При создании Советского Союза возник спор, проходивший, однако, в довольно узких кругах, - узких, зато решающих, - как следует оформить образование Союза Советских Социалистических республик: договором или законом, Союзным договором или Конституцией. Проблема имела свою историю. Первоначально, до провозглашения Союза, в пору разработки его проектов, то есть до декабря 1922 года, в документах одновременно говорилось иногда о Союзном договоре, иногда о Конституции, а иногда одновременно о том и другом вместе. Очевидно, в то время авторы надлежащих документов еще не придавали этому особого значения: было бы государство, а чем оно будет оформлено - дело десятое. Сказывалось, наверно, и то обстоятельство, что среди занимавшихся этим делом почти не было юристов. Ведь даже В.И. Ленин, который по диплому являлся правоведом, сам себя таковым не признавал, называя свою профессию в разного рода анкетах как угодно, только не юриспруденцией.

Дело, кажется, поменялось в декабре 1922 г., когда кое-кто стал понимать, что за словами таится нечто большее, а именно существо проблемы: будет ли Советский Союз федерацией, конфедерацией или, наоборот, унитарным государством. Союзный договор, с точки зрения юридической, допускал любой из этих вариантов, а вот Конституция означала прочное единство складывающегося объединения, причем именно в сторону федерации.

Это понимала, по крайней мере, часть деятелей государства, трудившихся над документами. Несколько позже, через полгода, уже в ходе работы так называемой Расширенной комиссии, один из видных деятелей партии и государства - Т.В. Сапронов - говорил в том духе, что если создается единое государство, то оно должно оформляться Конституцией*(88). Его поддержал, и более определенно, председательствующий*(89).

Тут мы видим явное противоречие: вроде бы уже в декабре 1922 года речь шла о создании, несомненно, единого государства, хотя и союзного, тем не менее всякое упоминание о Конституции из документов исчезло.

Постановление Пленума ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г. определенно и неоднократно говорит о союзном договоре. Пленум решил, среди прочего, что Всесоюзный съезд Советов должен "...выработать текст Договора" об образовании СССР, "выработанный съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов договаривающихся республик"*(90). "...Для руководства работой Союзного съезда и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду текста Договора и Декларации" Пленум назначил специальную комиссию в составе: М.В. Фрунзе, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина, А.И. Рожкова, Г.К. Орджоникидзе, М.И. Калинина, Т.В. Сапронова, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского. В соответствии с этим X съезд Советов РСФСР прямо постановляет "заключить договор РСФСР с социалистическими советскими республиками Украины, Закавказья и Белоруссии об образовании Союза Советских Социалистических Республик"*(91). Ни в каких документах этого съезда мы не встречаем упоминаний о Конституции Союза, ее проекте. В то же время съезд избрал делегацию РСФСР на конференцию полномочных делегаций объединяющихся республик и поручил ей совместно с другими делегациями выработать проект Декларации и Договора об образовании Союза ССР*(92).

Конференция, как уже говорилось, состоялась 29 декабря. На ней были оглашены тексты проектов Декларации об образовании Союза ССР и Договора между объединяющимися республиками, предварительно рассмотренные отдельными делегациями и затем предложенные главами делегаций на усмотрение Конференции. Конференция приняла эти документы. Ни о какой Конституции на ней речи тоже не шло. Да и неудивительно, поскольку полномочные делегации всех республик, объединяющихся в Союз, только что участвовали в работе X съезда Советов РСФСР, где вопрос об оформлении образования СССР был уже решен.

Аналогичную картину мы видим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составу полностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзных республик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.

Естественно, что решения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актов Всероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков, работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, в том числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решения съезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор об образовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какой Конституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано не было, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени начала работы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свой Президиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий, которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти и управления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временем называть просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционной комиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик, Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседании Президиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором, а не творить Основной закон. И не случайно.

Уже в январе 1923 г. в документах начинает появляться слово "Конституция", хотя и между прочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со странным названием: "Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзного Договора "Конституции" и положения о наркоматах СССР".

Подкомиссия эта имела свою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923 г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского, Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для "предварительной подготовки всех материалов и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах..."*(94). Как видим, ни о какой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос о Совнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время, разумеется, весьма частный.

В тот же день подкомиссия и занялась порученным ей делом. Она возложила на Д.И. Курского задание подготовить проект положения о СНК и СТО Союза ССР, а на наркоматы по военным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и др. - положения о соответствующих ведомствах*(95).

А вот 31 января впервые появляется слово "Конституция", хотя первоначально, как видим, и между делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и снова двусмысленным.

Читаем протокол заседания: "Слушали: 1. Проект "Конституции" (подчеркнуто мною. - О.Ч.) СССР, выработанный т. Сапроновым"*(96).

В литературе обычно изображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного во Всероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапронов выступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.

Дальше в цитированном протоколе следует: "Постановили: Принять в основу выработанный тов. Сапроновым проект договора (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Союза Республик".

Очевидно, отсюда и пошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Может быть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такой работы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалы позволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная Первым Всесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее был определенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, но после того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя бы договором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли на позициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такую идею в ход.

В том же архивном деле и на следующем листе содержится, однако, еще один любопытный материал, к сожалению, не датированный, но по характеру как будто связанный с только что приведенным. Похоже, что в нем отражено как раз обсуждение проекта, предложенного Сапроновым, процитируем и его, поскольку здесь каждое слово имеет значение.

"Протокол N заседания подкомиссии комиссии по выработке конституции (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Союза ССР". Далее следует перечисление членов подкомиссии в уже известном составе. А потом идет противоречивый текст: "Слушали: 1. Проект договора (подчеркнуто мною. - О.Ч.), предложенный тов. Сапроновым. а) вводная часть. Постановили: а) Вводную часть договора принять в следующем виде: "На основании договора об образовании Союза Сов. Соц. Республик и в развитие основных начал государственного устройства Союза, утвердить настоящую конституцию. 1. Признать, что вырабатываемая конституция, принятая в окончательном виде, будет предложена к принятию и представлена на утверждение в качестве договора, заключенного между всеми союзными республиками, на II-ой Съезд Советов Союза ССР"*(98).

Как видим, здесь упорно путаются понятия Союзного договора и Конституции, но никто против этого не возражает, в том числе и Б. Мдивани, как известно, настроенный сепаратистски. Характерно, что при обсуждении дальнейшего текста документа Мдивани все время вносит мелкие уточнения, направленные к расширению прав союзных республик.

Автор проекта обсуждаемого документа мыслит Конституцию шире, чем это потом получилось. Здесь не только решается вопрос о форме государственного единства, но упоминаются и другие конституционные проблемы: гарантия личности и имущества граждан, свобода печати, братского союза трудящихся, вопрос об иностранцах, о праве убежища и т.д. В тексте проекта об этом еще не говорится, но их разработка поручена члену подкомиссии В.А. Аванесову.

Из приведенных документов видно, что работа, которую можно назвать конституционной, действительно началась. Об этом упоминает и М.В. Фрунзе на Февральском Пленуме ЦК РКП(б). В его заявлении, посвященном более широкому кругу вопросов, в частности, говорится и о разработке "Конституции Союза, осуществляемой Президиумом ЦИК Союза"*(99).

Весь этот материал позволяет сделать несколько выводов, хотя он содержит и некоторые явные загадки. Прежде всего, непонятно почему подкомиссия, которой поручено было решение узких вопросов государственного строительства, вдруг занялась проблемами более широкого, можно сказать, глобального характера, ведь даже обсуждение Союзного договора в целом никак не входило, не могло входить, в компетенцию не только подкомиссии, но даже и самой комиссии, в которой она состояла.

Далее, если все-таки признать, что подкомиссия Сапронова от кого-то получила хотя бы устное благословение на такую работу, то видно, как она колебалась между Союзным договором и Конституцией, правда, как будто бы больше склонясь к Основному закону.

И еще мы видим, что обсуждается проект члена подкомиссии Сапронова, но не документ, подготовленный Всероссийским ЦИК или еще каким-то органом. Вспомним, что ведь съезд Советов решил послать Договор и Декларацию об образовании СССР на дополнительное обсуждение именно ЦИК республик, но мы не видим пока что никаких предложений документов, поступивших от республик.

Таким образом, вообще говоря, работу подкомиссии Сапронова нельзя назвать вполне правомерной, однако нельзя не признать все же полезной. Но вот в феврале того же года появляется санкция на такую работу, исходящая, правда, не от государственных, а от партийного органа. 24-го числа Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проектов Конституции*(100). Следует отметить, что в роскошном издании "Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК" отсутствуют материалы важнейших для рассматриваемой проблемы Декабрьского (1922) и упомянутого Февральского пленумов Центрального Комитета, что затрудняет, конечно, работу исследователя.

Таким образом, в дело создания Конституции Союза включилась Коммунистическая партия. Для этого не требовалось никаких разрешений со стороны государства, поскольку речь шла только о проектах. Вместе с тем решения Пленума означали поддержку конституционного оформления образования СССР.

В литературе обычно говорится о громадном значении ХII съезда Коммунистической партии для создания Конституции. Действительно, как уже отмечалось, на съезде обсуждались и в какой-то мере решались важнейшие конституционные вопросы, преимущественно связанные с проблемой соотношения прав Союза и союзных республик. Однако прямо проблема разработки Основного закона на пленарных заседаниях даже не ставилась. Зато в секции по национальному вопросу этому было уделено значительно больше внимания.

24 апреля 1923 г. открылось ее первое заседание, посвященное "общим прениям по вопросу о национальных моментах в советском строительстве"*(101). Прения вращались вокруг тезисов Сталина ЦК по национальному вопросу. По каждому из тезисов принималось решение.

В выступлениях и письменных материалах секции постоянно подменяется Союзный договор Конституцией и притом с фактическими ошибками (умышленными или не умышленными?). Так Х. Раковский говорит о будущей Конституции, а Б. Мдивани, вопреки фактам, утверждает, что на I съезде Советов Союза якобы "вопрос был решен таким образом, что окончательное принятие конституции союза предоставляется следующему съезду, II съезду всех советов, всей советской земли"*(102). При этом оратор уже набрасывает план организации Союза, основные моменты отграничения его прав от прав республик, а также принцип членства: между "независимыми" и автономными республиками не проводится разницы*(103).

Имеются предложения о порядке формирования ЦИК Союза, клонящиеся с децентрализации, отрицается необходимость второй палаты, придуманной Сталиным*(104).

Интересно, что даже такой националист, как Б. Мдивани, не выступает против численного превосходства русских в ЦИК, считает это естественным и полезным.

Линия же на отрицание Закавказской Федерации, проводимая им, встречает сопротивление делегатов секции (например, Бабинского*(105)) и не принимается.

М.В. Фрунзе критикует тезисы Сталина за "неопределенность общей постановки вопроса" за подмену государственных образований национальностями. В то же время Фрунзе возражает против смешения независимых республик с автономными областями, предлагаемого Мдивани. Возражает он даже против представительства во второй палате ЦИК от кого-либо, кроме независимых республик, в то же время Фрунзе стоит за расширение прав союзных республик, особенно в хозяйственных вопросах. Выступает он и за полное равноправие союзных республик, против особого положения органов России в Союзе, а также за равноправие палат в Центральном Исполнительном Комитете Союза*(106).

Как видим, в секции по национальному вопросу уделялось больше внимания конституционным проблемам, вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституции не решался. Характерно вместе с тем, что о Союзном договоре уже не говорилось.

После съезда дело пошло к своему завершению. 27 апреля 1923 г. президиум ЦИК Союза решил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей в нее*(107). Ее председателем был избран М.И. Калинин, вошли сюда и товарищи, участвовавшие ранее в Комиссии ЦИК Союза. Новому органу было решено передать "все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных Наркоматах".

Работе Расширенной комиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссии ЦК РКП(б), решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работы Расширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923 г.

Трудно сказать, мыслилась ли эта Комиссия уже прямо как конституционная, но протокол ее заседания, датированный 8 июня, озаглавлен: "Протокол N 1 расширенной Комиссии по выработке Конституции Союза Сов. Соц. Республик", хотя вопрос о том, чем будет заниматься Комиссия - Конституцией или Союзным договором, решался позднее. Здесь же перечисляется ее состав с четким разграничением по республикам, члены комиссии мыслятся как представители республик: от РСФСР - Сапронов, Рудзутак, Енукидзе, Курский, Мухтаров, Халиков, Саид-Галиев; от УССР - Раковский, Мануильский, Фрунзе, Скрыпник, Затонский; от ЗСФСР - Нариманов, Мдивани, Тер-Габриэлян; от БССР - Червяков, Гетнер, Нодель. В протоколе указываются не все члены комиссии, а лишь участвовавшие в данном заседании*(108), то есть остальные, преимущественно представители России, отсутствовали, кроме того, в работе участвовали два нечлена комиссии*(109). На этом листе дан полный список членов Комиссии.

Но при обсуждении порядка работы Расширенной комиссии сразу возник спор о том, что должно быть предметом рассмотрения и что взять за основу. Было представлено два проекта: разработанный комиссией ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширенной комиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся от первого. Так как большинство пунктов первого проекта было только что обсуждено комиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представители УССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. За основу был принят проект ЦИК, хотя при его обсуждении вносились и некоторые формулировки из украинского. В ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и еще один аспект проблемы: что все-таки нужно создавать - Конституцию или усовершенствованный Союзный договор? Следует отметить, что украинский-то вариант предполагал именно Договор, а не Конституцию.

Как уже отмечалось, это был не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзное государство может быть оформлено и конституцией, и договором. Но если конституция - документ, безусловно, единого, хотя и федеративного государства, то союзный договор может существовать и в конфедерации. Во всяком случае, договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. А именно этого хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии.

Надо сказать, что члены Комиссии по-разному понимали значение Конституции Союза, ее соотношение с Союзным договором и с конституциями союзных республик.

Председатель комиссии считал, что нужно обсуждать проект Конституции и только его. Следовательно, для М.И. Калинина Договор уже не имел значения*(110).

Против этого сразу возразил представитель Украины Скрыпник, резонно напомнивший, что съезд Советов поручил ЦИК совершенствовать Договор, а не заниматься Конституцией. Правда, он спросил, имеется ли партийная санкция на такую подмену, очевидно, допуская, что в таком случае можно говорить и о Конституции.

А далее Скрыпник поднял любопытный вопрос: распространяется ли Конституция на все союзные республики. Вопрос первоначально кажется странным: поскольку территория Союза и всей совокупности республик одна и та же, то о чем может идти разговор? Но Скрыпника занимала другая идея: заменит ли Конституция Союза основные законы республик или между ними сложится какая-то особая правовая связь?

По проблеме соотношения Договора и Конституции выступил Сапронов, который успокоил Скрыпника, заявив, что последняя полностью включает в себя Союзный договор. В то же время он подчеркнул, что проект Конституции решает вопрос о форме государственного единства Союза ССР в пользу единого государства, что это будет не союз государств (заметим, что наименование нового государства "Союзом ССР" очень мешало), а единое союзное государство, то есть, попросту говоря, что СССР мыслится не как конфедерация, а как федерация.

А дальше расставил точки над "i" председательствующий. Он своеобразно истолковал решения Всесоюзного съезда Советов: "Коль скоро объединяются отдельные советские государства в единое союзное государство, то, разумеется, и должна быть конституция советского государства..."*(111) И тут же он решает проблему соотношения Конституции и Договора, отмечая, что Конституция должна не заменить Договор, а существовать "помимо договора". Он еще раз подчеркнул, что, с его точки зрения: "Договор бывает тогда, когда объединяется не единое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяются для конкретных целей".

Своеобразное предложение внес X. Раковский. По его мнению, сначала нужно разработать проект усовершенствованного Договора, а затем в качестве самостоятельного документа - Конституцию. К нему вскоре присоединился Б. Мдивани*(112). Само по себе такое предложение было мыслимо, например, при условии, если в Договоре лишь намечаются общие черты объединения, а детали организации государственного единства и иные вопросы закрепляются в специальном законе. Однако очевидно, что такая конструкция лишь осложняла бы правовую сторону дела. Названные Раковским документы поневоле дублировали бы друг друга, в чем большого смысла, конечно, не было. Другое дело, что под этим предложением, несомненно, скрывалась маленькая (или большая?) хитрость. Если первым, а значит решающим, документом пойдет Договор, то Конституция уже не будет иметь значения, а, следовательно, любимая Раковским идея конфедерации будет протащена в жизнь.

Не очень ясна позиция Скрыпника: с одной стороны, его как будто беспокоит, что Конституция Союза отменит Основные законы республик, а с другой стороны, все та же проблема - Конституция или Договор?

Найти компромисс попытался Я. Рудзутак. Он предложил временно уйти от решения проблемы "Договор или Конституция", а заняться разработкой документа с тем, чтобы потом снова вернуться к его названию. Такое предложение было не случайно. При попытке решить проблему простым голосованием за Договор высказалось хотя и не большинство, но половина присутствовавших членов комиссии - 9 человек. Поэтому председательствующий даже не стал продолжать голосование, а заявил, что не видит разницы между тем и другим и что следует заниматься разработкой документа, который он-то мыслит себе как Конституцию. Ему возразил Раковский, отметивший, что даже по объему Договор и проект Конституции резко отличаются - в одном 32, а в другом 85 статей*(113).

Спор продолжался долго и ожесточенно, несколько раз пытались голосовать, но, в конце концов, согласились с предложением Рудзутака, далеко не единогласно (за - 12, против - 6)*(114).

В решении было записано: "Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, не предрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией"*(115).

В тот же день (т.е. 8 июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложить обсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу к тексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованием всех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась Комиссия ЦК. Во всяком случае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено, пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целая группа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном письменном заявлении счел необходимым подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для Комиссии ЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному в партийном порядке, неправомерно*(116).

Характерно, что члены Комиссии не связывали себя принадлежностью к той или иной фракции, голосовали каждый за себя, а не от имени своей республики. Бывало поэтому, что представители разных республик по спорным вопросам голосовали вместе, и наоборот - делегация республики раскалывалась.

Следующее заседание комиссии состоялось на другой день*(117) - 9 июня - но было, очевидно, прервано.

С 9 по 12 июня в Москве проходило известное IV совещание ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей, в котором, разумеется, участвовали и члены Комиссии, хотя и не все (на совещании отсутствовали даже такие деятели, как Сапронов, Енукидзе, Курский и некоторые другие).

Этому совещанию в литературе уделяется обычно большое внимание в плане работы над проектом Конституции. Так, С.И. Якубовская утверждает, что оно "сыграло большую роль в определении характера Конституции СССР"*(118). Это, конечно, верно, но лишь отчасти. Совещание вообще было созвано, очевидно, в плане решений XII съезда партии по национальному вопросу, для их реализации. Специально Конституции на нем внимания не уделялось. Мы встретим лишь отдельные упоминания о ней на нескольких страницах отчета. Они касаются обычно частных вопросов. Первым упомянул о проекте Конституции Зиновьев, однако весьма невнятно и скорее просто информативно, сообщив совещанию о комиссии ЦК. Даже Сталин сказал очень немного, преимущественно о создании второй палаты ЦИК, о закреплении ее в проекте Конституции. Покритиковал он и пресловутый проект Украинского ЦИК за попытки расширения прав союзных республик, которые охарактеризовал как стремление перейти к конфедерации*(119). По этому же поводу выступил и Фрунзе, теперь также негативно отнесшийся к этой идее украинского руководства и сообщивший о том, что данная ошибка исправляется партийными органами Украины. Выступил и Раковский, старавшийся отмежеваться от обвинения в конфедерализме*(120). В целом же Конституция СССР, ее проект, работа над ним не были предметом обсуждения совещания, оно занималось общими проблемами национальной жизни в стране, национальными отношениями. Правда, в резолюции совещания содержались важные моменты, которые носили конституционный характер, - о палатах Центрального исполнительного комитета Союза, о его Президиуме, о наркоматах. При этом данные проблемы разбирались даже подробней, чем это потом будет сделано в Конституции. Однако общих вопросов Конституции резолюция не касалась. Ее предметом были более широкие проблемы, относящиеся к национальной жизни страны, то есть, по существу, все то, что было уже решено XII съездом партии. В "проекте платформы по национальному вопросу к IV совещанию, одобренному Политбюро ЦК", а написанному И.В. Сталиным, конечно, затрагиваются конституционные вопросы, им даже посвящен специальный, хотя и второй, раздел документа, но само слово "Конституция" употребляется всего один раз, и то мельком. Следующие же разделы говорят о вовлечении трудящихся национальных районов в партийное и советское строительство, о мероприятиях по поднятию их культурного уровня, о хозяйственном строительстве в национальных районах и т.п.*(121) Тем не менее совещание, конечно, сыграло значительную роль в деле создания проекта Конституции. Поэтому-то сразу по его окончании, на следующий день, 13 июня Расширенная комиссия продолжила работу, обсудив, прежде всего, порядок дальнейшей деятельности. По предложению М.В. Фрунзе было решено: "До сессии ЦИКа СССР в комиссии обсудить только проект Конституции (Договора), приступив в первую очередь к обсуждению вопроса об общесоюзном бюджете, о Верховном Суде, о союзном гербе и флаге. Затем приступить к рассмотрению Общего Положения о Наркоматах, внеся все эти вопросы на ближайшую сессию ЦИКа СССР. Положения об отдельных Наркоматах отложить до следующей Сессии ЦИКа СССР. В промежуток между сессиями ЦИКа СССР Наркоматы должны действовать на основе Общего Положения о Наркоматах постольку, поскольку они не охвачены новым общим положением о Наркоматах"*(122).

Вслед за этим приступили к обсуждению конкретных глав и статей проекта, начав, как и решили, с вопроса о бюджете.

Любопытно, что при этом неоднократно ссылались на отвергнутый ранее украинский проект Договора*(123), брали из него определенные подходящие формулировки. Обсуждение проходило, по-прежнему, в спорах. Как это было и на первом заседании, в оппозиции оказывались обычно Мдивани, Раковский, а также Скрыпник. По вопросу о бюджете они воздержались. На последнем заседании 16 июня всей троицы не было. Наверное, поэтому споров по проекту почти не возникало. Правда, все-таки единственный представитель Украины - Полоз - проявил себя в духе своих земляков, притом в самый решительный момент, когда определялась судьба наименования документа, над которым работала Комиссия.

Надо сказать, что в протоколах заседаний Комиссии за все дни мы замечаем уже постоянно в заголовках ее наименование как Конституционной. На последнем заседании появляется любопытная формулировка. Всякий раз, когда в тексте говорится о Конституции, в скобках ставится Договор, то есть подчеркивается определенная альтернативность, нерешенность вопроса. Но в конце заседания проблема была решена. В литературе обычно говорится, что формулировку предложил Д.И. Курский, в протоколе упоминание об этом отсутствует*(124). А текст решения выглядит следующим образом: "Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик".

И вот тут снова выявилась украинская позиция. Тот самый единственный представитель УССР, Полоз, заявил, что он отказывается участвовать "в обсуждении данного вопроса", правда, под благовидным предлогом, якобы потому, что он, будучи в одиночестве, при отсутствии других членов украинской делегации не может решать этого вопроса. Думается, что одиночество украинского представителя было не случайным. Строго говоря, заключительное заседание Комиссии было неправомочным: в нем участвовало 12 членов Комиссии, т.е. чуть меньше половины*(125).

Так или иначе, но судьба документа была решена, он теперь уже мог безоговорочно именоваться проектом Конституции, а не Союзного договора. Следовательно, задача Договора этим исчерпывалась, хотя, конечно, он еще в определенных пределах действовал, перестав к тому же быть договором.

16 июня работа Комиссии была закончена принятием документа в целом. Подводя итог, можно отметить, что работа Комиссии проходила в творческом споре централистов с децентралистами. Победили первые, и на пользу делу.

Собравшись после совещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта в целом, она вернулась к его названию. В результате дискуссии была принята уже упоминавшаяся гибкая формулировка, объединяющая Декларацию и Договор, закрепленная потом и в окончательном тексте Основного закона.

В конце июня проект Конституции был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП(б), внесшей в него значительные изменения, преимущественно направленные на усиление единства союзного государства. Комиссия отвергла очередные попытки X. Раковского принизить значение Основного закона. Уже не решаясь отрицать идею Конституции в принципе, Раковский предложил прежний свой вариант: принять два документа одновременно - Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор об образовании СССР.

Пленум ЦК РКП(б) 26-27 июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по нему развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.

В конце июня - начале июля 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных республик.

4. Принятие Основного закона Союза и новых конституций республик