинам Сперанский был уволен, едва только начали вводиться преобразованные им учреждения. Его опале были искренне рады в высшем обществе, что вполне понятно, и со стороны народа, который относился к нему с ожесточённой озлобленностью, т.к. для упорядочения финансов, законами 2 февраля 1810 г. и 11 февраля 1812 г. были повышены все налоги - иные удвоены, другие более чем удвоены. В результате интриг противников Сперанский был сослан в Нижний Новгород и Пермь.

Сперанский прекрасно понимал, что в этих условиях для края была крайне необходима серьезная комплексная реформа на уровне всего региона. Заметим, что только ему самому Сибирская реформа была по плечу, и Сперанский вместе с Батеньковым приступил к подготовке законопроектов. На основе ревизии края они пришли к выводу, что региону требовалась хорошо выстроенная система центрального, генерал-губернаторского, губернского и местного управления (включая управление и коренным населением), а также кодифицированное законодательство, заменившее сотни изданных в разное время и в массе своей противоречащих друг другу узаконений.

Батеньков в кратчайшие сроки проделал огромную подготовительную работу по сбору и обобщению исходных материалов для подготовки комплекса законодательных актов о Сибири: проанализировал массив законодательных, статистических и фактических данных, внес конкретные предложения. В результате этой деятельности появился комплекс документов под общим названием "Записка о заселении Сибири", а также ряд документов по отдельным частям управления. Именно комплексное изучение проблем края позволило выйти и на комплексные решения конструктивного характера, реформирующие всю систему управления краем и создающие комплекс сибирских кодифицированных законодательных актов.

Пожалуй, впервые в истории Сибири подход к реформе был поставлен на практико-исследовательскую основу. Подготовленные Батеньковым материалы были представлены Сперанскому. Одновременно генерал-губернатор запросил ряд документов от местных властей -- о состоянии путей сообщения, горных промыслах и их управлении и др.

За два года пребывания в Сибири Сперанский составил план административной реформы края, подготовил проекты императорских указов по самым острым на тот момент вопросам. И сумел убедить царское правительство в необходимости их исполнения.

Однако российская внутренняя политика обернулась таким образом, что идеи М. М. Сперанского, перспективные и дальновидные, были забыты почти на целое столетие -о нем как о государственном деятеле вспомнили только в начале XX века, и то ненадолго: грянула революция. Что же касается его сибирских проектов, то они так и остались без внимания.

Находясь в новой должности он решил провести ревизию Сибири. Она вскрыла вопиющие злоупотребления, произвол местного начальства и полное бесправие населения. Чтобы как-то поправить положение, Сперанский начинает проводить реформы управления краем.

“Первым сотрудником” при проведении сибирских преобразований был будущий декабрист С.Г. Батеньков. Он вместе со Сперанским энергично занимался разработкой “Сибирского уложения”- обширного свода реформирования аппарата управления Сибири. Вместе они подготовили множество проектов: о сухопутных сообщениях, об учреждении этапов, об административном образовании губерний по природным зонам и т.д. Особое значение среди них имели два проекта, утвержденные императором: "Учреждения для управления Сибирских губерний" и “Устав об управлении инородцев”. Примечательно, что особенностью последнего явилось предложенное Сперанским новое деление коренного населения Сибири по образу жизни на - оседлое, кочевое и бродячее. Соответственно этому делению каждая категория получала свои права и обязанности, а власти предписывался порядок управления ими.

В период работы над Сибирским уложением” Батеньков искренне верил, что Сперанский, “вельможа добрый и сильный” действительно преобразит Сибирь. Впоследствии ему стало ясно, что Сперанскому не было дано “никаких средств к исполнению возложенного поручения” и результаты его деятельности в Сибири не отвечали возлагавшимся надеждам. Однако Батеньков считал, что “за неуспех нельзя винить лично Сперанского”. Он писал о последнем: “Память о нем сохранилась во всей Сибири, несмотря на перемену лиц, уставов и дел, ибо многие памятники и очерк учреждения устояли среди всего этого. Личность его нелегко изглаживалась из памяти, и многие семейства помнили добром”.

В конце января 1820 года Сперанский направил императору Александру краткий отчет о своей деятельности, где заявил, что сможет окончить все дела к маю месяцу, после чего пребывание его в Сибири «не будет иметь цели». Этим Михаил Михайлович явно подталкивал государя к тому, чтобы тот позволил ему в ближайшем будущем вернулся в Петербург. Дозволение Александра не заставило долго себя ждать. Но император предписывал своему бывшему госсекретарю расположить путь из Сибири таким образом, чтобы прибыть в столицу к последним числам марта будущего года. Эта отсрочка сильно повлияла на Сперанского. В его душе начали преобладать чувство бессмысленности собственной деятельности, сознание того, что в Петербурге по-прежнему есть влиятельные недруги ему, страх остаться в Сибири навсегда и даже боязнь подвергнуться необоснованным обвинениям со стороны местных чиновников, уличенных им в злоупотреблениях.

III. Причины безуспешности начинаний Сперанского

Решение Сперанским проблем управления Сибирью и Пензенской губернией имело прогрессивное значение для этих территорий. Администрирование Сперанского сибирским краем повлекло за собой решительный поворот в политике самодержавия в отношении Сибири и, в частности, её коренного населения. Благодаря Сперанскому Сибирь в представлении правительства уже являлась не промысловой колонией, а органической частью России, управляемой с учетом естественно-географических и этнических особенностей.

Обозначенный Сперанским вектор развития взаимодействия государства и коренных народов Сибири, остается верным, и по сей день. В нынешнее время стержень правительственной политики в отношении коренных жителей Сибири составляет защита их интересов и обеспечение устойчивого развития в сфере традиционного природопользования. разработанная Сперанским в 1819 г.

Главная цель сибирских преобразований - превращение Сибири в производящий регион реализуется в современных условиях. Она является основным приоритетом в деятельности теперешних высших администраторов Сибири.

При проведении сибирской реформы 1822 г. М.М. Сперанский добился создания советов при генерал-губернаторах, губернаторах и окружных начальниках. Эти коллегиальные и совещательные органы состояли из чиновников, а не депутатов - жителей края. Определенные Сперанским состав и функции советов свидетельствуют о расхождении первоначальной идеи реформатора о привлечении представителей сибирского общества к выработке административных решений и его практических шагов по организации управления краем.

Однако само учреждение советов соответствовало предложениям Сперанского 1803-1809 гг. - создавать органы, которые в будущем смогут стать политически самостоятельными.

Несмотря на нереализованность многих замыслов сибирского реформатора, созданная по его проектам областная организация, представляла собой более эффективную модель территориального управления, чем ранее существовавшая. Данная модель способствовала ускорению темпов социально экономического развития сибирского края.

Губернаторская деятельность М.М. Сперанского в Пензе представляет особый интерес, прежде всего, с точки зрения определения влияния административного опыта на представления реформатора об устройстве власти на местах. Находясь в Пензе, Сперанский сосредоточил внимание на выявлении недостатков действующего Учреждения о губерниях (1775 г.) и на пересмотре регламента генерал-губернаторской и губернаторской власти. В Пензе Сперанский разработал ряд мер по освобождению губернских учреждений от излишней опеки главных местных начальников, а также по ослаблению личной власти высших администраторов на местах. Опыт губернаторской службы убеждал Сперанского в необходимости разделения функций надзора и управления местных властей.

В период практической деятельности по решению вопросов губернского и окраинного управления произошло изменение подхода Сперанского к реорганизации управления на местах. Теперь реформу губернского управления он выдвигал на первое место в ряду гражданских преобразований, постепенно ведущих к политическим изменениям. Руководствуясь этим подходом, М. Сперанский составил несколько проектов губернского и уездного управления в начале царствования Николая I в 1829-1831 гг. В данных проектах содержались предложения, вносившие существенные изменения в действующий порядок организации и функционирования местного управления. Это предложения, касавшиеся отстранения губернатора от активного администрирования, создания общих присутствий при губернаторе и в уездах, отделения от полиции судебных и хозяйственных функций, а также реорганизации уездной полиции и укрепления волостного управления.

В теоретических разработках Сперанского по усовершенствованию управления на местах 1827-1831 гг. нашло отражение стремление реформатора включить более активных представителей цензовых слоев общества в работу муниципальных и региональных государственных органов. Основной задачей реформатора и в 1809 г. и в 20 гг. XIX века являлось содействие созданию самостоятельной структуры органов самоуправления, способной эффективно решать насущные хозяйственные и социальные проблемы. Реорганизация местного управления, проектируемая Сперанским, должна была помочь населению (собственникам недвижимости, экономически не зависимым людям) участвовать во власти.

Проведенный в исследовании анализ деятельности М.М. Сперанского по проектированию областного, губернского и уездного управления, позволяет говорить о том, что выдающийся реформатор центральных органов государственной власти и управления начала XIX века, серьезное внимание уделял развитию местных учреждений. В нем он видел единственную возможность противостоять чрезмерному и неоправданному усилению центральной власти и с ним связывал преодоление дефицита свободы в российском обществе.

М.М. Сперанский осознавал, что путь расширения самостоятельности местных органов власти и формирования местного самоуправления потребует огромных усилий от государства и общества. Именно это направление государственных преобразований реформатор определял как одну из главных составляющих стратегического ответа России на ключевой для нее вопрос: как отреагировать на вызов Европы, являющейся центром беспрецедентного ускорения экономического роста. Построение системы взаимодействия государства и самоуправленческих структур на местах М.М. Сперанский включал в набор предпосылок, необходимых для реализации огромного творческого народного потенциала России, без которой реформатор не мыслил обеспечение процветания страны, ее достойного места в мире.

Литература