39

Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова

Доклад

по курсу Отечественная история XIX - начала XX веков

по теме:

Административные преобразования Павла I в сфере центрального и местного аппаратов управления

Подготовил

студент 2-го курса

гр. 2012

Комиссаров А. В.

руководитель семинаров

Чернов С. Л.

Москва 2009 г.

Недолгое правление императора Павла I (1796 - 1801 гг.) получило в отечественной историографии, по большей части, негативную оценку. Основу для такой оценки заложил ещё Н. М. Карамзин, являющийся современником павловского правления. Вот что он пишет в своей записке «О древней и новой России»: «Павел взошёл на престол в то благоприятное для самодержавия время, когда ужасы Французской революции излечили Европу от мечтаний о гражданской вольности и равенстве, но что сделали якобинцы в отношении к республике, то же сделал Павел в отношении к самодержавию; заставил ненавидеть злоупотребления оного…, он хотел быть Иоанном IV, но россияне уже имели Екатерину II, знали, что государь не менее подданных должен выполнять свои святые обязанности, коих нарушение уничтожает древний завет… и низвергает народ со степени гражданственности в хаос частного естественного права…, к неизъяснимому удивлению россиян, он начал господствовать всеобщим ужасом, не следуя никаким уставам кроме своей прихоти: считал нас не подданными, а рабами, казнил без вины, награждал без заслуг, отнял стыд у казни, у награды - прелесть, унизил чины и ленты расточительностью в оных…, истреблял долговременные плоды государственной мудрости, ненавидя в них дело своей матери, умертвил в полках наших благородный дух воинский… и заменил его духом капральства…, отвратил дворян от воинской службы… имея, как человек, склонность к благотворению, питался желчью зла, ежедневно вымышлял способы устрашения людей и сам всех более страшился, думал соорудить себе неприступный дворец, и соорудил гробницу!».

Эта яркая, выразительная и в то же время полемически заострённая характеристика эпохи павловского правления оказала сильное влияние на несколько поколений последующих исследователей, большинство которых разделяли взгляды Карамзина. Так спустя примерно столетие и Н. К. Шильдер, приводя в заключении своей работы о Павле I цитату из записки «О древней и новой России», отмечает, что Карамзин дал «правдивую и неподражаемую» характеристику правления императора Павла. Шильдер Н. К. Император Павел I. Историко-биографический очерк. СПб., 1901. С. 460. (там же и далее - цитата из Карамзина).

И по сегодняшний день стереотипы относительно павловского правления сильны как в сознании историков, так и в сознании людей, историей серьёзно не занимающихся. Многочисленные анекдоты и мемуары современников рисуют нам образ Павла I как образ самодура, деспота, умственно не вполне адекватного, страдающего «солдатоманией» (выражение Екатерины II).

Что касается законодательной деятельности императора в сфере административных преобразований, то она чаще всего трактуется как бессмысленная ломка прежних екатерининских учреждений. Но с другой стороны, ещё М. В. Клочков подметил следующее обстоятельство: двойственность политики Павла: «Император Павел, - пишет Клочков - хотя и любил отменять нововведения своей предшественницы, однако в некоторых частях доводил её мысль до последних пределов». Клочков М. В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I. П, 1916. С. 143.

В целом законодательная деятельность Павла I поражает своей интенсивностью. В «Полном собрании законов Российской империи» изданные императором узаконения занимают два тома полностью - 24-й и 25-й, объёмом соответственно 870 и 935 страниц, а, кроме того, ещё почти две трети 26-го тома (доля павловского законотворчества занимает 583 страницы). Первый из вошедших в это собрание актов стоит под номером 17530, последний - под номером 19788. В приложениях к этим трём томам приводятся тексты ещё пяти указов. В результате - 2253 законодательных акта, притом, что ещё несколько указов в «Полное собрание законов» не вошло. При Павле выходило, в среднем 42 указа в месяц. Это в 5.25 раза больше, чем при Петре I, в 2 раза больше, чем в промежуток с 1725 по 1762 гг. и в 3.5 раза больше, чем при Екатерине II. См. например: Томсинов В. А. Законодательство императора Павла I. М, 2008. С. IX-Х. (в предисловии к изданию); Эйдельман Н. Я. Грань веков: Политическая борьба в России. Конец XVIII - начало XIX столетия. М, 1982. С. 61. Выходит, что таких «ударных» темпов законотворчества Российское империя не знала никогда прежде, такой интенсивности не было и в правление создателя империи Петра I, не было, по-видимому, и в допетровскую эпоху.

Уже глядя только на эти сухие цифры, и не зная содержания павловских законодательных указов и целей, преследуемых правителем, трудно поверить в то, что такое возможно в правление императора, которого современники и потомки объявили чуть ли не душевнобольным. Такое впечатляющее количество юридических постановлений, такой объём работы, проделанный всего лишь за четыре года и три месяца, сравнительно небольшой срок - всё это, несомненно, должно было как-то отразиться на дальнейшей истории России, количество должно было перейти в качество. Среди всего этого материала могут, конечно, быть и бессмысленные, в чём-то смешные, и в целом не оправдавшие себя постановления, появление которых обусловлено некоторыми личностными качествами царя, изданные под влиянием момента, те, которые и создали миф о тиране и самодуре. Но были и другие, в которых Павел I выступает как мудрый и дальновидный правитель, заботящийся о благосостоянии государства и об исправном функционировании его административного аппарата.

Целью данного доклада является рассмотрение павловских преобразований в административной сфере (ведь именно здесь управленческие способности императора проявились ярче всего), выявление причин преобразований их целей и их влияния на дальнейшее развитие государственных учреждений России. Для достижения поставленной цели необходимо обозначить следующий круг задач: 1. Реформы центрального управления (Сенат, Совет Его Величества, коллегии). 2. Реформы местного управления. 3. Есть ли новые принципы в управлении по сравнению с предшествующим периодам. Это поможет нам получить более объективное представление о павловском правлении.

1. Характеристика источников

При работе над докладом использовалась подборка законодательных актов Павла I, составленная профессором Томсиновым В. А. и опубликованная в сборнике «Законодательство императора Павла I» Томсинов В. А. Законодательство императора Павла I. М, 2008. из серии «Русское юридическое наследие». Книги этой серии начали выходить с 2003 г. Создатели серии ставят своей задачей собрать главные достижения русской юридической мысли.

В этом издании собраны наиболее интересные, по мнению составителя, узаконения императора Павла I. В основу публикации положены тексты законодательных актов, напечатанных в 24-м, 25-м, и 26-м томах «Полного собрания законов Российской империи». Порядок расположения законодательных актов аналогичен тому порядку, в котором они напечатаны в «Полном собрании законов Российской империи». Томсинов ставил своей задачей воспроизвести тексты узаконений в таком же виде и порядке, как они даны в источнике, так что он не стал менять этого порядка, хотя местами таковые изменения логически напрашивались. Что касается орфографии текста источника, то она была приведена в соответствие с грамматическими нормами современного русского языка. Также перенесены в этот сборник сокращения, использовавшиеся в «Полном собрании законов Российской империи»: в заглавиях юридических актов опускалось слово «указ», например: «Именной, данный Сенату» и т. п.

Юридические акты, собранные в данной публикации и использующиеся в качестве исторического источника, можно разделить на несколько типов: 1). манифесты. 2). учреждения. 3). уставы. 4). именные высочайшие указы, данные Сенату. 5). именные высочайшие указы, объявленные Сенату. 6). именные высочайшие указы, данные какому-либо должностному лицу (например, генерал-прокурору или губернатору). 7). высочайше утверждённые доклады. 8). высочайше утверждённые уставы, установления, постановления. 9). Именные указы, отданные в высочайшем присутствии при пароле. Кроме публикации законодательных актов в книге имеется предисловие и вступительная статья, написанная Томсиновым.

2. Обзор историографии

Как уже отмечалось выше, со времён Карамзина начал складываться чёрный миф о правлении Павла I. Продолжением развития этой концепции стала обширная монография Шильдера, в которой павловское правление характеризуется как бессмысленная ломка старых екатерининских порядков: «Вступив на престол с предубеждением против всех екатерининских порядков, Павел Петрович… принялся за подвиг «исцеления» России: гатчинское управление должно было послужить образцом для управления Российской империей. Немедленно все пружины государственного строя были вывернуты, столкнуты со своих мест, и Россия вскоре приведена в хаотическое состояние» Шильдер Н. К. указ. соч. С. 262. . По мнению Шильдера Россия вовсе не нуждалась в излечении её государственной организации мероприятиями в духе павловских нововведений Там же. . Автор приводит высказывания современников, подтверждающие такую оценку: «Вообще сказать можно был хаос совершенный» (граф Воронцов) Там же. С. 268. . Относительно характера павловского правления суждения автора также достаточно мрачны. Он говорит, что в это время существовало «самодержавие в самой простой и наивной форме, какого в России ещё не бывало» Там же. и «наступил краткий, но незабвенный по жестокости период четырёхлетнего царствования императора Павла» Там же. С. 252. .

Создавая в своей монографии столь негативный образ императора, Шильдер преследовал и идеологические цели. Начало ХХ века знаменовалось обострением противоречий в обществе и нарастанием революционной опасности, так что книга эта должна была показать, что самодержавная власть сама по себе является вполне приемлемой формой государственного управления, просто иногда бывают дурные правители. Павел I и должен был послужить образцом «плохого» царя. И вся его деятельность производила по выражению Шильдера «дурные импрессии».

Через некоторое время ситуация несколько изменилась. После подавления революции 1905 года власти удалось консолидироваться, и акценты в оценке павловского правления начали смягчаться. Примирительную позицию занимает Шумигорский Е. С. В отличии от Шильдера, проводившего мысль о полной несостоятельности Павла Петровича как правителя, Шумигорский отмечает, что у Павла были задатки хорошего государственного деятеля, заботящегося о благосостоянии граждан. В его книге, посвящённой жизни и царствованию императора есть даже такая оценка: «в первый год его царствования народ блаженствовал» Шумигорский Е. С. Император Павел I. Жизнь и царствование. СПб., 1907. С. 100. . Упоминая о составленном в 1787 году «Наказе» об управлении государством», Шумигорский отмечает, что в нём «Павел вполне явился царём, одинаково добрым и справедливым» Там же. С. 58. . Трагическую развязку павловского правления автор трактовал, как результат противодействия со стороны знати, не приветствовавшей курс сословной политики, избранный Павлом.

Но в целом оценка в то время оставалась негативной. Что касается законодательной деятельности Павла, то его деятельность в административной сфере почти не получила освещения в исторических трудах. Если и рассматривались какие-нибудь нововведения, то, в основном, действительно, негативные: преобразования в армии на прусский манер (линейная тактика, палочная дисциплина), запрет ввоза в Россию иностранных книг, включая ноты и т. п. И обращались к деятельности Павла ad hoc, чтобы проиллюстрировать на подобных примерах неумение императора управлять. С другой стороны, тот же Шильдер приводит слова современников правления Павла I, в которых нет явно негативной оценки, но есть ощущение того, что с воцарением Павла Петровича произошли перемены, которые будет трудно понять и оценить потомкам. И. М. Муравьёв-Апостол в разговоре с сыновьями утверждал, что они никогда не поймут произошедшего громадного переворота в России, совершившегося с воцарением Павла Шильдер Н. К. указ. соч. С. 268. . Или вот ещё цитата одного из современников той эпохи, хорошо передающая дух времени: «Блеск и померцание, вмиг - к восходу и к закату текут наши светила с равной скоростью» Там же. С. 284. . Похоже, что своей недолгой, но бурной деятельностью Павел ускорил ритм общественной жизни, и многие ждали то ли возрождения России и великих свершений, то ли светопреставления, мало осознавая, что происходит.

Первую серьёзную попытку основательного обзора законодательной деятельности правительства Павла I сделал М. В. Клочков в книге, увидевшей свет за год до падения самодержавия в России Клочков М. В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I. П. 1916. . В 1908 году, занимаясь просмотром дел в сенатском архиве, автор неожиданно обнаружил материалы, относящиеся ко времени императора Павла. Найденные документы были трёх видов: высочайшие указы, императорские резолюции, административная переписка. Даже при беглом просмотре материала Клочков отметил то противоречие между его тогдашними взглядами на павловское правление и тем, что он видел в архивных документах, демонстрирующих целенаправленную деятельность. Клочков решил подробнее проанализировать материал и при систематическом его исследовании пришёл к выводу, что правление Павла I было недостаточно освещено в исторических трудах, так как источником служили, по большей части, мемуары, а значит, люди, их писавшие, не могли быть беспристрастны. Кроме того, затрагивались, в основном, военные преобразования, внешняя политика, события при дворе и личная жизнь императора. Так на основании новых источников появилась историческая работа, содержавшая новый взгляд на павловское царствование и ломающая традиционные о нём представления. У Клочкова Павел выступает как мудрый политический деятель, последовательно реформирующий и улучшающий систему управления. Любопытно, что автор даже обращался к правительству с предложениями о канонизации Павла I.

Что касается советской историографии, то в ней проводилась мысль о том, что, несмотря на некоторые отдельные мероприятия Павла, его политику нельзя назвать антидворянской, нет причин видеть в нём «демократического» царя. Вся его сословная политика - не более, чем лавирование, политика некоторых уступок крестьянству и некоторого ограничения привилегий дворянства, которые на деле не были такими уж радикальными. Следовательно, нет никаких особенных различий между царствованиями Павла I и Екатерины II, нет никаких новых принципов в политике этих двух правителей. Они одинаково боялись, с одной стороны, повторения крестьянских выступлений в масштабе пугачёвского бунта, а с другой стороны - дворцовых переворотов и проникновения в Россию крамольных идей из революционной Франции. Такова мотивация политики Екатерины а затем и Павла, и Россия в своей сути остаётся дворянской империей. Подробно проанализировав сословную политику Павла по отношению к дворянству и крестьянству и разобрав все основные мероприятия на данном направлении, к такому выводу приходит, в частности, С. Б. Окунь Подробнее см. Окунь С. Б. История СССР. Конец XVIII - начало ХIX века. Ч. 1. Л. 1975. С. 47-63. .

В заключение историографического обзора необходимо ещё сказать и о двух последних работах, посвящённых Павлу I. В них вновь прослеживается тенденция к идеализации этого правителя. Так, например, характерно рассуждение Г. Л. Оболенского о том, что Павел часто совершал ошибки, но это были ошибки честного человека. Трагедия Павла состояла в том, что он был «слишком честен, слишком искренен, слишком благороден», то есть обладал теми личностными качествами, которые несовместимы с успешной политической деятельностью Оболенский Г. Л. Император Павел I. М, 2001. С. 206. . В монографии Оболенского много внимания уделяется рыцарской романтике, которой, как известно, был очень увлечён император (вплоть до того, что сделался гроссмейстером мальтийского ордена). По словам Оболенского, «Павел противопоставил якобинскому радикализму облагороженное рыцарство» Там же. С. 207. .

Что касается законодательной деятельности, то она, по мнению того же автора не была непоследовательной и лихорадочной, как это представлялось прежним исследователям. Находясь в Гатчине Павел занимался не только муштрой двух тысяч своих солдат, он продумывал планы реформ, которые планировал осуществить, взойдя на трон. По мнению Оболенского, быстрота и решительность действий свидетельствует о том, что всё было тщательно разработано заранее Там же. С. 8. .

Мысль о том, что деятельность Павла после восшествия на престол не была случайной импровизацией, высказывает и Томсинов. Ссылаясь на опубликованное М. Семевским в 1867 году на страницах «Вестника Европы» «Предписание о порядке управления государством», которое Павел Петрович составил, будучи ещё великим князем, автор отмечает, что это не было собранием скороспелых мыслей. Оно содержало идеи, выработанные в результате многолетних размышлений об организации государственного управления в России, внутренней и внешней политики самодержавной власти. Текст «Предписания» был разделён на 33 статьи, посвящённые различным проблемам государственного управления с практическими рекомендациями Томсинов В. А. указ. соч. С. XXIX-XXXVIII. .

Итак, подводя итог историографическому обзору можно отметить, что оценка деятельности Павла I несколько раз менялась с резко отрицательной на положительную. Кроме того, на эту оценку влияли субъективные и идеологические факторы. Но поскольку стереотипы всё ещё сильны, для более плодотворной работы следует рассматривать конкретную деятельность императора, не беря в расчёт его личностные качества и созданный вокруг него ореол мифов.

3. Павел I - просвещённый или «непросвещённый» абсолютизм?

Традиционно выделяют два направления в развитии русского абсолютизма: просвещённый абсолютизм, связанный с деятельностью, прежде всего, Екатерины II. Он трактуется, как явление общеевропейского характера, которое можно наблюдать во многих европейских стран второго эшелона развития капитализма (Австрия, Швеция, Пруссия). Другое направление в эволюции русского абсолютизма XVIII века - режим, установленный в России в царствование Павла Петровича. Его, в противоположность екатерининскому правлению традиционно называют «непросвещённым абсолютизмом» Сорокин. Ю. А. «Непросвещённый абсолютизм» Павла I, Омск, 1984. С. 5-6. .

Чтобы понять, насколько в действительности это определение соответствует павловскому правлению, необходимо из всех общепринятых трактовок понятия «просвещённый абсолютизм» выбрать наиболее универсальную и посмотреть, насколько, оно не соответствует (а может и наоборот, соответствует) этому царствованию.

Многие советские историки полагали, что в истории России нет смысла выделять отдельно период «просвещённого абсолютизма, так как на деле он сводился к либеральной и просветительской фразеологии и социальной демагогии, что должно было прикрывать истинную сущность феодально-крепостнического государства. Такой точки зрения придерживались М. Т. Белявский, С. Б. Окунь и другие Там же. С. С. 25-26. . Н. Я. Эйдельман трактует просвещённый абсолютизм, как процесс европеизации России при помощи реформ сверху с сохранением традиционной для России формы самодержавной власти Эйдельман Н. Я. указ. соч. С. 14.

. С точки зрения И. А. Федосова, просвещённый абсолютизм - это такая форма абсолютной монархии, которая не находится в застывшем состоянии, а сохраняет ресурсы внутреннего развития посредством реформирования системы органов власти. Такая форма абсолютизма бывает обычно в тех странах, где буржуазные отношения не развились еще в достаточной мере. Сорокин считает это определение лучшим из существующих Сорокин Ю. А. указ. соч. С. 29-30. (оттуда же - определение Федосова). . Нужно согласиться с исследователем, так как определение Федосова обладает тем преимуществом, что оно универсально и его можно использовать не только применительно к России, но и при характеристике политического устройства в других европейских странах. Далее Сорокин пишет, что при подобном подходе просвещённым абсолютизмом можно назвать режимы многих русских императоров, в том числе Павла I, так как он тоже преобразовывал государственное управление. Но его политику, по понятным причинам, просвещённым абсолютизмом называть не принято. Поэтому автор, считает, что «непросвещённый абсолютизм» Павла непросвещённый не в связи с его государственной деятельностью, а ввиду самой манеры его правления (грубостью и т. п.) Там же. .

Но, пожалуй, такое суждение не очень убедительно, так как абсолютизируется роль личностных качеств Павла Петровича. Напротив, при конкретном рассмотрении его преобразований выяснится, что он также претендует на то, чтобы называться просвещённым монархом и его реформы во многом являются логическим продолжением деятельности предшествующих правителей и обусловлены особенностями исторического развития российской системы управления.

4. Тёмные стороны екатерининской эпохи как причина павловских преобразований

Прежде чем перейти непосредственно к разбору павловских преобразований, необходимо обрисовать ситуацию, сложившуюся в последние годы царствования Екатерины II и те негативные явления, сопутствующие этому периоду.

За последние несколько лет царствования императрицы особенно пышным цветом расцвёл фаворитизм. Конечно, среди фаворитов попадались толковые люди, такие как, например граф Потёмкин. Но это были единицы и исключения из правил. Гораздо чаще были случаи, когда абсолютные бездарности и безликие персонажи попадали на важные посты государственного управления. Для примера можно отметить Самойлова, занимавшего пост генерал-губернатора. И если говорить в целом, то у кормила власти сгруппировалась кучка фаворитов во главе с Зубовым.

Засильем фаворитов можно объяснить тот факт, что за последние десять лет царствования Екатерины наблюдается замедление и вообще замирание правительственной деятельности. В это время ничего не было сделано в сфере переустройства административного аппарата, нововведения носили косметический, поверхностный характер. Клочков пишет о том, что «экономическая жизнь времени Екатерины II вообще не была блестящей» и, ссылаясь на исследования Н. Д. Чечулина и Блиоха, отмечает, что за треть века страна развивалась очень медленно, производственные силы были предоставлены сами себе. Никаких новых отраслей хозяйства, никаких промышленных инноваций не наблюдалось. Хотя государственный бюджет увеличился с 30 до 70 миллионов рублей, этот скачок явился результатом не столько обогащения государства, сколько вхождением в состав Российской империи новых территорий и за счёт возросшего налогового бремени. Кроме того, имели место хронические дефициты, а внешний и внутренний долги составляли 200 миллионов рублей, что почти в три раза превышало бюджет страны Клочков М. В. указ соч. С. 100-101. .

Существовали недостатки и в практике административного управления. Наблюдалась сильная бюрократизация, особенно в местных учреждениях. Штат канцелярии Сената увеличился ровно втрое - со 100 до 300 человек Там же. С. 102. .

Но работала администрация не особенно эффективно, волокита никуда не исчезла. Особенно это касалось процессов, связанных с земельной собственностью. Вот статистические данные, которые приводит Клочков: к 1 января 1790 года накопилось 8283 нерешённых дела, а к 1796 году их количество возросло до 14233 Там же. С. 101. . Вдобавок ко всему - взяточничество и лень чиновников. И это ещё далеко не полный перечень недостатков в системе управления, но уже и то, что было перечислено, должно было заставить Павла Петровича обратить на эти неурядицы пристальное внимание и принять меры по наведению порядка.

5. Центральное управление при Павле I

Совет Его Величества

Рассмотрение преобразований Павла I в структуре управления следует начать с учреждения, находившегося на втором месте в структуре иерархии властных институтов после императора, коим является Совет Его Величества. Прежде всего, давим вкратце историю этого учреждения. Совет Его Величества был создан Екатериной ІІ 17 ноября 1768 года (дата выхода екатерининского манифеста). Он поначалу замышлялся как законосовещательный орган, но с течением времени эта его роль постепенно утрачивается, сводится к минимуму. Что касается состава Совета, то он был унаследован Павлом от матери и включал в себя следующих лиц: А. А. Безбородко, Н. И. Салтыков, И. А. Остерман, А. Н. Самойлов, В. П. Мусин-Пушкин, П. В. Завадовский, С. Ф. Стрекалов (все, кроме последнего лица, - в графском достоинстве). При Павле, прежде всего, изменяется состав - он расширяется до 16 человек и включает в себя наследника престола. Из них 14 человек занимали главные места в Сенате, коллегиях, казначействе. Они, по мнению Клочкова, подходили под ту категорию «министров», которыми Павел, согласно своим планам, предполагал укомплектовать Совет Клочков М. В. указ. соч. С. 164. . Наивысшая его степень активности приходится на 1796 - 1797 годы.

Что касается самой работы учреждения, то в круг рассматриваемых Советом дел и вопросов включал в себя только то, что было назначено императором. Для рассмотрения какого-либо дела требовалось исходящее от царя Высочайшее повеление. В качестве примера можно привести Высочайшее повеление от 15 сентября 1797 года о проекте президента Коммерц-коллегии князя Головина о заселении территории между Байкалом и Кяхтой отставными солдатами, крепостными и прочими людьми с целью развития хозяйства, промышленности и торговли в этом регионе Там же. С. 165. .

В компетенцию Совета входил разбор следующих дел: международных, финансовых, вопросов управления, судебных. Кроме того, интересно отметить ещё один важный вопрос, в обсуждении которого принимал участие Совет - присоединение Грузии к России. Этот вопрос имел долгую историю. На протяжении долгого времени цари грузинских княжеств (Грузия не была едина) просили русских самодержцев принять грузинские земли под своё покровительство. Тем самым они рассчитывали получить мощную поддержку со стороны Российского государства в борьбе с многочисленными врагами, которыми была, в силу исторических причин, окружена, и сохранить свои традиции, культуру, национальную и религиозную самоидентификацию. Одна из наиболее ранних попыток, сделанная царём Мегрелии Леоном, относится к 1638 году. В своём послании он просил Михаила Фёдоровича принять народ его «под свою царскую, высокую руку, чтоб… иметь бы им от него,… помощь и заступление, чтобы им стоять о вере Христове» Цит. по: Томсинов В. А. указ. соч. С. XII-XIII. . Но в то время Российскому государству, ещё залечивавшему раны после катастрофы Смутного времени, было, разумеется, не до Грузии, и послание Леона осталось без ответа.

И вот, примерно через полтора столетия, Павлом I был сделан первый шаг в решении этой проблемы. Результатом обсуждения этого вопроса в Совете стал Манифест от 18 января 1801 года «О присоединении Грузинского Царства к России. С приложением формы Императорского титула», который выразил чаяния многих поколений грузинских царей. Но, исходя из содержания манифеста, видно, что помимо положительного волеизъявления императора о присоединении, обещания сохранить все права и вольности, «каковыми древние подданные Российские… наслаждаются под покровом нашим», и ввода войск на новоприобретённую территорию «для удержания внутреннего в земле устройства» и «для ограждения оной от внешних нападений», никаких распоряжений относительно системы администрации в грузинских землях не дано. Имеется лишь de iure закреплённый факт перехода грузинских земель под власть Российской империи в новой форме императорского титула: «…Повелитель и Государь Иверския, Карталинския, Грузинския и Кабардинския земли…» Там же. С. 232-233. . Далее заняться этим вопросом Павлу было уже не суждено, и конкретные действия по упорядочиванию управления в этом регионе предпримет уже Александр I.

Также из дел, рассматривавшихся Советом можно отметить проект Архарова и Сиверса по соединению каналом Днепра и Двины, вопрос о преобразовании Павловского благородного училища Клочков М. В. указ. соч. С. 177. . В последние годы павловского правления рассматривались вопросы о торговле с Персией, Китаем и Америкой, об экспорте золота и серебра за границу, о способах улучшения судоходства по Каспию, о ситцевых фабриках, о населении Сибири и прочее Там же. С. 178-179. . Это опровергает мнение многих историков о том, что в павловское время Совет занимался прежде всего цензурой. Да и цензура была на удивление мягкой (или близорукой?), так как допускался ввод поэмы Вольтера «Candid» и даже… «De contrat sociale» Руссо! Там же. С. 176.

Таким образом, можно сделать вывод, что реформы в Совете Его Величества затронули численный состав его членов. Павел стремился объединить в Совете людей, управляющих важнейшими ведомствами, создать некий прообраз кабинета министров. Также налицо тенденция более строгого подчинения Совета императору, он работает исключительно по повелению царя, что ещё больше усиливает власть самодержца. Но несмотря на полное отсутствие инициативы у членов Совета, круг вопросов, обсуждаемых Советом всё ещё широк и вопросы эти важны как внутриполитического, так и внешнеполитического характера. Стало быть, Павел осознавал важность этого учреждения и важность мнений его членов по поводу той или иной проблемы.

Сенат

В своей работе Клочков рассматривает взгляды в историографии по поводу деятельности Сената в павловскую эпоху. И господствующей на тот момент точкой зрения на этот счёт была точка зрения барона Нольде и других о том, что с одной стороны, Сенат при Павле ничем принципиально не отличался от Сената екатерининской эпохи, с другой же стороны, при вступлении на престол Павла наступило полное порабощение Сената. Такая двойственность, по мнению автора, вызвана стереотипным представлением о личности императора Там же. С. 180-184. .

Главным изменением в структуре Сената было устройство новых департаментов, помимо 6-ти уже учреждённых Екатериной II в 1763 году: Причиной этому послужили накопившиеся нерешённые дела, число которых уже приводилось выше. Князь Куракин предлагал в своём отчёте для успешного завершения судебных дел следующие меры: 1. увеличить количество лиц, обслуживающих канцелярию Сената, начиная с обер-секретаря и кончая канцеляристами и копиистами. 2. учредить вновь три временных департамента с общим собранием из них для решения старых дел - казённый, апелляционный и межевой.

13 декабря 1796 года доклад Куракина был конфирмирован Павлом. По новому положению в канцелярию Сената прибавилось 319 человек. Во вновь учреждённых департаментах насчитывалось 202 человека Там же. .

Кроме того, создаются новые учреждения при Сенате. Указом от 10 декабря 1796 года была учреждена экспедиция государственных конных заводов. 1 января 1797 года вышел Именной указ, данный Сенату, «О восстановлении при Сенате и Коллегиях обучения Юнкеров канцелярскому делопроизводству и прочим наукам». В соответствии с этим указом предписывалось «учреждение Юнкеров из молодых Дворян, бывшее по указам в Бозе почивающего предка Нашего Государя Императора Петра Первого повелеваем восстановить определение и обучение их при Департаментах Сената Нашего в Санктпетербурге и Москве и при всех Коллегиях». Исключение делалось лишь для двух военных коллегий. Всё предполагалось реставрировать, как это имело место при Петре, «на прежних основаниях», была расписана система приёма и обучения с характерной для Павла дотошностью. В юнкеры зачислялись дворяне не моложе двенадцати лет. Тех, кто до определения в ряды юнкеров не обучался предметам, положенным для них, зачислялись сперва в списки титулярных юнкеров. Генерал-прокурору приказывалось учредить при канцеляриях Сената «особливых» школ для обучения юнкеров, помимо канцелярского делопроизводства, другим наукам, которые могли бы поспособствовать более искусной и качественной работе будущего чиновника и которые вообще необходимо знать, чтобы чувствовать себя достойно в обществе той эпохи. По истечению двух лет, те из юнкеров, которые показали особые успехи в познании канцелярского дела и других, положенных по уставу, наук, производились в 14-й разряд Табели о рангах. Они назывались «Коллегии Юнкеры». Допускалось сразу зачислять дворянина в Коллегии Юнкеры, если у него при приёме обнаруживался достаточный багаж знаний Томсинов В. А. указ. соч. С. 12. . 14 января 1797 года последовал Высочайше утверждённый доклад Генерал-Прокурора. «Об учреждении школы при Канцелярии Санктпетербургских департаментов Сената для обучения Юнкеров». В докладе говорилось, что целесообразнее учредить такую школу только при столичных канцеляриях сенатских департаментов, так как генерал-прокурору удобнее будет осуществлять надзор за ней, кроме того, обучение юнкеров здесь «будет благоуспешнее». Павел эти доводы счёл убедительными, о чём свидетельствует его краткая резолюция на докладе: «Быть по сему».

К докладу прилагалось подробное описание положения школы, предметов, планировавшихся к преподаванию в ней, управления этим учебным заведением. В положении было обозначено, что науки подразделялись на две категории: общие («приготовляющие ученика к приобретению наук звания») и «самые науки звания». Юриспруденция предполагалась главным предметом обучения. Что касается общих наук, то грамоту преподавать не предполагалось, исходя из того, что поступившие в эту школу юнкера должны были иметь о ней представление, но важным посчитали преподавание правописания и чистописания. Без знания грамматики, по рассуждению генерал-прокурора, неудобно приобретать и другие знания. Также предполагалось и введение специального предмета «Нравоучение» на религиозной основе, так как это, по мнению составителя доклада, являлось фундаментом «образа мыслей и деяний будущего гражданина». Первая часть предмета заключалась в преподавании Катехизиса, вторая - в изъяснении гражданского долга. Также утверждались полезными для будущего чиновника науками арифметика, геометрия и тригонометрия, эти предметы докладчик объединил в понятие «Чистая Математика». Также необходимым утверждалось знание географии и истории, не только отечественной, но и других стран, так как многие права и законы предполагают знание этих дисциплин. Также планировалось преподавать логику, полезность коей подчёркивалась для судей. Также предполагался немецкий язык, так как для многих областей, входивших в состав Российской империи, он являлся языком делопроизводства. Также находили полезным преподавать рисование (для чертежей и т. п. ). Познание гражданских законов предполагалось преподавать теоретически и практически (т. е. составление под руководством учителя указов прошений и т. п.). Планировалось четыре года обучения (далее в докладе шло подробное расписание предметов на каждый год). Что касается педагогического состава, то предполагалось 10 учителей - по два для каждого класса, учитель немецкого и учитель рисования. При увеличении числа учащихся считалось возможным увеличение учительского состава и увеличения числа классов. Учебники, карты, глобусы и прочие пособия должны были быть изданными Комиссией об учреждения училищ. Желающий поступить мог начинать учёбу не с первого класса, а с более высокого, сообразно его знаниям. Непременным условием было предъявление неопровержимого доказательства дворянского происхождения. Управление школой осуществлялось следующим образом: из старших учителей назначался инспектор, за которым наблюдал сенатский чиновник, назначенный генерал-прокурором. В обязанности инспектора входило не только наблюдать за порядком, прилежанием и успехами учащихся, но и следить, чтобы они не опаздывали, не прогуливали и не симулировали болезни Там же. С. 23-29. .

Из вышеописанных мероприятий видно, насколько страна нуждалась в грамотном, честном и всесторонне образованном чиновничестве, и как тщательно разрабатывался план обучения. Исходя из содержания, можно отметить прогрессивный характер указа, дающего дорогу молодым талантам к успешной государственной службе.

Указом от 4 марта 1797 года при Сенате создавалась под управлением генерал-прокурора особая Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства «для общего наблюдения за всеми частями, к пользе государства относящиеся и особенно за простым обзаведением иностранных».

Указами от 20 февраля и 12 марта 1800 года определены были к Сенату кастелян и два помощника для присмотра по хозяйственной части и казначей.

Необходимо отметить, что при Павле наблюдалась попытка упорядочить законодательство, причём Сенат должен был принимать в этом деле участие. 16 декабря 1796 года появился Именной указ, данный Генерал-прокурору, «о собрании в Уложенной Комиссии и во всех архивах изданных доныне узаконений и о составлении трёх книг законов Российской Империи: Уголовных, Гражданских и Казённых дел». Как говорилось в указе, назрела необходимость «сократить письменный порядок… и отделить чистые законы от от множества неясностей, временем и обстоятельствами вкравшихся» и ускорения судебных процессов. Император хотел видеть в получившихся сводах законов «прямую черту закона», на которой должен основываться судья при принятии решения. Генерал-прокурор должен был сам отобрать сведущих в законах и делопроизводстве чиновников, необходимых для быстрого и качественного претворения этого замысла в жизнь, и представить список государю для утверждения. Сенату же выпадала важная роль в контролировании процесса. Согласно указу, необходимо было регулярно подавать на рассмотрение Сената эти книги по частям Там же. С. 9. . В тот же день и Сенат получил Именной указ «О рассматривании в Сенате вносимых от Генерал-прокурора окончиваемых в Уложенной Комиссии узаконений и об определении чиновников для составления книг сих законов». Император требовал поступающие узаконения «рассматривать неукоснительно, и по сделанию соображений утверждать оные к изданию». В помощь генерал-прокурору определялись: председатель Гражданской Палаты Иван Яковлев, и Алексей Поленов Любопытно, что привлечённый к работе над упорядочиванием законодательства Алексей Поленов ещё в екатерининское правление предлагал весьма прогрессивный и радикальный проект по почти полной ликвидации крепостного права и введению других гражданских прав и свобод. Этот проект был прислан на конкурс Вольного экономического общества. , находившийся тогда не у дел. Иван Яковлев, согласно указу, освобождался от прежде занимаемой им должности. Обоим полагалось жалование по 2000 рублей в год из сумм Остаточных Казначейств. Сенату же предписывалось представить царю список кандидатов на освободившийся пост председателя Гражданской Палаты Там же. С. 10. . И наконец, 30 декабря того же года вышел Именной указ, объявленный Сенату Генерал-прокурором, «Об именовании Комиссии для сочинения проекта Нового Уложения Комиссиею для составления Законов». Переименованная Комиссия оставалась также под ведомством Генерал-прокурора Там же. С. 11. .

Однако окончательно законодательство было кодифицировано не при Павле, а в 30-е годы XIX века уже при Николае I.

В именном указе, данном Сенату от 12 декабря 1796 года, «О новом разделении Государства на Губернии», предписывалось, чтобы губернаторы докладывали в Сенат решения о «границах между всеми смежными Губерниями… представлять». Также Сенат должен был снабжать штатом чиновников Там же. С. 4. .

Необходимо ещё упомянуть о той роли, которую играл Сенат в судебных делах, которые в силу обстоятельств, стали для Сената приоритетом в павловское время. В указе от 27 марта 1797 года говорилось: «Видя из течения дел Московских департаментов малое попечение об успехе решения оных…, повелеваем Сенату обратить внимание своё , дабы вступающие дела … окончание своё получили, и никаких видов к проволочке оказываемо не было» Цит. по: Клочков М. В. указ. соч. С. 192. .

Этот указ возымел своё действие. Как отмечает в своей работе Клочков, «если некоторые дела продолжали, в силу сложности их, тянуться то главная часть дел проходила через Сенат с необычайной для XVIII века быстротой» Там же. С. 233. . По-видимому, именно успехи Сената в этом направлении подсказал впоследствии Александру I мысль о превращении его в исключительно судебное учреждение.

Итак, рассмотрев положение Сената, можно сделать вывод о том, что деятельность Сената сосредотачивалась на следующих направлениях: прежде всего, судебные дела (гражданские, уголовные, межевые); опубликование и разъяснение законов; дела о государственной службе и об укомплектовании учреждений бюрократическими кадрами и определении их численности служебного положения; на разнообразных делах, относящихся к управлению в широком смысле слова. И, несмотря на то, что Сенат всё ещё был функционально перегружен, в павловскую эпоху он отлично справлялся со своими задачами, особенно в разборе старых судебных дел, что позволило существенно сократить массу нерешённых судебных процессов, накопившихся с екатерининского времени.

Коллегии, Синод

Теперь мы рассмотрим реформы, предпринятые Павлом в других государственных учреждениях, коллегиях. Для начала рассмотрим, в каком состоянии находились они на момент вступления Павла на престол. Петровские коллегии, которые должны были заменить прежнюю громоздкую систему приказов, также имели свои недостатки - коллегиальный принцип управления, когда управлял коллегией не один человек, а коллектив. Как отмечает Б. И. Сыромятников, «То, что было ею (реформой Петра) создано, слишком мало отвечало требованиям времени». Далее он отмечает, что коллегии были лишь усовершенствованные, модифицированные формы приказов, а Сенат - реставрированной Государственной Думой. «Замечательно - продолжает исследователь -, что, вопреки историческому опыту, Пётр и его вдохновители повторяли старую ошибку московского законодательства, построив всё управление на коллегиальном принципе» Сыромятников Б. И. Происхождение и развитие министерского начала в России//Научное слово. 1903. Кн. 8. С. 61. . Проблема упорядочивания управления и устройства учреждений на одинаковых принципах решалась на протяжении всего XVIII и начала ХІХ века. Опыт министерского управления был известен в России задолго до учреждения министерств, и попытки их создания предпринимались и ранее. Например, уже Пётр I замышлял создание особой Дирекцион-коллегии, прототипа министерства Там же. С. 64. . Правда затем, императрица Елизавета Петровна собиралась восстановить все петровские коллегии в первоначальном виде, что означало бы шаг назад. Правда, этого не произошло, так как не было достаточно убедительного объяснения причин такого преобразования. Затем тенденция к введению министерств продолжила своё развитие. Век Екатерины был «блестящим периодом в истории министерского начала» Там же. С. 71. . Роль коллегий существенно уменьшилась, и, в связи с передачей большей части дел текущего управления Сенату и в губернские учреждения, большинство петровских коллегий было уничтожено. В 80-х годах были ликвидированы Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Вотчинная коллегия, Берг-коллегия, Главный Магистрат и Мануфактур-коллегия. Последняя из них была упразднена в связи с объявленной свободой промышленного предпринимательства и отсутствия надобности контроля и борьбы с негосударственными предприятиями. Также была ликвидирована и созданная самой Екатериной Коллегия экономии, что произошло в связи с окончательной секуляризацией церковных земельных владений. Так что, в результате всех этих действий, от петровской системы управления мало что осталось. Были оставлены лишь три коллегии в связи с их чрезвычайной важностью - Коллегия Иностранных дел, Военная коллегия и Адмиралтейств-коллегия. Сохранил своё положение в качестве одной из коллегий Синод, но теперь он был полностью подчинён светской власти.

Теперь рассмотрим, собственно, павловские мероприятия в данной области, чем начал он заниматься почти сразу же после вступления на престол. 19 ноября 1796 года вышел Именной указ, данный Сенату. «О восстановлении Берг, Мануфактур и Коммерц-Коллегий на таком основании, как оные находились до 1775 года…» (название сокращено ввиду его громоздкости). В начале указа обращалось внимание на «крайнюю неудобность в раздроблении важных отделений Государственной экономии… на столько частей разных, сколько… губерний». Для того чтобы «видеть прямое состояние» дел, связанных с промышленностью и торговлей, император распорядился возобновить три соответствующие коллегии, что должно было способствовать централизации этих важнейших отраслей национального хозяйства. Управлять вверенными реставрированным коллегиям делами полагалось в соответствии с прежними регламентами и законами. Но при этом из этих регламентов исключались те статьи, которые обеспечивали коллегиям инициативу и преимущества. Сенату давались ещё следующие распоряжения: организовать открытие коллегий в Санкт Петербурге и представить список кандидатов в президенты этих коллегий по два на каждую, Штаты коллегий предполагалось восстановить по документам 1763 года, в случае каких-либо проблем составить проект новых штатов и представить царю «на апробацию», восстановить на местах существовавшие Экспедиции, таможни, заставы и горные экспедиции от Казённых палат переподчинить соответствующим коллегиям. Нерчинские заводы также переходили в ведомстве Берг-коллегии, а горное училище - в ведомстве её Главного Директора. Также к Мануфактур-коллегии надлежало присоединить Экспедицию для хранения гербовой бумаги Томсинов В. А. указ. соч. С. 2-3. .

Итак, из данного указа видны новые принципы, заложенные в управление восстановленных Павлом коллегий - строгая централизация и единоначалие. То, что коллегии павловской эпохи всё больше приобретают черты министерств, свидетельствует следующий факт. 13 сентября 1800 года вышло Высочайше утверждённое постановление Министра Коммерции Князя Гагарина, Генерал-Прокурора Обольянинова и Коммерческого собрания. «О дозволении выпускать в чужие края пшеницу, со взиманием пошлины по 30 копеек с четверти». Из заглавия постановления видно, что уже появляется должность министра Там же. С. 171. . К этому постановлению прилагается Высочайше утверждённое постановление Коммерц-Коллегии из 21 пункта, где чётко прописаны её состав и функции. Согласно этому документу в эту коллегию входили: Президент, Вице-Президент, несколько советников и асессоров, назначаемых императором, и члены, выбранные от купечества, мануфактур и заводов. Круг деятельности Коммерц-коллегии включал в себя внешнюю и внутреннюю торговлю, организацию торгового судоходства, ведение таможнями. Активную деятельность в делах внешней торговли Коммерц-коллегия вела в 1801 году по поводу торговых отношений с Англией и Францией Там же. С. 234-235. . По своей структуре коллегия подразделялась на 4 экспедиции по означенным выше направлениям деятельности. Согласно пунктам 6-8 данного постановления, ни одна из экспедиций не имела права делать распоряжения по своей части без рассмотрения их на общем собрании, состоящему из всех членов экспедиций (следующий пункт). Постановления общего собрания идут на утверждение в Сенат или, непосредственно к царю. Пункты 10-11 определяют обязанность министра коммерции наблюдать за всеми делами в коллегии и его медиативную функцию между царём и коллегией. Он передавал положения коллегии к императору на Высочайшее утверждение. Также в ведении министра находилась коллежская канцелярия, он мог делать замечания по деятельности коллегии, а в случае, если они не учитывались, мог обращаться прямо к императору Там же. С. 172-177. .

При Павле была восстановлена ещё одна петровская коллегия, а именно - Камер-коллегия. Что касается предшествующей её истории, то в послепетровское время эта коллегия начала терять многие из своих функций и, в конце концов, её деятельность свелась к сборам пошлин с питейных заведений. Это значит, что Камер-коллегия превратилась, фактически, в акцизную контору, что стало особенно заметно после губернской реформы 1775 года. Через 10 лет Екатерина II посчитала существование этого учреждения излишним и упразднила его.

Павел же посчитал нужным реставрировать Камер-коллегию и 10 февраля 1797 года последовал царский указ. В основу восстановленной коллегии лег старый штат 1763 года и петровский регламент. Но деятельность коллегии не выходила за рамки дел, связанных со спиртными напитками. В самом указе говорилось, что эта коллегия возрождена «для удобнейшего соображения по части винной», так что функции её сводились к надзору за подрядами на поставку вина и за винными откупами Клочков М. В. указ. соч. С. 377-378. .

Ликвидированную ранее Вотчинную коллегию в системе управления павловской эпохи заменял Департамент Уделов. Он был учреждён 5 апреля 1797 года, в день, когда был назначен торжественный акт коронации Вообще надо отметить, что этот день был для императора весьма плодотворным в сфере государственной деятельности. В этот день вышло четыре публично-правовых акта: «Учреждение об Императорской Фамилии», «Высочайше утверждённое установление о Российских Императорских Орденах», Манифест «О трёхдневной работе помещичьих крестьян в пользу помещика, и о непринуждении к работе в дни воскресные», «Акт, Высочайше утверждённый, в день священной Коронации Его Императорского Величества, и положенный для хранения на престол Успенского Собора». . Создание Департамента Уделов определялось в «Учреждении об Императорской Фамилии», ему посвящалось обширное 6-е отделение документа Томсинов В. А. указ. соч. С. 39-106. . В § 80 данного документа описываются причины учреждения этого департамента: «… для удовольствований… Крови Императорской Родов всем нужным к непостыдному Их себя содержанию, определены от нас немалые недвижимые имения и знатные денежные суммы». Эти финансовые средства и недвижимость составляли отдельную, особенную часть государственного бюджета страны и, по мысли законодаттеля, требовали особого же и управления Там же. С. 60. . Департамент этот был подотчётен лично императору, все другие учреждения, если их деятельность пересекалась с деятельностью Департамента Уделов, то требованию чиновников департамента должны были руководствоваться в работе по таким вопросам царскими указами. В губерниях, где имеется земельная собственность отпрысков царского рода, учреждались Экспедиции Уделов при Казённых палатах. Количество приписанных к имениям крепостных в ведомстве каждой Экспедиции должно было быть не менее 50000 Там же. и С. 61. .