Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси в 1911-1914 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Республики Беларусь

Белорусский государственный университет

Исторический факультет

Кафедра истории Беларуси

Нового и новейшего времени

Дипломная работа

ФИНАНСОВО--ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ (1911-1914 гг.)

Специальность: История (отечественная и всеобщая)

____________________

“__”___________2012 г.

Минск, 2012

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Формирование и функции органов земского самоуправления

1.1 Структура органов земского самоуправления в Российской империи

1.2 Функции земских учреждений

1.3 Попытки преобразований земских учреждений

Глава 2. Особенности финансово-хозяйственной деятельности органов земского самоуправления в Беларуси

2.1 Введение земских учреждений в белорусских губерниях

2.2 Социально-экономическая деятельность земских учреждений

2.3 Источники формирования земского бюджета в Беларуси

Заключение

Список источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

История местного самоуправления в Беларуси -- одна из малоизвестных и малоисследованных страниц белорусской истории, которая требует всестороннего изучения. Формирование современного белорусского государства должно органично совмещаться с использованием опыта организации и функционирования органов местной власти и самоуправления на территории Беларуси в прежние времена. Создать современную и эффективную систему органов местной власти невозможно без опоры на национальные традиции в создании и функционировании органов местного управления и самоуправления.

Государство призвано выполнять многообразные и сложнейшие задачи, для успешного осуществления которых необходимы соответствующие материальные средства. Эти средства добываются разнообразными способами: с помощью налогов, доходов от государственной сферы экономики, путем проведения собственных финансовых операций, посредством внешних займов. Для этого государству необходимо иметь правовую базу, обширную и хорошо отрегулированную систему финансовых учреждений, представленную центральными и местными государственными органами финансового управления.

Наряду с государственными органами, выполнявшими функции финансового управления, вопросами финансов и налогообложения ведали органы общей компетенции: губернатор, полиция, позже Ї земские учреждения. Однако пределы их полномочий в финансовой сфере были строго ограничены.

Земские учреждения оставили нам уникальный опыт успешной работы в области развития экономики, народного образования, статистики, социальной сферы, культуры. Земства производили регулярные массовые ассигнования по многим направлениям своей деятельности. Исследование структуры этих отчислений представляет определенную научную ценность, поскольку позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся современного положения в данной области. В связи с этим представляется важным выявить те моменты в деятельности земств, которые с учетом современных реалий, возможно применить к осуществлению отдельных функций местных органов власти. При этом необходимо учесть то обстоятельство, что деятельность каждого земства протекала во многом в своеобразных условиях, зависящих от социально-экономических и политических особенностей отдельно взятого региона Российской империи. Деятельность земских учреждений на территории Минской, Могилёвской и Витебской губерний имела свою специфику и отличалась от других губерний.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1911 по 1914 год. Исходная дата обосновывается введением земских учреждений в трёх белорусских губерниях, а конечная дата определяется изменившимися условиями работы органов местного самоуправления в условиях Первой мировой войны. Рассматриваемый период был обусловлен формированием правовой и финансовой базы, форм и методов работы земских учреждений.

Земства, их возникновение, система, компетенция и важнейшие аспекты их деятельности в Белоруссии не были предметом глобального специального исследования в исторической литературе. Хотя большой вклад в разработку данной проблемы внёс В.П. Слобожанин в своём труде «Земское самоуправление в Беларуси (1905 - 1917 гг.)». Он весьма подробно, ссылаясь на архивные материалы и данные периодики того времени рассмотрел непосредственно деятельность земских учреждений на территории Беларуси. Только частные моменты этой многоаспектной проблемы затронуты в публикациях А.Я. Авреха [41] и Л.П. Липинского [56]. Что же касается финансов, финансовой системы и её влияния на деятельность земских учреждений, то данная проблема раньше рассматривалась только на общероссийском уровне. Исследований посвящённых финансово-хозяйственной деятельности земских учреждений в Белоруссии не было. А вот подобные проблемы в других губерниях Российской империи не были обойдены вниманием ученых Ї юристов, историков, экономистов. Имеется достаточное количество работ, где, так или иначе, рассматриваются вопросы финансовой деятельности России.

Объект исследования Ї финансово-хозяйственная деятельность земских органов местного самоуправления в 1911 Ї 1914 гг.

Предметом изучения данной работы является нормативно-правовая база построения и деятельности финансового аппарата и государственной кредитной системы Минской, Могилёвской и Витебской губерний в период с 1865 по 1917 гг. В работе рассматриваются основные направления вложения капиталов органов местного самоуправления, система доходных и расходных статей бюджета. Анализу также подлежат экономические программы местного самоуправления. Исследуется соотношение губернских и уездных затрат, зависимость динамики бюджета земств от изменения численности по годам. земский самоуправление бюджет губерния

Целью работы является исследование финансовой деятельности органов местного самоуправления в белорусских губерниях в 1911Ї1914 гг. В соответствии с поставленной целью автором определены основные задачи исследования:

Ї изучить правовую базу земских учреждений, их взаимодействие с органами государственного управления;

Ї исследовать финансовую базу земских учреждений, проанализировав источники формирования доходной части бюджета;

Ї рассмотреть структуру денежных отчислений земств, а также изменение принципов их распределения;

Ї выявить соотношение в бюджете местных и государственных средств;

Ї изучить работу земских учреждений по выполнению обязательных и необязательных повинностей, показав эволюцию ее форм и методов;

Ї рассмотреть возникновения земских ходатайств;

Ї выявить причины неудовлетворения ходатайств правительством.

Методологической основой исследования является совокупность принципов исторического исследования: объективности, историзма, системности и специально-исторических методов. Принцип объективности предполагает безусловную опору на фактический материал. Позволяет рассмотреть финансово-хозяйственную деятельность органов земского самоуправления с разных позиций и точек зрения, с учётом объективных закономерностей социально-экономического развития, как Российской империи, так и белорусских губерний.

Принцип историзма позволяет изучить эволюцию развития структуры и основных видов деятельности земств при определённо сложившихся социально-экономических и политических условиях и соотнести события начала ХХ в. с практикой современности.

Принцип системности ориентирует на исследование исторических процессов как нечто единого, сложного и обусловленного взаимодействием различных элементов и отношений.

Принцип ценности в истории обосновал и помог определить тему исследования, так как в Беларуси нет исследований, касающихся финансово-хозяйственной деятельности земских учреждений в белорусских губерниях.

При анализе фактического материала использовались специально-исторические методы:

Историко-генетический метод позволил показать развитие структуры и функций земских учреждений на протяжении всего и существования в Российской империи.

При помощи сравнительно-исторического метода, возможно, выявить общее и различное в деятельности земств всей Российской империи и отдельно в белорусских губерниях.

При исследовании процессов, имеющих черты однородности, применялся историко-типологический метод, благодаря которому были определены закономерности и тенденции развития финансовой деятельности земств.

Широко использовались общенаучные методы: сравнение, аналогия, анализ, индукция и дедукция.

Источниковедческая база работы представлена четырьмя основными группами источников.

Первая группа источников Ї опубликованные документы уездных и губернских органов самоуправления, носящие делопроизводственный и статистический характер: журналы заседаний, стенографические отчёты и систематические сборники постановлений собраний, протоколы заседаний управ, таблицы доходов и расходов органов самоуправления. Они позволяют составить целостную картину о финансово-хозяйственной деятельности земств, основных направлениях их бюджетной политики, формах и методах улучшения местной налогооблагаемой базы.

Ко второй группе относятся архивные (неопубликованные) источники Национального исторического архива Беларуси (НИАБ). В фондах архива представлены документы касающиеся хозяйственной, социальной и культурной деятельности земств Витебской, Минской и Могилёвской губерний (НИАБ, ф. 2084; ф. 2085; ф. 2094).

Третья группа источников Ї периодические издания начала ХХ века. В них содержатся сведения о социальном составе гласных, корреспонденция, заметки и статистические данные о деятельности земств.

Четвёртую группу документов составляют мемуары земских и государственных деятелей, отражающие специфические стороны и дающие субъективные оценки той или иной стороне хозяйственной деятельности уездных и губернских органов самоуправления: образованию, здравоохранению, дорожному строительству и т.д.

ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Структура органов земского самоуправления в Российской империи

Известно, что в 60-х годах ХІХ столетия в Российской империи, в состав которой в то время входили белорусские земли, была проведена земская реформа. Она представляла собой попытку облегчить обязанности местных правительственных органов и устранить злоупотребления, особенно в сфере хозяйственной -- посредством привлечения на службу государству общественных сил. Проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» после обсуждения его в Государственном Совете 1 января 1864 года был утверждён Александром II и получил силу закона.

Задачей реформы было введение самоуправления в Российской империи. Суть ее сводилась к тому, чтобы определенный круг вопросов, которые решались верховной властью, передать на рассмотрение органам местного самоуправления Ї земствам. Земства создавались в двух административно-территориальных единицах Ї в губерниях и уездах. Земства не создавались в более низких административно-территориальных единицах Ї волостях. Естественно, не было и какого-то единого для всего государства органа самоуправления, не было предусмотрено создание и какого-то (или каких-то) координационного центра, который бы был в состоянии поддерживать связи земств с правительством империи. Земская реформа проводилась в соответствия с "Положением о земских учреждениях 1864 года"[47, с. 74].

Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей [49, c. 86].

3емства были устроены следующим образам. Они состояли из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительным органам как в уезде, да и в губерниях было земское собрание, исполнительными органами Ї уездные и губернские земские управы.

Уездное земское собрание включало в себя депутатов, которые назывались "гласными". Гласные выбирались уездным избирательным собранием, а также волостными собраниями. В состав уездных земских собраний входили также представители органов землеустройства и земледелия, представители от духовенства, городского головы и инспектора сельского хозяйства. В свою очередь, уездные земские собрания выбирали депутатов, "гласных" в губернское земское собрание. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили представители от уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники местных управлений земледелия и государственного имущества, руководители удельных округ, депутаты от духовенства и представители главного управления землеустройства и земледелия [59, c. 16].

Земские собрания обладали следующей компетенцией: утверждали земский бюджет, осуществляли распределение земских повинностей, определяли размер земских сборов, устанавливали размер окладов должностным лицам земства, устраивали местные выставки. Они имели возможность привлекать к ответственности председателей и других членов земских управ. 3емские собрания могли представлять правительству империи, правда, через губернатора разнообразные ходатайства о местных нуждах.

3емские собрания были очередными (собирались один раз в год) и внеочередными. Очередные собрания собирались по распоряжению земских управ, но с разрешения губернатора. Внеочередные созывались исключительно губернаторами. При этом губернатор точно очерчивал круг тех вопросов, которые должны быть рассмотрены земским собранием. Продолжительность работы земских собраний определялась точными терминами. Губернские собрания работали не больше 20 дней, а уездные Ї не больше 10 дней. Заседания земских собраний считались правомочными, когда на них присутствовала не меньше за половину депутатов. Все вопросы в земских собраниях решались большинством голосов от присутствующих депутатов. Когда же было равенство голосов, то голос председателя давал перевес. Губернские земские собрания открывались отдельно губернатором. А уездный предводитель дворянства открывал уездные земские собрания [43, c. 186].

Рассмотрим исполнительные органы земств. Поскольку земские собрания собирались периодически, то вся текущая, повседневная работа исполнялась постоянно действующими органами земств Ї уездными и губернскими земскими управами. Земские управы выбирались на три года из числа депутатов земских собраний. Выборы председателя и членов управы происходили путем закрытого голосования. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы Ї губернатор. Губернатор утверждал также и членов земской управы. При этом председателями земских управ могли быть только те особы, которые имели право поступления на государственную службу.

Закон 1 января 1864 года не вводил земства в существовавшую тогда структуру учреждений, а ставил подле них, как отдельные государственно-общественные дела, не имеющие никаких органических связей с системой государственного управления. Круг деятельности земств был строго ограничен. Закон отводил им решение вопросов исключительно местного хозяйства: они ни в коем разе не должны были выходить за установленную границу. Особенно строго власти следили за общественно-политической деятельностью земства. Строгой опеке подвергалась даже хозяйственная область деятельности земств. Постановления земств, заключения займов, проекты смет, избрание на должности -- все это рассматривалось и утверждалось министром или губернатором.

Что же касается средств, за счет которых действовали земства, то земская работа выполнялась в массе своей не за счет помещиков, а большая часть расходов покрывалась сборами с крестьян.

Сферами деятельности земств в 1870-е гг. стал сбор статистических сведений с описанием имуществ, доходов фабрик, заводов, домовладений, земель, лесов и прочих угодий (привлекали специальный штат земских служащих); школьное дело с незначительной материальной опекой, здравоохранение; борьба с революционерами. После покушения на жизнь Александра II земское движение активизировало борьбу с террористами [54, c. 112].

Но, несмотря на это, расправившись с народниками, правительство взялось за реорганизацию земств, возможно, с дальнейшей их ликвидацией, исходя из той мысли, что оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве. 12 июля 1890 г. вышло в свет новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Авторы нового закона были озабочены тем, как еще более усилить в земских учреждениях влияние дворян, самой благонадежной, по их мнению, части общества. Новый земский закон существенно снизил земельный ценз для дворян: с 200 до 125 дес. Имущественный ценз, как и прежде, равнялся 15 тыс. р. В результате гласных от крестьян стало 3161 (в 34 губерниях), а было по закону 1864 г. 5357 чел. По «Положению» 1890 г. дворяне стали посылать в земские собрания представителей больше, чем крестьяне и горожане, вместе взятые. В среднем по России дворяне направляли в уездное земское собрание 11 гласных, горожане -- 4, крестьяне -- 9. К тому же один гласный от дворян представлял 3 избирателя, а один от крестьян -- 3 тыс. избирателей [39, c. 16].

Итак, предоставленные земством по Положению 1890 г. финансовые средства были весьма ограниченными по их источникам. Предметами обложения могли служить земли, недвижимые имущества на территории уездов и губерний, торговые и промышленные заведения, фабрично-заводские помещения и городские недвижимые имущества. Крайне ограничены и случайны были земские доходы иного рода, предусмотренные законом. Сюда относились сборы на переправах и дорогах, при этом каждый раз требовалось особое разрешение министерства. Расширение источников обложения в последующие пятьдесят лет не предусматривалось действующим законодательством. Напротив, имело место ограничение прав земств в этой сфере. Государственная власть с самого начала деятельности земских учреждений не допускала никакого расширения средств, несмотря на многочисленные ходатайства земств. Более того, самодержавие с возрастающей подозрительностью относилось даже к свободному использованию земствами и тех ограниченных средств, которые предоставлены были в их расположение.

Не удовлетворяясь правом губернатора, согласно Положению 1890 г., останавливать по несоответствии местным «пользам и нуждам» любые постановления земских собраний, государственная власть решила ограничить самый рост земских расходов путём фиксации размера ежегодной добавки земского обложения независимых имуществ. Так появился закон 12 июня 1900 года по инициативе министра внутренних дел С.Д. Сипягина, который завершил серию актов правительства, сужающих источники финансовых средств земств. Земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом. Губернаторам предписывалось усилить контроль за финансовыми операциями земских учреждений. Одновременно с правилами о земском обложении появился закон о народном продовольствии. Земства по этому закону полностью устранялись от организации продовольственной помощи голодающим. Кроме того, губернаторы часто направляли свое право утверждения выборных земских лиц против деятельных и радикально настроенных личностей, отказывая им в занятии должностей в земских учреждениях [46, c. 53].

Только в начале XX века в условиях острой политической борьбы стал решаться вопрос о распространении земств и на западные губернии России: Киевскую, Минскую, Могилёвскую, Витебскую, Подольскую и Волынскую. К этому времени Земские органы переживали длительный и сложный кризис в самых основах своего существования. Оскудение дворянского землевладения при сугубом праве дворянского представительства в современных земствах, с 1890 г. постепенно привело к резкому недостатку людей для избрания в гласные от дворян-землевладельцев. Во многих уездах сами выборы превратились в фикции: не собираясь в достаточном числе на избирательных собраниях, дворяне-землевладельцы очень часто могли, согласно Положению 1890 г., сами себя записывать в гласные. Неравномерность, несправедливость и сословность земского представительства вместе с крайне ограниченным кругом лиц, привлечённых к земской работе, является первой причиной тяжёлого земского кризиса, ибо всё это привело к оскудению рабочих сил в среде земских гласных и вызвало отчуждение от земской работы широких слоёв населения.

Второй причиной кризиса явилось бесправное положение земских учреждений по отношению к администрации. В некоторых случаях практиковалось намеренное, систематическое не утверждение председателей и членов управ с единственною целью получить возможность назначения своих людей, чем извращалась и пресекалась сама основа жизни местного самоуправления. Кроме не утверждения земских работников, администрация, по закону 1890 г., получила широкое, почти неограниченное право не только следить за законностью действий земских учреждений, но и вмешиваться в самое существо деятельности земств, явившись судьёй целесообразности постановлений земских собраний [19, c.23].

Третьей причиной критического положения земских учреждений явилась их отдалённость, отчуждённость от населения для проведения многих земских мероприятий, отсутствие органов мелких земских ячеек, всесословной волости, необходимость которой так давно была осознана земскими людьми. Это лишило возможности земские учреждения во многих начинаниях получить помощь и поддержку широких кругов местного населения, привлечь их к общественной работе и тем часто парализовывало благие результаты земской работы.

Наконец, четвёртой и столь же существенной причиной земского кризиса явился крайний недостаток материальных средств, незначительность предоставленных земствам источников доходов, вследствие чего самый объём исполняемой земством культурной работы оказался в полном несоответствии с выросшими и развившимися потребностями населения.

Недостаточность местных средств, ограниченность источников доходов, связывая работу земств, не дали им возможности даже в пределах предоставленной им законом компетенции и в размерах дозволения администрации, выполнить самые неотложные задачи [39, c. 128].

Решить эти проблемы можно было путём расширения избирательного закона, компетенции и правового положения земства, создания мелких земских органов и улучшения земских финансов. Исходя из решения этих проблем можно сделать вывод, что реализация первых трёх, в тех социально-политических условиях была просто невозможна. Осуществиться могли лишь слабые попытки расширения местных средств. В разрешении тяжёлого земского кризиса начали принимать меры с конца. Не изменив круга избирателей, не освободив земских людей от навязчивой и постоянной опеки администрации и сопротивляясь осуществлению земских волостных учреждений, не смогли всё же отказать в некоторых материальных подачках существующим земствам. Таким образом, наиболее практически осуществимыми, во время введения земских учреждений в западных губерниях, явились проекты реформ местных финансов.

Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия [12, c. 46].

Деятельность земских учреждений критиковалась не только за введение незаконных налогов, но также за постоянное увеличение тех сборов, которые они имели право взимать. Постоянное повышение ставок налоговых сборов вызывало снижение платежеспособности населения.

При этом земские повинности исполнялись плохо, сборы выплачивались несвоевременно и не в полной мере. Земские учреждения не имели собственного аппарата принуждения, что существенно снижало эффективность их работы. Это оборачивалось буквальным бедственным положением земств.

Финансовая деятельность земств не ограничивалась взысканием земских повинностей. По мере возможностей они старались помочь населению улучшить материальный уровень их жизни. Этому способствовала кредитная деятельность земств. Прежде всего, именно они впервые поставили вопрос о необходимости организации земельного крестьянского кредита, поскольку, как никто другой, они были в курсе проблем крестьянства, связанных с малоземельем. Земские учреждения посылали в центр соответствующие ходатайства и, более того, стали сами организовывать свои кредитные учреждения [1, c. 6].

Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в России не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В российском государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.

1.2 Функции земских учреждений

Полномочия и функции земских управ определялись кругом тех вопросов, какие были отнесенны к компетенции земств. В основном земские управы занимались вопросами народного образования, здравоохранения, строительствам местных дорог, распространением и пропагандой агрономических знаний, совершенствованием местной промышленности, организацией поземельного кредита и земской статистики и т.д.

Создавая земские учреждения, правительство было озабочено тем, чтобы компетенция их не выходила за рамки узкого круга хозяйственных дел. К предметам ведения земских учреждений относились: 1) заведование земскими повинностями -- денежными и натуральными, 2) заведование капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказании пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты, 6) заведование взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот и увечных; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях; 9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) помощь зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; 13) дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Согласно Положению о земских учреждениях "для исполнения таких по делам земств обязанностей, которые по свойству своему требуют особых познаний и подготовки", земские управы могли приглашать служащих (врачей, учителей, статистиков, агрономов, ветеринаров, инженеров, техников, фельдшеров, акушерок и т.п.) [51, c. 89].

К финансовым полномочиям земских учреждений прежде всего относилось взимание земских повинностей Ї местных налогов и сборов, которые не направлялись в общегосударственный бюджет, а использовались для развития провинции. Земские учреждения держали под контролем поступление налоговых платежей в бюджет Ї их полноту и своевременность. В случае образования недоимок они имели право обращаться за помощью к полиции.

Созданные в эпоху 1860-х годов земские учреждения очень скоро почувствовали тяжесть реакционных попыток ограничить их деятельность, изуродовать их состав, подчинить их администрации и, вместе с тем, сузить их средства. Это последнее обстоятельство всегда входило в общий план внутренней политики и вместе с тем встречало себе деятельную поддержку со стороны Ї министерства финансов. Быстро растущие государственные расходы требовали усиленного обложения, и казначейская политика тем ревнивее охраняла источники возможного дохода от местного обложения, чем быстрее рос государственный бюджет России [29, c. 23].

Если рассматривать финансовую деятельность государства как деятельность по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, то центральное место в такой деятельности занимает бюджетный процесс. Эффективность финансовой деятельности государства во многом определяется степенью совершенства его бюджетного законодательства. Только сбалансированность доходов и расходов государства способствуют его успешной деятельности во всех сферах, а такая сбалансированность может быть достигнута исключительно на прочной правовой основе.

Рассмотрение бюджетного законодательства Российской империи логично начать с основных понятий и терминов, и, прежде всего, с ключевого понятия бюджет. В изучаемый период бюджет официально назывался росписью государственных расходов и доходов. В извлечении из закона РБ «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» следует, что бюджет Ї это система экономических отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства. В современном Бюджетном кодексе РФ государственный бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [59, c. 114].

Бюджет является одной из наиболее широких финансовых категорий, и потому ему присущи основные финансовые функции: мобилизационная, распределительная, контрольная. Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для государственных нужд. Распределительная функция связана с перераспределением национального дохода путем использования бюджетных средств. Контрольная функция связана с государственным контролем за поступлением и расходованием средств.

В бюджетной системе концентрируется значительная часть национального дохода, которая направляется на реализацию потребностей общегосударственного характера: оборону страны, ее экономическое и социальное развитие, содержание государственного аппарата. Процесс концентрации и распределения бюджетных средств происходит в соответствии с бюджетным планом, или бюджетом, который принимается ежегодно особым законодательным актом. Порядок разработки, обсуждения и принятия бюджетного плана, а также осуществления контроля за его исполнением называется бюджетным процессом.

22 мая 1862г. Александр II утвердил Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений [53, c. 86].

Утвержденная Императором Государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала обнародованию. Сметы публиковались лишь с указанием параграфов и статей сметных назначений, без других подробностей. Введение гласности Государственной росписи не только содействовало упрочению внутреннего и внешнего кредита государства и порядка в ведении бюджетного хозяйства Ї оно стало первым шагом по пути к утверждению принципа публичности государственных финансов.

С 1866 г. были введены в действие подготовленные той же Комиссией "Правила о поступления государственных доходов и производстве государственных расходов". В них говорилось, что все доходы государственные сосредотачиваются в Министерстве финансов, в кассах ведомства Департамента Государственного Казначейства. Последовательное проведение принципа единства кассы позволило установить четкий порядок работы по исполнению бюджетных назначений [62, c. 143].

Вместе с тем, в течение изучаемого периода нормы бюджетного законодательства постоянно претерпевали изменения в плане их совершенствования. Совершенствование правовых норм, развитие гласности в бюджетной сфере сказывалось и на структуре бюджета, прежде всего, на структуре расходов. Исторически доминирующее положение в структуре расходов российского бюджета занимали расходы на вооруженные силы, что было связано с геополитическим положением страны. Отсутствие естественных границ обуславливало постоянную внешнюю угрозу, государство развивалось в условиях постоянных войн, причем большинство из них вынуждено было вести на своей территории.

Анализируя финансовый строй Российской империи, сравнивая его с положением дела в других государствах, приходится отметить две его главнейших особенности: 1) резкое развитие косвенного обложения в государственном бюджете и 2) чрезвычайную отсталость расходов местных органов самоуправления по сравнению с государственным бюджетом. Отсюда происходит значительная тяжесть налогового бремени для широких масс необеспеченного населения и ничтожное развитие культурно-производительных расходов централизованного бюджета [44, c. 43].

Сравнительные данные за 1906-1908 гг. в крупнейших государствах роли прямых и косвенных налогов (считая государственное и местное обложение) таковы:

Цифры указывают, что Россия занимает последнее место по значению прямого обложения и первое по величине косвенного. Слабое развитие прямого обложения в государственном бюджете и незначительная величина земского и городского обложения являются главной причиной такого положения [54, c. 86].

Сбор налогов как составляющая государственной финансовой деятельности затрагивает не только интересы всего общества в целом, поскольку предоставляет средства для реализации социально значимых программ и проектов, но и интересы каждого конкретного индивида, который, являясь налогоплательщиком, вынужден расставаться с частью своих средств. Следовательно, правильная организация системы и принципов налогообложения непосредственно влияет на социальное самочувствие населения и политическое спокойствие государства. При установлении принципов налогообложения необходимо правильно определить баланс между стремлением максимально пополнить казну государства и необходимостью не разорить налогоплательщиков. Кроме того, некоторые налоги могут замедлять экономический рост в государстве.

Анализ налоговой системы всегда предполагает наличие определенных классификаций существующих налогов. Основным видом такой классификации является общеизвестное деление налогов на прямые и косвенные. В современном финансовом праве такое деление определяется тем, является ли юридический плательщик одновременно фактическим плательщиком. В этом случае налог будет считаться прямым. Косвенные налоги, к числу которых относятся, например, акцизы, включаемые в цену товара, фактически уплачиваются конечным потребителем этих товаров, хотя юридически плательщиком является их продавец [57, c. 76].

Основные преимущества прямого налогообложения перед косвенным заключаются в том, что прямые налоги, являясь оценочными, дают доход, по общему правилу, более верный и определенный, чем косвенные. Так как, народный доход обыкновенно, за исключением различных промышленных кризисов, войн, неурожаев и пр., медленно, постепенно, но постоянно возрастает, и потому оценочные налоги, соразмеряясь с величиной этого дохода, являются твердым и постоянным источником для государственного хозяйства [62, c. 86].

Сделав оценку имуществ или доходов подданных и определив цифру налога, государство разлагает ее на плательщиков, соответственно их налогоспособности, констатированной оценкой и может с полным основанием надеяться (выкидывая известный процент на недоимки) на получение предназначенной цифры дохода, так как налог падает только на тех лиц, которые могут платить, и в том размере, в каком они могут нести его. Иное при налогах косвенных, где государство делает заключение о налогоспособности подданных на основании их расходов. Потребление различных предметов далеко не отличается постоянством, оно подвергается постоянным колебаниям от множества разнообразных причин. Поэтому в силу того, что правительство может более рассчитывать на получение от прямых налогов, чем от косвенных, смелее может основывать на них свой бюджет, первые заслуживают значительного предпочтения перед косвенными. Видами прямых налогов являются Ї поземельный, подомовый, промысловый налог, более развитая форма Ї подоходный налог.

К началу XX века рост фискальных потребностей государства выдвинул задачу установления принципиально новой налоговой системы, основанной на подоходном обложении как более гибком и отвечающем достижениям передовой финансовой теории. Но установление настоящего подоходного налога наталкивалось на сильное сопротивление правящих классов, тех, у кого был действительно высокий доход. Они сопротивлялись, потому что подоходный налог основной своей тяжестью падает именно на имущие классы.

Систему общегосударственных прямых налогов дополняли местные прямые налоги, которые первоначально возникли в виде земских повинностей. Упорядочение земских повинностей было произведено в 1851г. принятием "Правил нового устройства земских повинностей". В соответствии с данным документом, основу системы местных налогов составляли подушный сбор, поземельный сбор (по 1 коп. за десятину), сбор со строений, а также сборы с торговых документов, торговых свидетельств, "торгующих сословий". Таким образом, законодательство обеспечило преобладание в структуре доходов местных бюджетов, в отличие от государственного бюджета, прямых налогов над косвенными. Вместе с тем, города не имели права налоговой инициативы и могли собирать только налоги, установленные для них центральной властью.

К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений от налоговых поступлений составляли 80-90% их бюджета, в крупных городах местные налоги обеспечивали 70-75% доходов городского бюджета. Но государственный бюджет не включал в себя местные бюджеты [29, c. 36].

Как уже отмечалось, среди налоговых поступлений в бюджет Российской империи ведущую роль играли поступления от косвенных налогов. Широкое распространение косвенных налогов во всех капиталистических странах было обусловлено прежде всего фискальными выгодами. Обложение предметов широкого потребления, которые покупает каждый житель страны, давало неплохие доходы казне.

Еще одно преимущество косвенных налогов состоит в том, что налоги, включаемые в цену товара, платятся незаметно для потребителей, утрачивается непосредственная связь между платежом налога и осознанием этого платежа. Покупая товар, покупатель не задумывается о том, что уплачивает в его цене налоги. Кроме того, косвенные налоги не связаны с недоимками, как это нередко бывало с прямыми налогами, не связаны с декларированием дохода. Преимущества косвенного налогообложения неразрывно связаны с его недостатками [2, c. 31].

Первый недостаток косвенных налогов заключается в их обратной пропорциональности платежеспособности потребителей, другими словами Ї в их регрессивном характере. Как правило, косвенные налоги основной своей тяжестью падают на небогатые слои населения.

Во-вторых, косвенные налоги требуют больших расходов на их взимание. Необходимо содержать большой персонал для наблюдения за производством подакцизных товаров, чтобы эти товары не проникли на рынок без обложения. На каждом предприятии должны быть особые финансовые агенты, которые следят за производством и за отпуском товаров. Таможенные пошлины также требуют содержания целой армии таможенников для борьбы с контрабандой.

Главный вопрос эффективной организации налоговой системы связан с правильным соотношением прямых и косвенных налогов. Следовательно, необходимо разумное сочетание прямых налогов с косвенными.

В Российской империи в конце девятнадцатого века косвенные налоги давали значительно большую часть доходов бюджета, чем прямые. Такое соотношение, в большей или меньшей степени, было характерно для всех капиталистических государств того времени, но в России проявилось в максимальной степени. В результате, к началу XX в. произошло резкое столкновение фискальных интересов государства с интересами экономического развития, которое требовало значительных инвестиций в связи с важнейшими качественными изменениями технологии производства (наступление века электричества, внедрение в производство двигателя внутреннего сгорания и т.д.) и экономического строя общества (акционерный капитал, корпорации) [57, c. 82].

Государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было в России чрезвычайно неблагоприятно. Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и пр. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени. Даже по самым оптимистическим (и в значительной степени произвольным) подсчётам записок министра финансов, приложенных к проектам государственных росписей, культурно-производительные затраты в русском бюджете составляют не более 15-16% обыкновенных расходов, а непроизводительные расходы берут 84-85% бюджета. В земских расходах мы встречаем обратное. Если, например, взять сметы 34-х земских губерний с 1901 по 1911 г., то при самом широком подсчёте земских непроизводительных расходов (расходы по управлению, участие в расходах правительственных учреждений, устройство и содержание мест заключения, уплата долгов, отчисления в различные капиталы, разные др. расходы и пр.) получаются следующие доли их в общем бюджете: в 1901 г. - 37,5, в 1906 г. - 30,6, в 1910 г. - 33,4 и в 1911 г. - 32,5% земской сметы [14, c. 16].

Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и проч., между тем как по медицине, народному образованно, дорожному делу и проч. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67-70% и доходит нередко до 80-85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [15, c. 21].

Такое распределение по предметам назначения местных и государственных расходов делает тяжесть того и другого обложения для населения чувствительной в весьма неодинаковой степени. В конечном счёте отчуждённые государственными налогами средства местного населения возвращаются ему лишь в 1/7 части в виде необходимых производительных расходов, остальные уходят безвозвратно, оставаясь как бы бесплодными с местно-хозяйственной точки зрения. Взятые местными налогами средства возвращаются в население почти полностью и в 6/7 своих частей создают на местах необходимые культурно-хозяйственные ценности: образование, медицину, агрономию, ветеринарию, страхование, ряд экономических мероприятий, дороги и пр., что в свою очередь поднимает производительность и доходность народного труда. Отсюда теснейшая связь, не только в Российской империи, но и в других государствах, между высотой культурного и экономического уровня населения и развитием местных бюджетов [54, c. 92].

При разном объёме обязанностей, выпадающих на долю местных органов самоуправления в различных государствах, довольно трудно делать точные сравнения между развитием в них местных и государственных расходов или местного и государственного обложения. Однако, для более грубого сравнения, для понимания общей структуры распределения взимаемых с населения средств такие сопоставления весьма пригодны и интересны.

Следовательно, в России имеем наибольшую централизацию в использовании возможных источников публичных доходов, т.е. крайнюю централизацию средств в руках государственной власти и весьма слабое развитие местных бюджетов. Если сравнить размеры государственного бюджета и суммы местных бюджетов в России и в др. государствах, то получатся для 1904-1908 гг. следующие цифры [47, c. 53]:

Нигде нет такого высокого развития государственного бюджета по сравнению с местными, как в России. Для России, с её громадным протяжением, пестротой племенного населения, разнообразием районов и областей и столь же значительным разнообразием местных потребностей, такая финансовая централизация должна отражаться столь же губительно, как и централизация политическая.

Слабое развитие местных бюджетов в России явилось следствием их исторического развития, вполне соответствовавшего взглядам государственной власти на местное население. В Российской империи местное население, было обязано отбывать лишь повинности, тем более население присоединённых северо-западных губерний, которое не считали достаточно надёжным. Совершенно справедливо можно отметить, что их отношения были основаны не на сотрудничестве местных органов и государственной власти, а на подчинении ей [45, c. 13].

Лишь очень медленно шёл дальнейший процесс освобождения государственной властью местных учреждений от таких обязательных расходов. Можно перечислить только несколько мелких пустяковых облегчений земских учреждений от старых обязательных расходов. С 24 мая 1864 г. прекратились расходы по содержанию губернских продовольственных комиссий, в 1865 г. отпал земский расход на оплату следственных приставов за уничтожением их, с 1867 г. прекращено производство казне пособия в земских губерниях на содержание казённых и вновь возникших контрольных палат и особых столов в канцеляриях губернаторов, в 1868 г. сняты земские расходы по выписке «Сенатских Ведомостей» для полиции и сельских приходов, в 1874 г. воинская постойная повинность из безмездной превращена в оплачиваемую за казённый счёт. Все эти изменения в земских обязательных расходах были очень незначительны и меньше всего могли свидетельствовать о желании центральной власти расширить местные средства [4, c. 6].

Уменьшение абсолютной величины обязательных расходов, однако, шло чрезвычайно медленно, с 1870 по 1910 г., на протяжении 40 лет, их количество уменьшилось всего лишь на 3,7 млн. руб. Такие результаты относительного значения обязательных расходов происходили не столько от их уменьшения сколько от чрезвычайно быстрого роста земских необязательных расходов, взамен же отменяемых по временам обязательных повинностей увеличивался в значительной мере рост расходов по другим обязательным статьям, остававшимся не отмененными. Иногда, кроме того, бывали случаи обратного характера, и например, по Положению 30 октября 1876 г. была возложена на земские средства новая повинность Ї значительная часть расходов по сформированию государственного ополчения. Только после 1910 г. абсолютная сумма обязательных расходов заметно уменьшилась. Так медлила государственная власть со снятием земских «повинностей». Некоторые из этих повинностей, остававшиеся лежать на земских средствах до последнего времени, при их исполнении оказывались не только очень тяжёлыми, но даже совершенно непосильными для местных средств. Таковы были, например, обязательства по призрению семейств запасных, призванных в русско-японскую войну; расходы могли производиться земствами только при широкой выдаче им ссуд из государственного казначейства. В результате особым законом 11 марта 1912 г. пришлось сложить все земские долги такого рода (свыше 37,7 млн. руб.) и возместить из казны произведённые земствами, а равно и другими общественными учреждениями и городами (и из земских сборов не земских губерний), расходы из их средств и капиталов (6,5 млн. руб.) [28, c. 29].

Последний правительственный проект, лишь частью ставший законом (5 декабря 1912 г.), делает дальнейший шаг по пути ликвидации даны архаизмов, увеличивая освобождение земских средств от исполнения многих обязательных расходов, но никоторые из них, правда небольшие, всё ещё остались в местных бюджетах.

1.3 Попытки преобразований земских учреждений

В каком же направлении предполагалось улучшить местные и, в частности, земские финансы и в каком отношении бывшие по этому поводу предположения и заявления осуществляются в последнее время?