Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Перестройка власти и управления в условиях войны

1.1 Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны

1.2 Централизация государственного управления как основная тенденция власти в предвоенные годы

1.3 Реформирование системы управления войсками

1.4 Чрезвычайные правовые режимы Великой Отечественной войны

2. Чрезвычайный характер государственного управления в период Великой Отечественной Войны

2.1 Эффективность перестройки государственного управления в сложившейся экстремальной обстановке

2.2 Создание и деятельность ГКО и других чрезвычайных органов в годы войны

2.3 Сохранение планового принципа государственного управления

2.4 Наркоматская система, как центральное звено государственного управления

2.5 Общественные организации и Русская Православная Церковь в годы ВОВ

2.6 Изменения в национально-государственном устройстве

Заключение

Список используемой литературы

Введение

государственное управление власть война

Особое место в истории государственного управления России занимает государственное управление в годы Великой Отечественной войны. Особенностью системы органов государственной власти и управления СССР в годы Великой Отечественной войны было создание чрезвычайных властно-управленческих структур. Высшим чрезвычайным органом стал Государственный Комитет Обороны, образованный 30 июня 1941 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б). Управление страной ГКО осуществлял как через советские и партийные органы всех уровней, так и через городские комитеты обороны (ГорКО), создававшиеся в прифронтовых районах для непосредственной организации и руководства оборонительными работами, и корпус уполномоченных, которые действовали на территориях, в военно-промышленных наркоматах, на важнейших хозяйственных объектах оборонного значения, могли направляться для выполнения заданий на фронте или в тылу Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. /С укиасян М.А. - М., 2002. С. 24..

Исследование функционирования и развития государственных органов власти России на различных исторических этапах в условиях качественных преобразований в политической системе современного российского общества обладает несомненной социальной и научной значимостью. Значительный интерес для исследователей представляет период Великой Отечественной войны как один из самых драматических периодов российской истории, когда проходили испытание на прочность все социальные институты нового общества и в первую очередь органы государственной власти - Советы, которые в суровые военные годы приняли на себя тяжёлое бремя военно-хозяйственных задач, сыграли важнейшую роль в обеспечении социально-бытовых и культурных потребностей населения, создавая необходимые условия для достижения победы в войне.

Сегодня отечественной историографией накоплен определённый опыт в изучении истории чрезвычайных органов СССР периода Великой Отечественной войны.

Актуальность данной работы обусловлена тем, что серьезный и объективный анализ этой большой и социально значимой проблемы важен не только в плане глубокого осмысления и оценки прошлого, но и для определения перспектив государственного строительства Российской Федерации на современном этапе. Богатый исторический опыт, который мы приобрели в области государственного управления в первый период войны, сегодня важен для нас в плане извлечения уроков. В условиях наличия внешних и внутренних угроз в интересах стабильного развития государства и общества необходимо помнить опыт управления страной в чрезвычайной ситуации. Знание исторического опыта исследуемой проблемы позволяет сформулировать адекватные вызовам времени, положения концепции национальной безопасности Российской Федерации.

Целью исследования является изучение особенностей эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне.Объектом исследования являются характер и эффективность государственного управления с 1941-1945 годы.

Предметом исследования является государственное управление в СССР в годы Великой Отечественной Войны - эффективность в экстремальных условиях.

Научной основой данной работы стали труды таких авторов, как Игнатов В.Г., Сукиасян М.А., Коржихина Т.П., Сенин А.С. и прочих.

Задачи исследования:

1. рассмотреть перестройку системы управления страной на военный лад;

2. описать эффективность государственного управления в экстремальной военной обстановке.

1. Перестройка власти и управления в условиях войны

1.1 Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны

Вторая мировая война качественно изменила условия деятельности органов государственного управления Советского Союза. Реальная угроза быть втянутым в эту войну вынудила изменить приоритеты, задачи, методы и структуру системы управления по реализации внутренней и внешней политики . Внимание органов управления было переключено с задач социального преобразования и развития общества на вопросы укрепления обороноспособности страны. Законом о всеобщей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.) закреплен кадровый принцип построения РККА. Расходы на ее содержание увеличены в 3,5 раза за три года . Численный состав армии вырос в 5 раз за 5 лет и составил свыше 5 млн. человек к 22 июня 1941 г Великая Отечественная война. 1941--1945. Энциклопедия.- М., 2000. С. 103..

В контексте разгоравшейся второй мировой войны милитаризуется управление страной. Милитаризация становится составной частью общего курса на укрепление государственности, обеспечение безусловной власти центра над периферией, подавления сепаратистских, националистических настроений на местах.

Ужесточены командно-административные методы государственного управления, партийное руководство всеми его структурами сверху донизу. ВКП(б) берет на себя все больше административных и хозяйственных функций, превращается в монопольный субъект государственной власти и управления. Происходит деформирование ее идейной роли, обюрокрачивание . Партийное руководство сливается с государственным управлением, формируется партийно-советское управление. На управленческие партийные и государственные кадры отрицательно действовали культ личности, репрессии.

После заключения 12 марта 1940 г. мирного договора с Финляндией была расширина территория Карельской АССР, которую в марте 1940 г. преобразовали в Карело-Финскую ССР, существовавшую до 1956 г. Присоединение территорий Литвы, Латвии, Эстонии, Западной Белоруссии, Западной Украины, Бессарабии, Северной Буковины сопровождалось формированием новых органов государственного управления, реконструированием системы центральных органов власти. Парламенты преобразованы в верховные советы, кабинеты министров -- в совнаркомы, вместо должностей президентов образованы коллективные президиумы верховных советов Иванов Р.Ф., Общественно-политические силы СССР и США в годы войны: 1941--1945/Иванов Р.Ф. -Воронеж, 2006. С. 29..

Хотя правоотношения в новых республиках ставились на основу советского законодательства, в их конституциях имелись отличия от Конституции СССР. В Прибалтике допускались мелкие частные и промышленные торговые предприятия. В Молдавской ССР было разрешено существование частного сектора в виде единоличных крестьян, ремесленников, кустарей, мелких промышленных и торговых предприятий, что обусловило и особенности государственного управления.

1.2 Централизация государственного управления как основная тенденция власти в предвоенные годы

Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей системе государственного управления. В связи с продолжавшимся разукрупнением и специализацией наркоматов приняты меры по улучшению руководства хозяйственными ведомствами. К августу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборонной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по товарам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготовкам. Эти советы имели право давать обязательные распоряжения наркоматам соответствующего профиля и фактически руководили ими. В состав каждого совета входили 3--5 человек во главе с заместителем Председателя Совнаркома.

Расширение бюрократического аппарата вызывало необходимость совершенствовать политический контроль над ним. Осуществляющий эту функцию Наркомат внутренних дел был ранее отягощен несвойственными ему функциями. В его ведение передано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управление государственной съемки и картографии, переселенческое дело. В связи с усилением репрессивных функций и расширением объема работы НКВД в феврале 1941 г. разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, который руководил в связи с обострением международной обстановки и внешней разведкой.

В целях установления строжайшего контроля над расходованием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства 6 сентября 1940 г. создан Наркомат госконтроля СССР. Ему переданы функции Комиссии советского контроля и Главного военного контроля, предоставлено право давать обязательные указания учреждениям и предприятиям, налагать дисциплинарные взыскания на их руководителей за неисполнение решений правительства, производить денежные начеты и привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности. Во всех наркоматах создавались контрольно-инспекторские группы. Положение о Наркомате госконтроля не предусматривало привлечения трудящихся к контрольной деятельности. Ее осуществляли профессиональные контролеры-ревизоры, четко обозначилась дальнейшая бюрократизация контрольных органов, всей системы социального контроля Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996.С. 125..

Заботы государственного управления сосредоточивались на укреплении трудовой, производственной дисциплины. Президиум Верховного Совета СССР принял ряд указов по упорядочению работы наркоматов, всех государственных учреждений, промышленных предприятий, усилению ответственности служащих, рабочих, руководителей учреждений и предприятий за качество работы, соблюдение дисциплины.

1.3 Реформирование системы управления войсками

Изменено военное управление постоянно растущей и перестраивающейся армией, созданы новые и реорганизованы прежние структуры, упорядочены их функции, укреплены единоначалие и дисциплина в армии. Дисциплинарный устав 1940 г. восстановил штрафные части. Извлекая уроки из Финской кампании (30 ноября 1939 г. -- 12 марта 1940 г.), советское руководство обратилось к опыту дореволюционной русской армии. Президиум Верховного Совета СССР Указом от 12 августа 1940 г. «Об укреплении единоначалия в Красной Армии и Военно-Морском Флоте» отменил институт военных комиссаров. 7 мая 1940 г. было объявлено о восстановлении генеральских и адмиральских званий. За один месяц свыше тысячи военачальников стали генералами и адмиралами . Несколько ослабла апологетика опыта гражданской войны, и на руководящие должности в Вооруженных Силах выдвинуто немало относительно молодых людей: начальник Генерального штаба РККА с августа 1940 г. по февраль 1941 г. генерал армии К.А. Мерецков (43 года), нарком Военно-Морского Флота Н.Г. Кузнецов (34 года), командующий Военно-Воздушными Силами генерал П.В. Рычагов (29 лет) и др. Средний возраст командиров полков составил 29--33 года, командиров дивизий -- 35--37 лет, командиров корпусов и командующих армиями -- 40--43 года, что отразило курс на омоложение комсостава, выдвижение профессионально подготовленных военачальников и должно было как-то компенсировать ослабление комсостава вследствие репрессий.

Перестроена организация высшего военного управления. В мае 1940 г. наркомом обороны СССР назначен 45-летний маршал С.К. Тимошенко. Проверка военного ведомства выявила вопиющие недостатки, «промахи» получившего отставку «героя гражданской войны» К.Е. Ворошилова, возглавлявшего НКО СССР 15 лет. В акте о приеме НКО новым наркомом С.К. Тимошенко было отмечено отсутствие мобилизационного плана, общего и частных оперативных планов, Положения о полевом управлении войсками, запущенность штатного и табельного хозяйства, слабость подготовки среднего и младшего комсостава, значительный некомплект начсостава . Ежегодные выпуски из военных училищ не обеспечивали создания необходимого кадрового офицерского потенциала для роста армии, образования резервов и другого кадрового потенциала .

В июле 1940г. утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С.К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба, заместителем наркома обороны назначен Г.К. Жуков, занимавший до этого пост командующего Киевским военным округом, его заместителем -- К.А. Мерецков. Утверждены командующие войсками военных округов, в том числе Западного особого ВО -- Д.Г. Павлов, Прибалтийского ОВО -- Ф.И. Кузнецов, Ленинградского ВО -- М.М. Попов, Одесского -- М.Т. Черевиченко, Киевского ОБО -- М.П. Кирпонос. Главное управление ВВС РККА возглавил П.Ф. Жигарев.

9 апреля 1941 г. реорганизован созданный еще в 1937 г. Комитет Обороны, которому придан статус чрезвычайного органа управления с конкретно определенными функциями. Состав Комитета сокращен до 5 человек. В него вошли К.Е. Ворошилов (председатель), И.В. Сталин, А.А. Жданов (заместитель Председателя), С.К. Тимошенко, Н.Г. Кузнецов Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996.С. 127. .

Усилено внимание к проблемам организации Красной Армии, оснащению укрепленных районов, развертыванию производства вооружений, увеличению выпуска самолетов, танков, артиллерии, военного судостроения и др.

Наряду с частичной милитаризацией, дальнейшей централизацией, бюрократизацией усилены командно-административные методы, репрессивно-карательные функции управления, сужена гласность, увеличена секретность всех звеньев управленческой системы. Эти и другие парадоксальные особенности отразили степень изменения государственного управления применительно к нарастающей опасности войны для СССР. Сделано немало, но далеко не все, что и определило как плюсы, так и минусы подготовки страны к участию в войне. Они сказались решающим образом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки, преступные просчеты руководства как в вопросах о возможных сроках фашистского нападения, так и в степени готовности к нему страны, системы государственной власти, управления, адекватности советской военно-стратегической доктрины геополитическим интересам и конкретно-исторической международной и внутренней ситуации.

1.4 Чрезвычайные правовые режимы Великой Отечественной войны

Начало Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. определило новые задачи во всех сферах деятельности государства. В ряде регионов страны чрезвычайная обстановка, вызванная началом боевых действий и стремительными изменениями оперативной обстановки на фронтах, требовала установления в них соответствующих правовых режимов, а также изменения в структуре органов государственного и военного управления.

В этих условиях особое значение приобретал правовой опыт по созданию законодательной базы, устанавливавшей чрезвычайные меры охраны общественного порядка и государственной безопасности в условиях правовых режимов военного времени. Однако, в СССР, имеющийся правовой опыт по разработке нормативных актов для применения в чрезвычайных условиях, использован не был. Поэтому значительные пробелы в советском законодательстве, не отвечавшем предвоенным peaлиям, пришлось устранять в ходе войны при огромном дефиците времени.

Начало Великой Отечественной войны потребовало соответствующих изменений в структуре органов государственного управления и создания новых организационно-правовых форм их деятельности.

С первых дней войны военным властям были переданы полномочия органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности на обширной территории страны, объявленной указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. на военном положении.

Реализуя свои полномочия, военные власти имели право в пределах своей компетенции издавать обязательные для всего населения постановления и в административном порядке устанавливать за их неисполнение наказания. Кроме того, они могли отдавать распоряжения местным органам власти, государственным учреждениям, общественным организациям и требовать безусловного и немедленного их исполнения. За неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежали уголовной ответственности по законам военного времени.

Примером расширения полномочий военных властей в местностях, объявленных на военном положении, может служить тот факт, что уже в первые дни войны в Москве и Ленинграде начальниками гарнизонов были изданы приказы, направленные на обеспечение общественного порядка и государственной безопасности. Эти нормативно-правовые акты запрещали производить кино- и фотосъемку без разрешения коменданта гарнизона, движение транспорта и лиц без специальных пропусков с 24 часов до 4 часов утра, въезд в город лиц, не зарегистрированных в городе, за исключением командированных по распоряжениям наркоматов и ведомств (в Ленинграде не только въезд, но и выезд); определялся порядок работы предприятий торговли, учреждений культуры и т. д. Исполнение данных приказов возлагалось на военные комендатуры, милицию и подразделения войск НКВД СССР Пихоя Р.Г. СССР: История власти. 1945 -- 1991/Пихоя Р.Г. - М., 1998. С. 46..

Характерными чертами правового режима военного положения, сложившегося в СССР в годы Великой Отечественной войны, стали:

• передача в руки военных властей государственных полномочий чрезвычайного характера по организации обороны, обеспечению государственной безопасности, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, права по изданию общеобязательных нормативных актов;

• существенное расширение компетенции органов военной юстиции;

• ограничение прав и свобод всего населения страны;

• возложение, дополнительных обязанностей на государственные органы, организации и граждан, связанные с решением оборонных задач;

• усиление юридической ответственности за определенные виды правонарушений, имеющих какое-либо отношение к подрыву обороноспособности.

Оперативно-тактическая обстановка на фронтах определяла введение еще одного чрезвычайного правового режима, тесно примыкавшего к военному положению, - «осадного положения». При его введении усиливались чрезвычайные меры охраны общественного порядка и государственной безопасности, военным властям передавались особые полномочия в осуществлении функций государства в области обороны и обеспечения безопасности государства и граждан.

Этот правовой режим являлся разновидностью режима военного положения и вводился постановлением Государственного Комитета Обороны (ГКО) в местностях, находившихся на военном положении при возникновении непосредственной угрозы захвата их противником. Особенностью осадного положения являлось установление более строгих, по сравнению с военным положением, режимных правил и усиление юридической ответственности за их нарушение. Нарушителей порядка предписывалось немедленно привлекать к ответственности с передачей суду военного трибунала, «а провокаторов, шпионов и прочих агентов врага, призывающих к нарушению порядка, расстреливать на месте».

Например, в связи с приближением фронта к Москве в городе и прилегающих районах постановлением ГКО от 19 октября 1941 г. объявлялось осадное положение. Постановлением воспрещалось всякое уличное движение, как отдельных лиц, так и транспорта с 12 часов ночи до 5 часов утра, за исключением транспорта и лиц, имевших специальные пропуска от коменданта города. Охрана порядка возлагалась на коменданта города, для чего в его распоряжение передавались войска НКВД СССР, милиция и добровольческие рабочие отряды. Осадное положение, введенное в Москве и Московской области, имело целью укрепить оборону столицы, тыл войск, обороняющих Москву, а также пресечь подрывную деятельность диверсантов и агентов врага.

В Ленинграде, который находился в непростых условиях сначала прифронтового, а затем блокадного города, складывался особый чрезвычайный правовой режим - блокадного города-фронта. Все мероприятия, проводимые в рамках этого режима, по своей строгости соответствовали складывающейся обстановке и были в целом схожи с теми, что проводились в городах, находящихся на осадном положении.

В полосе местности, непосредственно примыкавшей к линии фронта, в пределах которой располагались соединения, части и тыловые учреждения оперативного объединения, военные власти были уполномочены устанавливать своим решением правовой режим прифронтовой полосы.

Для реализации этого правого режима предусматривалось переселение местных жителей из зоны боевых действий, ограничение или запрещение передвижения местного населения по маршрутам движения личного состава и военной техники, изъятие у местного населения оружия, боеприпасов, сигнальных ракет и средств связи, наблюдение за светомаскировкой и пр.

На удалении до 50 км в глубину от передовой линии законодательство военного времени позволяло устанавливать особый правовой режим - тыла фронта. Организация и осуществление этого режима возлагались на войска НКВД СССР по охране тыла фронта. В рамках этого правового режима проводились проверки документов, обыски и облавы с привлечением личного состава войск НКВД, дислоцированных в этой полосе частей Красной Армии, милиции, а также партийного, комсомольского и советского актива Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. /С укиасян М.А. - М., 2002. С. 28..

Исторические факты свидетельствуют о том, что в период стратегической обороны в районах боевых действий применялся еще один самый суровый из всех чрезвычайных режимов, который С. Г. Лысенков называет «режимом выжженной земли». При вынужденном отходе советских войск на том или другом участке требовалось уводить с собой население и обязательно уничтожать все без исключения населенные пункты, чтобы противник не мог их использовать. Это была исключительная мера, принимавшаяся в условиях чрезвычайной обстановки, когда советское руководство было вынуждено любой ценой остановить врага. И наконец, необходимо выделить ряд закономерностей, характерных для чрезвычайных правовых режимов военного времени периода Великой Отечественной войны: 1) приближение линии фронта расширяло пределы полномочий военных властей в области обороны, обеспечения государственной и общественной безопасности;

2) непосредственная близость к фронту усиливала строгость правового режима, устанавливаемого властями;

3) гражданские права и свободы мирного населения в условиях военного времени сужались пропорционально расширению чрезвычайных прав, предоставляемых военным властям Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996. C. 104-106..

2. Чрезвычайный характер государственного управления в период Великой Отечественной Войны

2.1 Эффективность перестройки государственного управления в сложившейся экстремальной обстановке

Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на Союз Советских Социалистических Республик положило начало четырехлетней трагедии советского народа, жестокому, невиданному в истории тяжелому испытанию общественного строя, государственной власти и управления. Война изменила все, создала катастрофические условия. Неизмеримо возросла ответственность всей системы власти и управления за судьбы многомиллионного советского народа, государства. Правительство -- высший распорядительный и исполнительный орган управления -- призвало всех в первый же день войны сплотиться, организоваться во имя защиты Отечества и победы над фашизмом.

В директиве 29 июня 1941 г. о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков правительством и ЦК ВКП(б) поставлена задача “быстро и решительно перестроить всю свою работу на военный лад”.

Государство, его управление должно было стать сражающимся, овладеть соответствующим арсеналом, сыграть роль воюющего субъекта, “управлять войной”. Оно должно было перестроиться на основе программы, которая предусматривала превращение страны в единый мобилизационный организм (“Все для фронта, все для победы!”), ведение навязанной Гитлером войны, имевшей для СССР освободительный, отечественный характер, программа отличалась социальным оптимизмом (“Наше дело правое. Враг будет разбит, победа будет за нами!”) и предусматривала наращивание усилий по решению ближайших, промежуточных и конечных задач Великая Отечественная война. 1941--1945. Энциклопедия.- М., 2000. С. 159..

Трудность заключалась в том, что до сих пор система государственного управления была ориентирована согласно Конституции СССР на мирный созидательный процесс и лишь в предвоенные годы частично трансформировалась применительно к условиям полыхавшей мировой войны. Теперь же пришлось одновременно воевать и перестраиваться форсированно, на ходу, в военной обстановке, в условиях реально угрожавшей армии, государству, общественному устройству катастрофы.

Государственное управление приобрело такие специфические черты, как милитаризм, экстремальность, чрезвычайность, директивность и др. В зависимости от периодов Великой Отечественной войны менялись его основные задачи, направления, организационная структура, средства и формы функционирования, которые подчинены единой цели -- разгромить фашизм, освободить страну от оккупантов-агрессоров, отстоять ее свободу и независимость, обеспечить ее послевоенную безопасность. Динамизм, адекватность государственного управления менявшимся условиям, потребностям проявились в его конкретности, четкости, оперативности, мобилизационной действенности, что во многом стало возможно благодаря его советской природе.

Удалось преодолеть временную заминку в функционировании различных уровней и звеньев управленческой системы, связанную с внезапностью, масштабностью фашистского нападения, стремительностью и широкой фронтальностью наступления, с необходимостью необычной перестройки власти и управления, всей жизни народа в тяжелых условиях начального периода войны.

Сказались и такие факторы, как перестановка кадров в государственных органах, общественных организациях в связи с мобилизацией на фронт, обновление личного состава государственного аппарата за счет выдвижения людей, не подлежащих призыву и мобилизации в армию, не имевших необходимого опыта руководящей и административной работы.

Учет уроков первой мировой войны, разгрома иностранной военной интервенции 1917--1920 гг., другого отечественного и мирового опыта позволил подчинить всю систему государственного управления решению военных задач, обеспечению единства тыла и фронта. Милитаризация управления проявилась не только в задачах, предметах воздействия, но и функциях, организации, методах деятельности.

В основу управления, внутренней политики в целом также “положен принцип максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства”, что укрепило исполнительную вертикаль сверху донизу, придало директивность, оперативность, результативность ее функционированию. В рамках централизации усилено единство, своеобразное слияние совместной работы государственных и партийных органов под руководством последних. Монопольное положение в однопартийном государственном управлении способствовало концентрации полномочий, персонализации партией, ее аппаратом и лидерами управленческих функций.

Чрезвычайный характер придан всем звеньям управленческой системы как по вертикали, так и по горизонтали. Чрезвычайность управления проявилась по двум направлениям: 1) милитаризированные, максимально централизованные конституционные органы действовали в чрезвычайных условиях, выполняли чрезвычайные функции, применяли чрезвычайные методы, добивались чрезвычайных результатов; 2) создана система чрезвычайных, неконституционных, с особыми полномочиями органов, функционировавших на чрезвычайной, не предусмотренной Конституцией СССР, нормативно-правовой основе. В какой-то мере идею правомерности и необходимости создания чрезвычайных органов подпитывало то обстоятельство, что во время Великой Отечественной войны чрезвычайные органы работали действительно весьма результативно Иванов Р.Ф., Общественно-политические силы СССР и США в годы войны: 1941--1945/Иванов Р.Ф. -Воронеж, 2006.  С. 25-37..

Основными чрезвычайными органами являлись: Ставка Главного командования, замененная Ставкой Верховного командования (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), областные и городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Управление по делам эвакуации при СНК СССР и местные республиканские, краевые, областные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных портах, комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет и др. Они создавались в связи с чрезвычайной необходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной потребности, без какого-либо предварительного довоенного плана, но по итогам коллективного обсуждения тогда же разработанных проектов; оформлялись соответствующим законодательным порядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответствующие должности, аппараты, вырабатывалась в творческих поисках технология чрезвычайного управления.

Особые функции приданы были образованной 2 ноября 1942 г. Чрезвычайной государственной комиссии по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников, деятельность которой высоко оценена Международным военным трибуналом (г. Нюрнберг).

Экстремальность первых недель войны обусловила импровизационный характер создания чрезвычайных органов. 23 июня 1941 г. образована Ставка Главного командования (СГК). Это первый внеконституционный чрезвычайный орган управления, созданный в военное время. Председателем назначен нарком обороны маршал С.К. Тимошенко. Назначение его председателем соответствовало компетенции Ставки: в ее функции входило стратегическое руководство вооруженными силами. При Ставке существовал институт постоянных советников из 13 человек.

Особенности состава и структуры Ставки породили ряд проблем ее деятельности. Громоздкость (20 человек) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем более, что часть военачальников сразу отбыла на фронты. Требовалось привести состав и структуру Ставки в соответствие с реалиями властных отношений того времени.

10 июля 1941 г. СГК упразднена и создана Ставка Верховного командования под председательством И.В. Сталина, который 8 августа стал именоваться Верховным Главнокомандующим. К этому времени стал ясен беспрецедентный масштаб бедствия, обрушившегося на страну, и целесообразность концентрации властных полномочий в руках ее фактического руководителя.

В военное время продолжала развиваться наметившаяся ранее тенденция наделять номинальные государственные структуры (в том числе вновь создаваемые) реальными властными полномочиями, которыми располагало руководство правящей партии. Еще 6 мая 1941 г. Секретарь ЦК ВКП(б) И.В. Сталин занял пост Председателя Совета Народных Комиссаров СССР, соединив традиционно разделенные партийную и государственную власть. 19 июля он назначен и наркомом обороны Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996. С. 59-64..

2.2 Создание и деятельность ГКО и других чрезвычайных органов в годы войны

Экстремальная обстановка диктовала необычные подходы к организации управления. Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей катастрофы привел к созданию 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР.

Совместным постановлением Президиума Верховного Совета и СНК СССР, ЦК ВКП(б) создан ГКО СССР, определены его государственный статус, характер, функции, состав. Особенности его в том, что он наделен неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал чрезвычайным и авторитетным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. Возглавил ГКО Председатель СНК СССР, секретарь ЦК ВКП(б) И.В. Сталин, что означало высшую степень централизации управления, сосредоточения, совмещения его различных форм в руках одного должностного лица. Члены ГКО представляли, высшее партийное и государственное руководство, составляли узкий состав ПБ ЦК ВКП(б), которое рассматривало предварительно, предлагало проекты решений по всем важнейшим вопросам государственной жизни, власти и управления. Образование ГКО придало фактически легитимность решениям Политбюро, куда входили приближенные к И.В. Сталину лица.

Члены ГКО в дополнение к своим прежним большим полномочиям получили неограниченные полномочия с целью повышения эффективности конкретных отраслей управления.

Совместное Постановление Президиума Верховного Совета и Совнаркома СССР, ЦК ВКП(б) обязало всех граждан, все государственные, военные, хозяйственные, партийные, профсоюзные, комсомольские органы беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО СССР, которым придана сила законов военного времени.

Чрезвычайный орган работал по-чрезвычайному. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместители -- В.М. Молотов (с 30 июня 1941 г.) и Л.П. Берия (с 16 мая 1944 г.) после консультаций с теми членами ГКО, которые курировали соответствующие ведомства. Наркомы и военачальники в своих воспоминаниях отмечают, что процедура принятия решений была упрощена до предела, поощрялась инициатива ответственных лиц, обеспечивался деловой характер работы ГКО. Поскольку высшие руководители страны одновременно входили в состав ГКО, Политбюро, Ставки, Совнаркома, то их решения оформлялись зачастую как директивы и постановления того или иного органа управления в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Маршал Г.К. Жуков вспоминал, что не всегда можно было определить, на заседании какого органа он присутствовал. Работу же ГКО он характеризовал так: “На заседаниях ГКО, которые проходили в любое время суток, как правило, в Кремле или на даче И.В. Сталина, обсуждались и принимались важнейшие вопросы” Жуков Г.К. Воспоминания и размышления. Изд. 10-е. М., 2000. С. 130-140..

Особенностью деятельности ГКО было и отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. В важнейших отраслях народного хозяйства действовал институт уполномоченных ГКО, которые сплошь и рядом являлись одновременно представителями ЦК ВКП(б), что обеспечивало им неограниченные права. Уполномоченные были также во всех союзных и автономных республиках.

На местах в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.

Эти местные чрезвычайные органы обеспечивали единство управления в условиях чрезвычайного положения, создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, решениями местных, партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. ГКО учредил такие органы почти в 60 городах Подмосковья, Центра, Поволжья, Северного Кавказа и с 1942 г. в крупных городах Закавказья. Они объединяли гражданскую и военную власть в городах, которые находились в зоне боевых действий и вблизи линии фронта или входили в радиус действия вражеской авиации, а также там, где базировались корабли военно-морского и торгового флота. В состав их входили первые должностные лица партийных, государственных органов управления, военные комиссары, коменданты гарнизонов, начальники управлений НКВД. Они были тесно связаны с военным командованием, а их представители одновременно являлись членами соответствующих военных советов. Не имея своего штатного аппарата, как и ГКО в центре, городские комитеты обороны опирались на местные партийные, советские, хозяйственные, общественные органы. При них существовал институт уполномоченных, создавались оперативные группы для срочного решения вопросов, широко привлекался общественный актив Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996. С. 47-52..

Были созданы и вспомогательные чрезвычайные органы. 24 июня 1941 г. появился Совет по эвакуации в составе Н.М. Шверника и его заместителя А.Н. Косыгина. “Создать Совет. Обязать его приступить к работе”, -- гласило соответствующее постановление. Такая лаконичность в сочетании с отсутствием регламента работы открывала широкий простор инициативе. 16 июля 1941 г. в совет введены М.Г. Первухин (заместитель председателя), А.И. Микоян, Л.М. Каганович, М.З. Сабуров, B.C. Абакумов. Совет действовал как орган при ГКО, имел в своем составе уполномоченных ГКО. Дополнительно в октябре 1941 г. образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В конце декабря 1941 г. вместо обоих названных органов создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР, соответствующие управления в республиках, краях и областях, эвакопункты на железных дорогах.

Подобными чрезвычайными органами стали также Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет. Последний образован при ГКО 14 февраля 1942 г. В его обязанности входили планирование и регулирование перевозок на всех видах транспорта, координация их работы, выработка мероприятий по улучшению материальной базы. Об эффективности руководства транспортной системой свидетельствовал начальник управления военных сообщений, а с декабря 1944 г. нарком путей сообщения И.В. Ковалев: в годы войны не было ни одного крушения поездов по вине железнодорожников и ни один воинский эшелон не уничтожен вражеской авиацией в пути следования.

Своеобразными функциями обладало созданное 8 декабря 1942 г. при ГКО СССР оперативное бюро, которое контролировало все наркоматы оборонного комплекса, составляло квартальные и месячные планы производства, готовило для председателя ГКО проекты соответствующих решений.

ГКО и другие органы высшего управления уделяли максимум внимания военно-организационной системе, изменяли во время войны структуру, состав военного руководства, восполняли убыль командного состава, помогали Ставке Верховного главнокомандования, Генеральному штабу РККА, управлениям НКО, ВМФ, командованию стратегических направлений и фронтов. Налажено управление всеми структурами вооруженных сил, упорядочено командование фронтами, армиями, соединениями и оперативными объединениями в составе фронтов, корпусами, дивизиями, бригадами, полками и т.д.

С 15 июля 1941 г. по 9 октября 1942 г. во всех частях РККА и на кораблях ВМФ функционировал институт военных комиссаров и политруки в ротах. В отличие от комиссаров периода иностранной военной интервенции и гражданской войны военные комиссары 1941--1942 гг. не обладали правом контроля командного состава, но нередко многие их них вмешивались в действия военачальников, что подрывало единоначалие, создавало в военном организме состояние двоевластия. В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. отмена института военных комиссаров мотивирована тем, что он выполнил возложенные на него задачи. Тогда же введен институт заместителей командиров по политической работе (замполитов), всю войну и после нее выполнявших при военачальниках функции идеологического и политического воспитания постоянно обновлявшегося личного состава.

В связи с ростом партизанского движения 30 мая 1942 г. при Ставке ВГК образован Центральный штаб партизанского движения (ЦШПД). Его возглавил Первый секретарь ЦК Компартии Белоруссии П.К. Пономаренко. ЦШПД координировал действия многочисленных партизанских отрядов между собой и с регулярными армейскими частями, организовывал снабжение народных мстителей оружием, боеприпасами, средствами связи, обеспечивал медицинскую помощь, наладил взаимную информацию, провел в Москве совещания партизанских командиров, помог подготовить и провести глубокие рейды партизанских соединений по тылам немецко-фашистской армии; и др. ЦШПД работал совместно с руководителями подпольных советских, партийных, комсомольских органов на временно оккупированной территории. Управление массовым партизанским движением из единого центра оказалось особенно эффективным при освобождении советской территории в 1943--1944 гг Верт Н. История советского государства. /Верт. Н. 1900--1991 / Пер. с фр. -М., 1992. С. 38-49..

Государственное управление военной сферой приобрело не только приоритетное значение, но и всеобъемлющий характер, новые функции, осуществлялось на основе законов военного времени, чрезвычайными методами, обеспечивало интенсивное военное строительство, качественно новый уровень военно-организаторской работы, победное в конечном итоге, хотя и с отдельными ошибками и сбоями, выполнение Вооруженными Силами основных задач по защите страны и разгрому врага.

2.3 Сохранение планового принципа государственного управления

Управление военной сферой составило единую систему с не менее важным государственным управлением тылом, которым стала вся огромная страна с ее сложным народнохозяйственным, социально-политическим и духовно-культурным комплексом.

Парадоксально, но факт -- государственное управление и в экстремальной военной обстановке строилось, функционировало на основе планового принципа, испытанного и освоенного в 20-- 30-е гг. Изменились методы планирования с учетом военных задач и условий, средства и организация мобилизации и использования ресурсов, методика расчета показателей, сроков и др., что обусловило новое качество планового управления народнохозяйственными процессами.

Нападение фашистской Германии сорвало выполнение третьего пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1938--1942 гг.), рассчитанного на мирное строительство. Госплан СССР экстренно разработал военно-хозяйственный план на четвертый квартал 1941 г., который был утвержден высшими государственными инстанциями.

Государственный народнохозяйственный план 1943 г. -- года коренного перелома в ходе войны и восстановления годового планирования -- отразил и определил новые аспекты управления. Стратегическое наступление советских Вооруженных Сил после Сталинградской и Курско-Белгородской битв, начавшееся массированное изгнание немецко-фашистских захватчиков выявили перед органами управления новые функциональные задачи. Они приступили к плановой реализации программы восстановления хозяйства, нормальных условий жизни в освобожденных районах, организовывали всестороннюю помощь материальными, финансовыми ресурсами, продовольствием, кадрами специалистов и другим советским людям, перенесшим ужасы вражеской оккупации, сохранившим веру в свою власть, армию, дождавшимся освобождения.

С 1943 г. государственное управление стало функционировать на основе не только текущих, но и перспективных планов.

Государственное управление, подчиненное законам военного времени, учитывало и послевоенную перспективу, что отразило веру советского народа и его управленческого корпуса в победу и свое будущее, которая сыграла роль фундаментального морально-патриотического фактора Иванов Р.Ф., Общественно-политические силы СССР и США в годы войны: 1941--1945/Иванов Р.Ф. -Воронеж, 2006.  С. 29-31..

2.4 Наркоматская система, как центральное звено государственного управления

Эффективно проявила себя в годы Великой Отечественной войны наркоматская система -- центральное звено государственного управления. Для обеспечения Вооруженных Сил новейшими видами военной техники в сентябре 1941 г. создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. -- Наркомат минометного вооружения (на базе упраздненного Наркомата общего машиностроения). В 1942 г. создан Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР, проводивший мобилизацию трудоспособного населения. При областных и краевых исполкомах созданы аналогичные бюро. Создание этих органов окончательно оформило сложившуюся еще до войны систему централизованного обеспечения промышленности кадрами во главе с Главным управлением государственными трудовыми резервами. В-третьих, по закону “О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени” (1 июля 1941 г.) наркомы, директора предприятий, начальники строек получили очень широкие права в использовании материальных и денежных ресурсов, перераспределении капитальных вложений и др., что способствовало инициативному, оперативному решению возложенных на них задач, воплотило тенденцию децентрализации отдельных звеньев государственного управления.

Особенностью государственного управления военного времени являлось своеобразное сочетание двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Последняя присуща природе советского управления, обусловлена невозможностью детального управления только через высшие органы и из единого союзного центра. Обстановка требовала усиления самостоятельности отраслевых и местных органов управления, расширения прав их организационных структур, должностных лиц.

Особенность управления военного периода заключалась и в том, что его рабочий аппарат вынужден был функционировать в условиях эвакуации ряда властных структур. Из 41 одного наркомата и других органов центрального звена управления в первые же месяцы войны покинули Москву 18, частично -- 23, что обусловило кратковременную заминку в перестройке отдельных органов управления, частичное перераспределение их функций.

Изменились условия, задачи, масштабы работы правоохранительных органов. Обновлялся постоянно их состав, совершенствовались структура, методы, функции. 20 июля 1941 г. воссоздан единый Наркомат внутренних дел, куда влились органы государственной безопасности и военной контрразведки. Руководство было сосредоточено в руках Л.П. Берии. Эта мощная структура просуществовала до весны 1943 г., когда разведка и контрразведка вновь выделились в самостоятельный Наркомат госбезопасности (нарком В.Н. Меркулов), а Главное управление военной контрразведки (СМЕРШ) во главе с B.C. Абакумовым перешло в состав Наркомата обороны под личный контроль И.В. Сталина. Его деятельность была сосредоточена на выявлении и обезвреживании вражеских агентов, их пособников в наступавшей армии, прифронтовой зоне, на освобождаемой территории.

Изменена правовая основа функционирования карательных органов. Система органов военной юстиции перестроилась в начале войны в соответствии с июльским 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР “О военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий”. Образованы военные трибуналы -- чрезвычайные органы и с чрезвычайными полномочиями -- при армиях, корпусах, дивизиях, гарнизонах, а также при бригадах на железных дорогах и в речных, морских бассейнах. Функционировали они под управлением Наркомата юстиции СССР, под надзором военной, военно-железнодорожной, военной водно-транспортной коллегий Верховного суда СССР и специальных прокуратур, которые поддерживали обвинение. К трем постоянным членам трибуналов дополнены в 1943 г. заседатели. Трибуналы рассматривали все наиболее опасные деяния, вплоть до спекуляции и хулиганства. Дела слушались в закрытом процессе, рассматривались в предельно короткие сроки, приговоры не подлежали кассационному обжалованию, исполнялись немедленно после вынесения. Исполнение смертных приговоров могли приостановить командующие армиями и округами, военные советы. В местностях, объявленных на осадном положении, применялся без судебного разбирательства расстрел к “провокаторам, шпионам и прочим агентам врага”. В этих местностях преобразована в военные часть территориальных судов и прокуратур Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны./Данилов В.Н. -Саратов, 1996. С. 205..

2.5 Общественные организации и Русская Православная Церковь в годы ВОВ

Централизованная система государственного управления, ее конституционные и чрезвычайные органы опирались на профсоюзные, комсомольские, кооперативные и другие общественные организации.

Органы государственной власти и управления поддержали общественную инициативу славянского, еврейского, женского, молодежного антифашистских комитетов, которые наладили и укрепили связи с общественными кругами стран антигитлеровской коалиции.

Изменено отношение государственной власти и управления к Русской Православной Церкви (РПЦ) и другим религиям. Интересы защиты Отечества продиктовали их сближение, приглушение идеологических разногласий, отказ от взаимных обвинений. Властные структуры закрыли антирелигиозные печатные издания, распустили “Союз воинствующих безбожников”, ввели новые ордена, связанные с русской историей, в том числе ордена, наиболее чтимые церковью, -- канонических святых Александра Невского и Дмитрия Донского. Восстановлено патриаршество. От имени РПЦ митрополит Московский и Коломенский Сергий опубликовал 22 июня 1941 г. воззвание ко всем православным христианам России. Церковь благословила православных на защиту священных границ нашей Родины и подчеркнула, что Господь дарует нам победу. 26 июня 1941 г. воззвание прочитано в Московском кафедральном Богоявленском соборе на торжественном молебне о даровании победы русскому воинству. Митрополит Сергий призвал всех на защиту родной земли, ее исторических святынь, независимости от чужеземного порабощения и объявил позор всякому, кто останется равнодушным к ее призыву. Деятели РПЦ участвовали в работе чрезвычайных комиссий по расследованию фашистских преступлений. При СНК СССР был создан Совет по делам РПЦ. В феврале 1943 г. РПЦ передала 6 млн. рублей и большое количество золотых и серебряных вещей на строительство танковой колонны им. Дмитрия Донского, за что получила благодарственное признание Верховного Главнокомандующего. За несколько военных и первых послевоенных лет церкви возвращено более 1400 храмов, 85 монастырей, открыто по две духовные академии и семинарии. В 1945 г. действовало 22000 православных церквей. Аналогичное сближение наблюдалось и с исламским духовенством, что позволило нарушить планы немцев в Крыму и на Кавказе, сплотив верующих различных конфессий на защиту страны. Взаимодействие органов власти и духовенства проявилось в перспективной тенденции развития активности верующих в военные и послевоенные годы Забугин П. Сталин и религия. Досье гласности.- 2000.- №8. С. 35-38..