Перестройка государственного управления в период новой экономической политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

новый экономический политика управление

Новые условия, создавшиеся в связи с окончанием гражданской войны, вызвали необходимость пересмотра экономической политики советского государства. За годы мировой и гражданской войн промышленное производство сократилось в 7 раз, экономические связи между городом и деревней были разрушены, к натуральному хозяйству вернулось крестьянство. Нехватка продовольствия в крупных промышленных центрах, закрытие заводов вызвали забастовки рабочих. Жесткие формы продразверстки стали причиной крестьянских восстаний в Среднем Поволжье, Западной Сибири, на Дону и Кубани. С августа 1920 г. выступили крестьяне Тамбовской и Воронежской губерний под руководством эсера А. Антонова, в феврале-марте 1921 г. в Кронштадте восстали моряки Балтийского флота. Эти массовые выступления продемонстрировали провал «военного коммунизма», основанного на прямом государственном принуждении. В марте 1921 г. на X съезде Российской Коммунистической партии большевиков принимается решение об изменении внутриполитического курса и введении новой экономической политики.

Переход к НЭПу поставил на повестку дня вопрос об упорядочивании и улучшении деятельности государственных органов.

Послевоенная обстановка требовала безболезненного перехода к другим способам государственных действий: вместо «красногвардейских атак», чрезвычайщины, милитаризации, тотального военно-коммунистического огосударствления к новым отношениям, методам, образу государственного управления. Исходным фундаментальным принципом его должны были стать интересы трудящегося большинства, благо всей массы общества в рамках классового содержания.

Государственное управление в период НЭПа имело долговременные цели: восстановить, развить и преобразовать экономику на основе государственного уклада, сделать ее основой укрепления экономической и политической свободы, обороноспособности России, непрерывного повышения жизненного уровня трудящихся; ликвидировать классовый антагонизм, эксплуатацию человека частным капиталом и др.; формировать новые экономические, социально-политические, духовные связи; возвысить роль системы государственного управления в соответствии с российской традицией реформирования сверху, идеей решающей роли государства; вовлечь трудящихся в управление государством на конституционной основе.

Среди текущих задач государственного управления преобладали в начале 20-х гг. следующие: упразднить чрезвычайные органы, отказаться от чрезвычайных методов; привести старый государственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти; преодолевать бюрократизм управления и т. д.

Нэповский поворот - один из важнейших периодов в советской истории

В исторической науке нэп вызывал оживленные дискуссии: был ли он временным отступлением большевиков или же представлял собой продуманную политику «всерьез и надолго» в условиях длительного перехода к социализму?

В годы перестройки и экономических реформ 1990-х гг. исторический опыт нэпа был востребован как очевидная альтернатива советской системе хозяйствования. На современном этапе уже нет нужды на исторических примерах доказывать высокую эффективность рыночных способов ведения хозяйства и частной инициативы. Для современной российской власти намного актуальнее исследование эффективных моделей управления, особенно в переломные, послекризисные периоды истории. Нэп, ставший для советской экономики очевидным выходом из кризиса революционной разрухи и гражданской войны, явился результатом сочетания высокоэффективной хозяйственной модели и сильного аппарата государственного управления, основанного на принципах структурной иерархии и партийной дисциплины. Несмотря на то, что данные принципы не могут лежать в основе демократического государства, изучение модели государственного управления в период НЭПа как антикризисной модели является актуальным.

Цель исследования: рассмотреть особенности перестройки органов государственного управления в период НЭПа.

Объект: органы государственного управления в период НЭПа.

Предмет: перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса в период НЭПа.

Задачи:

1) особенности политической системы 20-х годов, внутри и вместе с которой проходила перестройка государственного управления;

2) рассмотреть, как проходил процесс образования и развития СССР; особенности Конституции СССР 1924 г.;

3) выявить особенности перестройки государственного аппарата в годы НЭПа: рассмотреть особенности реорганизации Советов, органов хозяйственного управления, органов юстиции, органов безопасности, милиции, РККА и рабоче-крестьянской инспекции; особенности становления советской номенклатуры.



1. Политическая система 20-х годов. Образование и развитие СССР. Конституция СССР 1924 г.

1.1 Политическая система 20-х годов

Конкретным итогом политики «военного коммунизма» стало недовольство и массовые выступления крестьян, прокатившиеся по территории Украины, Поволжья, центральных районов России и Сибири. В результате жесткого давления и угрозы потери власти Ленин весной 1921 г. осуществляет переход к новой экономической политике (нэп), но при этом политико-идеологический фундамент большевиков, основанный на «руководящей роли партии», оставался неизменным. Таким образом, в России начала 20-х годов возникает простая и архаичная система власти, не связанная ни законом, ни контролем общества. На вершине этой пирамиды находились партийные вожди, осуществляющие власть над всеми. Каркас советской государственности составляла иерархия партийных комитетов во главе с назначенными «сверху» секретарями.

Централизация власти в высших партийных органах проходила по нескольким направлениям. Прежде всего, в годы гражданской войны была ликвидирована вся антибольшевистская оппозиция. Наиболее влиятельные буржуазные и социалистические партии России либо погибли в огне войны, либо в ходе судебных процессов над «врагами народов», либо вынуждены были перенести центр своей деятельности за пределы России.

Далее последовала ликвидация оппозиции внутри самой правящей партии. В марте 1921г. на Х съезде РКП(б) был провозглашен принцип партийного политического единства и запрет на образование внутрипартийных оппозиционных фракций. Нарушение постановлений съезда каралось «немедленным исключением из партии».

Не менее важным направлением концентрации государственной власти в руках вождей РКП (б) стала кадровая политика большевиков. Начиная с 1922 г. секретариат ЦК установил практику назначения руководящих партийных работников. Это привело к тому, что в партаппарат попадали люди, строго отобранные по «политическому признаку», готовые идти до конца в проведении генеральной линии партии.

Проведение политики «диктатуры партии» и складывания нового механизма власти шло одновременно с образованием СССР. Это были две стороны одного процесса. В результате создания унитарного централизованного государства все республики попали под прямое управление центральных союзных органов. Распоряжения партийной верхушки теперь в полной мере касались и ЦК компартий национальных республик.

Последним направлением «диктатуры партии» стало возвышение партийных комитетов над советскими, что фактически означало ликвидацию советской власти. И хотя советы были включены в общую систему власти, реальной роли они не играли. Управление в советах перешло сначала к их исполкомам, затем к президиумам исполкомов, и, наконец, сами президиумы исполкомов оказались в полном подчинении у партийных комитетов. Уже к концу 1923 г. государственные органы в центре и на местах в основном лишились своей самостоятельности и теперь полностью зависели от соответствующих партийных комитетов.

В период нэпа на территории России было оформлено партийное государство, где партаппарат поглотил государственные органы и сам стал структурой власти. Новая политическая система представляла жестко централизованную структуру, основу которой составляла иерархия партийных комитетов. По такому же типу были выстроены структуры советских, хозяйственных, профсоюзных, карательных, комсомольских и др. органов. Их деятельность находилась под непосредственным надзором соответствующих партийных органов.



1.2 Образование и развитие СССР

Одним из наиболее значительных актов государственного строительства в 1920-е гг. стало образование союзного государства - СССР. В Декларации прав народов России (1917) идея государственного устройства не была сформулирована, а лишь провозглашался «добровольный и честный союз народов России». В ходе гражданской войны развитие союза республик шло по двум направлениям:

- вхождение в состав РСФСР республик и областей на правах автономий. К концу 1922 г. в РСФСР входило 10 автономных республик и 12 автономных областей. В это же время к России присоединяется ДВР, что было декретировано постановлением ВЦИК РСФСР;

- установление договорных отношений между независимыми республиками и РСФСР. Эта система стала развиваться с 1920 г. Двусторонние межреспубликанский договора были подписаны РСФСР с республиками Азербайджаном, Украиной, Белоруссией, Арменией и Грузией. Документы предусматривали объединение ведомств обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и связи независимых республик.

С окончанием гражданской войны судьба советской власти на территории бывшей Российской империи продолжала связываться лидерами большевиков с мировой пролетарской революцией. Однако её запаздывание заставляло их непосредственно задумываться над проблемой сохранения и укрепления военно-политического союза советских республик.

Решение этой задачи предполагало, прежде всего, сохранение советской власти в каждой из республик. Это была непростая проблема, поскольку в большинстве республик (особенно в Средней Азии) власть была «привнесена» из советской России и не отличалась большой прочностью. Сохранение и укрепление союза республик, помимо «укоренения» на местах Советов, напрямую связывалось с приданием союзу четких организационных форм. Прежние формы федеративных отношений, которые сложились ещё в годы гражданской войны и основывались на двусторонних договорах, не охватывали всю совокупность взаимоотношений между республиками. Это приводило к мелким, но бесконечным трениям и конфликтам, улаживать которые приходилось «в партийном порядке». Серьезной опасностью для союза становится национализм, приобретающий угрожающий характер на фоне тяжелых условий послевоенной жизни, ошибок центрального руководства и проявления былого российского великодержавия. Этому же способствовала борьба между местными и центральными органами власти в условиях перехода к НЭПу за рентабельные и жизненно важные предприятия. Эта борьба обостряла отношения между союзными республиками и РСФСР и постепенно втягивала в свою орбиту партийные и государственные структуры. Всё вышеперечисленное побудило политическое руководство предпринять в 1922 г. решительные шаги к объединению советских республик, к преобразованию сложившегося в годы гражданской войны военно-политического союза в союз государственный.

Непосредственным поводом к началу большой работы послужил внешне ничем не примечательный эпизод. В ЦК РКП (б) весной 1922 г. усилился поток жалоб украинского руководства на действия некоторых центральных ведомств, которые в обход положений союзного договора между РСФСР и УССР пытались диктовать свою волю наркоматам и предприятиям независимой республики. Для урегулирования отношений и выработки соответствующих документов под председательством М. В. Фрунзе в мае 1922 г. была создана совместная комиссия. В ходе её работы выявилось, что проблема взаимоотношений республик носит общий характер, и вся существующая система федеративных связей требует коренного изменения. По предложению Политбюро ЦК 11 августа Оргбюро организовывает комиссию с поручением подготовить к пленуму ЦК вопрос «о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик». Председателем комиссии стал В. В. Куйбышев.

Работа комиссии разделила большевиков, бывших едиными в вопросе права наций на самоопределение, на два лагеря. Оба лагеря поначалу выступали за федеративное устройство страны.

Первый вариант можно назвать «мягкой» формой федерации. Его сторонники (Б. Мдивани, Х.Г. Раковский, М. Х. Султан-Галиев) считали, что союзные республики должны сохранить атрибуты независимости (например, наркоматы иностранных дел). Это позволило бы налаживать нормальные отношения с населением тех республик, где были сильны националистические настроения и, в то же время, это подняло бы престиж нового государства заграницей, поскольку такая форма федерализации демонстрировала бы уважение к суверенитету ранее угнетенных народов.

Второй вариант объединения был подготовлен Сталиным и получил название «план автономизации». Согласно ему независимые советские республики входили в состав РСФСР на правах автономий. Сторонники сталинского проекта (Д. Мануильский, В. Молотов, Г. Орджоникидзе) считали, что дальнейшее стремление партийного руководства наладить отношения с населением республик приведет к усилению национализма и шовинизма, что уже в то время проявилось в Грузии по отношению к малым народам - абхазам и осетинам. Противостоять этому натиску, по мнению Сталина и др., можно было только установлением жесткой подчиненности национальных окраин Центру.

«План автономизации» был направлен для обсуждения в ЦК республиканских компартий и против него резко высказались партийные комитеты Грузии и Украины. Их мнение было поддержано Лениным. 26 сентября при встрече со Сталиным Ленин выдвинул свою идею объединения более простую, но в то же время плодотворную. Все республики сохраняют свой суверенитет и входят в состав федерации «вместе и наравне». Вновь создаваемое государственное образование вождь большевиков предложил назвать «Союзом Советских Республик Европы и Азии». Сталин согласился с ленинской идеей, т. к. её реализация предполагала передачу республиками важнейших полномочий федеративным органам, что, в свою очередь, давало возможность установления отношений подчиненности национальных окраин Центру. Это совпадала с планами Сталина.

К этому времени в вопросе «о взаимоотношениях между РСФСР и независимыми республиками» появилось ещё ряд инициатив. Украинские руководители, отказавшись от своей прежней идеи «мягкой» федерализации, поставили вопрос о конфедеративном устройстве нового государства. Лидеры некоторых автономий РСФСР выступили с инициативой «роспуска» своей федерации и вхождения бывших автономных республик в Союз на равных правах с союзными. Практически того же добивались грузинские руководители - ликвидации образованной в марте 1922 г. Азербайджаном, Арменией и Грузией Закавказской Федерации (с дек. 1922 г. Закавказская Социалистическая Федерация Советских Республик) и вхождения в Союз бывших её членов «непосредственно отдельными республиками». Все эти инициативы после длительной и острой полемики были нейтрализованы. При этом в Грузии это вылилось в знаменитый «грузинский инцидент», когда Орджоникидзе применил рукоприкладство по отношению к члену республиканского ЦК. Ликвидировать инцидент стало возможным только после вмешательства Ленина.

Ленинский план организации федерации был последовательно одобрен: сначала на октябрьском Пленуме ЦК ВКП/б/, а затем на съездах Советов независимых республик. 29 дек. 1922 г. на состоявшейся в Москве конференции полномочных делегаций четырех союзных республик были утверждены проекты Декларации и Договора об образовании союзного государства и зафиксирована окончательная редакция его названия - Союз Советских Социалистических Республик, которое просуществовало вплоть до декабря 1991 г.

30 декабря 1922 г. открылся I съезд Советов СССР. В повестке работы съезда стояли два вопроса:

1. Утверждение декларации об образовании СССР и союзного Договора. Декларация провозглашала образование нового государства и определяла основные принципы объединения республик. Договор определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с республиканскими органами. Съезд в основном утвердил оба документа и передал их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик.

2. Выборы ЦИК СССР. Съезд избрал однопалатный орган власти - ЦИК СССР, получивший верховные полномочия в период между съездами Советов. По числу республик его возглавили четыре председателя: М. И. Калинин (от РСФСР), Г. И. Петровский (от УССР), А. Г. Червяков (от БССР), Н. Н. Нариманов (от ЗСФСР). Первое правительство СССР было образовано ЦИК СССР в июле 1923 г. во главе с В. И. Лениным.

II Всесоюзный съезд Советов завершил юридическое оформление единого союзного государства как федерации суверенных советских республик, утвердив 31 янв. 1924 г. первую Конституцию СССР.

Образование СССР не повлияло решительным образом на суть советской государственности. Фактически был лишь повышен статус ряда высших и центральных органов. Они получали статус общесоюзных органов, при этом часто число представителей республик в них не увеличивалось. Сложившаяся ситуация была явно невыгодна для России, т. к. последняя теряла ряд своих центральных органов власти и управления (например, Всесоюзный съезд Советов).

Первоначально СССР был образован четырьмя республиками: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, но уже скоро Союз пополнился новыми субъектами. Это явилось результатом национально-государственным размежеванием в Средней Азии.

В момент образования СССР на территории Средней Азии существовали входившая в состав РСФСР Туркестанская АССР и два независимых государства - Хорезмская и Бухарская народные советские республики. Все они были многонациональными республиками, сложившимися в рамках прежнего административного деления, которое не учитывало расселение народов. Получилось так, что узбеки и туркмены проживали во всех трех государствах.

Самым весомым фактом, обусловившим национально-государственное размежевание, явилось стремление руководящих кругов и значительной части населения к созданию своей национальной государственности.

В 1923-1924 гг. высшие органы власти БНСР и ХНСР провозгласили свои государства социалистическими, Средазбюро ЦК РКП(б) в апреля 1924 г. признало своевременным и целесообразным разделение среднеазиатских республик по национальному признаку. Это решение было одобрено в Москве ЦК ВКП(б). Практическая работа началась в сентябре 1924 г., когда ЦИК Туркестанской АССР, V Всебухарский и V Всехорезмский Курултаи Советов вынесли постановления о ликвидации старых государств и создании новых, соответствующих национальному составу края. Своё окончательное юридическое оформление национально-государственное размежевание получило в постановлении 27 октября 1924 г. ЦИК СССР «О размежевании советских республик в Средней Азии и о вхождении в Союз ССР Узбекской Советской Социалистической Республики и Туркменской Советской Социалистической Республики».

В результате национально-государственного размежевания в Средней Азии были созданы Узбекская ССР, Туркменская ССР и Таджикская АССР, входившая в состав Узбекистана. Были образованы две автономные области: Каракиргизская в составе РСФСР и Каракалпакская в составе Киргизкой АССР (с апреля 1925 г. Казахская), входившая также в состав РСФСР.

Окончательное правовое оформление среднеазиатские республики получили на своих съездах Советов в феврале 1925 г. Здесь же принимаются решения об их вхождении в состав СССР, которое затем было одобрено в мае 1925 г. III съездом Советов СССР. Теперь Союз был представлен шестью советскими республиками.

В 1929 г. присоединением Ходжентского округа к Таджикской АССР, которая входила в состав Узбекистана, было завершено объединение земель преимущественно заселенных таджиками. Поэтому в этом же году III Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принимает решение о преобразовании его из автономной в союзную республику. С декабря 1929 г. на территории Таджикской ССР было распространено действие договора об образовании СССР, а в марте 1931 г. VI съезд Советов СССР подтвердил вхождение нового субъекта в состав союзного государства.

Заключительным актом национально-государственного размежевания в Средней Азии стало переименование в июне 1925 г. Киргизской АССР в Казахскую АССР и преобразование в феврале 1926 г. Каракиргизской автономной области в Киргизскую АССР.

Своими действиями процесс национально-государственного размежевания охватил не только территорию Средней Азии. Ещё в 1923 г. был поднят вопрос о включении в состав БССР территории РСФСР населенную преимущественно белорусами. Для решения вопроса была создана специальная комиссия под председательством А. С. Енукидзе. Материалы комиссии легли в основу соглашения ЦИКов РСФСР и БССР, по которому часть уездов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний переходило в состав БССР. Соглашение было оформлено декретом ВЦИК 3 марта 1924 г. Таким образом, территория Белоруссии увеличивалась в два раза.

В это же время усложнилась форма государственного единства УССР. В 1924 г. в её составе была образована Молдавская АССР, в которую вошли молдаване, проживающие на левом берегу Днестра.

Другим важным мероприятием 20-х гг. стало проведение административно-территориальной реформы. О переделке административно-территориального устройства страны большевики подумывали сразу после прихода к власти, однако, приступили к ней только после окончания гражданской войны. В основу задуманного реформирования было решено положить принцип экономической целесообразности с учетом национально-государственных преобразований. Наблюдалась также попытка определенной децентрализации, перенесения на места ряда функций центрального аппарата.

Работа по замене старого административного аппарата (губерния, уезд, волость) началась ещё в 1921 г. и была завершена к концу 1929 г. На территории РСФСР утверждалась трехзвездная система - район, округ, область (край), а остальных республиках двухзвездная - район, округ. Помимо того, реформой было несколько изменено положение автономных областей и республик. Автономные области включались в состав краев и областных объединений. Так же в их состав на основе добровольности могли входить и автономные республики. Но это решение должен был принять съезд Советов автономных республик и утвердить ВЦИК.

В целом реформа превратилась в череду бесконечных административных перетрубаций и привела на время к дезорганизации местного управления. Сразу после завершения реформы начались изменения в новом административно-территориальном устройстве страны. В течение 30-х гг. сначала была ликвидирована система округов, за исключением национальных, а потом прошло разукрупнение краев и областей. В итоге страна вернулась к старому административному устройству, но под новыми наименованиями. Единственным новшеством было появление национально-государственных образований - автономных республик, автономных областей и национальных округов. В таком виде административно-территориальное деление страны сохранилось вплоть до настоящего времени.

1.3 Конституция СССР 1924 г.

Образование СССР по решению декабрьского (1922) Пленума ЦК РКП (б) оформлялось договором. Однако уже первое заседание ЦИК СССР принимает решение о разработке ряда актов конституционального значения - положение о флаге и гербе СССР, положение о наркоматах СССР. В связи с этим, в феврале 1923 г. ЦК РКП (б) принимает решение о создании комиссии по выработке проекта конституции. Но только 27 апреля такая комиссия в составе 25 чел., включая представителей ЦИК всех союзных республик, начала работу. Во главе комиссии стоял М. И. Калинин.

После рассмотрения и обсуждения проекта Конституции ЦК РКП (б) и комиссиями ЦИК союзных республик 6 июля 1923 г. ЦИК СССР утверждает её и вводит в действие. Окончательно проект конституции был утвержден 31 января 1924 г. II съездом Советов.

Как и Конституция РСФСР 1918 г., Конституция Союза ССР носила ярко выраженный классовый характер. Она закрепляла на территории, входящих в Союз, республик ведущую роль принципов диктатуры пролетариата. Вместе с тем это была Конституция федеративного союзного государства с четко обозначенным верховенством общесоюзной власти.

Конституция 1924 г. состояла из двух разделов:

- Декларации об образовании СССР, которая вошла в текст Основного закона без изменений;

- Договора об образовании СССР.

Своеобразие конституции заключается в том (и это отличает её от конституции 1918 г. и последующих советских конституций), что в ней нет характеристики общественного устройства, нет глав о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных органов власти и управления. Все эти вопросы решались республиканскими конституциями. Главное, чему уделяет внимание конституция 1924 г., это конституционное закрепление образования СССР, прав Союза и союзных республик, системе высших государственных органов Союза и союзных республик.

В декларации указывались причины, побудившие республики объединиться в одно союзное государство: борьба с внешними врагами (интервенция), восстановление разрушенного хозяйства. В Декларации содержалось положение о том, что доступ в СССР открыт всем республикам «имеющим возникнуть в будущем». В документе были отражены принципы добровольности и равноправия союзных республик, а также право свободного выхода из СССР каждой из них.

По Договору СССР был конституирован как федеративное государство, где носителем суверенитета являлся и Союз в целом, и каждый из его членов в отдельности. Круг суверенных прав Союза очерчен преимущественно в ст. 1-2. Среди вопросов, отнесенных к компетентности высших органов Союза, можно выделить в основном две группы:

1. Внешние функции государства (внешняя торговля, внешние сношения, защита рубежей).

2. Хозяйственные дела (общее управление народным хозяйством, руководство его важнейшими отраслями).

Суверенные права республик были ограничены лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. «Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно» (ст. 3). В конституции были оговорены некоторые специальные права: право выхода из Союза (ст. 4); право на неизменность территории; право на собственное гражданство (но гражданин каждой республики считался одновременно и гражданином Союза ССР) (ст. 7); право иметь свой собственный Основной закон, который должен соответствовать Конституции Союза (ст. 5).

Значительное место (с 3 по 9 главы) в конституции отводилось вопросам организации высших государственных органов Союза ССР. Высшим органом власти СССР являлся Съезд Советов Союза ССР. Делегаты на съезд избирались на республиканских съездах Советов. Норма представительства определялась количеством избирателей в городах (1 депутат на 25000 избирателей) и губерниях (1 депутат на 125000 избирателей). Съезд должен был собираться один раз в год. Однако уже в 1927 г. I V Съезд Советов установил, что впредь съезды будут собираться раз в два года. Важно отметить, что Съезд обладал исключительным правом изменять Конституцию СССР.

Съезд не был постоянно действующим органом. В период между съездами Советов верховная власть в СССР принадлежала ЦИК, который являлся двухпалатным органом:

- Союзный Совет избирался из представителей союзных республик пропорционально их населению (414 чел.);

- Совет Национальностей комплектовался из представителей союзных и автономных республик (по 5 депутатов от каждой) и автономных областей (по 1 депутату от каждой).

Обе палаты были равноправны. Любой законопроект получал силу закона лишь в случае его одобрения каждой из палат.

ЦИК являлся как исполнительным, так и законодательным органом. В качестве верховного органа он обладал компетенцией равной съезду Советов СССР (кроме тех, которые исключительно принадлежали съезду). По конституции сессии ЦИК должны были работать 3 раза в год. На период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом являлся Президиум ЦИК СССР, который избирался на совместном заседании обеих палат в количестве 21 человека. Значение президиума всё больше возрастало по мере того, как съезды Советов и сессии ЦИК стали созываться реже. Поэтому президиум скоро стал решать вопросы, отнесенные к компетенции этих органов власти.

ЦИК СССР формировал правительство СССР - СНК, который являлся высшим исполнительным и распорядительным органом. СНК стоял из председателя и десяти наркомов и мог издавать декреты и постановления в рамках своей компетенции. В своей работе СНК был ответственен перед ЦИК СССР и его президиумом.

В конституционных главах о высших государственных органах СССР было закреплено единство законодательной и исполнительной власти. В этом проявилось неприятие большевиками «буржуазного» принципа разделения властей.

Органами отраслевого управления в СССР были народные комиссариаты, которые можно поделить на три группы:

1) пять общесоюзных наркоматов: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Они образовывались только в Союзе и действовали на территории республик через уполномоченных;

2) пять объединенных наркоматов: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ. Они образовывались и в Союзе и в республиках, и таким образом, эти наркоматы руководили теми отраслями, которые требовали централизации в масштабах всей страны и, одновременно, учета специфики республик;

3) республиканские наркоматы: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения. Эти наркоматы существовали только в республиках и в большей степени отражали местные особенности.

Конституция СССР 1924 г. просуществовала до дек. 1936 г. По мере укрепления сталинского единовластия национальная политика всё более устойчиво эволюционировала в направлении подмены демократического федерализма жестким унитаризмом, в рамках которого весомые конституционные права союзных республик становились фикцией.

После принятия первой Конституции СССР начался процесс по совершенствованию Основных законов союзных республик, который, по сути дела, вылился в создание новых республиканских конституций.

Таким образом, в период нэпа на территории России было оформлено партийное государство: партаппарат поглотил государственные органы и сам стал структурой власти. Новая политическая система представляла жестко централизованную структуру, основу которой составляла иерархия партийных комитетов. По такому же типу были выстроены структуры советских, хозяйственных, профсоюзных, карательных, комсомольских и др. органов. Их деятельность находилась под непосредственным надзором соответствующих партийных органов.

Образование СССР преобразовало сложившийся в годы гражданской войны военно-политического союз в союз государственный, но не повлияло на суть советской государственности. Был лишь повышен статус ряда высших и центральных органов. Они получали статус общесоюзных органов. В результате административно-территориальной реформы страна вернулась к старому административному устройству, но под новыми наименованиями. Появились национально-государственные образования - автономные республики, автономные области и национальные округа.

Конституция 1924 г закрепила образование СССР, права Союза и союзных республик, систему высших государственных органов Союза и союзных республик. Это была конституция федеративного союзного государства с четко обозначенным верховенством общесоюзной власти.



2. Перестройка государственного аппарата

2.1 Реорганизация деятельности Советов

В годы гражданкой войны зачастую деятельность местных советских органов (съезда Советов в губерниях и уездах) подменялась деятельностью исполнительных и чрезвычайных органов (например, ревкомами). Это, в свою очередь, вело к бюрократизации местных органов и снижению их авторитета в глазах населения. Преодоление нежелательных тенденций вылилось в острую борьбу между сторонниками военно-коммунистической и нэповской моделей управления. Противостояние раскололо элиту партии и отразилось в различных платформах, фракциях и длительной общепартийной дискуссии.

В декабре 1924 г. ЦИК СССР принял постановление о проведении перевыборов Советов в тех местах, где были допущены нарушения закона, или там, где была недостаточная активность избирателей. Классовый состав советских органов оставался неизменным. III съезд Советов в 1925 г. обратил внимание на лишение избирательных прав в деревне, где часто в категорию «лишенцев» попадали крестьяне-середняки. Однако это обращение не имело практического воплощения и процент лишенцев с каждым годом увеличивался. На этом же съезде было принято решение о необходимости привлечения к советской работе категорий населения, которые до этого не проявляли достаточную активность (женщины, беспартийные).

На оживление деятельности Советов было направлено также и создание секций Советов и депутатских групп. Секции создавались из депутатов Советов и актива. В городах они выступали помощниками отделов исполкомов, а в сельской местности, где не было своего исполнительного аппарата, они выполняли работу исполкомов на общественных началах. Депутатские группы создавались на предприятиях и организациях. Основная функция этих групп заключалась в работе по удовлетворению нужд избирателей. В это время нередко заседания местных Советов проводились в рабочих кварталах, на предприятиях. Работники органов власти и управления обязывались регулярно отчитываться перед населением.

В национальных районах изменения в работе советских органов проходили по линии их коренизации. Здесь требовалось решить две взаимосвязанных задачи:

1. Нехватку кадров из числа коренных народов. Национальные кадры стали готовиться на местах, где работали всевозможные краткосрочные курсы, или работников посылали для учебы в Москву др. города.

2. Введения языка коренной национальности во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. В декрете ВЦИК от 14 апреля 1924 г. «О мерах к переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки» говорилось, что в целях приспособления советского аппарата к быту коренного населения и привлечения его к активному советскому строительству необходимо постепенно переводить делопроизводство всех государственных органов на местные языки. По этому же декрету при приеме на государственную службу при прочих равных условиях преимущество должно было отдаваться лицам, знающим местные языки.

2.2 Реорганизация органов хозяйственного управления

Новая экономическая политика требовала совершенствования и четкое распределение функций государственных управленческих структур в области народного хозяйства.

Общее руководство экономической политикой должен был осуществлять реорганизованный СТО. Его главой являлся председатель СНК, а членами - наркомы по военным делам, труда, путей сообщения, земледелия, продовольствия, председатель ВСНХ и ВЦСПС. В качестве местных органов экономического управления с 1921 г. образуются областные, губернские и уездные экономические совещания. Низовыми органами СТО стали экономические совещания на предприятиях и крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства.

В феврале 1921 г. при СТО создается Государственная плановая комиссия, первым председателем которой стал Г. М. Кржижановский. На Госплан возлагалась задача по выработке общехозяйственного плана.

По Конституции 1924 г. ВСНХ рассматривался как объединенный наркомат, проводящий в жизнь утвержденные СТО планы и общехозяйственные директивы в области промышленности. ВСНХ руководил республиканскими СНХ, которые одновременно подчинялись своим ЦИК и Совнаркомам. Значительная часть предприятий была изъята из управления ВСНХ и передавалась местным органам. Помимо того, часть мелких предприятий была предоставлена в аренду частнику и кооперативному сектору. Таким образом, произошла некоторая децентрализация управления промышленностью, число главков ВСНХ было сокращено с 52 до 16.

С 1921 г., в связи с переходом на хозрасчет, предприятия получили большую самостоятельность не только в хозяйственном, но и в административном отношении. Правда, субъектами права стали не отдельные предприятия, а их отраслевые объединения - тресты. Лишь в 1927 г. этими правами стали обладать фабрики и заводы.

Характерной чертой управления промышленностью стало стремление сочетать функциональный и отраслевой принципы. Такая система началась складываться ещё в 1921 г. Функциональный принцип предполагает управление нижестоящими организациями и предприятиями по отдельным функциям: планирование, снабжение, финансирование, техническое обеспечение. Отраслевой принцип заключается в руководстве целой отраслью хозяйства по всем вопросам.

В связи с внедрением рыночных отношений и образованием смешанной экономики усилилась роль финансово-регулирующих органов: Наркомфина, Госбанка, коммерческих и кооперативных банков. Была проведена денежная реформа, позволившая укрепить финансы страны. Однако государство не выпускало производство и рынок из под своего контроля и регламентации.

2.3 Реорганизация органов юстиции

Важнейшим этапом в государственном строительстве становится реорганизация судебных органов. В 1922 г. наркомом юстиции Н. В. Крыленко был подготовлен проект закона об учреждении прокуратуры. В ходе обсуждения во ВЦИК проект был подвергнут резкой критике. Критиковавшие выступали против независимости прокуроров от местной власти и требовали их двойного подчинения - губисполкомам на местах и прокурору республики. Против двойного подчинения выступил председатель СНК В. И. Ленин, который считал, что прокуроры, осуществляющие надзор за законностью, должны быть независимыми от власти на местах. По итогам дискуссии в мае 1922 г. ВЦИК принимает «Положение о прокурорском надзоре», где прокуратура рассматривается как централизованный орган. По положению прокурором республики являлся нарком юстиции. Он назначал, и ему полностью подчинялись прокуроры уездов и областей, а также их помощники. Прокуратура автономных областей назначалась ЦИК республик и была подотчетна прокурору РСФСР. В обязанности прокуроров входило: надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем уголовного преследования виновных и опротестование нарушающих закон постановлений; наблюдение за деятельностью следственных органов, а также ГПУ; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Образование СССР не привело к созданию союзной прокуратуры. Только при Верховном Суде СССР состоял прокурор и его заместитель, назначаемые Президиумом ЦИК СССР. В их обязанности входило: дача заключений по всем вопросам, подлежавшим разрешению ВС СССР, поддержание обвинений на заседаниях ВС СССР и в случае несогласия с его решениями опротестовывать их в Президиуме ВЦИК. Таким образом, судебная власть не являлась полностью самостоятельной.

В мая 1922 г. ВЦИК принимает положение об адвокатуре. Защитники объединялись в коллегии, создаваемые при губернских отделах юстиции. Адвокаты не могли занимать должности в государственных учреждениях и предприятиях. В их обязанности входило: обеспечение защиты обвиняемых по уголовным делам; представительство сторон в гражданском процессе; оказание помощи населению в виде консультаций по юридическим вопросам.

В период НЭПа большие изменения произошли в судебной системе. В конце 1923 г. были упразднены общие суды и военно-транспортные трибуналы. Новая судебная система создавалась постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик». Главная задача суда по принятому положению заключалась «в ограждении завоеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти, защиты интересов и прав трудящихся и их объединений». Как видно, здесь четко прослеживается классовый принцип функционирования судебной системы СССР.

Новая судебная система была представлена следующими инстанциями:

- народный суд. Учреждался в уездах и рассматривал основную массу уголовных и гражданских дел;

- губернский суд. Имел двойную компетенцию: являлся первой инстанцией по некоторым важным делам, которые до этого разбирались в трибуналах; являлся кассационной инстанцией для народных судов. К тому же губернский суд выполнял и функции по руководству народными судами (ранее осуществлялось губернским отделом юстиции).

- верховный суд республики. Выступал в качестве первой инстанции по особо важным делам, а так в качестве кассационной инстанции для губернских судов. Помимо этого, верховный суд республики осуществлял судебный контроль над всеми судами республики и давал им разъяснения по всем вопросам судебной практики.

Вся 7 глава Конституции 1924 г. была посвящена Верховному Суду СССР. ВС являлся первой инстанцией по очень узкой категории дел (разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности). Кассационной инстанцией он не являлся. На ВС возлагались задачи близкие к задачам Конституционного Суда. Так, по требованию ЦИК СССР он давал заключения о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения соответствия их Конституции. Помимо того, ВС рассматривал и опротестовывал перед ЦИК СССР постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или когда затрагивались интересы других республик. Положение руководящего органа юстиции СССР обязывало ВС давать разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства верховным судам союзных республик. При ВС учреждались должности прокурора и его заместителя, которые мы уже рассмотрели выше.

Компетенция ВС СССР в 1929 г. была значительно расширена. Теперь он получал право законодательной инициативы и мог в порядке надзора рассматривать любое дело, прошедшее через республиканские суды.

В течение всего изучаемого периода неоднократно менялась система органов военной юстиции. В 1921 г. был издан декрет ВЦИК, который объединял три почти самостоятельные системы революционных трибуналов (общий, военный и железнодорожный) в единую. В качестве единого кассационного органа и органа надзора для всех действовавших на территории РСФСР трибуналов, а также судебного учреждения для дел особой важности создавался единый Верховный трибунал при ВЦИК. Важно отметить, что в состав пленума Верховного трибунала входил представитель ВЧК, что являлось грубым нарушением принципа отделения суда от административных органов. Однако с 1 января 1923 г. деятельность военных трибуналов по настойчивому требованию военного командования и политорганов была восстановлена. С этого времени система военной юстиции была представлена трибуналами округа, фронта, корпусов и дивизионными отделами окружных трибуналов.

По Конституции 1924 г. в составе Верховного Суда СССР была создана Военная коллегия, которая являлась единым руководящим органом для всех трибуналов Союза. В тоже время Верховные Суды союзных республик сохранили за собой кассационные функции в отношении трибуналов, действующих на их территории. Этот дуализм был ликвидирован только в 1926 г. Окончательно система военной юстиции была оформлена в Положении о военных трибуналах и военной прокуратуре от 26 августа 1926 г.

В 1922 г. для решения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями создаются государственные арбитражные комиссии. Они образовывались при областных ЭКОСО. Возглавляла арбитражную систему Высшая арбитражная комиссия при СТО СССР.

2.4 Реорганизация органов безопасности, милиции, РККА и рабоче-крестьянской инспекции

Важнейшим направлением в перестройке государственного аппарата в годы НЭПа стала реорганизация чрезвычайных органов. За годы гражданской войны компетенция ВЧК сильно расширилась, на местах было допущено много злоупотреблений властью. Вопрос о реорганизации ВЧК был решен на IX Всероссийском съезде Советов. Во исполнении этого решения ВЦИК в феврале 1922 г. принимает декрет, по которому ВЧК упразднялась. Вместо неё в системе НКВД было создано Главное политическое управление. Полномочия ГПУ по сравнению с ВЧК были резко сужены. На ГПУ Декрет возлагал борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. На местах при исполкомах создавались политические отделы, непосредственно подчиняющиеся ГПУ. В распоряжении управления находились особые войска, количество которых определялось СТО.

С образованием СССР потребовалось объединить органы государственной безопасности во всесоюзном масштабе. 12 статьей «Договора об образовании СССР» предусматривалось в целях объединения усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК СССР Объединенного Государственного политического управления. Его председатель и заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. Важнейшим изменением стало то, что органы ГПУ были выведены из структуры НКВД.

В Конституции 1924 г. ОГПУ была посвящена целая глава (гл. 9). Она почти без изменений определяла задачи ОГПУ, т. е. «борьба с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». (ст. 61) Новым было лишь положение о надзоре прокурора ВС СССР за законностью деятельности ОГПУ. (ст. 63).

С работой ВЧК и ГПУ была тесно связана работа милиции. По Положению о НКВД 1922 г. на милицию была возложена задача поддержания порядка в стране, обеспечение проведения в жизнь законов, охрана учреждений и предприятий. В годы НЭПа её функции ещё больше расширились. Так, в 1925-26 гг. милицию обязывали оказывать содействие в охране лесов, сборе налогов, исполнении решений судов по гражданским делам и др. Крайне негативно на работе милиции сказывалось её финансирование, которое осуществлялось в основном из местных бюджетов, поэтому власти стремились на ней экономить - сокращали штаты милиции, урезали расходы на её содержание. Даже кое-где милицию пытались поставить на хозрасчет, выплачивая жалование за счет собранных её же штрафов. Всё это приводило к большой текучести и низкой профессиональной подготовленности кадрового состава милиции.

В годы НЭПа для охраны государственных учреждений и предприятий появилась ведомственная милиция. В зависимости от характера охраняемых объектов она делилась на ряд подразделений (горно-приисковая, промысловая, фабрично-заводская и др.) и содержалась за счет обслуживаемых предприятий и учреждений.

В изучаемый период серьезной реорганизацией подверглись и вооруженные силы страны. Прежде всего, был резко сокращен численный состав РККА. К 1925 г. он уменьшился в 10 раз и составлял около полумиллиона человек. Вводился новый принцип организации армии. По декрету ВЦИК и СНК «Об организации территориальных войсковых частей и проведения военной подготовки трудящихся» от 8 августа 1923 г. наряду с кадровыми частями создавались территориальные формирования. Их костяк составляли кадровые военнослужащие (16-20%), но большая часть личного состава была представлена лицами, призывающимися на кратковременные сборы (1-2 месяца в год). Как правило, они имели трехмесячную допризывную подготовку, а затем периодически отбывали краткосрочные сборы в течение четырех лет в войсках. Такая смешанная система позволяла сократить расходы на армию и в тоже время охватить максимальное число населения военной подготовкой.

В 1924 г. были установлены следующие сроки действительной службы: в армии - два года, во флоте - четыре года. В соответствии с законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. вооруженные силы СССР подразделялись на сухопутные, морские, воздушные, войска спец. назначения, ОГПУ и конвойная стража. Установленная всеобщая воинская служба делилась на допризывную подготовку с 19 лет, действительную службу с 21 года и состояние в запасе до 40 лет. Также в вооруженных силах СССР могли служить и добровольцы.

В 1925 г. в связи с тем, что подавляющая часть командиров (72%) являлась выходцами из рабоче-крестьянской среды, был осуществлен переход в армии к единоначалию. Однако, при тех командирах, которые не внушали доверия, ещё сохранялись посты комиссаров, осуществляющих политическую подготовку личного состава.

Специфическую роль в государственном управлении страной играл объединенный наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Специальным декретом от 6 сентября 1923 г. функции РКИ были существенно сужены. Теперь наркомат должен был контролировать и проверять все органы государственного и общественного управления в области правильного исполнения законов. Но главное, РКИ должен был заниматься вопросами совершенствования технологии управления.

На примере этого наркомата хорошо прослеживается усиление роли партийного аппарата в сфере деятельности государственных органов. Председатель ЦКК РКП (б), который избирался съездом партии, теперь совмещал и должность наркома РКИ. Помимо того, члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии РКИ.

2.5 Становление советской номенклатуры

Важнейшей проблемой в вопросе формирования государственных органов управления в период НЭПа является становление советской номенклатуры.

Под советской номенклатурой стоит понимать перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами, начиная с райкомов и кончая ЦК РКП (б).

Номенклатура как назначаемая часть государственных служащих присуща любому государственному режиму. Однако, советская номенклатура по эффекту социального действия и по внешним признакам отлична от государственных институтов демократических стран, т. к. тесно связана с однопартийной системой, при которой одна партия осуществляет роль руководителя и государства и общества.