Уже на упоминавшемся Февральском Пленуме ЦК РКП(б) в 1923 году М.В. Фрунзе предложил пересмотреть вопрос о финансовых правах Союза и республик в сторону расширения полномочий последних (бюджет, займы), а также о концессиях*(232).

Еще до Пленума И.В. Сталин написал письмо членам и кандидатам ЦК РКП(б), в котором среди других поднял вопрос о количестве объединенных наркоматов, об увеличении их количества. При этом он предлагал, чтобы инициатива такого изменения шла от республик. В числе наркоматов, предлагаемых к переводу в объединенные, назывались народные комиссариаты просвещения, внутренних дел, юстиции, здравоохранения и социального обеспечения, то есть такие, которые тесно связаны с национальными особенностями. Именно поэтому Союзный договор относил их к числу республиканских.

На ХII съезде партии Сталин говорит об этом более осторожно. В своем докладе он предлагает создать такую конструкцию "комиссариатов в Союзе Республик, которая бы дала возможность, по крайней мере, основным национальностям иметь своих людей в составе коллегий и которая создала бы такую обстановку, когда нужды и потребности отдельных республик безусловно удовлетворялись бы"*(233). Тут уже не совсем ясно, имеет ли в виду докладчик ту самую идею объединения широкого круга наркоматов или просто введение в состав народных комиссариатов Союза работников из республик.

В прениях, однако, ставились вопросы не о расширении круга объединенных наркоматов, а как раз об их сокращении. Так, Б. Мдивани, ссылаясь на Ленина, говорил о желательности "пересмотреть и сократить" число объединенных наркоматов*(234). В проекте, представленном им же на рассмотрение секции по национальному вопросу, вместо 10 объединенных наркоматов предлагается оставить только 6. Аналогичную мысль проводит и Гринько применительно к Украине. Он выступает против централизаторских тенденций, особенно в хозяйственной сфере, и в первую очередь в продовольственных и финансовых вопросах*(235). Махарадзе, не возражая против объединения железных дорог, требовал более широкого участия Грузии в управлении ими. Скрыпник ратовал за расширение образования на украинском языке за пределами Украины (надо сказать, что на территории РСФСР было уже 500 украинских школ и других учебных заведений), за создание украинских секций в партийных органах тех губерний, где имеются украинцы, за искоренение русского языка в партийных органах Украины. Возражал он и против неизбежной русификации украинцев и других нерусских народов в Красной Армии. "...Нам необходимо: принять меры, - говорил он, - чтобы наша армия не была орудием русификации"*(236). Возражая Скрыпнику, Элиава отметил, что в Грузии нет языковых проблем, что грузинский язык "господствует всюду и везде там, где приходится соприкасаться с массами грузинской национальности"*(237). Возразил он и Махарадзе по поводу объединения железных дорог, отметив, что грузинские органы достаточно участвуют в этом процессе. Как уже отмечалось, с сепаратистскими разговорами выступил Х. Раковский. Его занимали хозяйственные вопросы, в частности, проблема Наркомзема, но также и Наркомнаца. Его обеспокоили шаги российских наркоматов - СНК, Наркомфина, Наркомтруда - по объединению с украинскими.

Надо сказать, что Раковский проявлял сепаратистские настроения не столько на словах, сколько на деле. Будучи председателем Совнаркома УССР, он, начиная с 1920 года и даже когда Украина стала уже членом СССР, проводил неоднократно переговоры с европейскими государствами на различные экономические темы и подписывал договоры с английскими и германскими организациями, в том числе даже по линии военного сотрудничества (правда, с ведома Москвы), а также в сфере просвещения. Дело дошло до того, что в 1922 году Раковский пытался подписать договор с Германией, аналогичный Рапалльскому, совершенно независимо от России. Только своевременное вмешательство Наркомата иностранных дел РСФСР сорвало эти поползновения*(238).

А в июле 1923 года украинское правительство приняло решение, по которому все экономические договоры, касающиеся Украины, но подписанные в Москве, были признаны недействительными и подлежали перерегистрации в надлежащих украинских органах*(239).

С сепаратистским душком выступил на ХII съезде и Цинцадзе, присоединившийся к мнению тех, кто протестовал против поспешного, с его точки зрения, объединения железных дорог Закавказья.

Енукидзе отметил сепаратистские настроения в Компартии Грузии, в частности, по вопросу о самостоятельной денежной системе. В заключительном слове Сталин особого внимания проблеме наркоматов не уделил. Его привлек здесь один момент, который он предложил закрепить в решении съезда: "Таким же результатом наследства старого следует считать стремление некоторых ведомств РСФСР подчинить себе самостоятельные комиссариаты автономных республик и проложить путь к ликвидации последних"*(240). Как видим, ведомственные проблемы, о которых говорили выступавшие в прениях, не привлекли особого внимания докладчика.

Приведенная формулировка Сталина была воспроизведена и в соответствующей резолюции съезда. Кроме того, в развитие вопроса там отмечалось: "Съезд призывает членов партии зорко следить за тем, чтобы объединение республик и слияние комиссариатов не было использовано шовинистически настроенными советскими чиновниками как прикрытие их попыток игнорировать хозяйственные и культурные нужды национальных республик. Слияние комиссариатов есть экзамен советскому аппарату: если бы этот опыт получил на практике великодержавническое направление, то партия была бы вынуждена принять против такого извращения самые решительные меры, вплоть до постановки вопроса о пересмотре слияния некоторых комиссариатов впредь до надлежащего перевоспитания советского аппарата в духе действительно пролетарского и действительно братского внимания к нуждам и потребностям малых и отсталых национальностей"*(241).

Далее в резолюции говорилось: "...съезд рекомендует членам партии в качестве практических мер добиться того, чтобы: а) при построении центральных органов Союза было обеспечено равенство прав и обязанностей отдельных республик как во взаимных между ними отношениях, так и в отношении центральной власти Союза: в) исполнительные органы Союза были сконструированы на началах, обеспечивающих реальное участие в них представителей республик и удовлетворение нужд и потребностей народов Союза"*(242).

Как видим, съезд партии решал проблему наркоматов в общеполитическом, директивном, а не государственно-правовом плане. Его идеи, следовательно, должны были претворяться в жизнь на основе законодательных решений.

В литературе была распространена мысль, что не только идея второй палаты, но и план создания трех видов наркоматов принадлежит И.В. Сталину и был выдвинут именно им на ХII съезде партии. Как видим, ничего подобного здесь не заметно.

После съезда, правда, не сразу, начала свою работу, как известно, комиссия ЦК партии, в которой, кроме других конституционных вопросов, разбиралась и проблема конструкции наркоматов. Вот здесь заметно появление идеи трех видов наркоматов: "союзных" (впоследствии общесоюзных), которые одновременно называются и слитными, объединенных и тех, которые будут существовать только в республиках (впоследствии их назовут республиканскими). И тут-то разгорелся конкретный спор о принадлежности тех или иных народных комиссариатов к той или иной группе. То есть практически шел все тот же спор о суверенных правах Союза и республик. Мы встречаем здесь и знакомых сепаратистов, и их противников. Х. Раковский возражал против отнесения Наркоминдела и Наркомвнешторга к общесоюзным наркоматам, полагая, что достаточно их сделать объединенными. Можно отметить, правда, некоторый сдвиг в его позиции: раньше ведь он мыслил эти ведомства даже не объединенными. По-иному ведет конструкцию наркоматов М.В. Фрунзе. Он как раз хотел сделать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли и военно-морских дел, а НКПС и Наркомпочтель перевести в разряд объединенных. Комиссия поступила мудро: она отклонила оба предложения, отнеся все перечисленные ведомства к категории общесоюзных. Предлагалось одновременно, чтобы перечисленные народные комиссариаты имели в республиках своих уполномоченных, подчиненных им непосредственно и входящих в состав Совнаркомов республик с правом совещательного или решающего голоса по решению ЦИК республик. К объединенным наркоматам комиссия предложила отнести Наркомфин, Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ и ВСНХ. Кроме того, она полагала, что в коллегии наркоматов и в представительства Союза за границей нужно ввести представителей союзных республик.

Комиссия ЦК отвергла предложение Х. Раковского о делении предметов ведения высших органов власти Союза на две категории: дела, рассматриваемые 1) непосредственно ими, 2) по согласованию с республиками. Детальное решение вопроса о предметах ведения высших органов власти Союза комиссия ЦК передала на рассмотрение комиссии ЦИК СССР*(243).

Комиссия ЦК заседала 5 июня, а также 6-го. Ее решения определили ход и исход работы Расширенной комиссии ЦИК, в том числе, естественно, и по проблеме наркоматов. Соответственно комиссия ЦИК дружно отклонила украинский проект Союзного договора, в том числе и предложения по поводу наркоматов.

Занималось проблемой и IV совещание ЦК РКП(б) с работниками национальных районов. В генеральном докладе Сталина четко формулируется разделение наркоматов, и их уже три группы: первая группа называется слитными, вторая - директивными, и третью можно характеризовать как независимые. К слитным докладчик предлагает отнести известную пятерку - Наркомвоен, Наркоминдел, Внешторг, Почтель и НКПС. Директивных должно быть тоже пять - ВСНХ, Наркомпрод, Наркомфин, Наркомтруд, Рабкрин. Вторая группа находится в двойном подчинении. Независимыми должны быть шесть наркоматов, специально не перечисляемых.

Характерно, что Сталин уже называет обсуждаемый документ Конституцией. Больше того, и Союзный договор, принятый на I съезде Советов Союза, в той его редакции, Сталин тоже именует Конституцией*(244).

Здесь докладчик делает некоторые натяжки. В Союзном договоре нет еще деления на слитные и объединенные. Имеется лишь общий список наркомов, входящих в состав правительства Союза и аналогичный список наркомов, составляющих Советы народных комиссаров союзных республик. Чтобы понять, какие из наркоматов относятся к каким группам, нужно сопоставить оба этих списка. Тогда и получится, что совпадающие в том и другом списке будут директивными, не совпадающие в первом списке - слитными, а во втором - республиканскими, "независимыми".

Общий перечень ведомств почти совпадает с тем, который содержался в Конституции РСФСР 1918 года. Разница только в том, что в России первоначально военные ведомства были разделены между наркоматами по военным делам и по морским делам. В российской Конституции значилось ведомство торговли и промышленности, как это было и до революции, в Союзе предусматривался наркомат внешней торговли, а промышленность, естественно, относилась к компетенции ВСНХ.

Опыт подразделения наркоматов по разным категориям был накоплен еще во время гражданской войны и закреплен в союзных договорах РСФСР с другими республиками, подписанных в 1920-1921 годах. Договор с Украиной предусматривал объединение, полное объединение даже не пяти, а семи наркоматов и во всяком случае Внешторга. О Наркоминделе договор умалчивает, зато предусматривается полное объединение ВСНХ, наркоматов финансов и труда. То есть степень объединения ведомств в Договоре 1920 года с Украиной была даже выше, чем в Договоре об образовании СССР. Подобную же картину можно увидеть и в договоре 1921 года РСФСР с Белоруссией. Серия соглашений, подписанных РСФСР с правительством Азербайджана в 1920 году, объединяла примерно тот же круг ведомств, а вот союзный договор РСФСР с Грузией говорил лишь о военном объединении, оставляя прочее, очевидно, на будущее*(245). В свете отмеченного видна несостоятельность концепции конфедерации, якобы существовавшей между советскими республиками до образования СССР, концепции, идущей еще от Н.И. Палиенко и реанимированной в последней по времени работе Д. Тэпса*(246). Какая ж тут конфедерация, когда полностью объединяются семь важнейших ведомств, да еще на основе полного слияния! Даже в Союзе и то этого не будет.

Материалы IV совещания были положены в основу дальнейшей работы Расширенной комиссии ЦИК, возобновившейся сразу после совещания. 13 июня было решено отложить разработку Положения о наркоматах до 3-й сессии ЦИК СССР первого созыва. Это означало, что вопрос будет рассматриваться уже после принятия Конституции, хотя в этот момент вряд ли еще было известно, кто и когда будет принимать Основной закон.

Пленум ЦК РКП(б), состоявшийся в конце июня и обсудивший готовый проект Конституции, внес в него некоторые изменения. В отношении наркоматов было указано на необходимость принять некоторые меры в партийном порядке, в частности, для гарантирования прав союзных республик ввести в состав коллегий союзных наркоматов представителей крупных национальностей.

На второй сессии ЦИК Союза вместе с принятием Конституции были решены уже и некоторые практические вопросы ее реализации, в том числе и касающиеся правительства и наркоматов. ЦИК поручил своему Президиуму подготовить положения о ЦИК, СНК и отдельных наркоматах Союза ССР, внести их на утверждение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР.

Центральный Исполнительный Комитет единодушно избрал первого председателя Совета Народных Комиссаров СССР. Им стал В.И. Ленин, бывший до сих пор председателем Совнаркома РСФСР. Этот акт, скорее символический, чем деловой, означал признание роли Ленина, уже тяжело больного и практически недееспособного, в создании Советского государства и Союза Советских Социалистических Республик, безмерное уважение к вождю российского и международного пролетариата.

Был избран состав первого правительства Союза, занявшего теперь законное место в системе управления нового государства взамен СНК РСФСР, временно выполнявшего обязанности союзного правительства.

Вскоре после принятия Конституции были проведены мероприятия по созданию других высших органов власти Союза. 13 июля 1923 г. Президиум ЦИК постановил довести до сведения ЦИК союзных республик, что он в составе, избранном еще на первой сессии ЦИК, продолжает свою работу на основе Конституции. Было утверждено несколько постановлений ВЦИК и СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИК предложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главе шестой Конституции Союза ССР. Наркомам Союза ССР было предложено сформировать коллегии и приступить к работе. Президиум ЦИК Союза ССР обязал СНК СССР образовать СТО и утвердить Положение о нем, назначить коллегии наркоматов, создать Госбанк Союза ССР, образовать при СНК комиссию законодательных предположений, комиссию по рассмотрению финансовых вопросов и Главный концессионный комитет*(247).

В принятом ЦИК тексте Конституции дается терминология в отношении наркоматов, которая будет потом действовать как официальная и научная вплоть до принятия следующего Основного закона - Конституции СССР 1936 года. Статья 50 говорит, что "народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на: а) общесоюзные народные комиссариаты, единые для всего Союза Советских Социалистических Республик; б) объединенные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик".

Конституция СССР, регламентируя, в принципе, общесоюзные проблемы, тем не менее не могла обойтись и без определения некоторых республиканских вопросов. Не вдаваясь в детали, она трактует об органах власти и управления союзных республик, без чего трудно было бы понять и общесоюзные проблемы.

Подобно системе органов власти и управления Союза, союзные республики возглавляются их съездами Советов и Центральными исполнительными комитетами (ст. 64). Закон определяет пространство действия названных органов - оно ограничено пределами территории каждой республики, что является одним из признаков суверенитета данного государства. Как и в Союзе, трактуется вопрос о взаимоотношениях съезда Советов и ЦИК республики. Центральные исполнительные комитеты республик действуют в промежутках между съездами. Сложился порядок, по которому ЦИКи избираются на последнем заседании съезда, слагая свои полномочия перед ним. Так обеспечивается преемственность и непрерывность в работе этих органов, исключающая в то же время дублирование, тем более что полномочия съездов и ЦИК, как и в Союзе, почти совпадают.

Так, ст. 49 Конституции РСФСР 1918 года перечисляет одновременно права съезда и ВЦИК. Их одинаковые права подчеркивает и ст. 50, позволяющая как съезду, так и Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету принимать к своему производству любые дела, которые они сочтут необходимыми рассмотреть и решить. Только ст. 51 ограничивает компетенцию ВЦИК, вводя понятие исключительного ведения съезда. Но к нему относятся лишь установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, права ВЦИК ограничены еще в двух сферах, в которых Центральный Исполнительный Комитет может действовать только тогда, когда невозможен созыв съезда Советов. Это установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав (п. "в" ст. 49) и сношение с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира (п. "з" ст. 49).

В принципе, такое положение сохраняется и в Конституции РСФСР 1925 года, ст. 17 которой говорит о широком круге вопросов, отнесенных к совместной компетенции съезда Советов и ВЦИК. Но исключительная компетенция съезда определяется несколько по-другому. К ней относятся, в соответствии со ст. 16, установление, дополнение и изменение основных начал Конституции (Основного закона) РСФСР и окончательное утверждение частичных изменений в Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК в период между Всероссийскими съездами Советов, а также окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик.

Кроме того, в новой Конституции России отражается уже ее членство в Союзе Советских Социалистических Республик, взаимоотношение высших органов власти республики с органами Союза. В соответствии с этим по-другому звучит ст. 18, аналогичная ст. 50, но теперь, в отличие от прежних времен, права Всероссийского съезда Советов и ВЦИК ограничены компетенцией Союза. Следовательно, Всероссийский съезд Советов и ВЦИК могут принять к своему производству любые дела, однако в пределах ст. 1 Основного закона Союза, перечень которых, как уже говорилось, дан исчерпывающе.

Оговариваются в Конституции России и принципы действия на ее территории актов Всесоюзных съездов советов, ЦИК и СНК. Они могут осуществляться лишь в пределах прав, отнесенных к ведению Союза. За этим исключением никакие органы не могут издавать акты, обязательные к исполнению на территории РСФСР (ст. 19), кроме ее съездов Советов, ВЦИК, его Президиума, СНК.

Сходно разрешается проблема в конституциях Украины. В первой из них, принятой в 1919 году, вводится понятие "центральной Советской власти". В него включаются не только Всеукраинский съезд Советов и ВУЦИК, но также и Совет Народных Комиссаров республики. Их общая компетенция перечисляется в ст. 6 и сходна с кругом вопросов, предусмотренных в ст. 49 и 50 Основного закона России*(248).

Конституция Украины была существенно изменена после образования СССР, но ее новый текст был утвержден только в 1929 году ХI Всеукраинским съездом Советов. Этот новый закон существенно отличался от Конституции 1919 года.

Здесь статус высших органов власти и управления рассматривается уже применительно к каждому органу в отдельности. Всеукраинский съезд Советов объявляется высшим органом власти. И в первую очередь устанавливается его связь с правительством. Съезд должен утверждать отчеты Совета Народных Комиссаров, дает общее направление его в области политики и народного хозяйства. Закон устанавливает довольно широкий круг исключительных прав съезда. Среди них утверждение, изменение и дополнение Конституции УССР, окончательное утверждение Конституции Автономной Молдавской Республики и изменение и дополнение ее, изменение границ Украины, установление границ Молдавской АССР и пр., всего 6 пунктов.

Исходя, очевидно, из практики России, Всеукраинский съезд Советов стали теперь избирать один раз в два года, хотя по масштабам республики можно было бы это делать и чаще, собираться делегатам Украины было все-таки легче, чем на просторах РСФСР, распахнувшейся промеж трех океанов.

Украина к этому времени стала делиться на округа, поэтому делегаты на съезд избирались от них, плюс представители Молдавии.

Специальная глава посвящена и Всеукраинскому Центральному исполнительному комитету. Функции ВУЦИК по Конституции были разнообразны, но перечисление их дается несколько иное, чем в Основном законе РСФСР. Здесь Центральный исполнительный комитет объявляется законодательным, распорядительным и исполнительным органом. Контролирующим органом, в отличие от ВЦИК, он не является (ст. 25). ВУЦИК работал в сессионном порядке, подобно тому, как это установилось в РСФСР с 1919 г. Объем его компетенции перечислен в 14 пунктах.

Специальные главы посвящены также Президиуму ВУЦИК и Совету народных комиссаров, народным комиссариатам Украины.

В Конституции Белоруссии 1919 года предвосхищается структура второго Основного закона Украины: здесь также высшие органы власти и управления рассматриваются в отдельных главах. Подобно Основному закону РСФСР 1918 года, Конституция БССР называет свой съезд Советов "высшей властью Республики", периодичность очередных съездов тоже одинаковая - два раза в год. Правда, как в России, так и в Белоруссии начиная с 1919 года реально съезды собирались реже.

ЦИК Белоруссии предполагался небольшим - всего 50 членов. Он был, естественно, ответствен перед съездом Советов республики и являлся высшей властью между съездами. Подобно российскому, ЦИК Белоруссии объявлялся и контролирующим органом. ЦИКБел должен был давать общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в республике, объединять и согласовывать работы по законодательству и управлению, наблюдать за проведением в жизнь советской Конституции, постановлений съездов Советов и центральных органов, рассматривать и утверждать проекты декретов и иные предложения, вносимые отдельными ведомствами, а также издавать собственные декреты и распоряжения.

В отличие от других Советских республик, ЦИК Белоруссии наделялся двумя Президиумами - большим и малым. Их функции и смысл разделения прописаны в законе не слишком внятно.

Впрочем, как уже говорилось, Белоруссия тут же объединилась с Литвой, образовав единую Литбелреспублику. Новое государство, как известно, просуществовало недолго, не успев создать и своей Конституции. А Белоруссия, вернув в 1920 году самостоятельность, восстановила и действие своей Конституции, внеся в нее, однако, некоторые дополнения. В частности, состав ЦИК был расширен до 60 членов, из которых часть постоянно должна была работать в центре, а другая в уездах. Дополнения предусматривают уже единый Президиум ЦИК, к которому переходят права Центрального исполнительного комитета в период между его сессиями. Председатель ЦИК стал одновременно и председателем Совнаркома*(249).

В марте 1924 года VI съезд Советов БССР поручил ЦИКБел внести в действующую Конституцию БССР изменения в соответствии с только что принятым Основным законом Союза.

Подобно Белоруссии, в Закавказской Федерации Конституция рассматривала высшие органы власти и управления в отдельных главах, посвященных соответственно съезду Советов, ЦИК, Совнаркому. Специально главы о Президиуме ЦИК нет, но о нем говорится при рассмотрении проблем Центрального исполнительного комитета республики.

"Высшей государственной властью" объявляется съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатов. Интересен порядок формирования съезда. Хотя Закавказская Республика является федеративным государством, тем не менее представительство на съезд идет не от республик - членов ЗСФСР, а прямо от уездов, и только в определенных случаях формируют закавказский съезд Советов республиканские съезды.

Высшие органы власти и управления новых, среднеазиатских членов Союза строятся подобно предусмотренным конституциями европейских ССР. Основной закон Узбекистана, принятый его II съездом Советов в марте 1927 года, рассматривал высшие органы власти и управления республики в отдельных главах. Всеузбекский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов формируется, в принципе, окружными съездами и городскими советами раз в два года.

Он избирает Центральный исполнительный комитет республики, который объявляется также верховным органом власти, притом законодательной, распорядительной и контролирующей в межсъездовский период. Закон подчеркивает исключительное право съезда Советов на решение конституционных вопросов как самого Узбекистана, так и Автономной Таджикской Республики.

На ЦИК Узбекистана возлагаются и обязанности, связанные с членством республики в составе СССР. Он должен наблюдать за проведением в жизнь Конституции Союза ССР, постановлений Всесоюзного съезда Советов, а также постановлений ЦИК, СНК и центральных органов власти Союза (ст. 29).

Центральный исполнительный комитет Советов Узбекской ССР имеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК и съезда Советов Таджикской АССР, поскольку Узбекистан является государством с автономными образованиями.

Подобно Узбекской ССР, Туркмения тоже почти три года обходилась без своей Конституции. Ее первый Основной закон был принят в конце марта 1927 года. По содержанию он был тождествен узбекскому, хотя некоторые мелкие отличия имели место. Так, в отличие от большинства союзных республик, в Туркмении съезд Советов должен был собираться один раз в год. При порядке формирования съезда на первое место ставятся городские советы, а потом уже окружные и районные, которые в некоторых случаях могут посылать своих делегатов непосредственно.

Центральный исполнительный комитет Советов Туркмении характеризуется сходно с узбекским. В том числе Конституция предусматривает и его обязанности по отношению к Советскому Союзу, хотя и более кратко. ЦИК Туркмении должен наблюдать за исполнением всех постановлений верховных органов Союза ССР.

Специальной главы о Президиуме ЦИК Основной закон Туркмении не содержит, но о нем говорится, конечно, в других главах. Он является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти в период между сессиями ЦИК. В его функции входит, в частности, созыв сессий Центрального исполнительного комитета. Перед ним, как и перед другими высшими органами власти, ответствен Совет народных комиссаров.

Последнему посвящена специальная глава, достаточно детально характеризующая статус правительства. Закон отмечает, что "Совету Народных Комиссаров принадлежит общее управление Туркменской Социалистической Советской Республикой" (ст. 35).

В состав Совнаркома республики входят на правах его членов, кроме председателя и его заместителя, наркомы торговли, труда, финансов, рабоче-дехканской инспекции, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, а также председатель ВСНХ Туркмении. Кроме того, естественно, включаются уполномоченные наркоматов Союза*(250).

Конституция Таджикистана, ставшего союзной республикой, была принята в 1931 г. Она мало отличается от Основных законов двух других среднеазиатских республик, да и от европейских тоже.

Таким образом, правовой статус высших органов власти и управления союзных республик, регламентируемый Основным законом Союза, более подробно рассматривается в законодательстве самих республик. При определенном разнообразии в деталях он в целом выглядит достаточно единообразным. Во всяком случае, законодательство республик не противоречит Конституции СССР 1924 года.

Специальная глава в Конституции СССР посвящена Верховному суду Союза. В Основном законе РСФСР 1918 года такой главы не было и вообще ничего не говорилось о судах. Судоустройство рассматривалось в многочисленных отдельных законах, сменявших друг друга на протяжении 1917-1922 годов. Должный порядок в этом деле навела судебная реформа 1922 года, установившая достаточно стройную систему судебных органов республики. В ней был предусмотрен и Верховный суд РСФСР.

Не рассматривался вопрос о судоустройстве и в конституциях Украины, Белоруссии, Закавказской Федерации. Таким образом, конституционных образцов для главы VII Основного закона СССР не было. Но существовал юридический материал в законодательстве РСФСР. Как раз накануне образования Союза ССР в России была проведена судебная реформа, и в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом ВЦИК 16 ноября 1922 г., большое внимание уделено Верховному суду республики. Но, судя по всему, это положение не явилось образцом для VII главы Конституции Союза.

Верховный суд Союза ССР учреждается по Конституции при Центральном Исполнительном Комитете Союза. В России Верховный суд существовал сам по себе. Отличается и компетенция Верховного суда СССР. Она связана, прежде всего, с характером этого органа, как в определенной мере главы судебной системы государства. В ст. 43 Конституции говорится о компетенции суда, причем на первом месте стоит такое право и обязанность, как дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства. Характерно, однако, что имеется в виду не все законодательство СССР, а именно общесоюзное. То есть Верховный суд является хранителем единства союзного государства.

Этому же соответствует и п. "б" той же статьи. Он предусматривает рассмотрение и опротестование перед ЦИКом Союза "постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других республик". То есть здесь мы видим опять же роль Верховного суда, как охранителя интересов Союза в целом и отдельных республик. На Верховный суд возлагается и функция конституционного надзора. Он должен, в частности, давать заключения по требованию ЦИК Союза о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции.

Специфичной для Верховного суда Союза, как органа союзного государства, является функция разрешения судебных споров между союзными республиками.

Печально прославилась впоследствии роль Верховного суда при осуществлении им функций рассмотрения дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности. Но это будет уже в 30-х годах.

Конституция предусматривает состав Верховного суда. Он также отличается от состава Верховного суда России. В Союзе отсутствует Президиум Верховного суда, но, как и в РСФСР, предусмотрено пленарное заседание. В Верховном суде Союза имеются гражданско-судебная и уголовно-судебная коллегии, но, в отличие от республик, они не называются здесь кассационными, ибо не выполняют функций второй инстанции. В России предусматривалось существование специальной судебной коллегии, чего не было в Союзе. Зато и там и тут действовали военная и военно-транспортная коллегии. В Верховном суде Союза не предусматривалась и дисциплинарная коллегия, существовавшая в России.

Федеративный принцип нашел отражение и в составе Пленума Верховного суда. В него входили среди других первоначально 4 председателя пленарных заседаний верховных судов союзных республик. С вступлением в Союз ССР новых республик и принятием на III съезде Советов СССР поправок к Конституции состав Верховного суда также изменился. Выросло общее количество членов суда, вместо 11 прежних стало 15. Количество председателей верховных судов республик в составе Пленума было теперь просто опущено. Очевидно, имелось в виду, что количество республик должно расти (и это скоро так и случилось - прибавилась Таджикская ССР).

Члены Верховного суда назначались Президиумом ЦИК. Среди них характерна и фигура представителя ОГПУ.

VI съезд Советов Союза внес новые дополнения в Конституцию, касающиеся Верховного суда. Теперь уже не определяется общее число членов суда, хотя его легко вычислить путем сложения. В пленарные заседания включили и председателей коллегий, притом появилась новая - транспортная. Наконец, имеются и специальные члены суда в числе 4, назначаемые Президиумом ЦИК Союза, среди них значился и представитель ОГПУ.

Конституция Союза не предусматривала должности Прокурора СССР, в отличие от республик, но вводилась должность Прокурора Верховного суда, имеющего в силу своего положения ограниченную компетенцию. Он назначался также Президиумом ЦИК Союза и имел своеобразные функции. Первая из них - дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного суда СССР, - носила скорее контрольный характер. Вторая уже вполне соответствовала характеру прокурорской деятельности - поддержание обвинения на заседаниях Верховного суда - и, соответственно, касалась только уголовных дел. Наконец, в-третьих, при опротестовании решений заседаний Верховного суда он выступает также в специфически прокурорском качестве. При этом, правда, не очень ясно, что имеется в виду под "решениями" - постановления по гражданским делам или вообще любые акты суда.

Верховный суд находится в особом положении с точки зрения процессуальной. Круг лиц, имеющих право возбуждать в нем производство, строго ограничен. Среди них нет граждан, а имеются лишь организации - ЦИК, его Президиум, прокурор Верховного суда и т.д. (ст. 47).

Закон предусматривает создание особых присутствий для решения важнейших уголовных и гражданских дел. Сюда относятся дела, затрагивающие интересы нескольких республик, а также касающиеся высоких должностных лиц - членов ЦИК и СНК Союза. При этом принятие таких дел к производству Верховного суда может производиться только по особому на каждый раз постановлению ЦИК или его Президиума.

Верховный суд Союза не был кассационной инстанцией для республиканских судов и вообще, кроме вопросов, перечисленных в ст. 43, он не был связан прямой цепочкой с судебными системами союзных республик.

В день утверждения Конституции СССР ЦИКом было принято и постановление "О Верховном суде Союза ССР". Наверное, это был первый акт, который отразил необходимость изменения правовой системы в связи с Основным законом Союза. В то же время это был акт реализации Конституции.

Постановление указывало на необходимость разработать подробное положение о Верховном суде Союза, согласовать с ЦИКами союзных республик действующие положения о верховных судах республик и процессуальные кодексы*(251).

Президиум ЦИК быстро выполнил поручение и уже в ноябре 1923 года Положение о Верховном суде Союза было утверждено Центральным Исполнительным Комитетом. Этот закон полностью соответствует главе седьмой Конституции и иногда просто повторяет ее статьи и детализирует остальные. Положение определяет основные направления деятельности Верховного суда Союза. Среди них в первую очередь называется общий надзор по наблюдению за законностью, куда включаются явно и обязанности, носящие характер конституционного надзора. Далее идут функции судебного надзора и непосредственно судебные полномочия самого Верховного суда, выступающего в качестве первой инстанции. Положение определяет состав Верховного суда, говорит о его пленарных заседаниях, о работе коллегий и специальных присутствиях, о штатах и смете. 14 июля 1924 г. Положение о Верховном суде было дополнено некоторыми новеллами, касающимися состава суда, в том числе гарантиями для его членов.

Прежде всего, говорилось о представительстве союзных республик в судебных заседаниях. Гарантируя права республик, закон предусматривал возможность замещения в заседаниях отсутствующих по тем или иным причинам председателей верховных судов республик их заместителями, с тем чтобы ни одно заседание не проходило в отсутствие представителей членов федерации.

Кроме того, закон устанавливал принцип неприкосновенности личности членов Верховного суда. Никто из членов Верховного суда и его коллегий не мог быть предан суду или подвергнут личному задержанию, обыску и осмотру без ведома и согласия Президиума ЦИК СССР, в экстренных случаях Председателя ЦИК Союза*(252).

В тот же день Центральный Исполнительный Комитет принял "Наказ Верховному суду Союза Советских Социалистических Республик", конкретизирующий права, обязанности и форму деятельности этого органа.

Говоря об общем надзоре, осуществляемом Верховным судом, Наказ как раз затрагивает и функции конституционного надзора. Он возлагает на Верховный суд приостановление и отмену постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных комиссариатов Союза ССР (кроме постановлений ЦИК Союза и его Президиума) по мотивам несогласованности таковых с Конституцией Союза СССР. Эти представления должны направляться в Президиум ЦИК. Инициаторами таких действий могут быть: сам Верховный суд, центральные органы союзных республик, что является еще одной из гарантий их суверенитета, и прокурорские органы.

Интерес союзных республик Верховный суд охраняет и в порядке судебного надзора. В то же время он защищает и права Союза от неправомерных действий республиканских органов. Наказ говорит, что "в случае противоречия постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик, вошедших в законную силу, с общесоюзным законодательством, или поскольку ими затрагиваются интересы других союзных республик, пленарные заседания верховного Суда Союза ССР по представлению прокурора Верховного Суда Союза ССР рассматривают вопрос об опротестовании таковых перед Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР". Если приговор, постановление или решение Верховного суда одной союзной республики затрагивают интересы другой союзной республики, то прокурор последней может опротестовать означенное постановление, приговор или решение путем представления в Верховный суд Союза с одновременным немедленным докладом Центральному исполнительному комитету республики, интересы которой он представляет*(253).

В октябре того же года были приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Несмотря на столь широкое наименование документа, он посвящен, по существу, лишь судебным системам союзных республик, о Верховном суде Союза говорится лишь в одной статье и в наиболее общей форме. Впрочем, очевидно, в "Основах" так и следовало говорить, тем более что всего несколько месяцев назад были приняты достаточно подробные и исчерпывающие специальные законы о Верховном суде Союза, которые только что мы анализировали. Определенные упоминания о Верховном суде Союза содержатся и в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятых 31 октября того же года.

В 1929 году было утверждено ЦИК и СНК Положение о Верховном суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного суда Союза ССР, не внесшее, однако, принципиальных изменений в статус Верховного суда. Правда, Верховный суд получил право законодательной инициативы и дополнительные права в сфере общего надзора.

Новые конституции союзных республик решают вопрос о судебной системе по-разному. Основной закон РСФСР 1925 года, как и конституции большинства других республик, по- прежнему ничего не говорит о судоустройстве. Зато в Конституции Закавказской Федерации имеется специальная глава "О Верховном суде Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики", почти текстуально списанная с Положения о Верховном суде Союза. Основной закон Закавказья не интересуют отношения с органами Союза по судебной линии, но он регламентирует порядок отношений Верховного суда Федерации с входящими в нее республиками*(254).

Специфически решает Конституция Союза вопрос о Прокуратуре. В отличие от Верховного суда Прокуратура СССР не создается. Но закон предусматривает должность прокурора этого суда. Соответственно, его функции связаны если не исключительно, то по преимуществу с деятельностью Верховного суда. На обязанности этого прокурора лежит дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного суда, поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного суда СССР опротестование их в Президиум ЦИК Союза (ст. 46).

Прокуроры союзных республик не были подчинены Прокурору Верховного суда Союза. Системы республиканских прокурорских органов входили в состав наркоматов юстиции республик. Прокуроры республик были подчинены и подведомственны исключительно верховным органам своих республик. В 1930 г. прокуроры Азербайджана и Грузии были выделены из наркоматов и около трех лет состояли непосредственно при ЦИК этих республик*(255).

Специальная глава, хотя и очень маленькая, посвящена в Конституции Союза Объединенному государственному политическому управлению. Его задачей является "объединение усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом" (ст. 61). Важно отметить, что Конституция Союза закрепляет положение органов госбезопасности как конституционных, а не чрезвычайных, хотя уже реформа 1922 г. исключила слово "чрезвычайная" из их названия.

ГПУ республик были учреждены еще в 1922 году в ходе известной реформы, когда была упразднена ВЧК и часть ее функций передана судам. Остальное досталось специально созданному органу - Государственному политическому управлению РСФСР, как и других республик*(256). С созданием Союза эти республиканские органы были поставлены в подчинение образованному объединенному карательному ведомству. Конституция четко очерчивает круг вопросов, относимых к компетенции ОГПУ. Хотя орган по идее должен заниматься политическими вопросами, к его ведению отнесены и смежные: экономическая контрреволюция и бандитизм. Правда, в условиях нэпа порой трудно было отличить экономическую контрреволюцию от политической и простой бандитизм от политического.

ОГПУ организуется при Совете Народных Комиссаров, а его председатель входит в состав Совнаркома Союза с совещательным голосом. Это говорит о том, что ОГПУ не равно наркоматам по своему правовому положению, хотя его работа составляет весьма важную государственную функцию.

Интересно соотношение ОГПУ с аналогичными республиканскими органами. Конституция называет Государственные политические управления республик местными органами ОГПУ. И степень централизации здесь достаточно высокая: республиканскими ГПУ руководят уполномоченные ОГПУ, подобно тому, как это делается в общесоюзных наркоматах. Но уполномоченные ОГПУ должны действовать при СНК союзных республик, а не в составе его, подобно тому, как это сделано и в Союзе (ст. 62). Таким образом, ограничиться утверждением, что система ОГПУ была централизованной, как это пишет Т.П. Коржихина*(257), недостаточно: эта централизация знала определенную меру.

Надзор за деятельностью ОГПУ Конституция поручает Прокурору Верховного суда Союза. То есть здесь планируется как бы двойной контроль: прокурор ходит под рукой Верховного суда, а ОГПУ - под надзором прокурора. С 1933 г. надзор за законностью действий ОГПУ был возложен на Прокурора СССР.

Соответственно правовое положение ОГПУ, его председателя и представителей отражено в законодательстве о Верховном суде Союза. Конституция предусматривает, что в состав Верховного суда входит один представитель Объединенного государственного политического управления в качестве члена Пленума Верховного суда Союза. Объединенное государственное политическое управление имеет право направлять на рассмотрение пленарного заседания Верховного суда дела, входящие, в соответствии со ст. 43 Конституции, в компетенцию этого органа.

Конституции союзных республик уделяют органам ГПУ еще меньше внимания, чем Основной закон Союза. Некоторые вообще умалчивают о них (российская, туркменская), другие говорят крайне скупо (например, белорусская). Конституция Закавказской Федерации в этом вопросе несколько расходится с общесоюзной. Она включает председателя ГПУ в состав правительства республики наравне с наркомами (финансов, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и др.). При этом не указывается о связи органов Закавказья с ОГПУ, председатель ГПУ ЗСФСР не именуется уполномоченным Всесоюзного ведомства. Реально ГПУ Закавказья было создано лишь в 1926 г., путем преобразования ЧК республики*(258). По-другому трактует вопрос Основной закон Украины 1929 года, и более полно. Статья 43 определяет задачи ГПУ республики - руководство борьбой с политической и экономической контрреволюцией. Точно указывается наименование руководителя ГПУ республики - председатель - и его соотношение с руководством ОГПУ: председатель ГПУ УССР выступает одновременно в качестве уполномоченного ОГПУ. Белорусская Конституция определяет статус председателя ГПУ республики менее четко. Он входит в состав правительства, но может быть наделен по специальному постановлению ЦИК или решающим, или совещательным голосом. Впрочем, на таких же правах входят в состав правительства и уполномоченные наркоматов Союза по иностранным, военным и морским делам и др. Более подробно трактуют вопрос конституции Таджикистана и Узбекистана. В Таджикистане руководитель ведомства республики состоит при СНК и с совещательным голосом, он именуется не председателем, а начальником ГПУ и возглавляет все органы Государственного политического управления. Подчеркивается, что он должен действовать на основании специального положения, утверждаемого законодательными органами Союза, т.е. руководствуется общесоюзным законодательством (ст. 49 Конституции 1929 г.). Сходно, но не тождественно определяет статус ГПУ республики Конституция Узбекистана 1931 года. Здесь руководитель ГПУ состоит также при правительстве, точно определяется, что он имеет совещательный голос, но именуется председателем ГПУ (ст. 52).

Своеобразно был решен вопрос об органах госбезопасности на транспорте. Хотя НКПС был отнесен к общесоюзным наркоматам, тем не менее Особые отделы, выполнявшие функции борьбы с политическими преступлениями на транспорте, были подчинены республиканским ГПУ.

Упоминаемое в конституциях некоторых республик положение об Объединенном государственном политическом управлении и его органах было утверждено еще в конце 1923 г. Оно конкретизировало структуру и задачи ОГПУ и его органов, опираясь на главу IX Конституции Союза. Положение предусматривало создание при председателе ОГПУ коллегии, члены которой утверждались СНК СССР и пользовались всеми правами членов коллегий народных комиссариатов Союза ССР. На ОГПУ возлагалась задача оперативной разведывательной работы в общесоюзном масштабе, направленной на раскрытие и пресечение действий шпионов, контрреволюционных вредительских организаций и банд. ОГПУ и его местные органы пользовались правами учреждений и частей Красной Армии. Сотрудники ОГПУ приравнивались к лицам, состоящим на действительной военной службе*(259). С 1929 года в ведение ОГПУ была передана часть исправительно-трудовых лагерей.

В 1934 году ОГПУ было включено в созданный постановлением ЦИК СССР Народный комиссариат внутренних дел Союза ССР в качестве Главного управления государственной безопасности.

В ОГПУ существовала судебная коллегия для рассмотрения контрреволюционных дел. Теперь она была упразднена, но на ее место пришло пресловутое Особое совещание - внесудебный орган, имеющий, тем не менее, право применять уголовную репрессию, хотя по закону политические преступления должны были рассматриваться Верховным судом Союза, верховными судами союзных республик, краевыми и областными судами, военными трибуналами и транспортными судами. Особое совещание состояло при народном комиссаре внутренних дел СССР и под его председательством. На заседаниях Совещания должен был присутствовать Прокурор СССР или его заместитель, обязанный следить за соблюдением законности, т. е. защищать как интересы государства, так, очевидно, и права "подсудимого", поскольку наличие защиты не предусматривалось. Не требовалось, совершенно не требовалось, и участие самого обвиняемого. Больше того, он не мог и просить об этом, не зная даже о заседании, на котором разбирается его дело.

Т.П. Коржихина приводит материалы, которые указывают на существование Особого совещания при ОГПУ еще в 20-х годах, однако достаточно полного раскрытия этой темы не дает*(260). Любопытно, однако, утверждение о том, что в 1927 году ЦИК СССР предоставил ОГПУ СССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах, порче оборудования и строго наказывать виновных, вплоть до применения высший меры наказания. А в 1930-1932 гг. был принят целый ряд постановлений, которые обязывали ОГПУ, органы прокуратуры и местные органы власти применять за различные правонарушения заключение в концентрационный лагерь сроком от 5 до 10 лет без права амнистии.

В 1932 г. было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР. На милицию, а значит и ОГПУ, было возложено проведение в жизнь решения о паспортизации населения, которой придавалось важное значение. Дело в том, что наиболее ловкие из кулаков, да и некоторые другие крестьяне в пору коллективизации разбежались из деревень и следовало их выловить.

"Внесудебные органы в рамках политической юстиции являлись карательным придатком к судебной системе, совмещающим административную по сути дела репрессию с уголовным судопроизводством"*(261). Они применяли наказания, предусмотренные Уголовным кодексом, но действовали по собственной, по существу, административной процедуре. Некоторые авторы называют их поэтому квазисудебными органами*(262). При этом следует отметить, что они создавались и действовали на основе соответствующих законов и иных законных нормативных актов. Явно противоречить закону они станут лишь с момента принятия в 1936 году новой Конституции Союза, которая укажет, что правосудие в СССР осуществляется судами (ст. 102). Иных органов уголовной репрессии Конституция не предусматривает.

Необходимость применения административной юстиции объяснялась в конечном счете "революционной целесообразностью". Дело в том, что иногда невозможно было в открытом судебном заседании с применением законных средств доказывания обосновать приговор по серьезным и даже тяжким политическим делам, хотя в руках следствия имелся обширный оперативный материал. Тем более, такая необходимость вытекала порой из нежелания раскрывать источник оперативных сведений. Правда, как показывает статистика, дел, по которым действительно имелись такого рода препятствия, было не так уж много. Чаще к Особому совещанию и аналогичным органам прибегали тогда, когда не было вообще достаточных материалов по делу, а хотелось обязательно завершить его по тем или иным причинам обвинительным приговором, порой даже расстрельным.