Городское самоуправление в России период существования Временного правительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Городское самоуправление в России период существования Временного правительства

1. Февральская революция 1917 г. и проблемы трансформации самоуправлений

1917 г. городские самоуправления, встречали в условиях господствующего в обществе глубокого недовольства самодержавным режимом. К марту 1917 г. муниципальные гласные оказались в противоречивой ситуации. С одной стороны, можно отметить их недемократичный состав, наличие значительных имуществ, чинов, связей, возможностей. Это заставляло лояльно относиться к старому строю, в' рамках которого они получили высокое положение в обществе, который охранял их имущество и привилегии. Только сильная авторитетная власть могла защитить их от «бессмысленного и беспощадного» русского бунта. '

С другой стороны, абсолютная монархическая власть полностью дискредитировавшего себя к началу 1917 г. императора также не устраивала многих гласных самоуправлений. Режим ограничивал их самостоятельность в принятии решений на муниципальном уровне, ревниво охранял свою монополию на власть, стремился сдерживать порывы буржуа, завладевших экономическими высотами и желавших усилить влияние в органах государственной власти. Во всём обществе осознавалась необходимость решительных перемен, но самодержавная власть не проявляла гибкости, готовности идти на эти перемены, способности мышления «на перспективу».

Вариант прихода к власти в результате революции сильного либерально-буржуазного правительства вполне устроил многих, а консервативные деятели ощущали себя в изоляции и считали какое-либо противодействие бесполезным. Именно этим можно объяснить поведение большинства гласных городских дум в условиях начавшейся революции.

Петроградская городская дума оказалась в эпицентре революционного взрыва, но ведущую роль в городе играли стихийные силы и претенденты на овладение верховной властью. В Москве, второй столице России, значимостьпозиции муниципалитета по отношению к происходившему была выше. Сказывалась удалённость Москвы от центральных учреждений и то, что инициатива вооружённого выступления против властей исходила из Петрограда: для успеха восстания очень важным был вопрос, подхватит ли Москва, а за ней и вся Россия, революционную инициативу столицы, или мятеж останется в рамках одного города. СВ. Бахрушин отмечал особую значимость позиции московского городского самоуправления: «…Каждое выступление Московской Думы как раскат грома проносилось по стране, встречая отзвук в самых захолустных углах её; по ней строились, её словами говорили, её мыслями думали все прочие города России, жадно прислушиваясь к её голосу, глядя на её указующий перст…» ⁸.

О событиях в Петрограде московским общественным деятелям стало известно уже днём 27 февраля. Вечером состоялось чрезвычайное заседание городской думы. На нём присутствовали гласные старого и нового составов, представители земского и городского союзов, организаций промышленников, кооперативов, рабочих больничных касс. Совещание избрало организационное бюро, которому было поручено определитьч состав учредительного заседания Комитета общественных организаций. И Комитет, который возглавил думский гласный Н.М. Кишкин, и организованный в то же время Совет рабочих депутатов поместились в здании городской думы. На экстренном заседании 28 февраля гласные городской думы поприветствовали Государственную думу и выразили «…твёрдую уверенность, что народные представители в единении с доблестной армией и народом устранят от власти тех, кто защищает старый порядок, творит постыдное дело измены…». 1 марта на сторону Комитета перешли войска Московского гарнизона, тогда же московский городской голова кадет М.В. Челноков получил телеграфное сообщение от М.В. Родзянко с указанием подчиниться Временному комитету Государственной думы, образованному в столице. После этого городской голова посетилкомандующего Московским военным округом генерала И.И. Мрозовского и уговорил его отказаться от сопротивления силам революции. После получения известий о событиях в Петрограде, при бездействии» старой власти, образованному при Московской городской думе Комитету удалось возглавить революционное движение. Когда ситуация с центральной властью прояснилась, дума сразу поддержала новое буржуазное правительство.

В образованном при активном участии самоуправления и ещё 22 организаций Комитете представители цензовых организаций насчитывали лишь чуть более 20% от общего числа членов, преобладали сторонники более левых сил. Городской голова М.В. Челноков не вошёл в Исполком Комитета, а когда в ночь на 2 марта он был назначен комиссаром города Москвы, то на него началось сильное давление. 6 марта М.В. Челноков сложил с себя полномочия комиссара. 7 марта был приведен к присяге состав думы, избранный в декабре 1916 г. Новый состав Московского самоуправления приветствовал «наступление свободы и нового порядка»¹⁸⁶. Серьёзным препятствием, помешавшим более деятельному участию московского самоуправления в революционных событиях, стала неопределенность со статусом гласных из-за отмены выборов 1916 г.

Провинции сведения о состоявшейся революции достигали с опозданием, к тому же телеграммы из центра, пока исход восстания не определился, задерживались местными властями, стремившимися не допустить распространения революции. С получением известий из столицы народ, нуждающийся в руководстве, как отмечает Г.А. Герасименко, «потянулся к тем учреждениям, которые были в наличии, существовали на деле и хоть в какой-то степени зарекомендовали себя в политической жизни». Как правило, это были именно городские думы, тем более что и председатель Государственной думы М.В. Родзянко, и премьер-министр Г.Е. Львов свои телеграммы в провинцию адресовали в первое время городским головам, что на местах рассматривалось как свидетельство поддержки. Думыгубернских городов России, оставшиеся в результате революции единственными легитимными, действующими органами управления в городах, получив с опозданием известия о событиях в столице, фактически должны были оперативно решить, признавать или нет ту революционную власть, которая уже победила в Петрограде и Москве. От этого решения зависело направление всех дальнейших действий на местах.

Как правило, вначале весть о революции обсуждалась в узком кругу руководства губернии в присутствии городского головы и председателя земской управы, которые, посовещавшись с представителями общественности и дождавшись момента, когда ситуация в столицах прояснялась, принимали принципиальное решение о признании происшедшего переворота. После обнародования телеграмм из Петрограда созывались расширенные заседания городских дум с участием общественности, на которых принимались решения о поддержке революции, разоружении полиции, отстранении наиболее одиозных фигур в губернском руководстве, создании общественных комитетов. Фактически эти комитеты, где представители цензовых дум оказывались в меньшинстве, при всеобщей поддержке получали власть в свои руки. После этого центр общественной жизни быстро перетекал в комитеты, политическая роль и значение цензовых дум резко снижалась. Конечно, на местах имели место свои особенности.

В Туле совещания групп граждан шли с 1 марта, старая администрация была отстранена от власти в ночь со 2 на 3 марта. 3 марта помещение Тульской городской думы стало местом сбора не только гласных, но и представителей рабочих, кооперативов, солдат гарнизона. В конце февраля - начале марта значительная часть муниципального руководства болела: у городского головы А.А. Смирнова было повторное рожистое воспаление, припадок случился у и.о. члена управы С.Ф. Занфтлебена, болел член управы А.И. Чернышев, а замещающий место городского головы А.Н. Хатунцев находился в служебной командировке по продовольственному вопросу¹⁸⁸. Втаких условиях руководил собранием* городского общественности не входивший в состав городской думы видный земский деятель G.P. Дзюбин¹⁸⁹. На совещании было решено - передать власть в городе Временному исполнительному комитету, в состав которого вошли* преимущественно делегаты наспех образованных демократических общественных организаций, армии и один представитель муниципалитета. Первое заседание Тульской городской думы после происшедшей революции прошло лишь спустя 4 дня, 7 марта, когда ведущее значение в городе и губернии уже приобрёл исполком, претендовать на ведущие позиции среди сохранённых в результате революции властных органов гор. Тулы муниципалитет уже не мог, а потому вынужден был искать поддержку, стараясь усилить контакты с губисполкомом, но кроме представителя муниципалитета В.И. Черносвитова и городского головы А.А. Смирнова, как делегата Всероссийского союза городов, в состав исполкома никого из думы не пустили¹⁹⁰.

В гор. Вятке известия о революции были получены 1 марта. Телеграммы были засекречены до особого совещания общественных деятелей на квартире губернатора. На нём 3 марта большинством голосов было признано необходимым напечатать объявления о происходящих событиях. Днём 3 марта состоялось совещание общественных представителей «наиболее революционного настроения и наиболее горячо откликающихся на явления общественного порядка», которые предложили городской думе провести совместное заседание, на что дума согласилась. Вечером это заседание состоялось. Дума гор. Вятки «…единогласно высказалась за признание нового правительства и выразила одушевлявшую всех гласных радость по поводу поражения старого ненавистного режима дружным ура…»¹⁹². Тогда же было принято решение создать Комитет общественной безопасности с функциями обеспечения города продовольствием и поддержания и общественного порядка. В состав Комитета, состоявшего первоначально из 18 человек, вошли 3 представителя городской думы¹⁹³. В отчёте о своей деятельности губернский комиссар, председатель губернского земства П.И. Паньков отмечал в» качестве важнейшего достижения старых и новых - властей в дни переворота сохранение спокойствия среди населения, что позволило «…почти безболезненно пережить первые, наиболее тревожные дни переворота» ⁹. Это было обеспечено путём выработки мирным путём, без апелляции к массам, согласованной позиции представителей старой и новой революционной власти. Особенностью установления новой власти в губернских городах, в частности, Туле и Вятке, стало то, что активно действовать думы начали, фактически, только после того, как ситуация прояснилась, под давлением со стороны общественности, стремясь лишь в минимальной степени изменить систему и аппарат местного управления.

Поддержка революционных выступлений со стороны местных властей уездных городов для центра была уже не так важна. Сведения о революции достигали уездов, как правило, с опозданием, противопоставлять себя местным губернским властям и центру в уездах не собирались, поэтому зачастую признание новой власти гласными носило формальный характер.

Публицист Д. Гремяченский, анализировавший хронику революционных событий в муниципалитетах России, и другие современники отмечали «единодушие и единообразие форм, в которых протекало начало революции…, отсутствие жертв и полное сохранение порядка, торжественную, объединяющую всех радость»¹⁹⁵. Мирная смена власти на местах во многом была заслугой городских самоуправлений и муниципальных деятелей, особенно в столицах и губернских городах. Думы играли роль тех организационных форм, вокруг которых происходило сплочение общественно-активных сил в дни революции, на базе которых происходило формирование исполнительных комитетов.

В дни революции муниципалитеты в целом показали себя соответствующими тому значению, которое до революции вкладывалось в них демократической общественностью, рассматривавшей самоуправления как пробивавшийся из-под архаичного старого режима зародыш новой демократической власти. Участие дум в февральских событиях, политические речи, воззвания-, дальнейшая деятельность по укреплению основ новой власти свидетельствуют, что самоуправления в те дни далеко вышли за пределы традиционных для них хозяйственных полномочий и достигли наивысшей степени политизации с момента их создания. В дни Февральской революции ситуация поменялась настолько радикально, что цензовые земства и городские думы не смогли закрепить за собой ведущую роль как новых органов власти на местах. Контроль над ситуацией в регионах оказался в руках сформированных на гораздо более широкой, бесцензовой основе исполнительных комитетов, в которых деятели земств и муниципалитетов принимали участие, но не доминировали. Переворот, разрушивший строй, при котором были достигнуты серьёзные успехи и в то же время обнажились проблемы городских самоуправлений России, создал предпосылки для радикальной трансформации самих муниципальных органов с целью ликвидировать подвергшиеся жёсткой критике до революции недостатки и способствовать развитию успехов.

2. Демократизация городского самоуправления: законодательство Временного правительства в муниципальной сфере

революция самоуправление правительство демократизация

В результате революционных событий в Петрограде к власти пришло сформированное Временным комитетом Государственной думы Временное правительство, состоявшее из либералов. Новая власть провозгласила курс на демократизацию и всестороннее развитие местного самоуправления, рассматривавшееся как основа нового строя. Предпринятые в течение последующих месяцев меры должны были юридически оформить демократический «февральский» режим. На планы, замыслы действовавшего в либеральном ключе правительства влияли перестановки в его составе, изменение ситуации в стране, давление общественно-политических сил справа и слева, но общее направление оставалось неизменным. Как отмечал заместитель заведующего Главного управления по делам местного хозяйства Д.Д. Протопопов, в основу деятельности новых учреждений была положена «…идея предоставления местным* органам значительной части исполнительной власти на местах, с оставлением за органами центральнойвласти лишь надзора за законностью».

Одной из первых телеграмм председатель Временного правительства князь Г.Е. Львов передал административную власть на местах из рук губернаторов в руки председателей губернских земских управ, т.е. лицам, стоявшим во главе цензовых земских самоуправлений, назначив их комиссарами Временного правительства. По мысли Г.Е. Львова, комиссары - единственные представители центральной власти на местах, должны были быть лишь посредниками между центром и местными самоуправляющимися организациями.

Не допустить распада страны и обеспечить управляемость регионами из центра могло только единообразие системы управления и твёрдость власти. Общественные исполнительные комитеты, в каждой губернии сформированные стихийно, на свой лад, аморфные, с неопределённой, иногда весьма радикальной, политической позицией, и стремящиеся к полной самостоятельности в действиях, не соответствовали этому принципу. Г.Е. Львов признавал большое значение местных общественных комитетов как «зародышей местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущей реформе». Но роль той общей формы, в которую должны были вылиться органы самоуправления в городах, по замыслу центра, были призваны сыграть городские думы. Глава правительства наделял думы и земства особым доверием, надеялся сделать местные самоуправления опорой центральной власти.

Политические позиции цензовых муниципалитетов после Февральской революции ослабли, что объясняется революционным неприятием левой демократической общественностью ограниченности состава городских самоуправлений и того, что оно было частью подвергшейся жёсткой критике дореволюционной политической системы. Городские гласные не без оснований опасались своего роспуска и передачи муниципальных полномочий возникшим в революционные дни общественным исполнительным комитетам. 6 марта в своей телеграмме Г.Е. Львов предложил московскому городскому голове М.В. Челнокову принять меры к созыву избранного в ноябре 1916 г. цензового, почти полностью кадетского состава думы. Действия председателя революционного Правительства укрепили позиции органов городского самоуправления. Но несмотря на распоряжения главы МВД, вопрос о возможности сохранения цензовой думы обсуждался в Московском исполнительном комитете общественных организаций в течение всего марта 1917 г.

В' каждом городе России отношения цензовых муниципалитетов с представителями новой власти и советами складывались по-своему, но недоверие и стремление со стороны революционных организаций добиться скорейшего реформирования органов местного самоуправления на демократических началах было повсеместным. С начала марта вплоть до середины апреля 1917 г. в МВД с мест поступало множество запросов о судьбе цензовых городских дум, как от самих муниципалитетов, так и от советов и исполнительных комитетов, кое-где преобразования осуществлялись самочинно, широко осуществлялось пополнение городских дум за счёт представителей «нецензовых» групп населения.

Ситуация на местах оказывала мощное давление на правительство, заставляя его спешить с проведением реформы. Признавая реформирование самоуправления первостепенной задачей, 23 марта 1917 г. для упорядочения деятельности в этом направлении Временное правительство принялопостановление, согласно которому все работы по подготовке реформ местного самоуправления должны были быть сосредоточены в Особом совещании по реформе местного управления и самоуправления под председательством министра внутренних дел. 17 марта начальником Главного управления по делам местного хозяйства при МВД был назначен московский гласный, кадет Н.Н. Авинов, с предоставлением ему прав товарища министра внутренних дел». В его руках оказалась сосредоточена связь между органами самоуправления на местах и центральной властью.

Разработка муниципальной реформы оказалась не у случайных людей. Многие из правоведов Особого совещания имели муниципальное прошлое, занимались научно-публицистической деятельностью на городские темы: Н.Н. Авинов, М.И. Арефьев, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.А. Журавлёв, И.М. Кулишер, М.А. Курчинский, М.Н. Петров; Д.Д. Протопопов, В.Н. Твердохлебов, Н.М. Тоцкий и другие - весь цвет муниципальной науки того времени. Ещё до революции они наладили активные связи с городскими деятелями на местах через общественные организации: Всероссийский союз городов, Земгор, Общество городов-садов возникшее в 1913 г., Общество изучения городского хозяйства, Московское общество по подготовке специалистов земской и городской службы действовавшие с 1915-1916 гг. "», через издание журналов «Городское дело», «Известия Всероссийского союза городов», носивших справочно-инструкторский характер ежегодных «Календарей-справочников городского деятеля», публикации в специализированных и популярных изданиях. Всё это позволило им сразу активно приступить к законотворчеству.

Наряду с правительством разработкой и обсуждением различных аспектов городской реформы занимались другие организации. Активно шли работы в соответствующей комиссии Всероссийского союза городов, где господствовали кадеты. Подготовленные этой комиссией тезисы оказались более умеренными, чем проект закона, составленный правительством;, и исходили из предположения, что «органы общественных городских управлений суть органы государственного управления, на местах», ведающие всеми делами местного управления. Избирательное право, по мнению комиссии ВСГ по городской реформе, должно было быть предоставлено: пассивное - с 25 лет, активное либо с 21, либо с 25 лет, причём участие войсковых частей в муниципальных выборах было признано нежелательным. Комиссия высказалась против предоставления права избираться тем, лицам которые не имели связи с соответствующим избирательным округом предлагала установить минимальный ценз оседлости». Выработанные ВСГ принципы, рассматривавшиеся как радикальные накануне революции, в марте 1917 г. выглядели уже как весьма ограниченные. Принятие варианта ВСГ позволяло ослабить на местах влияние левых партий.

Социалисты отстаивали уменьшение возрастного ценза до 20 лет. а для солдат - до 18 лет, сведение ценза оседлости к минимуму, сокращение списка тех случаев, которые вели к лишению избирательных прав пропорциональную систему выборов, денежное вознаграждение гласным за участие в заседаниях думы. Эти принципы соответствовали интересам левых партий: среди молодёжи и солдат было особенно много их сторонников. Значительное число деятелей социалистической ориентации было среди представителей общественности, вошедших после февраля 1917 г. в органы власти и охраны правопорядка на местах. Революционные деятели, возвращавшиеся из эмиграции, ссылки или подполья, не могли соответствовать даже шестимесячному цензу оседлости, поэтому социалисты выступали за его отмену. В социалистических партиях было меньше известных, ярких и авторитетных общественных, муниципальных деятелей, поэтому предпочтительнее была пропорциональная, а не мажоритарная система выборов. Среди потенциальных гласных социалистов было много людей, работавших по найму. За отсутствие на рабочем месте в связи с думской деятельностью гласному - наёмному работнику - работодатель имел полное право не платить. Сохранение бесплатности общественной' службы вело к отказу многих наёмных работников, от активной муниципальной работы, что было на руку домовладельцам и торгово-промышленным группам.

Составители нового муниципального избирательного закона руководствовались в своей деятельности не только стремлением максимально реализовать в правовых нормах демократические принципы, но и подверглись сильному влиянию со стороны политических партий. 15 апреля 1917 г. Временным правительством были приняты впредь до издания нового закона об общественном управлении городов «Временные правила о производстве выборов гласных городских Дум…», ставшие основой для избрания демократических составов муниципалитетов. Эти поправки стали компромиссом между либералами и умеренными социалистами. 3 мая, был принят и «Наказ о применении временных правил», более детально описывавший выборную процедуру.

Согласно новому закону городское самоуправление сохранялось во всех городах, имевших его по Городовому положению 1892 года. Избирательные права получили широкие слои населения: все российские граждане, без различия пола, национальности, вероисповедания, достигшие 20 лет, проживающие во время составления избирательных списков в данном городе, или имеющие иные связанные с городом определённые занятия. Пассивное избирательное право получали и те, кто никак не был связан с городом, но удовлетворял остальным цензам.

Ещё до революции муниципальное законодательство не содержало никаких норм, ограничивавших избирательные права военнослужащих, однако с введением всеобщего избирательного права этот вопрос приобрёл иные масштабы. Согласно закону от 15 апреля 1917 г., лица, состоявшие на военной службе, в общем-то, случайные для города люди, имели правопринимать участие в выборах на общих основаниях. Это допущение могло создать трудности в работе муниципалитетов. Временное правительство отмечало, что уход воинских частей из города на позиции не даёт избранным гласным-солдатам* освобождения - от воинской - службы. К ним применялись правила об отсутствующих гласных, на основании, которых гласный лишался этого статуса в случае полугодового отсутствия на заседаниях. Разрешение солдатам участвовать в муниципальных выборах сталкивалось ещё и с такой практической трудностью, как отъезд внесённых в избирательные списки солдат из города до проведения самих выборов, что снижало показатели явки, либо прибытие воинских чинов в город уже после окончания срока составления списков избирателей: они выражали недовольство тем, что по закону не могли быть внесены в список и. не допускались к голосованию. 19 августа Временное правительство нашлов себе силы утвердить постановление о воспрещении; принимать участие в муниципальных выборах воинским частям, находившимся на театре военных действий.

Согласно закону от 15 апреля 1917 г., не могли избирать и быть избранными: местные высшие представители административной власти; монашествующие; лица, признанные в порядке закона безумными, сумасшедшими и глухонемыми; приговорённые судом к различным наказаниям; содержатели домов терпимости. Не предоставление избирательных прав милиции и правительственным комиссарам вызвало поток жалоб в центр. 3 мая телеграмму из Москвы о том, что лишение избирательных прав сотрудников комиссариата градоначальства и милиции может повлечь их массовый уход, направил комиссар московского градоначальства будущий министр внутренних дел A.M. Никитин. 18 мая соответствующая телеграмма от имени милиционеров гор. Вятки была выслана в МВД губернским комиссаром П.Т. Саламатовым. В итоге, подвергшаяся критике норма была отменена, правительственные комиссары получили возможность избирать и быть избранными в городские гласные. Ещё одну волну недовольства вызвало - нежелание Временного правительства предоставить избирательные права в городские думы жителям пригородных слобод и солдатам расквартированных там частей, т.к. пригороды не входили в административно установленную черту города. В прошении иногороднего отдела исполкома Петроградского совета отмечалось, что нужно руководствоваться не формальной буквой, а духом закона, цель которого - привлечение к делам самоуправления «самых широких демократических масс». Подчеркивалась связь этой проблемы с политикой: на окраинах проживали преимущественно «демократические» слои населения, их отстранение от участия в выборах было на руку имущим слоям²¹¹. Отношение населения к вопросу о включении пригородов в состав городов было неоднозначным. Если связанные всеми нитями с городом жители окраин поддерживали объединение, то крестьяне уездов в основном были против, т.к. в таком случае лишались значительной части сумм земского обложения». Против выступали цензовые элементы пригородов, опасавшиеся увеличения налогов, в то время как рабочие, не имевшие недвижимости, связывали с присоединением к городу надежды на благоустройство и приобщение к другим городским благам.

Н.Н. Авинов предлагал использовать только одну предусмотренную нормами права возможность, дававшую пригородам право участвовать в муниципальных выборах: включение их в черту города постановлением правительства по ходатайству населения. Московский губернский избирательный комитет в опубликованном 14 июня 1917 г. сообщении отмечал, что прежде, чем такое ходатайство попадёт на утверждение

Временного правительства, оно должно было пройти долгую юридическую процедуру: быть поддержано большинством населения пригородов через референдум, принято уездным и губернским исполнительными комитетами общественных организаций.

Состав дум подлежал избранию на срок до 1 января 1919 г. Было разработано расписание, зафиксировавшее число гласных в городских думах каждого города в зависимости от численности его населения. Причем, по результатам проведённой Главным управлением по делам земского и городского хозяйства анкеты, в более чем четверти городов (в 81 из 307 ответивших) число гласных уменьшилось по сравнению с тем, что было до революции. Это вызвало волну прошений с мест об увеличении числа гласных. Утверждения Д.Д. Протопопова о том, что слишком большое число гласных, наоборот, может затормозить работу, «надо обращать внимание на качества гласных, а не на их количество», не пользовались поддержкой, пришлось сначала принимать положительное решение по каждой просьбе увеличить число гласных до зафиксированной Городовым положением 1892 г. нормы», а к концу лета 1917 г. были изданы зафиксировавшие это как общий принцип разъяснения Главного управления местного хозяйства.

Согласно установленной выборной процедуре, не позже, чем за 10 дней до выборов группы избирателей (числом не менее ^х/гот того состава гласных, который предстояло избрать) получали возможность подавать городскому голове списки кандидатов в гласные, выразивших желание баллотироваться. Для проведения выборов создавались городские избирательные комиссии под председательством городского головы в составе 3 лиц по его приглашению из среды избирателей, а также по одному представителю от каждого баллотируемого списка. Избирательные комиссии должны были составить списки избирателей, вывесить их на видных местах, а горожане - проверить наличие себя в списках., Не включение в список избиратели могли обжаловать в указанный в законе срок, по истечении которого апелляции - на< отсутствие имевшего избирательные права лица в списках избирателей не могли составить повода к кассации выборов»». Избранные гласные, как указывалось в Сенатском разъяснении норм муниципального законодательства, были «…свободны в своих суждениях и не обязаны отчётом перед избирателями»- принцип, позднее отвергнутый Советами.

Новый закон отличался демократичностью, став одним из существенных завоеваний революции. В нём впервые в истории России законодательно был закреплён принцип всеобщего, равного, тайного и прямого голосования; были отменены цензы оседлости, религиозные, национальные, имущественные, половые. Была введена система пропорционального представительства, основанная на голосовании за партийные списки.

Пропорциональная система выборов была поддержана демократической общественностью. Данная система, как писала умеренно социалистическая «Вятская речь», «…тем хороша, что выдвигает на первое место не личность, а политическую платформу…. Это в особенности важно, - считал автор заметки, - ввиду того личного кумовства, которое до сих пор царило у нас на городских выборах…»"». В редакционной статье журнала «Городское дело» отмечалось, что пропорциональные выборы дадут «….дорогу сознательным, активным, организованным элементам населения, отстраняя обывательскую расплывчатость»». В поддержку нового закона использовался довод о том, что только пропорциональная система выборов позволяла обеспечить представительство в органах власти всего населения, а не какой-то его части, пусть даже и большей, устраняла возникающую иногда при мажоритарной системе необходимость проведения дополнительных выборов. Однако часть использованных доводов не убедительна. Кумовство было возможно, когда в выборах участвовало несколько десятков знакомых друг с другом людей, но не в условиях всеобщего голосования, в котором принимали участие тысячи. Утверждение, что в муниципальных выборах борьба политических платформ лучше соперничества между собой отдельных личностей, спорно: в деле управления городским хозяйством не меньше политической позиции были важны хозяйственный опыт и специальные знания.

При пропорциональной системе населению приходилось голосовать за списки, в которые могли быть включены случайные, мало кому известные люди. Новый закон допускал к участию в муниципальных выборах лиц, никакими интересами не связанных с данным городом, в т.ч. солдат гарнизонов, оказавшихся в городе случайно и ненадолго. При системе голосования за конкретную личность выбранные таким образом гласные были бы в большей степени ответственны за результаты своей деятельности перед людьми и в связи с этим в большей степени выражали бы в думе их мнение, а не мнение партии. Мажоритарная система позволила бы ослабить политическую борьбу партий, которая была неизбежной при пропорциональном представительстве.

Реформа муниципального избирательного права пользовалась поддержкой в обществе. «Можно только приветствовать резкую демократическую струю, которая врывается, наконец, в затхлые, застоявшиеся порядки цензовых самоуправлений…, - полагал писатель В.Г. Короленко, - …Я не сомневаюсь, что демократизация самоуправлений, быть может, после некоторых колебаний и потрясений, принесёт здоровое обновление местной жизни…»». Но высказывались и мнения о том, что в отличие от избирательных процедур общегосударственного уровня, муниципальные выборы требуют со стороны избирателя «специального отношения к делу», чего не было у множества людей, впервые приобретших возможность выбирать местную власть». Принципы, закрепленные в новом законе, были, бы адекватны в развитом гражданском обществе, с устоявшейся политической системой, развитой правовой культурой, а этого в стране в начале XX века не было.

Чрезвычайные революционные условия ещё более обострили несоответствие между законом и реальностью. Как отмечалось летом 1917 г. в одной из уездных газет Вятской губернии, «порядок выборов установлен замысловатый, и разобраться в нём даже по письменному закону не по плечу, пожалуй, и горожанам многим, а не то что темной деревне…». Наблюдавший за ходом муниципальных выборов в Москве 25 июня 1917 г. СВ. Бахрушин был поражён «…первобытной наивностью, за, которой чувствуются мятежные искания искренних людей, которые слышат с разных сторон, что «вот здесь Христос, вон там Христос», и верят в его присутствие и жаждут истины… Перед глазами воскресает XVII век с его наивными сомнениями об антихристианской печати, с его верой в букву формулы, с его жаждой правды и царства Божия…»²²⁹. Огромное число горожан, представителей отделённого пропастью* от узкой прослойки образованных граждан традиционного общества, не понимавших политики и программ, возбуждённых революцией, интересовалось не политическими платформами, а лозунгами, не читало программы, а верило в популистские обещания, что в условиях страны, переживавшей войну и революционные потрясения, не имевшей опыта демократии, было крайне опасно.

Продолжением политики центра, направленной на демократизацию городского самоуправления, явилось постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов»²³⁰. В Городовое положение 1892 г., несоответствующее революционным реалиям, вводились поправки, направленные на расширение прав городских органов самоуправления. При этом МВД отмечало, что изменения «…сделаны пока лишь самые неотложные, т.к. переработка всего Городового положения потребовала бы весьма много времени и задержала бы более существенные изменения…».

Сохранив прежние полномочия, муниципалитеты получали дополнительно возможность составлять и изменять план города, заботясь «о лучшем устройстве», вести надзор за правильностью строительства, проводить статистические обследования. Впервые в законе был зафиксирован факт наличия в ведении городов муниципальных предприятий, хотя их деятельность по-прежнему оставалась вне сферы правового регулирования. Расширялись полномочия муниципалитетов в сфере народного образования: городским самоуправлениям была предоставлена возможность заведования учреждениями народного образования не только в административно-хозяйственном, но и в учебном отношениях, право организации дошкольного и внешкольного обучения, «просветительских и общеполезных учреждений, как-то: народных университетов, консерваторий, общественных библиотек, музеев, театров…»» ~.

С целью борьбы с продовольственными и жилищными трудностями городам предлагалось заняться устройством и содержанием домов с дешёвыми квартирами, народных столовых, чайных, организацией продажи хлеба, мяса, молока, топлива, оказанием юридических услуг населению. Городские самоуправления должны были играть более активную роль в рабочем вопросе. Обновлённое Городовое положение предлагало муниципалитетам заняться охраной труда, устройством общественных работ, борьбой с безработицей через организацию бирж труда и посреднических контор.

Впервые был введён принцип платности общественной муниципальной деятельности, который, как считает, например, Л.Ф. Писарькова, а вслед за ней О.А. Далина, существенно повлиял на мотивацию деятельности гласных: «служба на благо общества стала источником существования». Постановление разрешало думам выплачивать гласным^ из городского бюджета в Москве не более 5 руб., в губернских городах - не более 3 руб., в уездных и безуездных - не более 2 руб. за-каждое заседание. Если учесть, что заседания-, думы проходили не каждый день, а плата за посещение была меньше средней ежедневной - зарплаты многих наёмных рабочих, то становится ясным, что корыстных мотивов для участия в общественной деятельности у потенциальных гласных возникнуть не могло. Вводимая плата носила характер компенсации связанной с занятостью в думских делах потери в зарплате по основному месту работы.

По постановлению правительства от 9 июня 1917 г., органам городского самоуправления было дано право объединения и координации действий с другими земскими, городскими управлениями», то есть то, чего города, упорно добивались до революции. Муниципалитеты получили право создавать товарищества для совместного участия в торговом, промышленном или ином предприятии, образовывать союзы для удовлетворения общих потребностей и задач в пределах компетенции. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей органов самоуправления, могли созываться съезды их представителей с уведомлением об этом губернскогокомиссара или министра внутренних дел.

Общий надзор за деятельностью муниципалитетов был возложен на губернских комиссаров, которые могли контролировать только законность, но не целесообразность действий городских общественных управлений, не имели права в административном порядке отменять принятые городами постановления. В течение 2-х недель после получения того или иного решения городской думы комиссар мог обжаловать его в окружном суде по причине несоответствия закону. На время судебного рассмотрения обжалованное постановление не могло вступить в законную силу. Губернский комиссар имел возможность требовать от городского общественного управления предоставления сведений и объяснений, уведомлять города об их «незакономерных» действиях. Если дума не предпринимала никаких мер по устранению обнаруженных комиссаром нарушений закона, то он мог принести протест в окружной суд. Согласно поправкам в Городовое положение 1892 г. от 9 июня 1917 г., министр внутренних дел имел право производить ревизию деятельности городов и при обнаружении нарушений передавать информацию об этом губернскому комиссару для дальнейших действий.

Расширялись права органов городского самоуправления в вопросах охраны правопорядка. В дни Февральской революции Комитеты общественной безопасности, созданные по инициативе представителей муниципалитетов, взявшие в свои руки административные полномочия, приняли на себя от прежней полиции и функции обеспечения охраны города, формирования милиции. Роль муниципалитетов первоначально оставалась скромной: они продолжали заниматься только обеспечением хозяйственной стороны функционирования учреждений милиции, получая за это компенсацию от государства. Летом 1917 г. возможности муниципалитетов в этой сфере были значительно расширены. Согласно «Временному положению о милиции» от 17 апреля 1917 г. и постановлению Временного правительства от 9 июня 1917 г., расширявшему права городов, милиция становилась исполнительным органом государственной власти, находящимся в ведении земских и городских общественных управлений, и передавалась в совместное заведование органов государственной власти и местного самоуправления», муниципалитетам также была предоставлена и возможность принимать иные установленные законом меры для охраны личной и общественной безопасности и порядка. Организационно-правовые основы и деятельность городской милиции в 1917 г. являются отдельной, комплексной, нуждающейся в самостоятельном глубоком изучении проблемой (по которой уже написан ряд работ), лишь частично затрагивающей темы городского самоуправления. В связи с этим в рамках данного исследования не уделено внимание вопросам, касающимся милиции.

Законы Временного правительства обеспечили правовую базу процесса демократизации и расширения полномочий городского самоуправления. Перед общественно-политическими силами страны развернулось огромное поле деятельности, площадка, где можно было проявить свои управленческие таланты, творческие созидательные способности.

Общественные исполнительные комитеты, которые в первые постфевральские месяцы рассматривались как конкуренты городских дум, должны были прекратить полномочия после избрания демократических органов самоуправления, об этом говорилось, например, в декларации советов и демократических организаций, озвученной на Государственном совещании в августе 1917 г. Н.С. Чхеидзе». К осени 1917 г. они были, повсеместно ликвидированы, их функции и большинство активных деятелей перешли в органы самоуправления или в аппараты губернских комиссаров.

Своеобразный итог законодательной деятельности Временного правительства в муниципальной сфере подвёл министр внутренних дел A.M. Никитин на съезде Всероссийского союза городов (14 - 17 октября 1917 г.). Он с удовлетворением констатировал, что из 798 городов в 650 «…уже сложилось городское самоуправление, создались уже свои исполнительные органы, приступившие к работе…».

Постепенно нарастала анархия, контроль над страной ускользал из рук центральной власти. Разваливался бюрократический и репрессивный по своей природе аппарат управления. Революция должна была породить на смену отжившему децентрализованный, более демократичный, но неанархический строй. Временное правительство надеялось на то, что новая, сильная, поддерживаемая большинством граждан опора демократическому «февральскому» режиму, способная установить порядок на местах, вырастет снизу. В обращении к губернским комиссарам 7 октября 1917 г. A.M. Никитин призывал: «…Опираясь, прежде всего, на органы самоуправления и привлекая их к - борьбе с анархией, укрепите власть, которая должна быть авторитетною для населения» ''. За день до низложения в беседе с журналистами министр внутренних дел, комментируя высказывания о возможном восстании большевиков, заявлял, что у них «нет работоспособных сил», а у Временного правительства в деле борьбы с анархией есть поддержка. «…Я возлагаю большие надежды на новое городское и земское самоуправление, - сообщил A.M. Никитин. - Они должны понять свою громадную роль- в местной жизни и подняться на высоту государственного строительства и укрепления нового строя на местах» «'». У A.M. Никитина были основания для таких надежд. Абсолютное большинство избранных летом - в начале осени 1917 г. по демократическим законам составов муниципалитетов были вполне лояльными Временному правительству. Руководители столичных городов поддерживали курс правительства в муниципальном сфере, выражая стремление повысить роль самоуправлений в решении вопросов государственного управления.

Курс, провозглашённый A.M. Никитиным в последний месяц существования Временного правительства, свидетельствовал о том, что государство было готово содействовать дальнейшему повышению роли муниципалитетов в жизни страны, но в обмен на это «февральский» режим надеялся получить ответную действенную поддержку со стороны городских управлений. То, что города были в силах её оказать, вызывало большие сомнения. Как отмечал на страницах журнала «Русское богатство» публицист А. Петрищев, при широчайшей компетенции городских дум они должны были бы стать авторитетной и сильной властью, но «…вчерашнийобыватель, сегодняшний гражданин, рассуждая о твёрдой власти, тоскуя по ней, не склонен даже вспоминать, что органы, обязанные стать твёрдой властью, по крайней мере в пределах города, уже избраны, при его, обывателя-гражданина; участии и содействии…»». Центральная власть, стремясь к более эффективной борьбе с анархией, при отсутствии столь желаемой опоры в виде органов местного самоуправления, была вынуждена укреплять репрессивные возможности губернских комиссаров, с помощью которых надеялась в самый критический период сохранить «февральский» демократический режим на местах, довести страну до Учредительного собрания, не допустить безвластия.

Закреплённые правительством нормы муниципального права оценивались современниками неоднозначно. Это связано с разным подходом представителей общественности к вопросам о степени демократичности проводившихся преобразований, необходимой стране децентрализации, соответствии реформы уровню развития общества.

Сразу после принятия властью новых законов о городском самоуправлении раздались голоса об их недостаточной демократичности и скрытых централизаторских устремлениях. В первую очередь критике подверглись нормы, регулировавшие взаимоотношения между правительственными комиссарами и муниципальными органами. По мнению эстляндского губернского комиссара И.И. Поски, выраженному в телеграмме от 24 апреля 1917 г., предоставление административной власти права ревизии самоуправлений является уклонением от принципа невмешательства администрации в дела муниципалитетов, означает фактическое сохранение надзора за целесообразностью действий городских управлений и признание правильности «изданных при Плеве положений»«⁴⁴. Критический настрой общественности укрепили высказанные 8 сентября 1917 г. намерения Временного правительства учредить должности советников при губернских комиссарах по делам местного общественного управления, которые должныбыли, по замыслу властей, заменить собой упразднённые по городским и земским делам присутствия- в осуществлении функций «по надзору заорганами местного самоуправления», к* октябрю 1917 г. было решено отказаться от введения' института советников, а функции - надзора сосредоточить у помощника губернского комиссара.

Исследовав законодательство Временного правительства, публицист Л. Шапиро сделал вывод, что взаимоотношения между комиссаром и самоуправлениями, согласно новым правовым нормам, строились «…по принципу недвусмысленного приоритета комиссара перед органами местного самоуправления». Разделение местного хозяйства и управления между двумя властями, основанными на противоположных началах, по мнению Л. Шапиро, «…сделает невозможным энергичное ведение хозяйства и лишь погубит дело…». Большевик П. Стучка отмечал, что самой слабой стороной нового, демократизированного городского самоуправления была «полная его несамостоятельность, его прежнее подопечное состояние……

Автономность городских дум «звучит насмешкою, - полагал П. Стучка, - если прочесть…» список постановлений, подлежавших утверждению МВД.

В редакционной статье журнала «Городское дело» содержалась критика негативных суждений относительно муниципального законодательства 1917 г.: «…безнаказанно нельзя доводить до абсурда идею местной автономии, до отрицания известной компетенции представителей центральной власти на местах… эти опыты уже кончаются насилиями дикой толпы над бессильной интеллигенцией и присылкой той же отрицаемой центральной властью карательных отрядов…»«'. Сам журнал восторженно отзывался о проведённой реформе: «…нельзя не остановиться с чувством величайшего изумления перед тем памятником законодательства, который создала небольшая группа людей… в 6 месяцев и которого достойно было бы целоепоколение…».

Несмотря на порой приобретавшую острые черты критику муниципального законодательства Временного правительства, ведущие общественно-политические силы «февральского» 'демократического режима объединяло, как выразился СВ. Бахрушин, «…одно общее желание создать такие условия, при которых всё местное население могло свободно строить свою местную жизнь… без малейшего давления извне…»». Не нужно забывать и о том, что муниципальные построения правительства, составленные впопыхах за один - два месяца, были, как справедливо заметил в приветственной речи на первом заседании демократической Московской городской думы Н.И. Астров, «слабой несовершенной попыткой временного изменения старого закона. Городская реформа ещё впереди»».

Возможно, причину падения февральского демократического режима следует искать, в том числе, в неадекватности законов и деятельности. Временного правительства, устремлений ведущих общественно-политических сил России, действовавших в муниципалитетах, реальной ситуации в стране, где наиболее острыми были продовольственный, земельный вопросы, проблемы, связанные с расстройством промышленной жизни и утомление войной. Это противоречие было ярко подмечено в журнале «Городское дело»: «…Гласные с.-р. и с.-д. зачастую только топчутся на одном месте и тонут в многоглаголании и многописании…. А население ждёт от муниципальных ораторов, заслушивающихся своих речей, только продуктов и восстановления порядка. Роковое расхождение, гибельная поляризация!.» - восклицал в связи с этим журнал.

Ключ к ответу на вопрос, что обусловило крах февральского демократического режима и ликвидацию городского самоуправления в думской форме, может дать только конкретно-историческое изучение политической и хозяйственной сторон - деятельности муниципалитетов и их финансового положения в 1917 году.

3. Политическая роль муниципалитетов в условиях революционного процесса

С началом революции 1917 г. ведущие общественно-политические, силы страны выдвинули задачу политического преобразования системы городского самоуправления на началах демократизации, расширения полномочий в хозяйственной и политической сферах, более активного участия муниципалитетов в общественно-политической жизни общества. После февральско-мартовских событий во многих городах начался первый этап трансформации муниципального управления - демократизация его органов: процесс стихийного, революционным путём, без какого-либо законодательного оформления, пополнения состава гласных представителями различных общественными организаций. Посылавшаяся на места телеграмма Г.Е. Львова с разрешением в порядке временной меры, пополнить представителями демократических слоев населения городские думы - «в числе, равном числу гласных думы, управы - «соответственно действительной надобности», не имела обязательного значения. Инициаторами обновления составов городских дум были местные исполнительные комитеты общественных организаций (исполкомы). Думы пополнялись представителями организаций, составлявших исполкомы.