Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси в 1911-1914 гг.

Не вдаваясь в подробное рассмотрение всех проектов развития земских средств, всё же нельзя оставить совсем без упоминания прежде всего целый ряд земских ходатайств и предположений, начавшихся чуть не со времени введения земских учреждений. Это сразу же укажет на многие стороны вопроса о недостаточности местных средств. Многочисленные ходатайства земств касались и касаются в области местных финансов весьма разнообразных тем. Одни из них поднимают более крупные вопросы местного и государственного обложения, другие обращают внимание на частные и мелочные подробности или специальные ограничения. По характеру поднятых земствами вопросов, ходатайства можно разделить на 7 групп: 1) о коренном пересмотре Устава о земских повинностях и коренной реформе земских финансов; 2) о расширении круга объектов местных налогов; 3) об уничтожении ряда изъятий из существующего земского обложения; 4) об отмене 3%-й предельности ежегодного увеличения земского обложения; 5) об освобождении земских средств от обязательных расходов общегосударственного характера; 6) о передаче земствам полностью или частью некоторых казённых налогов и 7) о прямых воспособлениях земским средствам из сумм государственного казначейства [39, c. 84].

По мере развития земской деятельности, увеличения и усложнения земских задач, а также особенно под давлением местного населения, которое всё сознательнее и настойчивее стало требовать удовлетворения его насущных общественных потребностей, земства всё сильнее и сильнее испытывали необходимость увеличения своих средств, так как местное обложение оказывалось для этого весьма недостаточным.

Вопрос о коренном пересмотре Устава о земских повинностях вызвал ряд земских ходатайств; в последние годы насчитывается 11 земских постановлений такого рода. Так, в 1910 и 1911 гг. его подняли земства: Московское уездное и губернские - Саратовское, Казанское, Самарское, Смоленское, Орловское, Тульское, Пензенское, Уфимское, Костромское и Черниговское [53, c. 26].

Вопрос о расширении круга объектов местных налогов рано стал интересовать земства. Так, ещё до Положения 1890 г., после издания закона 1866 г. об обложении торговых, промышленных и фабрично-заводских заведений только по принадлежащим им зданиям, а не по доходности предприятий, было возбуждено много ходатайств о праве земств облагать самый доход предприятий (Около 18 ходатайств). Ни одно из ходатайств этой категории удовлетворено не было.

В иных случаях земские ходатайства поднимали вопрос не о новых источниках обложения, а об увеличении средств. Имеется 11 ходатайств о предоставлении в пользу земства выморочных уездных и городских имуществ или только выморочных земель. Все ходатайства этого рода остались неудовлетворёнными. Даже просьбы 12 губернских земств об обмене бумаг Главного Общества российских железных дорог (попавших к земствам с суммами приказа общественного призрения) на более выгодные бумаги затянулись на целые годы, несмотря на выраженное министерством согласие, причём земства потеряли за это время крупную сумму денег [61, c. 167].

Закон 12 июня 1900 г., установивший предельность роста земского обложения, вызвал единодушное осуждение и большое количество земских ходатайств, немедленно же после его издания, об его отмене, но это не оказало на правительство того времени никакого влияния. По этому вопросу было составлено огромное количество ходатайств. Многие из этих ходатайств, прекрасно разработанные и снабжённые ссылками и указаниями на местные материалы, были весьма содержательны и наглядно доказывали весь вред и бесцельность для земского дела этого неудавшегося бюрократического проекта, однако все они в равной степени не привели к каким-либо практическим результатам [56, c. 18].

В 1910 г. правительство признало справедливость жалоб земств на ограниченность местных финансов. В 1912 г. В.Н. Коковцов Ї министр финансов Ї выразил надежду, что увеличение средств земств Ї «этот существенный вопрос, от правильной постановки которого зависит прочное развитие всей хозяйственной жизни страны, Ї получит успешное и скорое разрешение». Законопроекты об улучшении местных финансов в порядке инициативы трёх фракций Государственной Думы (октябристов, кадетов, националистов) были внесены 19 января 1911 г. Октябристский законопроект предусматривал: 1) принятие на счёт казны части обязательных земских расходов (по разъездам чиновников, по устройству и содержанию арестных помещений, по этапной повинности и по выдаче разъездных денег чинам полиции и судебным следователям; 2) выдачу государственных пособий для земств на содержание и устройство домов и больниц для душевнобольных и для подкидышей в размере одной трети земских расходов. Второй законопроект был внесён кадетской фракцией и предусматривал: 1) отмену закона 12 июня 1900 г. о предельности земского обложения; 2) отмену обязательности расходов по участию земств и городов в содержании общегосударственных учреждений; 3) отмену изъятия из местного обложения церковных, монастырских и железнодорожных имуществ и казённых зданий; 4) передачу земствам и городам реальных налогов: государственного поземельного и на городские недвижимости, а также основного промыслового налога; 5) установление ежегодных отчислений из сумм государственного казначейства местным органам (начиная с 20 млн. руб. и доведение их до 200 млн. через 10 лет) на развитие дорожного дела, народного образования, народного здравоохранения, общественного призрения, агрономических и экономических мероприятий. Этот обширный план развития местных финансов органов самоуправления обеспечивал в перспективе увеличение средств до 350-400 млн. рублей в год [34, c. 46].

Третий законопроект, внесённый 13 мая 1911 года фракцией националистов, предлагал установить с водочных изделий, продаваемых в казённых винных лавках, особый сбор в пользу земства «в размере 1 копейки с каждой 1/100 ведра». Этим путём предполагалось добавить в общее распоряжение земских органов сразу до 80 млн. рублей [49, c. 64].

В ноябре 1911 г. подали свой голос новорождённые западные земства, представители которых внесли в Думу четвёртый законопроект, который предусматривал перенесение с земских сумм на государственное казначейство расходов по содержанию в этих губерниях местного духовенства.

Проекты были переданы на заключение финансовой комиссии, и «не касаясь оснований в них содержащихся», первые два и последний признаны были комиссией и Государственной Думою подлежащими разработке. Тогда же, 13 мая 1911 г., и представители министерства финансов заявили в Думе о готовности разработать проект об улучшении средств земств и городов. Таким образом, вопрос вышел из сферы академических рассуждений и стал на практическую почву. Разработка правительственного проекта, однако, весьма затянулась, и, как сообщено выше, он быль внесён в Думу министром финансов и министром внутренних дел лишь 2 марта 1912 г. Проект оказался довольно обширным и сложным. Министерства не только признали справедливость указаний на недостаточность местных средств, но и пошли навстречу некоторым из земских ходатайств и думских законопроектов. Они даже нашли, что ничтожные предложения октябристского проекта весьма скромны и мало достигают поставленной цели, однако принять план широкой реформы местных финансов, предлагаемый кадетской фракцией, министерства решительно отказались. В результате предложения правительственного законопроекта свелись в свою очередь к промежуточным по объёму и довольно мелочным по форме улучшениям местных финансов. Законопроект касается земских, городских органов самоуправления и земских расходов в не земских губерниях. В частности для улучшения земских средств предложения проекта сводились, в общем, к следующим: 1) принять на средства казны некоторые из обязательных расходов (по выдаче разъездных денег и по содержанию земских подвод для разъездов судебных и всех полицейских чинов), этапную повинность, содержание и наём земских арестных помещений и довольствие заключённых арестантов и подследственных, по отводу помещений для уездных съездов; в 9-и западных губерниях принять на средства казны содержание духовенства; 2) отменить закон 12 июня 1900 г. о предельности роста земского обложения; 3) «понизить оклады основного промыслового налога с торговых и промышленных предприятий, а также с личных промысловых занятий II и III разряда, а процентный сбор с предприятий, не обязанных публичною отчётностью, взимать с той части исчисленной для обложения раскладочным сбором прибыли, которая превышает увеличенный в 25 раз оклад основного промыслового налога, уплаченного за данное предприятие или личное промысловое занятие, в размере 1 руб. с каждых 25 руб. этого излишка прибыли». Вместе с таким понижением государственного налога проект предоставляет земствам право устанавливать добавочные к государственному промысловому налогу сборы (с личных промысловых занятий II и III разряда и с предприятий, не обязанных публичной отчётностью) в размере не свыше 75%. При этом такая льгота для земских средств от принятия на казну части обязательных расходов и получение нового права в промысловом обложении, составляющие суть правительственного предложения, вводились не сразу и сопровождались, несмотря на их незначительность, целым рядом ограничений существующих прав земских учреждений. Так устанавливалась предельная (в 5% средней чистой доходности) высота земского обложения городских не движимостей и прекращалось право вводить в земские оценки, помимо торгово-промышленных и фабрично-заводских зданий, стоимость внутреннего устройства их, машин и др. оборудовался. При этом общая сумма сбора в каждом уезде торгово-промышленных заведений, фабрик, заводов и городских недвижимостей вообще могла быть увеличиваема только с одновременным, увеличением на тот же процент общей суммы земских сборов с прочих недвижимых имуществ (кроме случаев естественного изменения числа или размера имуществ первой категории). Новое добавочное земское промысловое обложение вводится не сразу, а постепенно. Земское обложение личных промыслов и предприятий без публичной отчётности идёт непосредственно в земские кассы. Для пополнения убыли в земских кассах устанавливается добавочное обложение предприятий с публичной отчётностью, в размере 25% казённого налога, составляющее особый общий по Империи фонд, зачисляемый в специальный капитал по департаменту окладных сборов; из этого капитала: 1) выдаются органам самоуправлений для пополнения причинённых ограничениями недоборов соответствующие возмещения, а 2) из остающейся, за покрытием недоборов, его части 2/3 распределяются между земствами (1/3 идёт городам), пропорционально суммам государственного промыслового налога с предприятий, не обязанных публичной отчётностью. Такова, в общем, довольно запутанная конструкция министерского проекта, пожелавшего не только оказать помощь земским средствам по преимуществу за счёт обложения промышленности и торговли, но и урегулировать попутно земское обложение городских не движимостей и торгово-промышленных предприятий [19, c. 26].

Передачу реальных налогов, установление особых отчислений из государственного казначейства в пособие земским кассам оба министерства решительно отвергли, а уничтожение изъятий из земского обложения железнодорожных и др. имуществ посулили лишь в будущем особом проекте. По подсчёту самого ведомства, финансовые результаты его предложений для земских учреждений получатся приблизительно следующие: 1) в первые 2 года предположенной реформы в свободном распоряжении органов самоуправлений окажутся суммы, расходовавшиеся на обязательные повинности, принимаемые в дальнейшем на казну Ї до 9 млн. руб.; 2) в третий и последующие годы земские кассы должны получить: а) от надбавок к промысловому налогу с не отчетных предприятий Ї до 36 млн. руб., б) от обложения городских не движимостей в 5% чистой доходности Ї до 23,6 млн. руб., в) из фонда от добавочного обложения отчётных предприятий Ї до 11,4 млн. руб. Всего увеличения Ї до 71 млн. руб. [29, c. 54].

При этом земские кассы потеряют: а) от отмены сборов с промысловых свидетельств и не обложения внутреннего оборудования и машин фабрично-заводских и торгово-промышленных предприятий Ї до 15,5 млн. руб.; б) от исключения сумм земских сборов с городских не движимостей, где они выше 5% с чистой доходности Ї до 16,4 млн. руб.; всего потерь Ї до 31,9 млн. руб.

Итого, чистое увеличение средств земских касс должно составить вместе с принятием на казну части обязательных расходов около 50 млн. руб. По 34-м земским губерниям (без Москвы, С.-Петербурга и Одессы, являющихся, как известно, самостоятельными уездными земскими единицами) общие результаты предположенной министерством реформы окажутся много скромнее. Получится добавлений: а) от надбавок к промысловому обложению Ї 12,4 млн. руб.; б) от повышения обложения городских имуществ до 5% доходности Ї 6,1 млн. руб.; в) из фонда Ї 8,4 млн. руб., всего Ї 26,9 млн. руб. Убавится: а) от потерь вследствие отмены сборов с промысловых свидетельств и исключения из оценки машин и внутреннего устройства торговых и промышленных предприятий Ї 10,9 млн. руб.; б) от понижения земских сборов с городских не движимостей в тех случаях, когда они превышают 5% доходности Ї 10,2 млн. руб., всего Ї 21,2 млн. руб. [36, c. 24].

Иначе говоря, все земства 34-х губерний получат добавки около 5,8 млн. руб. да освободятся от части обязательных расходов, до 4 млн. руб., т.е. весь размер увеличения средств, к тому же получаемый постепенно в течение по крайней мере 10 лет, сведётся для них к 10 миллионам рублей. Так ничтожны в сущности, при большом сомнении в точности даже этих подсчётов, по признанию самого проекта, те новые средства, которые он желает предоставить для улучшения местных финансов, да ещё сопровождаемые рядом ограничений в существующем обложении [39, c. 28].

Правительственный проект, вызвав большие возражения и сомнения в законодательных учреждениях, не смог быть проведён во всех его частях. Наиболее бесспорные его предложения всё же были, приняты Государственной Думою и Советом и составили частичный закон 5 декабря 1912 г., который содержит в себе лишь небольшую долю правительственных предложений и две довольно существенные поправки, внесённые в Думе. Были приняты статьи проекта, переносившие на казну много мелких обязательных расходов земств и городов, и только. Вопрос об отмене фиксации земского обложения, о понижении на 1% казённого налога на городские недвижимости, сложные операции с добавочным земским промысловым обложением и понижением казённого промыслового налога Ї всё осталось не рассмотренным в III Думе. Из двух принятых Думою крупных поправок одна, внесённая кадетской фракцией, касалась городских средств и переносила на казну половину расходов городов на полицию, другая же была ещё в комиссии взята из октябристского проекта и устанавливала возмещение из казны земствам 1/3 расходов по призрению душевнобольных [43, c. 126].

Против обеих поправок горячо возражали представители министерства финансов. Они предостерегали Государственный Совет от согласия с думским проектом, от этого «жеста влево», этой «практически невыполнимой уступки». К счастью, Государственый Совет, вопреки его постоянному отношению к думским решениям, принял законопроект в том виде, как он вышел из рук III Государственной Думы.

Таким образом, новый закон об увеличении земских финансов лишь частично удовлетворил потребности местного самоуправления в денежных средствах. Несмотря на тенденцию увеличения доходов земских учреждений в начале ХХ века, в 1890 г. доход земств в 34 губерниях составлял 88,563 млн. рублей, в 1903 - 99,499; в 1906 - 124,225; в 1910 - 167,888; в 1912 - 220,168 млн. рублей; в 1913 - 290 млн. рублей; в 1914 - 300 млн. рублей [48, c. 76]. Этих средств явно не хватало для удовлетворения культурно-хозяйственных нужд населения.

Следует особо подчеркнуть, что земельные имущества различных категорий населения облагались земскими сборами неравномерно и несправедливо. Так, одна десятина земли сельских обществ облагалась 17,6 коп., удельные земли - 8 коп., казённые - 4 коп [49, c. 36].

Ограниченность финансовых средств у земских учреждений, непропорциональность налогообложения различных сословий накладывали свой отпечаток на характер деятельности органов самоуправления.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ

2.1 Введение земских учреждений в белорусских губерниях

Одним из подлинно роковых вопросов правительственной политики в западных губерниях, четко обозначившим пределы возможностей власти, была земская реформа. С эпохи Январского восстания миф об «исконной» русскости края подразумевал тему земства, которое отнюдь не только славянофилы воспевали как самобытную русскую форму организации низовой общественной жизни. Еще один из подчиненных Муравьева снискал расположение начальника, представив тому, наряду с соображениями о вытеснении польских помещиков, еще и проект сплочения всех «русских» сил в Западном крае вокруг земского самоуправления, начиная от всесословного волостного земства: «Горсть местного русского дворянства, духовенства и купечества, в совокупности с призванным к жизни и участию крестьянством, должны выработать хозяйственное и административное управление в Западном крае, -- само собою, при энергическом содействии русского общества и Правительства. Таким образом, Западно-Русскому краю выпадает жребий опередить население Центральной России в образовании прочного общественного строя из различных элементов и практически решить вопрос о земстве, к теоретической обработке которого призваны лучшие силы нашего русского общества». И это был далеко не единственный в 1860-х гг. прогноз такого рода [53, c. 56].

На деле и виленские, и киевские генерал-губернаторы не пытались «опередить» внутренние губернии в земской реформе. На прагматическом уровне принятия решений ссылка на безраздельное преобладание польского землевладения блокировала попытки оживить общественную самодеятельность «русского элемента». Более того, еще до полного подавления восстания высшие администраторы Западного края сформулировали обязательные условия, на которых в более или менее отдаленном будущем, по их мнению, только и можно было бы учредить земства. Киевский генерал-губернатор Н.Н. Анненков в ответ на запрос Министерства внутренних дел заявил в 1863 г., что для этого необходимы специальные нормы представительства, обеспечивающие перевес русским землевладельцам и крестьянам, отдельная квота для православного духовенства. Для достижения сколь можно более надежного перевеса русской стороны Анненков предлагал понизить по сравнению с Великороссией земский имущественный ценз -- типичный пример «демократизирующего эффекта» деполонизации. Евреям надлежало полностью перекрыть доступ в земство. За полвека до принятия закона 1911 г. киевский генерал-губернатор предвосхитил его общую концепцию. Впрочем, приписать это следует не прозорливости Анненкова, а косности официального дискурса о проблеме земства в Западном крае [44, c. 118].

После 1870 г. обязательным условием учреждения земств в Западном крае стали считать увеличение доли русских землевладельцев до половины от общего числа, а принадлежащей им земли -- до двух третей от общей площади частного землевладения. Хотя планка была поставлена высоко, обсуждение перспективы земской реформы среди местных администраторов, особенно в Юго-Западном крае, время от времени возобновлялось. После т.н. «земской контрреформы» 1890 г., усилившей в Великороссии контроль губернаторов за земством, стало легче полемизировать с теми, кто более всего опасался засилья поляков в выборных органах самоуправления.

Принятие Положения 1890 года вытекало из консервативной политики Александра III. Произведенные изменения были направлены на уменьшение демократического и всесословного компонента в деятельности земских учреждений [61, c. 93].

Дискуссия на тему введения земств в Западном крае и их либерализации получила новый импульс после назначения министром внутренних дел И.Л. Горемыкина, бюрократа, имевшего в молодые годы опыт службы на западной окраине -- в качестве комиссара по крестьянским делам «милютинского» призыва в Царстве Польском. Пересмотр методов окраинной политики не был для него лишь данью конъюнктуре начала нового царствования -- Горемыкина побуждали к такому шагу его неославянофильские настроения. К 1898 г. он подготовил к внесению в Государственный совет соответствующий проект для всех девяти западных губерний. Согласно ему, земские собрания вводились только на губернском уровне (собрания в уездах, как считалось, могли легко подпасть под влияние местных польских магнатов), процедура выборов должна была неизменно оставлять поляков в меньшинстве. Сплотить «русский элемент» предполагалось, кроме того, и посредством демократизации куриальной системы: все крестьяне, подходившие под категорию частного землевладельца, включались в одну курию с помещиками-дворянами. Глава Министерства внутренних дел настаивал на том, что при соблюдении этих условий «русская стихия» в родном для себя Западном крае превратится в наделенную самосознанием «общественную силу» [51, c. 33].

Проект Горемыкина, хотя и поставил в законодательную повестку дня крупный вопрос, находился в прямой зависимости от рутинных бюрократических механизмов политики на окраинах. Он не был результатом концептуального прорыва в мышлении бюрократии или углубленного анализа новых, эмпирически собранных данных, не ознаменовал собой разрыва с воззрением на Западный край как на поле битвы между «исконной» русскостью и «наносным» полонизмом. Строго говоря, проект вытекал из того, что тезис о том, что земства нежелательны, т.к. легко могут послужить экономическому и культурному усилению полонизма, подменялся противоположным утверждением, будто земства сразу же позволят русскому населению сознательно и дружно защищать свои жизненные интересы. Статистические показатели «русского землевладения», вселявшие уныние в других государственных деятелей заметным недобором до безусловного перевеса, под пером Горемыкина обретали видимость массивной «почти половины». Понятно, что, будучи так сформулирован, проект был весьма уязвим для контраргументов [42, c. 103].

Реакция высших администраторов Западного края на проект не была солидарной. Киевский генерал-губернатор Драгомиров пошел дальше министра, предложив применить к Юго-Западному Краю закон 1864 г., предоставлявший земствам более широкие права, чем закон 1890 г. В этом случае одна из Великих реформ должна была стартовать на землях Правобережной Украины как бы заново, но уже с учетом накопленного в Великороссии опыта. Напротив, виленский генерал-губернатор Троцкий был категорически против земского самоуправления в северо-западных губерниях в какой бы то ни было форме. В этом расхождении, конечно, отразились объективные региональные различия в положении поляков -- социокультурном, этноконфессиональном, демографическом. Угроза полонизации выглядела по-разному в Киеве и Вильне. Тем не менее личные воззрения администраторов, их представления о методах окраинной политики, симпатии и предубеждения тоже сыграли немалую роль [53, c. 83].

Наиболее серьезную и авторитетную оппозицию начинание Горемыкина встретило в лице министра финансов С.Ю. Витте. Возражения Витте по этому конкретному пункту переросли в рассуждения о земстве вообще и его месте в системе самодержавного правления (в известной записке «Самодержавие и земство», нарочито амбивалентной в оценке совместимости этих двух начал). Витте резко высказался против введения земства в западных губерниях; он был едва ли не первым из государственных мужей, кто открыто поставил под сомнение постулат о Западном крае как «колыбели русской народности». По его мнению, исполненные пафоса исторические аргументы теряли смысл перед очевидным фактом современного экономического преобладания поляков. Земства же лишь усилили бы это преобладание, усугубили сепаратистские тенденции. Выступление Витте -- один из примеров использования традиционной деполонизаторской установки в бюрократической борьбе вокруг общеимперских приоритетов. Деполонизация Западного края не была ближайшей целью Витте (в отличие от Троцкого): его главной задачей было скомпрометировать в целом линию главы Министерства внутренних дел, которая расходилась с отстаиваемой Министерством финансов концепцией ускоренного индустриального развития. Горемыкин представал сановником, который, увлекшись романтическим почвенническим идеалом, не распознал реальную угрозу целостности империи [47, c. 73].

Сменивший Горемыкина в 1899 г. Д.С. Сипягин немедленно отклонил принцип выборности в будущем западном земстве, а затем подверг ревизии проект в целом. Сипягин продолжил описанную выше бюрократическую игру в «перевертывание доводов»: он доказывал, что введение выборности не смягчит, а, напротив, обострит межнациональные противоречия, ибо завышенное представительство русских будет только раздражать поляков. Вместо земских собраний и управ предлагалось ввести т.н. комитеты по делам земского хозяйства, состоявшие из чиновников, представителей дворянской корпорации и советников из числа цензовых местных жителей, назначавшихся администрацией. На уездном уровне в комитеты вводилось, также по выбору администрации, несколько волостных старшин. В апреле 1903 г., при министре В.К. Плеве, проект обрел силу закона для девяти западных губерний. Это была на редкость неудачная, половинчатая мера. Новые комитеты, получившие прозвание «маргаринового земства», стали мишенью критики в прессе, либеральной оппозиции и даже правительственных кругах, что проявилось еще на стадии обсуждения проекта в Государственном совете. Членами комитетов назначались лица, не пользовавшиеся авторитетом в местном обществе, а те, кто таким авторитетом располагал, не жаждали занять непрестижную должность; уездные комитеты были лишены возможности как-либо влиять на деятельность губернского комитета и контролировать расходование собранных в уездах земских налогов. Закон о «маргариновом» земстве так и не был приведен в исполнение в трех северо-западных губерниях [23, c. 13].

В 1909 году группа членов Государственного совета внесла законодательное предположение об изменении избирательного закона по выборам в Государственный совет от девяти западных губерний: трех северо-западных -- Виленской, Гродненской и Ковенской, трех западных, белорусских, -- Могилевской, Минской и Витебской; в трех юго-западных, украинских, -- Киевской, Подольской и Волынской. Инициатором этой идеи был один из лидеров национализма -- Д.И. Пихно, хозяин влиятельной правой газеты «Киевлянин». Целью внесенного законопроекта было сократить число членов Государственного совета -- поляков. По существовавшему порядку, в неземских губерниях члены Государственного Совета выбирались только от землевладельцев [25, c. 36].

Содержание законодательного предположения сводилось к следующему. Девять губерний делятся на три избирательных округа с тремя губерниями в каждом -- Виленский, Могилевский и Киевский. До этого времени единый избирательный съезд делился на два: русских землевладельцев и польских, причем все неполяки зачислялись в русскую курию. Каждый съезд выбирал по 20 выборщиков. Выборщики должны были собираться раздельно и выбирать из своей среды членов Государственного совета. Русские выборщики каждого округа выбирали двух членов, польские -- одного. Таким образом, в совокупности от девяти губерний выбиралось бы шесть русских и три поляка, при этом русской курии предоставлялось в два раза больше мест выборщиков, чем польской. Этим гарантировалась потеря поляками мест в Государственном Совете.

Законопроект получил правительственную поддержку. Уже 8 мая 1909 г. с грифом «Весьма срочно» Министерство внутренних дел внесло в Думу готовый законопроект [24, c. 51].

Но поскольку до конца сессии Думы оставалось мало времени, то она сумела бы принять соответствующий законопроект не раньше осени, а выборы в Государственный совет от указанных девяти губерний предстояли летом, и, следовательно, результаты выборов снова должны были повториться. Министерство внутренних дел решило внести свой законопроект отсрочивающий выборы в Государственный совет. В Думе, согласно внесенной октябристами поправке, вместо отсрочки предлагалось обратное: произвести выборы по старому закону, но сроком на один год, что и было принято. А в течение этого года Дума предложила правительству разработать новый законопроект о введении земства в западных губерниях с таким расчетом, чтобы он успел стать законом к новым выборам. Правительству и возглавляющему его Столыпину, эта идея вполне подходила, так как получалось с одной стороны, либеральная реформа, а с другой -- преобладание русских в государственных учреждениях [32, c. 35].

Правительство приступило к разработке соответствующего законопроекта. По сравнению с Положением 12 июня 1890 г. разработанный ведомством Столыпина законопроект вносил следующие изменения. Вместо сословных курий вводились курии национальные. Польская и русская курии, куда заносились все неполяки, выбирали своих выборщиков раздельно, причем с фиксацией числа гласных от каждой национальности, достигаемой при помощи совершенно искусственного приема. Состоял он в следующем: брался процент численности населения данной национальности (в масштабе губернии) и процент ценности принадлежащей ей земли и недвижимых имуществ (в масштабе уезда), облагаемых земскими сборами, которые складывались и затем делились пополам. Полученное число и составляло фиксированный процент земских гласных данной национальности. Например, в одной из шести губерний польское население составляло 2%, а польская недвижимость в каком-либо уезде этой губернии равнялась 38% ценности всего его недвижимого имущества. После сложения и деления на 2 получалась цифра 20, которая и давала полякам право на избрание 20% гласных в данном уезде.

Однако безоговорочное применение этого положения привело бы к тому, что в русской курии большинство оказалось бы не у русских помещиков, а у белорусских и украинских крестьян, что для ревнителей истинно русского духа было абсолютно неприемлемо. Так как в их лояльности после событий 1904--1906 годов правительство сомневалось. В связи с этим крестьянское представительство ограничивалось другим постановлением, согласно которому число крестьянских гласных в уездах, выбираемых от сельских обществ, независимо от численности крестьянского населения и величины их имуществ, не должно было превышать трети всех гласных. В губернское земство гласные от крестьян не допускались вообще. Специальная статья законопроекта расширяла представительство местного православного духовенства. По Положению 1890 г. консистории посылали по одному своему представителю в уездные и губернские земства, теперь же соответственно -- трех и четырех священников. Законопроект также предусматривал, что председатель и не менее половины членов управы должны быть русскими. Такие же требования он предъявлял и к земским служащим (врачам, учителям, агрономам и др.). Специальная статья устраняла от выборов евреев, что было совершенно излишним, поскольку и по Положению 1890 г. евреи в земство не допускались. Совет министров счел необходимым «во избежание недоразумений ввести ее». Необычайно усложненная и запутанная система организации выборов имела целью не только уничтожить значение поляков в земских собраниях, но и не сделать это за счет увеличения числа гласных от крестьян, выдвигая вперед мелких и средних собственников [57, c. 36].

Можно сказать, что все принципиальные основы законопроекта в точности соответствовали идеям, изложенным правыми, в частности в специальной брошюре Шульгина, которая до этого была опубликована в виде ряда статей в «Киевлянине». Что касается участия крестьян в земстве, то Шульгин по этому поводу писал следующее:

«Вообще, не следует в России строить слишком демократическое земство, ибо это означило бы загромоздить земское собрание малограмотным элементом», а в юго-западных губерниях, «быть может, было бы целесообразнее поручить часть представительства крестьянской земли русскому поместному землевладению и часть духовенству, ибо русское поместное землевладение и духовенство должны быть, и об этом никогда не следует забывать, естественным представителем темной массы» хорошо чувствующей свои нужды, но не имеющей понятия о способах их защиты».

1 июня законопроект был передан в Государственный совет, а 17 июля 1908 г. стал законом -- с некоторым изменением: земство вводилось не для девяти губерний, как предполагалось вначале, а только для шести. От введения земства в трех северо-западных губерниях пришлось отказаться: русское помещичье землевладение здесь оказалось настолько слабым, что никакие ухищрения в законе не могли бы обеспечить ему доминирующую роль. Предусмотренная законом разработка нового проекта была проведена, и весной 1910 г. началось обсуждение в Думе [57, c. 59].

Дума рассматривала законопроект в комиссии по местному самоуправлению до апреля 1910 года, после чего он был вынесен на Общее собрание Думы. Думская комиссия по местному самоуправлению приняла ряд поправок, которые ровным счетом ничего не меняли в существе законопроекта, но тем не менее вызвали шумные протесты крайних правых как в комиссии, так и при пленарном обсуждении. Так, вместо двух признаков, определявших число гласных, -- ценза и численности -- комиссия оставила один -- ценз, исчисленный, однако, не на уездном, а на погубернском процентном обложении, так как обнаружилось, что при поуездном обложении в некоторых уездах большинство или половина гласных могли бы оказаться у поляков. Погубернское же обложение давало вилку -- максимум польских гласных 27%, минимум -- 13% [48, c. 75].

Комиссия признала допустимым факультативность соединения национальных курий в уезде в одно избирательное собрание в тех случаях, когда квалифицированным большинством в две трети голосов каждая из курий найдет такое соединение желательным. В губерниях же факультативность не допускалась. Затем комиссия признала целесообразным и желательным уменьшить ценз для участия в выборах по земству наполовину, принята чисто механическая поправка -- ценз уменьшен ровно вдвое.

Комиссия также сочла, что, «раз русское большинство обеспечено в составе земских собраний, тем самым оно обеспечено в составе управ и вольнонаемных служащих». Исходя из этого, комиссия исключила ту часть законопроекта, которая требовала русского большинства в управе и среди служащих. Вместе с тем «комиссия приняла два добавления в смысле увеличения гарантий, которые даются для обеспечения преобладания русского элемента в составе земств». Эти добавления сводились к тому, что член управы, ведающий народным образованием, как и учителя народных училищ, обязательно должен быть русским[53, c. 73].

Все фракции, стоявшие левее октябристов, а также польское «коло» выступили против законопроекта. Мотивы были те же, что и при обсуждении других националистических актов.

Правые и националисты -- члены комиссии резко возражали против большинства внесенных октябристами поправок под предлогом, что такое «земство недостаточно обеспечивает русские интересы». На самом же деле, как видно из самих поправок, дело обстояло совершенно не так. Подлинным мотивом была амбиция. Шульгин и другие националисты не хотели допускать октябристского вмешательства в законопроект, который считали своим детищем.

Столыпин счел необходимым лично выступить против принятых комиссией поправок. Основная цель правительственного законопроекта, подчеркнул он, состоит в подчинении земской идеи государственной. Правительство не может быть простым зрителем борьбы поляков и русских в Западном крае. История показывает, что, когда поляков держали в ежовых рукавицах, продолжал он, они вели себя хорошо, но, как только делались послабления, отвечали восстаниями 1831 и 1863 гг. Исходя из этого главного принципа, премьер и выступал против поправок. Факультативность неприемлема потому, доказывал он, что поляки дисциплинированны и сплочены, а русские избиратели (т. е. русские помещики) отличаются абсентеизмом; в результате поляки в соединенном избирательном собрании выберут таких русских, какие их устраивают. По той же причине неприемлем только один налоговый признак. Хотя общее число польских гласных на базе этой поправки ни в одной губернии не превысит 30%, но «русские помещики там не сплочены но, к сожалению, часто не проживают в крае». Кроме того, поляки могут привлечь на свою сторону часть гласных-крестьян, пользуясь своей экономической властью над ними. Столыпин также настаивал на сохранении пункта об обязательных трех священниках-гласных в уездном земстве и четырех -- в губернском, который комиссия также исключила, считая излишним. Особенно энергично он настаивал на восстановлении в правительственной редакции статьи, требовавшей обязательного большинства русских членов управ и прежде всего русского председателя управы, от которого зависело назначение служащих земства. Комиссия же исключила этот пункт, резонно считая его совершенно ненужным: раз по закону русские гласные в земстве будут в абсолютном большинстве, то и председателя и большинство членов управ они изберут из своей среды [43, c. 23].

Несмотря на великодержавную позицию Столыпина, правые остались недовольны и продолжали свое давление на правительство. Выступивший вслед за Столыпиным Богданов заявил от имени националистов, что в измененном комиссией виде законопроект ими поддержан не будет. Фракция согласна только на поправку, уменьшающую ценз, В свою очередь Пуришкевич дважды пригрозил октябристам, что, если поправки комиссии пройдут, правительство заберет свой проект обратно. Граф Бобринский очень непосредственно объяснил, почему националисты против увеличения числа гласных-поляков. Действительно, признал он, нигде в земстве и при поправке комиссии «более 25% поляков не будет. Казалось бы, это вполне благополучно и хорошо. Но, главное, можно ли положиться на всех крестьян?»

Марков 2-й, как всегда, был верен себе. Разоблачая тезис кадетов о том, что в земстве не должно быть «политики», он заявил: «Я с этим не согласен». Политика в земстве неизбежна и должна быть. Весь вопрос в том, какая и чья политика. Западное земство -- это оборона против возможного в будущем нападения поляков на Россию. А тем, кто говорит, что эта оборона не нужна, «может быть только один ответ: вы, слюнтяи, молчите, ибо вы ничего не понимаете в государственном деле».

Поляки считают западные губернии своим «забранным краем», который они должны себе вернуть, вторил ему епископ Евлогий. Необходимо с этой надеждой покончить. Националисты и правые в самой категорической форме настаивали на восстановлении статьи об обязательных гласных-священниках. Шульгин объяснял тем, что в 1905 -- 1906 гг. во время революции духовенство сыграло решающую роль став между крестьянами и государственной властью. Бобринский говорил: «Это духовенство, -- сумеет в земстве соединить, сплотить крестьянство с землевладельцами и с дворянством... Нам этот пункт, нам эти священники необходимы; с ними мы стоим, с ними мы падем» [56, c. 43].

Дума, однако, внесла в правительственный законопроект поправки. Прежде всего, не получила поддержки идея резервирования мест для православного духовенства (результат антиклерикальных настроений октябристов). Также Дума еще более усложнила правила организации и разделения избирательных собраний и съездов, в целях предоставления еще больших преимуществ мелким собственникам; устранила имевшиеся в законопроекте прямые ограничения на занятие земских должностей поляками.

Они считали, что из-за обострения борьбы между крупными и мелкими собственниками, местами грозившей отсутствием представительства мелких собственников в земском собрании, необходимо обеспечить законом определённое число мест для владельцев мелких недвижимых имуществ. В дальнейшем эта идея нашла реализацию в Главном Управлении по делам местного хозяйства. Для правильного её решения необходимо установить размеры представительства в земских собраниях полноцензовых и мелких владельцев. Министерству необходимо располагать точными статистическими данными на этот счёт. Поэтому в 1912 г. от всех уездных земских собраний необходимо составить именные списки земских избирателей по 7 формам. В которые отдельно включены и хозяева имеющие менее 25 десятин, но не меньше 12,5 десятин [57, c. 84].

Натиск справа оказал свое воздействие на Столыпина. Под сильным нажимом премьера и собратьев справа октябристы фактически раскололись надвое, и в результате на заседании 11 мая 1910 г. «фракции оставалось только предоставить входящим в нее депутатам свободу голосования». Спустя два дня «Новое время» по тому же поводу писало: «Главная... фракция распалась на два лагеря -- правых и левых октябристов» [53, c. 168].

Вместе с правыми Столыпин рассчитывал на поддержку депутатов-крестьян, особенно из тех самых западных губерний, которые они вознамерились облагодетельствовать истинно русским земством. Крестьяне этих губерний, с точки зрения Шульгина, Бобринского и др., обладали тремя большими достоинствами по сравнению с крестьянством великорусских губерний: во-первых, они были проникнуты антиполонизмом и антисемитизмом; во-вторых, являлись преимущественно подворниками и, в-третьих, их участие в революции 1905 -- 1907 гг. было намного слабее, чем крестьян коренной России. Они также в большей мере были подвержены влиянию духовенства и местных черносотенных организаций. Именно поэтому Столыпин и правооктябристское большинство Думы пошли на такой шаг, как уменьшение избирательного ценза вдвое. Казалось, надежды Столыпина и правых на украинских и белорусских депутатов-крестьян оправдались: они все были за законопроект, все ругали польских панов и т. д., но тут, же становилось ясным, что принципиальной разницы между украинским и русским крестьянством нет -- всех их объединял глубокий неискоренимый антипомещичий демократизм.

Депутат-крестьянин Минской губернии Кучинский по поводу того, что крестьян большинство и в земстве их должна быть половина, а не треть заявил: «Но, гг., я вам скажу, что крестьянами гордятся все здесь сидящие... Я думаю, что раз они сумели собрать такое великое отечество, то они будут хорошими защитниками в земстве» [53, c. 182].

Самый неприятный сюрприз правым преподнес правый крестьянин Галущак. Он внес поправку, увеличивавшую число крестьянских гласных до половины, которую немедленно поддержали другие правые крестьянские депутаты.

Депутат-крестьянин от Витебской губернии Амосенок заявил, что он будет голосовать за правительственный законопроект, несмотря на все уговоры кадетов:

«Но главное, мне обидно то, что приходится частенько слышать иногда даже с правых скамей. В прошлом заседании председатель Совета министров сказал, что если пустить в земство много крестьян, то мы, так сказать, прервем путь культурным людям. Я просто этого не понимаю. Кто культурнее: дворянин, который имеет 15000 денег долга, или тот крестьянин, который имеет 4 десятины и 10 детей и все повинности платит, и еще четвертной билет имеет... Поэтому я думаю, что правительство даст мне обещание, что оно даст гораздо больше доступа крестьянства в этом земстве» [41, c. 93].

Защищая во второй своей речи поправку Галущака, Амосенок заявлял что, нельзя соглашаться с мнением представителя крайне правых Пуришкевича в том, что если поправка Галущака будет принята, то это погубит весь законопроект. Он настаивал на попуске крестьян в земство в половинном числе, так как никто кроме них самих о себе не позаботится. Правые угрожают в случае принятия половинного числа голосовать против всего законопроекта. Поэтому всех желающих добра шести западным губерниям он просит «наложить им палок в колеса, чтобы они так далеко не ехали». В его речах присутствовало сочетание антипомещичьих настроений с верой в «возлюбленного монарха». И это было самой характерной чертой всех думских правых крестьян. Характерно, что с резкой критикой законопроекта и требованием его отклонения выступили и правые депутаты-крестьяне других (не западных) губерний. В конечном счете большинство их проголосовало за законопроект, но готовящийся спектакль их якобы трогательного единения с русскими помещиками был безнадежно испорчен [41, c. 123].

Поскольку либерализм октябристов носил ярко выраженную столыпинскую окраску, от комиссионных поправок осталось в законопроекте немного. Основное расхождение октябристов с правыми -- определение количества гласных по двум или одному признаку -- было решено в пользу правых. Победа осталась за ними и по вопросу о факультативности. Жертвы, понесенные правыми, свелись к отклонению статей правительственного законопроекта о представительстве духовенства и о председателе управы и зафиксированном преобладании русских вольнонаемных служащих. Остальные несколько поправок, принятые против правых, были настолько мелкими, что их не стоит даже перечислять, за исключением одной, согласно которой в губернское земство посылалось по одному крестьянскому гласному от каждого уезда.

Тем не менее, крайние правые заявили, что будут голосовать против законопроекта, потому что «от правительственного проекта остались одни осколки». Но это была чистая демагогия -- их собратья-националисты, чьей затеей и являлся законопроект, устами Шульгина заявили, что они не просто довольны, а чрезвычайно довольны. На самом деле они считали этот законопроект своей первой большой победой. В конечном итоге и лидер крайних правых граф Бобринский признал, что законопроект хороший.

Законопроект был принят 29 мая 1910 г. Но, несмотря на пожарные темпы, срок введения земства в западных губерниях в законопроекте пришлось передвинуть на год: Государственный совет уже не успевал принять его до 1 июля, т. е. до срока выборов в Государственный совет.

Неудивительно, что в Государственном совете проект не встретил теплого приема. Возражения оппонентов Столыпина -- среди них большую активность выказал Витте -- были сходны с теми, что двенадцатью годами ранее выдвигались против предложений Горемыкина. По их мнению, национальные курии были несовместимы с принципами построения многонациональной империи. Так, член Государственного совета князь А.Д. Оболенский-2-й утверждал, что «внесение в закон идеи национальных курий является отказом от вековой традиции Русского государства». А пониженный избирательный ценз внушал опасение демократизации земских учреждений и в Центральной России [46, c. 132].

В марте 1911г. Государственный совет голосами части центра, поляков, академической группы и части правых отверг статью о национальных куриях. В связи с отказом утверждения закона Государственным советом Столыпин обратился за поддержкой к Николаю II, фактически поставив царю ультиматум: либо согласиться на отставку премьера, либо распустить Думу и Государственный совет, чтобы без их одобрения провести решение Указом по 87 статье Основных законов. 10 марта Николай II объявил Столыпину о готовности разрешить политический кризис на его условиях. Столыпин предложил распустить законодательные учреждения на короткий срок, и принять закон Высочайшим указом на основании статьи 87 Основных государственных законов. Николай II принял предложение Столыпина, и 11 марта был издан высочайший указ о перерыве в деятельности законодательных учреждений с 12 по 15 марта. Государственный Совет, уже осведомленный об указе, в заседании 11 марта демонстративно отклонил законопроект полностью. После этого 14 марта 1911 года закон был принят Высочайшим указом.

2.2 Социально-экономическая деятельность земских учреждений

Феномен земства содержит три аспекта: социальный, экономический и политический, которые находятся в органическом взаимодействии, единстве. Социально-культурный и хозяйственный аспекты характеризуются наибольшей значимостью этих направлений в общем объёме деятельности земств.

В период с апреля по июнь 1911 г. В Витебской, Минской и Могилёвской губерниях на основании правил о порядке введения в действие Положения о земских учреждениях, разработанных 30 марта Министерством внутренних дел, был определён круг лиц, обладающих требуемым имущественным цензом, проведены выборы волостными сходами кандидатов в гласные от сельских обществ; избраны земские гласные в уездах и губерниях. В Витебской губернии 14 августа состоялось открытие первого губернского земского собрания. В Могилёвской губернии первое губернское собрание состоялось 18 августа 1911г.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. Земства создавались «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». В этой сфере и сосредоточилась деятельность земств [54, c. 165].

Земства, созданные в Беларуси в 1911 году, не составляли исключения в отношении ориентации практической деятельности, однако имели свою специфику. Они сразу влились в общероссийское земское русло деятельности, используя накопленный земствами центральных губерний России богатый практический опыт. Мотив преемственности программных пунктов деятельности новорождённых учреждений самоуправления отчётливо прозвучал в редакционной статье журнала «Вестник Минского губернского земства», возникшего в 1914 г. В ней констатировалось: «Минское земство в течение первых трёх лет своего существования уже обнаружило своё стремление широко пользоваться богатым опытом наших соседей - старых земств - в области всевозможных начинаний и мероприятий, стремясь избежать их ошибок, пользуясь практическими результатами, которые достигнуты в этой области». Далее излагалась программа развития земского дела. Журнал, сотрудники которого были активными деятелями земских учреждений, отвёл видное место общим вопросам экономической жизни, изучению Минской губернии как в естественно-историческом, так и экономическом отношениях, улучшению сельского хозяйства губернии и всего края. Уделялось также внимание вопросам кооперации, кредита, мелиорации лесного хозяйства, выяснению прочих нужд населения [58, c. 25].

Общее направление деятельности земств в Белоруссии отражено в речи священника Михаила Серницкого в Бобруйском земском собрании: «Земству вверяется ближайшее попечение о благе народа, об освобождении народа от мрака невежества, о благоустройстве быта меньшого брата-крестьянина». Здесь отчётливо обозначены основные пункты программы деятельности белорусских земств: народное образование, упорядочение и оздоровление быта, поднятие жизненного уровня населения деревни.