Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси в 1911-1914 гг.

Повинности, возложенные на земские учреждения правительством, делились на обязательные и необязательные. К числу обязательных повинностей земства относились: 1) содержание местных гражданских управлений (наём домов для воинских присутствий, устройство и содержание помещений для арестованных по приговорам мировых судей, расходы по доставке арестантов в эти места заключения, содержание губернских статистических комитетов, содержание местных по крестьянским делам учреждений и некоторые иные мелкие расходы; 2)содержание мировых судебных установлений; 3) содержание, устройство грунтовых дорог «больших сообщений», а «равно - губернских и уездных грунтовых, почтовых, торговых и военного сообщения», устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний; 4) подводная повинность - содержание подвод для разъездов чинов полиции и прочих должностных лиц; 5) квартирная повинность - наём помещений для воинских команд, а также и некоторым должностным лицам (Законом 8 июня 1874 г. земства освобождены от несения квартирной повинности в мирное время. Они обязаны отводить помещения войскам лишь при передвижении их и кратковременных остановках); 6) расходы по общественному призрению, а также обязанность по призрению семей запасных, призываемых на войну;) по хозяйству и медицинской помощи земство должно было содержать канцелярии посреднических комиссий по любовному размежеванию, дополнительные классы землемерия при гимназиях, применять меры по распространению оспопрививания [17, c. 28].

Коротко говоря, обязательные повинности земства сводились к содержанию местных гражданских управлений, присутствий по крестьянским делам, мировых судебных установлений; повинности дорожная, подводная, квартирная и по общественному призрению. По наблюдениям Б.Б. Веселовского, объём обязательных повинностей уменьшался на протяжении десятилетий и к началу ХХ в. Обязательные расходы земств составляли 5Ї15% в уезде, 1% Ї в губернии [43, c. 152].

Доля же необязательных расходов с течением времени соответственно увеличивалась. По подсчётам Б.Б. Веселовского, необязательные расходы (на медицину, народное образование и др.) возросли с 43% в 1871 г. до 85% в 1901 г. в центральных губерниях России. Если на обязательные расходы и на содержание земского управления тратилось в 1868 г. около 84% всей сметы земства, то в 1890 г. они падают до 48%, а к 1903 г. равняются 8% сметы[43, c. 193].

По мнению Б.Б. Веселовского «голод 1891Ї1892 гг. заставил земства обратить больше внимания на культурные запросы народа, с одной стороны, и на поднятие его экономического благополучия, с другой стороны. Вместе с тем правомерно добавить, что на изменение структуры расходов земств большое влияние оказало революционно-освободительное движение в стране.

Культурное, политическое и хозяйственное освобождение России от полицейско-бюрократического гнёта Ї вот совокупность задач, которые преследовали земства. Главное средство в их борьбе за демократический строй в России Ї общественное мнение и использование его как инструмента давления на государственную власть. Путь выбирался исключительно мирный. Он должен был привести страну к новому порядку без больших потрясений, кровопролития и ненужных жертв.

Таким образом, социально-культурная деятельность земств составляла органическую часть их общей программы, реализовать которую они стремились мирными путями. В свете политических целей, в контексте общедемократических задач, культурно-хозяйственная деятельность земства приобретает свой подлинный смысл и значение.

Основное внимание земства уделяли просвещению народа, охране его здоровья, улучшению сельского хозяйства, страхованию крестьянских построек от огня, совершенствованию народного быта, организации сельскохозяйственной кооперации и развитию кустарной промышленности.

До введения земских учреждений дело просвещения народа было запущено. В XVIII веке на всю Россию было всего 69 приходских училищ. При Александре I для всего населения страны существовало 349 школ. В царствование Николая I строились школы для крестьян государственного и удельного ведомства. За годы его правления было учреждено 2782 школы для государственных крестьян, в которых училось 139320 мальчиков, а в удельных 204 школах Ї 7477 учащихся. Сравнительно с населением такое число школ было крайне недостаточно. Учителями в этих школах были главным образом священники, семинаристы, нередко унтер-офицеры и т.п., что предопределяло и уровень и содержание учебного процесса. Поэтому первой задачей земства было строительство хороших школ и наём квалифицированных учителей [56, c. 64].

К компетенции земских учреждений было отнесено «участие в попечении» о народном образовании. Это означало, что земства могли строить и содержать школу на свой счёт, но не имели права составить программу обучения, контролировать и направлять учебно-воспитательный процесс. Правительство опасалось доверять руководство народным просвещением земству.

Расходы земства на народное образование относились «Положением» к числу «необязательных», но именно в этой области (наряду с медициной) земская деятельность оказалась наиболее успешной.

До учреждения земства немногочисленные сельские школы находились в бедственном положении. Нередко не только в волости, но даже в уезде не было ни одной школы. Сельские школы не имели стационарных помещений, парт, учебников, наглядных пособий. На всей земской территории не было учебных заведений для подготовки преподавателей школ. В первые годы земства ограничивались поощрением инициативы сельских обществ, открывавших на свои средства сельские школы, и выдавали этим обществам небольшие «поощрительные субсидии на нужды школ».

Политическая реакция 80-х годов ослабила земскую деятельность по народному образованию. Правительство стимулировало церковно-приходские школы, препятствуя росту земских училищ. Земства сами нередко передавали свои школы духовенству, располагавшему большими средствами.

Большинство земских учительских курсов было закрыто или передано государственным органам управления. В 90-е годы, в связи с развитием капитализма, земства усилили и расширили свою деятельность. Активизация земства во многом объясняется влиянием «третьего элемента» Ї либерально-настроенной интеллигенции, служившей в земстве, стремившейся к просветительской деятельности. Благодаря им культурно-хозяйственная деятельность земства получила широкое распространение, особенно в области медицины, санитарии и школьного дела [52, c. 74].

В начале 90-х годов в строительство и организацию земской школы включаются помимо уездных и губернские земства. Они сосредоточили свои усилия на организации среднего образования, выделяя для этой цели значительную долю всех ассигнований губернских земств на народное образование. Во второй половине 90-х годов XIX века растёт число открываемых земствами учительских семинарий и педагогических курсов.

К моменту введения земств в Белоруссии в России было 27486 земских школ. Весь накопленный опыт земских школ центральных губерний России был в распоряжении вновь созданных земств. На территории Белоруссии исходные позиции функционирования новых земств были достаточно сложны. «Мы переживаем только первые шаги нашего молодого земского самоуправления, поэтому работа эта несколько отличается от аналогичной работы старых земских губерний. Там уже давно всё налажено, уверенно идёт по проторенному пути, между тем, как нам, только что перешедшим от приказного строя, приходится всё начинать сначала» Ї констатирует гласный Минского губернского земства [42, c. 53].

В Минской губернии главные отрасли земской деятельности обозначились уже в первые годы деятельности земств в такой последовательности: народное образование, медицина и санитария, общественное призрение, ветеринария, агрономические мероприятия и опытное дело, дорожное хозяйство, страховое дело. В Могилёвской губернии на передний план выдвинулись проблемы народного образования, медицинской помощи, дорожного дела, ветеринарной помощи населению.

В Витебской губернии вопросы народного образования, здравоохранения, ветеринарная помощь населению, дорожное строительство и страхование от огня имущества представляли главные направления деятельности земств.

На белорусские земские учреждения была возложена нелёгкая задача Ї поднять низкий культурный уровень местного населения при крайне ограниченных денежных средствах. Приходилось думать о самых началах культуры Ї о насаждении хотя бы простой грамотности.

Совершенно очевидно, что существует самая тесная связь между культурным уровнем деревни и её убогим хозяйственным укладом. Из этого вытекает основная задача земств с момента их возникновения и на протяжении всего периода их существования Ї поднять общую культуру деревни, с её самых низких ступеней. Дело возрождения деревни, выведения её из состояния хронического культурно-экономического застоя осложнялось тем обстоятельством, что земства, выполняя по существу государственную задачу, были лишены соответствующей поддержки государства, как в материальном, так и в других отношениях. Лишь с 90-х годов XIX века правительство начало освобождать земства от «обязательных» расходов (на содержание мировых судей и земских начальников, на арестные помещения, на подводную и этапную повинности). Вследствие несения этих издержек на культурные нужды (школы, больницы и т.п.) оставалось не много средств.

В Могилёвской губернии, например, из 4,5 млн. руб. земского бюджета на нужды народного образования было израсходовано 1643768 руб. или 36,7% всего губернского земского бюджета. На втором месте стоят затраты на здравоохранение Ї 974254 руб. [27, c. 23].

В Минской губернии расходы на народное образование составили в момент введения земских учреждений 15% бюджета или 327300 руб. В 1912 году расходы земства на народное образование увеличились по сравнению с 1911 г. на 320% и составили 1047372 руб., в 1913 г. Ї 1245866 руб., в 1914 г. Ї 1588553 руб. или более чем на 500% первоначального земского бюджета на эти цели. На втором месте в Минском губернском земстве находились затраты на медицинские мероприятия. Из общего бюджета земства 2096034 руб. в 1911 г. на здравоохранение расходовано 752366 или более 30%. В 1912 г. эти расходы увеличились до 971549 руб., в 1913 г. Ї 1057914 руб., в 1914 г. составили 1242804 руб. [38].

В Витебской губернии земства расходовали на народное образование и здравоохранение около половины денежных средств. Для полноты картины следует отметить, что до введения земских учреждений в Белоруссии расход на народное образование составлял 15% местных средств [31].

Минская губерния в отношении начального образования в 1914 году занимала третье место среди 34 старых земских губерний. Число школ в губернии к этому времени достигало 1754, в которых обучалось 100425 учащихся. На сто жителей приходилось 4,5 учащихся. Минское губернское земство уделяло большое внимание подготовке педагогического персонала для начальных школ губернии. Не ограничиваясь наличными кадрами педагогов, присылаемых в земские школы Министерством народного просвещения, губернское земство разработало план подготовки учительского персонала на месте. В порядке осуществления этого намерения в 1914 г. Минским губернским земством было возбуждено ходатайство перед Министерством народного просвещения об открытии женских учительских семинарий в Бобруйске, Борисове и учительской семинарии в Пинске. В том же году одновременно было возбуждено ходатайство об учреждении в Минске сельскохозяйственного института. Ходатайство это было поддержано Государственной Думой, которая постановила: проект Минского губернского земства принять, передать на разработку сельскохозяйственному ведомству и признать желательным открытие в городе Минске сельскохозяйственного института [60, c. 74].

В 1913 Ї 1914 учебных годах в Минске действовало 62 учебных заведения (49 низших, 13 средних) с общим числом учащихся 5 тысяч человек. В Витебске в 1913 г. был открыт ветеринарно-зоологический музей, ветеринарная бактериологическая лаборатория, на базе которой был создан сначала (в 1921 г.) высший сельскохозяйственный техникум, а затем (в 1924 г.) Витебский ветеринарный институт [32].

В Витебске с 1910 г. работал учительский институт, который готовил учителей городских начальных училищ и высших начальных школ. При институте существовало городское училище и класс ручного труда, курсы учителей чистописания, гимнастики, женские педагогические курсы. В 1918 г. на его базе был создан Витебский педагогический институт. В Витебской губернии в 1913 г. было 1520 начальных школ, в которых обучалось 74032 человека, три гимназии с 1105 учениками, Полоцкий кадетский корпус с 400 учащимися, Полоцкая учительская семинария с 64 учениками, духовная семинария со 103 учащимися, Зачернянская сельскохозяйственная школа с 34 учениками, музей, 11 библиотек, 10 читален[36].

В 1913 г. был основан Могилёвский учительский институт, который готовил учителей городских начальных училищ и высших начальных школ. При институте существовало городское училище. В 1918 г. на его базе создан Могилёвский педагогический институт.

В 1913 г. на территории Могилёвской губернии было 1329 народных училищ, в которых обучалось 824 тысячи человек, 1010 школ духовного ведомства с 59,9 тыс. учащихся, 47 средних учебных заведений с 10,2 тыс. учащихся, 13 специальных учебных заведений с 1,6 тыс. учащихся, 360 еврейских училищ с 5 тыс. учеников, две сельскохозяйственные школы, 50 библиотек и читален[38].

При сравнении земских губерний Белоруссии с неземскими, например, Гродненской губернией, видно, что размах просвещения, и уровень его явно не в пользу последней. В Гродненской губернии так и не возникло ни одного высшего учебного заведения.

Справедливости ради следует отметить, что в начале XX века Министерство народного просвещения стремительно наращивало свой бюджет параллельно земствам. В 1904 г. все расходы Министерства определялись в 42 млн. руб., а в 1914 они выросли до 162 млн. рублей. Такой рост расходов на школы означал резкую переориентацию правительства в отношении к народному образованию. Таким образом, начинала реализовываться идея всеобщего обучения, которая была подготовлена в земской среде [41, c. 53].

В основу деятельности старых российских земств были положены принципы: равномерность в удовлетворении главных нужд населения, общедоступность школ и больниц, а также безвозмездность услуг, оказываемых населению. В начале XX века принцип безвозмездности перестал быть абсолютным, и началось постепенное отступление от него. Процесс социального расслоения деревни, происходивший в послереформационной России к началу XX века резко усилился, в связи с чем заметно изменились и задачи земства, став более специализированными. Отношения безвозмездности и равномерности в оказании услуг населению стали уступать место коммерческому принципу.

Деятельность земства в XIX в. проходила под знаком благотворительности: крестьянина учили, лечили, подкармливали (в периоды голодовок). Крестьянство расценивалось как дворянством (в земстве их было немало), так и бюрократией как «меньшой брат», несовершеннолетний, нуждающийся в опеке[52, c. 124].

После серии законов XIX - начала XX века, когда была упразднена паспортная система, отменено телесное наказание крестьян, разрешён свободный выход из общины и т.д., социальное расслоение деревни пошло ускоренным темпом, получив могучий импульс, инициатором которого был П.А. Столыпин. В этих условиях задачи земства и характер его деятельности существенно меняются. Они вынуждены были считаться с тем, кто представлял в деревне «крепких и сильных», на которых делал ставку в реализации своей новой экономической политики П.А. Столыпин. Общедемократическая программа деятельности уступает место конкретно экономической деятельности.

Особенно заметно переориентация деятельности земств с уравнительно-благотворительных принципов на коммерческое или хозрасчётное начало выступает в белорусских земствах, возникших в эпоху новой экономической политики П.А. Столыпина, сопровождавшейся ломкой традиционных отношений в деревне, интенсификацией буржуазного развития в сельском хозяйстве.

Главным направлением в деятельности земств в 1911Ї1914 гг. становятся экономические мероприятия, расходы на которые резко возрастают в эти годы. По Минской губернии расходы на эти цели увеличились с 61671 руб. в 1911 г. до 397585 руб. в 1913 г.

Широкий размах получили агрономические мероприятия: распространение опытных станций, опытных полей, коллективных опытов, меры по улучшению сельскохозяйственного образования, животноводства и распространению сельскохозяйственных знаний.

В Минске были учреждены в 1912 году месячные центральные сельскохозяйственные курсы, через которые за два года (1912 Ї 1913) прошли сотни крестьян. В 1914 году Минским земством были организованы экскурсии крестьян и мелких землевладельцев за границу (Дания, Швеция). В 1913 г. при Минской губернской земской управе учреждено было культурно-гидротехническое бюро для содействия осушки болот и выращиванию на этих площадях сельскохозяйственных культур. Фонд, которым располагало это бюро, равнялся 300 тыс. рублей. В это же время заводятся сельскохозяйственные земские склады, зерноочистительные пункты. В августе 1911 г. открылась Минская опытная болотная станция, цель которой Ї «проверка методов эксплуатации болот». По общей сумме расходов на агрономическую помощь населению Минская губерния занимала 22-е место и 10-е по процентному отношению этой суммы к общей смете (9,3%), превосходя Московское и Саратовское земство[39].

Следует отметить, что разрушение общины в Белоруссии затронуло Витебскую и Могилёвскую губернии, где было общинное землепользование: в Витебской губернии Ї 44,4%, а в Могилёвской губернии Ї 79,2% общего количества землевладельцев. Крестьянским поземельным банком на хуторизацию было продано в 1907 Ї 1916 гг. 228705 десятин земли, на которой образовалось 13,5 тысяч хозяйств. На надельной земле было создано 113,8 тысяч хуторских и отрубных хозяйств на общей площади 1147 тысяч десятин, что составило более 10% всех крестьянских дворов и 18,7% площади надельного землевладения пяти белорусских губерний в 1907 Ї 1916 годах. Всего на казённой, банковской и надельной землях в пяти белорусских губерниях возникло 128 тысяч хуторов и отрубов, с общей площадью около 1,4 млн. десятин. Процент вышедших на хутора и отруба в Белоруссии (12%) был выше, чем по России (10%). Наибольший процент хуторян и отрубщиков дали Витебская и Могилёвская губернии Ї более 69%. Понятно поэтому возникновение опытных хозяйств и показательных хуторов в Белоруссии. Средний размер показательного участка составлял 11,3 десятины, куда входил фруктовый сад из 20-30 деревьев. К концу 1914 г. в минской губернии было создано 65 показательных участков на площади 217,5 десятин. Хуторянам бесплатно выдавали семена трав. В Витебской губернии к началу 1913 г. было 33 показательных хутора. Стоимость каждого показательного хутора составляла 150 рублей. Земства организовывали экскурсии крестьян в районы показательного расселения.

Оказание агрономической и технической помощи крестьянству осуществлялось в следующих формах:

1) Организация сельскохозяйственных потребительских и молочных кооперативных обществ и союзов;

2) Устройство сельскохозяйственных складов, прокатных, зерноочистительных и случных пунктов, племенных рассадников скота, овец, свиней;

3) Создание опытно-показательных хозяйств и участков, садов, огородов;

4) Привлечение на службу агрономов и других специалистов сельского хозяйства;

5) Распределение денежных пособий и ссуд на агрономические и технические цели;

6) Пропаганда агрономических знаний, организация курсов, секций для крестьян (по вопросам применения машин, севооборотов, удобрений, новых сортов семян).

Таким образом, эта помощь проводилась в русле реализации реформы П.А. Столыпина. В белорусских губерниях агрономическая помощь стала оказываться с 1909 г. в Витебской и с 1910 г. Ї в остальных губерниях. В Минской губернии в 1910 г. учреждены должности губернского и 5 уездных земских агрономов.

В Гродненской губернии не было земских учреждений и агрономическую помощь населению оказывали землеустроительные комиссии. Губернии имеющие земства намного больше выделяли средств на агрономические нужды нежели губернии не имеющие земств [58, c. 51].

Широкое распространение получили в Белоруссии сельскохозяйственные общества. Расходы земств на их нужды постоянно возрастали. Они занимались просветительством и организацией показательных мероприятий. Земства организовывали сельскохозяйственные выставки.

Минское губернское земство взяло на себя инициативу создания кадров для сельского хозяйства из среды местного населения. 19 февраля 1912 г. при Минской болотной станции открылись центральные сельскохозяйственные курсы с трёхмесячным сроком обучения. Непосредственная задача Ї подготовка специалистов по культуре кормовых растений, осушению болот и луговодству. Это были треть во всей России курсы с подобной целью.

Местные губернские сельскохозяйственные курсы открылись в Могилеве летом 1912 г. с общим числом слушателей 105 человек. Также с этого времени в Могилеве действовала гидротехническая организация при местном Управлении Земледелия. Мероприятия проводившиеся данной организацией заключались:

1) в чтении кратких курсов по культуре болот и луговодству;

2) в производстве ботанико-географического обследования пойм некоторых рек (Лахва, Мокрянка, Ухлясть, Днепр, Дубровенка и др.);

3) в выяснении кормовой нужды в уездах (Быховском, Рогачевском, Могилёвском);

4) в закладке показательных участков в тех же уездах;

5) в участии на агрономических станциях и совещаниях экономических комиссий;

6) в собирании почвенных и ботанических материалов для лаборатории и музея по культуре болот и луговодству.

7) В организации трёх прокатных пунктов болотных и луговых орудий в уездах Могилевском, Быховском и Рогачевском [36].

Большое место в деятельности земств занимали вопросы народного здравоохранения. Сложилось и прочно вошло в историю понятие «земская медицина» Ї система медицинского обслуживания населения, организованная земством. По «Положению о земских учреждениях» 1890 г. на земство возлагалось «заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимо больных и умалишённых, а также старых и увечных; участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитию средств врачебной помощи населению и изысканию способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях». Земствам были переданы больничные учреждения «Приказов общественного призрения» со всем наличным инвентарём. Первоначально эти учреждения содержались на средства, переданные земствам в порядке правопреемства (около 9 млн. рублей) от приказов общественного призрения. Ввиду недостаточности этих средств земства начали выделять дополнительные средства на нужды здравоохранения.

До начала 80-х годов в земской медицине господствовала разъездная система: врач проживал в уездном городе и объезжал доверенную ему территорию, а также выезжал на село в составе судебно-следственных властей или для проведения противоэпидемических мероприятий. С увеличением числа земских врачей началось вытеснение разъездной системы стационарной, в которой центром оказания медицинской помощи на селе становится сельский врачебный участок.

Важную страницу в деятельности земской медицины составляет борьба с алкоголизмом. По инициативе земских врачей проводились многочисленные съезды по принятию мер борьбы с этим народным бедствием. Вопрос о прекращении производства алкогольных напитков впервые был поставлен на этих съездах.

Важное место в деятельности земств Белоруссии занимало дорожное строительство. Потери от бездорожья только в Европейской части России составляли 1 млрд. рублей. В Могилевской губернии в 1913 г. из общего земского бюджета 4485242 руб. на дорожное дело было ассигновано 445113 руб. или 9,9% всех денежных средств. В Минской губернии дорожное дело обстояло не лучшим образом. В 1913 г. во всей губернии было построено 7 шоссированных дорог общей протяжённостью 12 верст 734 сажени, на что расходовано было 180670 руб. Общее ассигнование средств на дорожное дело в 1914 г. составило 216271 рубль[37].

Важное место в деятельности земств занимало общественное призрение Ї содержание сирот, престарелых и одиноких граждан. По России в призрении нуждалось 8 млн. человек. Естественно, что земство не располагало соответствующими средствами. Финансирование этих мероприятий Ї задача общегосударственная, а не земская. Съезд по общественному призрению, проходивший в 1914 г. в Петербурге, признал, что финансовая сторона дела должна быть возложена на государственную казну, так как общественное призрение Ї социальная функция.

Земство явилось в России инициатором страхования от огня движимого имущества и сельскохозяйственных продуктов. В Могилёвской губернии в 1912 г. начато введение института участковых страховых агентств, в первом квартале 1913 г. завершено во всех уездах губернии. Размер пособий погорельцам составил по губернии в 1912 г. 430 тыс. рублей [34].

По мере приведения аграрной реформы и хуторизации спрос на огнестойкие материалы возрастал и земство шло навстречу этому спросу.

Земская статистика Ї статистические работы земства по обследованию главным образом сельского хозяйства и процессов его социально-экономического развития, возникшая из потребности земств в сборе сведений о ценности и доходности земель и недвижимого имущества, служивших главными объектами земского обложения.

Белорусские земства быстро усвоили накопленный в статистическом деле опыт губерний центральной России. Так, в Могилёвском губернском земстве в разработке проекта оценочно-статистических работ в 1911 году приняли участие специалисты-статистики [39]. Статистический материал, собранный за короткий период функционирования земств в Белоруссии (1911-1914 гг.) по различным отраслям земского хозяйства даёт наглядное представление о динамизме земской культурно-хозяйственной деятельности.

Таким образом, земства в период войны в своей деятельности акцент поставили на актуальных задачах текущего момента. Местные органы самоуправления сыграли позитивную роль в повышении общественного уровня культуры, явились школой политического воспитания и политической организации широких слоёв демократического населения. Важный вклад внесли они в поднятие уровня народного образования, здравоохранения, организацию и развитие агрономии, статистики, ветеринарии, садоводства, кооперативного движения, дорожного и жилищного строительства.

Земству принадлежит бесспорный приоритет в деле пробуждения жизненной активности, хозяйственной инициативы и энергии сельского и городского населения.

2.3 Источники формирования земского бюджета в Беларуси

Чтобы составить ясную картину главных направлений деятельности земств, необходимо коснуться предварительно вопроса о материальной стороне органов самоуправления или местных финансов. Для этого рассмотрим на примере Могилёвской губернии, из каких источников формировался земский бюджет.

Крупные суммы поступали в земский бюджет из налогов, которыми облагалась земля. Всего облагаемой земли в губернии было 3 872 215 дес. Основными владельцами земли являлись: казна (162 977 дес.), частные владельцы, так скромно стали называть помещиков после реформы по отмене крепостного права (им принадлежало 1 572 883 дес.) и крестьяне (2 136 345 дес.). Большая часть средств поступала в земский бюджет от частновладельческих имений, так как их угодья: леса, луга, сады, а также небольшие промышленные предприятия, облагались более крупными суммами, чем крестьянские[35].

В земский бюджет от частных землевладельцев поступало 40% суммы от всего земельного обложения, что составляло 16% от всего земского бюджета. Тем временем, на нужды частных землевладельцев из бюджета выделялось 20% бюджета, что составляло сумму в среднем 897 000 руб. Поэтому земский гласный, крупный землевладелец В.К. Гортынский, в своей статье «Земства Могилёвской губернии и частновладельческие хозяйства» сетует на то, что частные землевладельцы, выплачивая больше средств в земский бюджет в качестве обложных платежей, чем остальные представители населения, не могут соразмерно своим денежным затратам удовлетворить свои интересы и нужды. И это несмотря на то, что земское собрание в подавляющем большинстве представлено гласными землевладельцами. Причину этого он видит в том, что Земские собрания созываются всего 1Ї2 раза в год и «за огромной массой, обсуждаемых вопросов не находится сил и возможностей вникнуть в потребности частного землевладения». Да и Земские управы не всегда являются инициаторами полезных начинаний и не всегда правильно понимают проблемы, выдвигаемые жизнью. В.К. Гортынский предлагает частным землевладельцам искать себе в среде земских собраний другого представителя, который смог бы сплотить сильное ядро, и тем самый проводить и осуществлять в жизнь те или другие начинания. По мнению Гортынского такими представителями должны быть губернское и уездные сельскохозяйственные общества, которые постепенно могут превратиться в мертвые учреждения после введения земского самоуправления. Во всех земских учреждениях эти общества должны отстаивать интересы частного землевладения и содействовать поднятию его экономического уровня, так как частное землевладение более рентабельно для страны, чем отсталое крестьянское. Заинтересованные землевладельцы применяют новую технику и новейшие технологии ведения хозяйства[61, c. 172].

Если рассматривать изменения в местных бюджетах, произошедшие после распространения общеземского положения на Минскую, Могилёвскую и Витебскую губернии, то стоит отметить последовавшее за реформой упорядочение земского бюджета. Дело в том, что до введения полноценных земских учреждений в западных губерниях, в каждой из них действовала общая губернская смета, при которой не существовало строгой уравнительности в распределении между уездами доходов и расходов. Некоторые уезды жили за чужой счёт, внося в общую земскую кассу значительно меньше того, что за её счёт получали. Например, данные за 1910 г. по Витебской губернии:

Приведённая таблица вполне подтверждает правильность вывода о несоответствии уездных расходов с доходами, даёт при этом определённое указание на то, что именно Витебский, Двинский и Люцинский уезды платили больше, чем получали. После земской реформы, эта неуравнительность с распределением касс сгладилась, и нарушенное равновесие установилось по каждому уезду.

Вторым ближайшим следствием земской реформы явилось значительное увеличение земского бюджета. За три года погубернский бюджет сравнительно с бюджетом 1911 г. увеличился на 2 474 091 р. 82 к. (на 150%) [45, c. 221].

Источником земских доходов, являются неокладные и окладные поступления. К первой категории относятся -- неимеющая определённого назначения наличность, недоимки, доходы с земских имуществ и капиталов, разного рода сборы, пособия земству и разные поступления, ко второй -- сборы с недвижимых имуществ, земель, лесов, фабричных и торгово-промышленных помещений и т.п. Соотношение этих основных категорий статей доход таково:

По уездной смете неокладных поступлений 56,1% и окладных 43,9%, а по губернской -- неокладных -- 34,5% и окладных -- 65,5%. Другими словами, уездные расходы в большей своей части покрываются неокладными поступлениями, а губернские -- окладными. Но здесь надлежит ввести некоторую поправку. Дело в том, что в числе «губернских» расходов значатся «суммы на составление дорожного капитала», которые по существу должны быть отнесены к расходам чисто уездным и если их исключить, то на покрытие губернских расходов окладных поступлений потребуется почти наполовину меньше, в общей погубернской сумме земских сборов соотношение получится несколько иное: окладные поступления составят 47,6% и неокладные -- 52,4%. Таким образом, неокладные поступления являются главнейшим источником для покрытия всех земских расходов [38].

Финансовый вопрос являлся главным вопросом взаимоотношений между центральными и местными государственными органами власти и местными органами общественного самоуправления. Финансовые средства на местах подразделялись на земские, городские и мирские. В 1913 г. по общим доходам Российского бюджета доли выделялись следующие: госбюджет Ї 87,6%, земский бюджет Ї 7,7%, городской Ї 2,9%, мирской Ї 1,8%. По расходам соответственно: 85,9%, 8,8%, 3,3%, 2,0%. Очевидно, что преобладающую часть составляли средства госбюджета, а не местных органов. Но тем не менее, польза от введения земств была бесспорной. Например, с 1895 г. по 1913 г. расходы на просвещение в Могилевеской губернии увеличились в 36,2 раза, в Минской Ї в 26,4 раза; в Витебской Ї в 23,2 раза; тогда как в Виленской и Гродненской губерниях соответственно в 5,6 и 6,9 раза [39].

Русский государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было у нас чрезвычайно неблагоприятно. По отдельным десятилетиям абсолютные цифры тех и других были таковы (в млн. руб.):

Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и др. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени.

Земские расходы делились на две части, обязательные и необязательные. К обязательным относились расходы на содержание местного чиновничьего аппарата, полиции и армии. Расходы на образование и здравоохранение относились к необязательным [61, c. 93].

Таким образом, в 1912 г. около половины земских расходов приходилось на содержание управленческого аппарата, полиции и на военные нужды, а также на уплату долгов. Расходы городов полностью контролировались центральными органами государственной власти. Учитывая, эти и другие недостатки спустя 50 лет деятельности земских учреждений в 1914 г., когда праздновалась эта дата, значительно снизились для земств обязательные платежи. С 1913 г. Их общая сумма для 40 земских губерний составила всего 6-8 млн. руб. при общем земском доходе 290 млн. руб. Земства получили большую возможность уделять внимание развитию сельского хозяйства, делу народного образования, народного здравия, содействовать дорожному строительству и др.

Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и др., между тем, как по медицине, народному образованно, дорожному делу и т.п. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67Ї70% и доходит нередко до 80Ї85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [42, c. 178].

В 1912 г. общая суммарная цифра земского бюджета по всей Могилёвской губернии с включением окладных и неокладных сборов составляла 4 485 242 р. 41 к. Эта сумма значительно возросла по сравнению с 1911 г. Из нее на народное образование направлено 1 643 868 р. 40 к. (36,7%), на медицинскую помощь 974 254 р. 02 к. (21,7%), На дорожные повинности Ї 445 113 р. 43 к. (9,9%). Это самые главные статьи расходов Могилёвского губернского земства в целом и каждого уездного земства в частности. Самые меньшие суммы шли на общественное призрение Ї 97 10З р. 48 к. (2,2%), на ветеринарную помощь Ї 97 865 р. 24 к. (2,2%), на устройство и содержание мест заключения Ї 45 108 р. 66. к. (1,0%). На разные отчисления в уплату долга, на содержание земского управления, на расходы по содействию экономическому благосостоянию, на участие в расходах правительства потрачена сумма в размере 1 181 927 руб. [37].

Для полноты картины можно, рассмотреть на примере Витебской губернии расходы земского бюджета в западных губерниях с 1911 по 1914 гг., характеризующие соотношение разных групп сметных назначений.

Данная таблица даёт полную и достаточно наглядную картину постепенного развития земской деятельности в её основных чертах. Первые места в сметных назначениях, как уездных, так и губернского земства занимают: медицина, народное образование, дорожное строительство и экономические мероприятия. Постепенно первое место в сметных назначениях прочно заняло народное образование, ассигнование на которое растёт с ускоренным темпом: с 1911 г. кредит увеличился более чем в четыре раза. Рост этих ассигнований в сильнейшей степени зависит от роста казённых пособий (по закону 3 мая 1908 г.), в связи с принятым земским планом школьной сети (осуществление рассчитано на 10 лет). За народным образованием следует медицина. Эта отрасль также проявляет склонность к расширению и поглощает 24,4% бюджета уездных земств и 22,5% по губернской смете. Последние из рассмотренных лет, рост ассигнований на эту отрасль несколько отстал от других отраслей (увеличился за три года в 2,5 раза), что находит себе естественное объяснение в том, что земская медицина доведена на достаточную степень приближения себя к населению). Правда, наряду с достижениями общедоступной врачебной помощи, выдвигаются и другие задачи земской медицины Ї борьба с эпидемиями и санитарные мероприятия, что относится главным образом, к обязанности губернского земства. Дорожное строительство отнесено всецело к ведению уездных земств и к губернскому земству касательство только в сметном отношении. Область экономических мероприятий проявила особенную тенденцию к широкому размаху (увеличение на 2302%). Интенсивность роста экономических мероприятий зависит, с одной стороны, от размера казённой помощи, а с другой Ї от выяснившейся широкой потребности в развитии и расширении экономических мероприятий. Далее приходится остановиться на ассигнованиях на ветеринарию. Несмотря на своё огромное практическое значение в экономике сельского хозяйства, эта отрасль находится на втором плане, занимая весьма скромное место среди других отраслей земского хозяйства. Хотя с введением земства ветеринария и получила некоторый толчок, но, тем не менее, в общей связи с ростом земского бюджета, заметно отстаёт, что особенно сказывается на уездных ассигнованиях. Что же касается мероприятий в этой области губернского земства, то здесь приходится констатировать, независимо от размеров ассигнований, практическую полезность начинаний, дающую заметные плодотворные результаты [65, c. 121].

Суммируя всё сказанное о бюджете, следует придти к выводу, что трёхлетняя деятельность земства, как она обрисовывается на основании приведённых данных, сводится в главных её чертах к развитию и расширению мероприятий культурно-экономического (производительного) характера. Ассигнования на эту часть занимают доминирующее положение в сметах губернского и уездного земств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

История земского и городского самоуправления в Белоруссии свидетельствует о том, что феномен самоуправления возникает там, где вызревает соответствующие социальные, политические и культурные предпосылки и является показателем политической и гражданской зрелости общества. Земское самоуправление в Белоруссии, возникшее позднее, чем в губерниях центральной России, упорно стремилось к широкой автономии в решении проблем местной жизни. Правительственная бюрократия настойчиво пыталась подавить эти демократические структуры, затормозить процесс их формирования, сузить жизненное пространство, ограничить сферу их деятельности, не допустить создания целостной системы местных органов самоуправления снизу до верху (от волостного до всероссийского земства). Таким образом, власть пыталась превратить институт самоуправления в придаток административно-бюрократического аппарата. Вопреки противодействию бюрократии новая система управления набрала жизненную силу, приобрела характер общегосударственной системы.

Центральная власть удерживала в своих руках основную массу дел. Участие общества в управлении было ограничено или вовсе отсутствовало. До реформы 1864 года, до образования земств, выборные учреждения совершенно не занимались политическими вопросами, и, вообще, население было лишено самостоятельности в разрешении своих собственных административных и хозяйственных дел. Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей.

Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия.

Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в Российской империи не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.

С отменой крепостного права, естественно, встал вопрос об изменении налоговой системы. Этого требовали прежде всего изменившиеся хозяйственные условия страны, развитие потребностей государственного хозяйство. Чтобы разрешить все назревавшие вопросы финансового характера, 5 марта 1862 г. была учреждена комиссия по пересмотру системы податей и сборов.

Неотъемлемой частью налоговой системы Российской империи являлись земские повинности. Они отличались от государственных налогов тем, что действовали на территории только одной административной единицы, направлялись, как правило, на удовлетворение местных потребностей и взимались местными органами управления, которые могли прибегать к помощи государственных органов. Правовое регулирование наложения и взыскания земских повинностей определялось Уставом о земских повинностях.

История местного самоуправления в Белоруссии, как и в России в целом, отражает сложность и противоречивость процесса возникновения, становления и развития нового института управления. Указ 14 марта 1911 года, распространивший Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года на белорусские губернии, представляет противоречивый юридический акт, отразивший борьбу за политическое лидерство в стране новых и старых сил. В результате этого земства Белоруссии получили такие организационные формы, которые не позволяли реализовать потенциальную энергию этих структур. Следует отметить, что главным фактором, парализующим функционирование земства, была административная опека бюрократии, которая стремилась контролировать всё: выборы гласных, источники финансирования, информационные и иные контакты между земствами, формы и методы решения местных проблем.

Вопреки стремлению бюрократии держать под опекой институты местного самоуправления, они демонстрировали поразительную стойкость и жизнеспособность. Земства Белоруссии, в частности, сразу приступили к решению тех вопросов, которые десятилетиями игнорировались бюрократическо-административным аппаратом. Главными объектами их внимания стали здравоохранение, народное образование, ветеринарное дело, статистика, агрономия, жилищное и дорожное строительство, страхование от пожаров, кооперативное движение и т.д. Именно в этих сферах земства Белоруссии добились значительных результатов.

Имея опыт самоуправления, мы не должны механически заимствовать зарубежные структуры управления, игнорирующие реальные наши условия, традиции. Механическое перенесение чужого опыта не может быть плодотворным, так как не учитывает исторический, политический, экономический, культурный и духовный опыт России и Белоруссии. Успех будет зависеть от того, как нам удастся использовать опыт наших предшественников по совершенствованию политических институтов. Необходимо обратиться, прежде всего к собственному историческому опыту.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Источники

1 Белоруссия в эпоху феодализма: Сборник документов и материалов. -- Мн.: Изд-во АН БССР, 1959.

2 Вестник Минского губернского земства. Ї1914 г. Ї №2.

3 Вестник Могилёвского земства. Ї1914 г. Ї №5.

4 Вестник Могилёвского земства. Ї1914 г. Ї №6.

5 Витебские губернские ведомости. Ї1911 г. Ї № 178.

6 Витебские губернские ведомости. Ї1911 г. Ї № 179.

7 Гортынский, В.К. Земства Могилёвской губернии и частновладельческие хозяйства // Вестник Могилёвского земства. Ї Могилёв, 1914. Ї №5-6. Ї С. 36

8 Доклады Витебской губернской управы чрезвычайному губернскому земскому собранию 1912 г. Ї Невель: Типография М.М. Рябчика, 1912 г. Ї С. 10

9 Доклады губернской Земской Управы и журналы Земского собрания и подготовительных комиссий. Ї Витебск, 1914 г.

10 Журналы и доклады Горецкого уездного земства 1911 - 1912 гг. Ї Могилёв, 1912.

11 Журналы заседаний Могилёвского Земского губернского собрания. Ї декабрь, 1913. Ї Могилёв, 1914.

12 История Беларуси конца XVIII - начала XX вв. в документах и материалах. Хрестоматия/ научный редактор А.Ф. Смоленчук. - Вильно: ЕГУ, 2007. - 302 с.

13 Минские губернские ведомости. Ї 1911 г. Ї № 178.

14 Могилёвские губернские ведомости. Ї Могилёв, 1911 г. Ї №179.

15 Отчёт губернской земской управы о движении сумм и капиталов Витебского губернского земства за 1912 г. // Доклады и сметы Витебского губернского земства. Ї Витебск, 1913 г. Ї С. 216

16 Отчёт Минской губернской земской управы за 1912 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. Ї Мн., 1913 г. Ї С. 142

17 Отчёт губернской земской управы о движении сумм и капиталов Витебского губернского земства за 1913 г. // Доклады и сметы Витебского губернского земства. Ї Витебск, 1914 г. Ї С. 187

18 Проект сметы и раскладки сборов губернских земских повинностей по Минской губ. На 1911 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. Ї Мн., 1911 г. Ї С. 176

19 Проект сметы и раскладки сборов губернских земских повинностей по Могилёвской губ. На 1913 г. // Журналы и доклады Могилёвского губернского земства. Ї Могилёв, 1913 г. Ї С. 163

20 Смета доходов Витебского губернского земства на 1913 г. // Журналы и доклады Витебского губернского земства. Ї Витебск, 1913 г. Ї С. 148

21 Смета доходов Чериковского уездного земства на 1912 г. // Доклады и сметы Могилёвского губернского земства. Ї Могилёв, 1912 г. Ї С. 124

22 Смета расходов 1911 - 1912 гг. // Журналы и доклады Витебского губернского земства. Ї Витебск, 1912 г. Ї С. 146

23 Смета расходов и доходов губернских земских повинностей за 1911 г. / Мин. губ. земство. Ї Мн.: Губ. Тип., 1912. Ї С. 124

24 Смета расходов и доходов губернских земских повинностей на 1912 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. Ї Мн., 1912 г. Ї С. 167