Влияние международных финансовых организаций на становление и развитие системы государственных закупок (на примере Азиатского Банка развития)

Целью международных конкурсных торгов является предоставление всем потенциальным участникам торгов своевременного и адекватного уведомления о требованиях заемщика и равных возможностей для участия в торгах по требуемым товарам или работам

Политика АБР в отношении преимущественного предпочтения товарам местного производства и контрактам по работам не применяется к методам закупок отличающимся от МКТ

Методы в убывающем порядке предпочтения

1) Ограниченные международные торги

Ограниченные международные торги (ОМТ) по существу представляют собой МКТ проводимые путем прямого приглашения фирм без публикации объявления о тендере. Этот метод закупок целесообразно применять, когда (а) имеется ограниченное количество поставщиков, (b) сумма контракта являются недостаточно высокой, чтобы привлечь иностранных поставщиков и подрядчиков через МКТ, или (с) иные исключительные основания могут объяснить отступление от применения процедур МКТ в полном объеме.

2) Национальные конкурсные торги

Национальные конкурсные торги (НКТ) являются конкурсной процедурой торгов, обычно используемой для государственных закупок в стране заемщика, и может являться наиболее приемлемым путем закупки товаров или работ, которые по характеру или содержанию вряд ли смогут вызвать международную конкуренцию. НКТ могут оказаться наиболее приемлемым методом закупок, когда маловероятна заинтересованность иностранных участников торгов, ввиду того что (а) размеры контрактов невелики, (b) работы территориально разбросаны или растянуты по времени, (с) работы являются трудоемкими; или (d) товары или работы доступны на местном рынке по ценам ниже мировых. НКТ можно также использовать, когда возникающие административные и финансовые трудности явно превосходят преимущества МКТ

3) Шопинг

Шопинг -это метод закупок основанный на сравнении ценовых предложений, полученных от нескольких поставщиков (в случае товаров) или от нескольких подрядчиков (в случае строительных работ), по крайней мере, от трех, для гарантирования конкурентоспособных цен, и является подходящим методом для закупок товаров имеющихся в свободной продаже или небольших объемов сырья стандартной спецификации, или небольших объемов элементарных строительных работ

4) Прямое заключение контракта

Прямое заключение контракта - это заключение контракта без конкуренции (из единственного источника), которое может являться приемлемым методом при следующих обстоятельствах:

(a) В рамках существующего контракта присужденного в соответствии с процедурами МКТ требуются дополнительные позиции. В таких случаях АБР должно убедиться, что лучше предложения наверняка не получить, и что цены, подлежащие оплате, не превышают первоначальные цены. Обычно повторный заказ должен производиться в течение 18 месяцев с даты первоначального заказа, в то время как дополнительное количество не должно превышать 30 процентов первоначального объема.

(b) Дополнительные закупки у первоначального поставщика могут быть объяснены приведением к единому стандарту оборудования или запасных частей, сочетаемых с существующим оборудованием. Для таких закупок, требующих основания, первоначальное оборудование должно быть совместимым, количество новых приобретаемых позиций должно быть меньше существующего, цены должны быть приемлемыми, а преимущества закупки оборудования другого типа или из иного источника должны быть рассмотрены и отклонены на приемлемых для АБР основаниях.

(c) Требуемое оборудование запатентовано и может приобретаться только из одного источника.

(d) Подрядчик ответственный за разработку производственного процесса требует закупку критически необходимых позиций у определенного поставщика в качестве условия гарантии исполнения контракта.

(e) Когда контракт на строительные работы заключается в виде естественного продолжения ранней или текущей работы и наглядно можно видеть, что привлечение того же подрядчика будет более экономичным и обеспечит сочетаемость результатов в отношении качество работ.

(f) В исключительных случаях, например, в ответ на природные бедствия

2.2 Деятельность АБР в Кыргызской Республике - практика закупок в инвестиционных проектах

Азиатский банк Развития (АБР), предоставляет средства и правительственным и негосударственным секторам экономики КР. Азиатский банк вошел в число самых крупнейших международных организаций-доноров Кыргызстана, также страна включена в список заемщиков АБР, которые получают самую большую долю льготного кредитования. Этот банк стал основным источником помощи для развития страны и снижения уровня бедности.

В Кыргызстане было проведено более 40 различных инвестиционных проектов, финансируемых АБР. АБР рассмотрело закупочные процедуры, документы, оценку торгов, присуждения, рекомендации и контракты заемщика, чтобы убедиться в том, что процесс закупок выполнен в соответствии с согласованными процедурами. Весь список проведенных проектов можно просмотреть в Приложении 1.

В данном выпускном исследовании представлен пример реализации Второго Проекта Азиатского Банка Развития «Профессиональное Образование и Развитие Навыков».

Второй Проект Азиатского Банка Развития «Профессиональное Образование и Развитие Навыков» является продолжением Проекта Азиатского Банка Развития «Профессиональное Образование и Развитие Навыков», который был окончательно завершен 31 декабря 2012 года.

Рассмотрение всех процедур в рамках данного проекта является практической возможностью - анализировать особенности закупок, проводимых Банком.

Инициирование Второго Проекта было обусловлено необходимостью дальнейшей рационализации и модернизации всей системы профессионально-технического образования и обучения, что соответствует целям Правительства, которые изложены в Национальной стратегии устойчивого развития страны на период 2013-2017 гг. и Стратегии развития образования на период до 2020 года.

Воздействием проекта будет инклюзивный рост посредством улучшенных возможностей доходоприносящей деятельности для выпускников системы профессионально-технического образования и обучения.

Ожидаемым эффектом является улучшенное качество, соответствие, эффективность и более равный доступ к системе ПТОО (Профессионально-техническое образование и обучение).

Проект включает в себя четыре компонента:

1. рационализация системы НПО и модернизация системы ПТОО;

2. улучшение условий обучения и преподавания в системе ПТОО;

3. разработка учебных программ, учебных материалов для системы ПТОО;

4. улучшение качества предоставления обучения в системе ПТОО.



«Таблица 1.»

Организации по реализации проекта - роли и ответственности

Организации по реализации проекта	Роли и ответственности в управлении
Наблюдательный Совет Проекта	Предоставление стратегического руководства по реализации проекта и рекомендаций по необходимости внесения изменений в объем.
Национальный Совет по Развитию Профессиональных Навыков (НСРПН) Исполнительное Агентство (Агентство профессионально-технического образования)	Предоставление политических рекомендаций и руководства по интеграции УЗСПО в проект (Министерство Образования и Науки (МОН) и Министерство сельского хозяйства и мелиорации (МСХМ), в ведении которых находятся правомочные УЗСПО, и которые также являются членами НСРПН). - Назначение директора проекта - Координация общей реализации мероприятий проекта - Мобилизация персонала ОРП для оказания поддержки в реализации проекта - Координация вопросов интеграции УЗСПО с МОН и МСХМ - Координация деятельности с другими организациями. - Установление контакта с АБР по всем вопросам реализации проекта - Одобрение инвестиционного плана, планов работы, мероприятий, закупок и плана выплат - Обеспечение соответствия руководствам АБР по закупкам, использованию консультантов и выплатам (директор проекта должен быть председателем тендерной комиссии).
Отдел Реализации Проекта (ОРП)	- Осуществление контроля и управление реализацией проекта на ежедневной основе, включая закупки, найм консультационных услуг, подготовка отчета, включая систему мониторинга деятельности проекта, мероприятия по выплатам, организации подготовки ежегодного отчета об аудите (менеджер проекта будет подписывать контракты). - Поддержание связей с УЗСПО, МОН и МСХМ на ежедневной основе через специалиста по УЗСПО в ОРП.
Азиатский Банк Развития (АБР)	- Предоставление технической и финансовой поддержки и контроля в соответствии с финансовым соглашением.

Организационная структура проекта

1. НСРПН (Национальный совет по развитию профессиональных навыков) является наблюдательным советом проекта с целью обеспечения стратегического руководства и отслеживания процесса реализации проекта. НСРПН находится под председательством вице-премьер-министра (по социальным вопросам), в состав которого входят представители правительства, работодатели и рабочие: Министерство молодежи, труда и занятости, Министерство Финансов, Министерство образования и Науки, Министерство социального развития, министерство сельского хозяйства, министерство транспорта, Кыргызтелеком, Кыргызпочтасы, Торгово-промышленная палата, союз строителей, ассоциация по сельскому хозяйству, ассоциация швейной отрасли, ассоциация текстильной отрасли, гильдия поваров и федерация профсоюзов. Заседания наблюдательного совета проекта проводятся на ежеквартальной основе, или чаще, по мере необходимости.

2. АПТО (Агентство профессионально-технического обучения) является Исполнительным Агентством (ИА) для проекта. Директор Проекта от ИА координирует всеобщую реализацию мероприятий проекта.

3. Проект реализовывается через отдел реализации проекта (ОРП), возглавляемый менеджером проекта, который несет ответственность за общую реализацию мероприятий проекта. ОРП подотчетен директору проекта, и представляет ежеквартальные отчеты о ходе реализации проекта наблюдательному совету проекта, ИА и АБР.



«Рис. 1. Организационная структура проекта»

На данной схеме управления можно наглядно проследить взаимодействие организаций по реализации проекта.



«Рис. 2. Оценка затрат по категориям расходов»

Преобразовав данные из отчета по мониторингу и оценке Второго Проекта «Профессиональное образование и развитие навыков» в диаграмму, можно произвести оценку распределения выделенных средств по категориям расходов.

«Таблица 2.»

Выделение и снятие кредитных средств

Категория	Выделенная сумма ($)	% финансирования АБР
		%	Основание для снятия средств с кредитного счета
1. Оборудование, мебель и материалы	8,057,200	81%	34% от общих затрат
2. Финансовые издержки в течение реализации	340,000	3%	1% от общих затрат
3. Нераспределенная сумма	1,602,800	16%	7% от общих затрат
Итого	10,000,000



«Рис. 3. Выделение и снятие кредитных средств»

На данном рисунке представлено выделение и снятие кредитных средств по процентам, распределение расходов по категориям.

«Таблица 3.»

Выделение и снятие грантовых средств

Категория	Выделенная сумма ($)	% финансирования АБР
		%	Основание для снятия средств с грантового счета
1. Ремонтные работы	4,135,200	42%	18% от общих затрат
2. Тренинги	1,244,900	13%	5% от общих затрат
3. Фонд развития навыков	1,680,000	17%	7% от общих затрат
4. Консультационные услуги	1,926,300	20%	8% от общих затрат
5. Текущие затраты	805,600	8%	3% от общих затрат
a. Управление проектом	574,100	6%	2% от общих затрат
b. Деятельность и содержание	231,500	2%	1% от общих затрат
5. Нераспределенная сумма	208,000	2%	0,8% от общих затрат
Итого	10,000,000		42,5% от общих затрат



«Рис. 4. Выделение и снятие грантовых средств»

На данном рисунке представлено выделение и снятие грантовых средств по процентам, распределение расходов по категориям.

«Таблица 4.»

Детальная оценка затрат по годам

	($ млн.)
A. Инвестиционные расходы	Итого расходы	ггод 1	год 2	год 3	год 4	Ггод 5
Материалы	0.46	0.15	0.15	0.15	0.00	0.00
Мебель	1.31	0.46	0.00	0.43	0.43	0.00
Ремонтные работы	4.92	1.77	0.00	1.51	1.51	0.00
Оборудование	7.83	0.42	2.49	2.46	2.45	0.00
Консультационные услуги	2.38	0.83	0.45	0.40	0.40	0.30
Тренинги	1.48	0.38	0.40	0.35	0.18	0.18
Фонд развития навыков	2.00	0.40	0.40	0.40	0.40	0.40
Под-итог (A)	20.37	4.41	3.89	5.76	5.43	0.88
B. Текущие расходы
Управление проектом	0.71	0.15	0.15	0.15	0.15	0.11
Деятельность и содержание	0.28	0.05	0.05	0.05	0.05	0.08
Под-итог (B)	0.99	0.20	0.20	0.20	0.20	0.19
Итого основные расходы (A+B)	21.36	4.61	4.09	5.96	5.63	1.07
C. Непред. расходы	1.80	0.12	0.25	0.42	0.42	0.59
D. Фин. издержки в течение реализации	0.34	0.02	0.05	0.08	0.08	0.11
Итого стоимость проекта (A+B+C+D)	23.50	4.75	4.39	6.46	6.13	1.77
% итоговой стоимости проекта	100%	20%	19%	27%	26%	8%
Совокупная итоговая стоимость проекта	23.50	4.75	9.14	15.6	21.73	23.50

Благодаря данной таблице можно просчитать предполагаемое распределение средств проекта по годам его действия и вывести общую итоговую стоимость. Наиболее наглядную картину мы можем наблюдать на рисунке 5.

«Рис. 5. Оценка затрат по годам»

Из данной диаграммы следует, что наибольшая сумма финансирования приходится на третий год проекта, середину его реализации.



«Рис. 4. Движение денежных потоков (Прямой платеж)»

На данной диаграмме изображение

рассматривается как движение денежных средств, изображение рассматривается как движение документов.

ЗАКУПКИ И КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ УСЛУГИ

А. Предварительное проведение тендера

1. Предварительное проведение тендера проведено для найма консультантов в соответствии с Руководством АБР по использованию консультантов (апрель 2010, в который время от времени вносятся изменения). Выпуск запроса на предоставление предложений тем фирмам, которые попали в короткий список, в рамках предварительного проведения тендера подлежит одобрению АБР. Заемщик и АПТО были проинформировано о том, что одобрение предварительного проведения тендера не обязывает АБР финансировать Проект.

2. Предварительное проведение тендера осуществлено для найма консалтинговой фирмы для реализации проекта. Заранее были выполнены следующие шаги: подготовка документов, состоящих из запроса на предоставление предложений (ЗПП); выпуск объявления на предоставление выражений заинтересованности; подготовка короткого списка; оценка технического предложения, и оценка финансового предложения. Персонал ОРП также был нанят в рамках мероприятий по предварительному проведению тендера, т.е. до оценки кандидатов и предоставления рекомендаций.

B. Закупка товаров, работ и консультационных услуг

Обзор предыдущего опыта по закупкам в проекте «Профессиональное Образование и Развитие Навыков» за период с 2010 по 2012 гг. привел к следующим рекомендуемым поправкам в процедуры по закупкам, которые должны быть приняты для реализации новой программы:

- Директор проекта должен выступать в качестве председателя тендерной комиссии, но не быть подписывающей стороной присуждаемых контрактов;

- Один член тендерной комиссии должен быть специалистом по закупкам, имеющий подтверждающий сертификат, и такого рода специалисты должны быть из АПТО;

Для того чтобы привлечь больше отвечающих требованиям участников тендера, определенные поправки должны быть внесены в приглашения и тендерные документы.

В целях разъяснения определенных вопросов при оценке тендерных предложений, некоторые руководящие моменты, охватывающие часто встречающие вопросы по оценке, будут предоставлены ИА

1. Все закупки товаров и работ и найм консультантов будут осуществлены в соответствии с Руководством АБР по закупкам (апрель 2010, в который время от времени вносятся изменения) и Руководством АБР по использованию консультантов (апрель 2010, в который время от времени вносятся изменения), соответственно.

2. Проект предоставит учебное оборудование, компьютеры и оборудование, имеющее отношение к информационно-коммуникационным технологиям, учебные пособия, мебель для классов, учебные материалы и пособия.

a) Процедуры международных конкурсных торгов (МКТ) будут использованы для закупки оборудования и смежных товаров, где стоимость каждого контракта составляет свыше 500 000 долларов США. Пакеты МКТ будут закуплены в соответствии с определением приоритетных профессий и соответствующих учебных помещений, которые должны быть отремонтированы и улучшены. Итак, три партии мероприятий по закупкам определены, предположительно, в каждой партии будет по 2 лота МКТ. Каждый лот МКТ может включать в себя учебное оборудование по профессиям - электрик и сварщик, портной и швея, автомеханики и фермер. Укомплектование учебного оборудования останется таким же, что и при предыдущей закупке учебного оборудования в рамках настоящего проекта, в случае если не возникнет никаких проблем (плохое качество, проблемы с доставкой) с учебным оборудованием, которое было поставлено в рамках проекта «ПОиРН». В данном случае закупка учебного оборудования будет повторно укомплектована в пакеты и «проблематичное» оборудование» будет помещено в отдельные лоты.

b) Национальные конкурсные торги (НКТ) будут применены для контрактов по поставке, стоимостью до 500 000 долларов США и ниже. Лоты НКТ будут включать в себя закупку мебели, небольших инструментов и оборудования по выше названным курсам обучения, также как по таким профессиям, как работник гостиничного хозяйства, повар, парикмахер, столяр, работник строительных работ и младший ветеринарный фельдшер. Размер и ограниченная сложность требуемого ИТ-оборудования также подходит для НКТ. Для закупки ИТ-оборудования и мебели будет рассмотрена процедура двух этапов. Шопинг будет использоваться для закупки готовых инструментов или небольшого оборудования, стоимостью до 100 000 долларов США.

3. Ремонтные работы будут включать в себя реабилитацию имеющихся учебных мастерских и помещений, включая общежития. НКТ для закупки небольших работ будут использованы для контрактов, стоимостью до $1 млн. Ремонтные работы для отдаленных местностей должны быть закуплены с использованием метода закупки - Шопинг до $100,000. Прежде чем начать любую закупку, АБР и правительство просмотрят государственные законы о закупках центрального и государственного правительств, для того, чтобы обеспечить соответствие с Руководством АБР по закупкам (апрель 2010, в который время от времени вносятся изменения), в частности, в проведении НКТ. Обзор будет сфокусирован на пунктах обеспокоенности для АБР, как отражено в Части С плана закупок.

4. Метод закупки «Шопинг» будет использован для закупки ремонтных работ в отдаленных и изолированных местностях путем более структурированного процесса с использованием рекомендуемого запроса на предоставление котировок КОСО (Приложение 5). Так как местности, для которых будет использован метод закупки «Шопинг», являются отдаленными и изолированными, предлагаемой процедурой для проведения Шопинга является:

- требуется 3 запечатанные котировки;

- опубликовать объявление и связаться со всеми лицензированными подрядчиками;

- Вскрытие котировок, оценка и присуждение;

В случае если ни одной из 3 котировок не будет получено к дате последнего срока предоставления котировок, котировки не будут вскрыты, и последний срок подачи может быть продлен. Для предоставления котировок снова могут быть приглашены подрядчики даже из близлежащих областей и тех, которые уже работают над проведением ремонтных работ в других мастерских и общежитиях;

Даже, несмотря на предпринятые действия выше, т.е. если будет получено менее 3 котировок, будет направлен запрос в АБР на одобрение продолжения со вскрытием любых предоставленных котировок, с описанием попыток получения 3 котировки; и

Вскрытие имеющихся котировок после получения одобрения со стороны АБР.

5. Все консультанты и провайдеры обучения, включая неправительственные организации и частный сектор, в случае если они являются квалифицированными, будут наняты в соответствии с Руководством АБР по использованию консультантов. Техническое задание для всех консалтинговых услуг, включая тех, предназначенных для провайдеров обучения, представлено в деталях в Разделе Д.

6. Основные консультанты по реализации будут наняты на 484 человеко-месяцев (37 для международных, 447 для национальных) для того, чтобы (i) содействовать управлению и реализации проекта, и (ii) укрепить институциональный и функциональный потенциалы исполнительного агентства. Консалтинговая фирма будет нанята с использованием метода закупки на основе качества и стоимости (QCBS), при стандартном соотношении качества и стоимости - 80:20. Другие 12 человеко-месяцев международных консалтинговых услуг будут привлечены на индивидуальной основе для предоставления поддержки в дальнейшей рационализации системы ПТОО и разработке методологии обучения, основанного на компетенциях. Другие услуги будут привлечены с использованием метода отбора на основе квалификаций консультанта (CQS), так как данные методы подходят для найма национальных фирм с определенным опытом, таких как - социальный маркетинг и картографирование учебных заведений, которые будут выполняться в течение короткого периода времени/ на краткосрочной основе, но повторяться в течение всего периода реализации проекта.

7. В частности, по требуемым услугам по аудиту, будет использован метод на основе наименьшей стоимости.

8. Отбор национальных провайдеров обучения, которые будут задействованы в деятельность фонда развития навыков, должен быть осуществлен при помощи метода отбора на основе наименьшей стоимости, так как ожидается, что сумма контракта будет очень маленькой (в среднем, 80 000 долларов США) и задание стандартного характера. Именно в целях привлечения заинтересованности со стороны неправительственных организаций и других частных учреждений в принятии участия в рамках фонда по предоставлению обучения по определенным навыкам, запрос на предоставление информации должен предшествовать процедуре отбора на основе наименьшей стоимости. Это для того, чтобы иметь возможность вносить изменения в запрос на предоставление предложений, в случае возникновения комбинированных первоначальных и коротких списков среди государственных, частных и неправительственных учреждений.

Пороговые суммы по закупкам проекта

За исключением тех случаев, когда Азиатский Банк Развития (АБР) может согласиться на иное, следующие пороговые суммы должны быть использованы для закупки товаров и работ.

«Таблица 5.»

Закупка товаров и работ

Метод	Пороговая сумма
Международные конкурсные торги для закупки товаров	свыше $500,000
Национальные конкурсные торги (НКТ) для работ	до $1,000,000
Национальные конкурсные торги (НКТ) для товаров	до $500,000
Шопинг для закупки работ	до $100,000
Шопинг для закупки товаров	до $100,000



Найм консалтинговых фирм осуществляется на следующих методах:

- метод отбора на основе качества и стоимости (QCBS)

- метод отбора на основе квалификаций консультанта (CQS)

- метод отбора на основе наименьшей стоимости (LCS)

Найм индивидуальных консультантов осуществляется на отборе индивидуальных консультантов (ICS)

Затраты Проекта согласно отчету по мониторингу и оценке (период: 1 июля 2013 года - 31 декабря 2014 года)

Общая стоимость проекта составляет 23,5 млн. долларов США, из которых: грант АБР 10 миллионов долларов США, кредит АБР - 10 миллионов долларов США. 3,5 миллионов долларов США - доля со-финансирования Правительства Кыргызской Республики, т.е. 85% - доля планируемого финансирования Азиатским Банком Развития и 15 % - доля со-финансирования Правительства Кыргызской Республики.

«Рис. 6. Затраты проекта по долям сторон»

В данной диаграмме рассматриваются объемы финансирования Правительства Кыргызской Республики и Азиатского Банка Развития.

По состоянию на 31 декабря 2014 года

фактические расходы АБР (грант) составили 5,46 млн долларов США (5.46% от общей суммы),

фактические расходы АБР (кредит) составили 100 000 долларов США (1% от общей суммы).

Фактические расходы Правительства составили 112 870.99 долларов США (3.22 % от общей суммы).

Выплаты

Выплаты в рамках доли со-финансирования АБР (общая сумма 646 538, 35 долларов США) были направлены: на закупку учебного оборудования, инструментов и мебели - 3,75 миллионов долларов США; на строительные работы - 2,54 миллионов долларов США, также на такие графы как обучение, консультационные услуги, управление проектом. Данные выплаты в целом составили 6,46 % от доли со-финансирования АБР.

«Рис. 7. Выплаты проекта по секторам»

В данной диаграмме прослеживаются размеры совершенных выплат по различным секторам.

Выплаты в рамках доли со-финансирования Правительства (общая сумма - 112 870.99 долларов США) были направлены на: тренинги, консультационные услуги, ремонтные работы, управление проектом.

Детальная информация об использовании средств проекта представлена в Приложении 3;

Информация о привлеченных международных и национальных консультантах за отчетный период, представлена в Приложении 4;

Информация о закупленных товарах за отчетный период, доступна в Приложении 5.

График Проекта

Второй проект «Профессиональное Образование и Развитие Навыков» (Проект) был одобрен 28 сентября 2012 года, но вступил в силу 1 июля 2013 года. Датой закрытия является 30 сентября 2017 года, дата завершения - 31 марта 2018 года.

В ходе отчетного периода возникли задержки в реализации некоторых мероприятий проекта: подушевое финансирование (из-за задержки в принятии Постановления Правительства КР), Фонд развития навыков (из-за необходимости проведения финансового анализа и подготовки технико-экономического обоснования).

Таким образом, данные материалы по Второму Проекту Азиатского Банка Развития «Профессиональное Образование и Развитие Навыков» предоставляют возможность отследить практический опыт закупок, проводимых совместно с государством Кыргызской Республики.

Также лаконично выявить степень схожести закупочных процедур, допустимых сумм и общих положений Руководств по закупкам различных международных финансовых организаций, так как АБР использует в своих закупочных документах основу руководства Всемирного банка.

Схожими являются и типовая конкурсная документация и типовые формы контрактов для использования закупочными агентствами в рамках проектов, финансируемых банком. Некую степень идентичности можно рассмотреть в принципах и методах закупок Азиатского Банка Развития и Всемирного Банка, МБРР.

И основная часть, пример реализации целого взятого проекта и системы закупок в нем. Благодаря анализу части 2.2., можно выявить распределение ответственности по ключевым организациям и лицам, занятых в проекте; произвести оценку распределения выделенных средств по категориям расходов, предстоящих закупок, по годам длительности проекта; разъяснены методы и процедуры, критерии закупки товаров, работ и консультационных услуг. Таким образом, практика закупок в проекте, финансируемым АБР рассмотрена с различных временных позиций - с предварительной и текущей.



ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

3.1 Перспективы сотрудничества Кыргызской Республики и МФО в области государственных закупок

Одним из главных источников финансирования инфраструктурных проектов и реализации структурных реформ в Кыргызской Республике является сотрудничество с международными донорами.

Как уже известно, согласно первой главе, крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты финансируются за счет средств международных финансовых организаций, следовательно, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются именно МФО.

Программная помощь и сотрудничество в различных проектах, предоставляемые, международными финансовыми институтами и странами-донорами направляется на улучшения таких секторов, как здравоохранение, образование, социальный сектор, госуправление, а также улучшение инвестиционного климата страны и оздоровление экономики.

В 2014 году на поддержку бюджета поступило $195,1 млн. ($143,4 млн. грантовой помощи и $51,7 - кредитной)

Согласно бюджету проектов программы госинвестиций (ПГИ), в 2015 году от международных финансовых институтов и стран-доноров планируется получить и освоить 40 млрд. 84,6 млн. сомов, из которых 32 млрд. 83 млн. - кредитные средства и 8 млрд. 1,6 млн. - грантовые.



«Рис. 8. Финансовая поддержка МФО и стран-доноров»

В данной диаграмме показаны размеры кредитных и грантовых вливаний в государственный бюджет в 2015 году.

Основные доноры - Азиатский банк развития, Всемирный банк, Китай, Антикризисный фонд ЕАБР, Исламский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Немецкий банк развития (KfW).

Бюджетная поддержка в 2015 году составит в рамках программной помощи $72,7 млн., из которых размер грантовой помощи - $56,6 млн. и кредитной - $16,1 млн.

Проекты программы государственных инвестиций

В период с 2015 по 2017 гг. общая сумма бюджетного финансирования государственных инвестиций из всех источников составит 120 985,3 млн. сомов. При этом доля внешнего финансирования за счет займов и грантов (116 472,8 млн. сомов) составит 96,3% от общей суммы финансирования, на софинансирование проектов ПГИ будет использовано 3,7% этой суммы (4 512,5 млн. сомов).

Наибольшие расходы в этот период традиционно приходятся на экономический сектор (энергетика, транспорт, сельское хозяйство, ирригация, сельское водоснабжение) и составят 110 160,4 млн. сом или 91,1% от общих расходов.

В социальный сектор будет направлено 4,9% от общего объема расходов (5 916,1 млн. сом).

Наибольшие объёмы финансирования приходятся на сектор транспорта (47 514,3 млн. сомов).

Значительный объем расходов по Министерству транспорта и коммуникаций в отмеченный период ожидается за счет следующих проектов

«Таблица 6.»

Ожидаемый проект	Сумма	Финансирование
Строительство альтернативной дороги «Север-Юг»	12 959,7 млн. сомов	Китайская Народная Республика
Строительство альтернативной дороги «Север-Юг» вторая фаза	12 151,1 млн. сомов	Китайская Народная Республика
«Реабилитация двух участков автодорог в Кыргызской Республике»	2 791,2 млн. сомов	Китайская Народная Республика
Второй и третий проект «Транспортный коридор-1 ЦАРЭС (Дорога Бишкек-Нарын-Торугарт)	964,5 млн. сомов	Азиатский Банк Развития
«Улучшение регионального дорожного коридора» (автодорога Ош-Сары-Таш-Карамык)	1,0 млн. сомов	Азиатский Банк Развития
«Улучшение коридора ЦАРЭС 3» (автодорога Бишкек-Ош, участок Бишкек-Кара-Балта) Фаза 4	2 164,2 млн. сомов	Азиатский Банк Развития
«Проект поддержания и реабилитации автодороги (альтернативная дорога Север-Юг)»	3 206,5 млн. сомов	Азиатский Банк Развития
«Бишкек-Нарын-Торугарт»,	2 381,2 млн. сом	Азиатский Банк Развития
«Реабилитация автомобильной дороги «Ош-Баткен-Исфана»	1 082,6 млн. сом	Исламский Банк Развития и Арабская Координационная Группа
«Реконструкция автодороги «Тараз-Талас-Суусамыр - 3»	1 004,9 млн. сом	Исламский Банк Развития и СФР
«Реабилитация национальной дорожной сети «Ош-Баткен-Исфана»	2 698,0 млн.	Всемирный Банк



«Рис. 9. Объем расходов Министерства транспорта и коммуникаций за счет МФО и стран-доноров»

В данной диаграмме наиболее наглядно можно увидеть разницу в финансировании различных МФО и стран-доноров в 2015 году. Как отчетливо можно видеть, КНР является наиболее крупным донором.

Значительный объем расходов по Министерству энергетики и промышленности в отмеченный период ожидается за счет следующих проектов:

«Таблица 7.»

Ожидаемый проект	Сумма	Финансирование
«Строительство линии электропередачи 500 кВ «Датка-Кемин» и подстанции 500 кВ «Датка»	2 466,0 млн. сомов	Китайская Народная Республика
«Реконструкция ТЭЦ города Бишкек»	14 523,3 млн. сомов	Китайская Народная Республика

В отмеченный период времени продолжится реализация следующих проектов:



«Таблица 8.»

Продолжение реализации проекта	Сумма	Финансирование
«Повышение эффективности электрораспределительных сетей» и	603,8 млн. сом	Немецкий Банк Развития (KfW)
«Оздоровление локальной сети г. Бишкек»	5,4 млн. сом	Немецкий Банк Развития (KfW)
«Развитие сектора энергетики»	741,1 млн. сом	Азиатский Банк Развития
Реабилитация сектора энергетики»	2 389,5 млн. сом	Азиатский Банк Развития
Планируемые вторая и третья фазы проекта «Реабилитация сектора энергетики»	2 фаза - 3 945,0 млн. сом, 3 фаза - 545,0 млн. сом	Азиатский Банк Развития
«Проект CASA-1000»	2 186,8 млн. сом	Всемирный Банк
«Повышение подотчетности и надежности электроснабжения»	1 350,9 млн. сом	Всемирный Банк
«Улучшение электроснабжения г. Бишкек и г. Ош»	675,4 млн. сом	Исламский Банк Развития
«Улучшение электроснабжения Аркинского массива, Лейлекского района»	867,0 млн. сом	Исламский Банк Развития
«Проект CASA-1000»	2 232,2 млн. сомов	Исламский Банк Развития
«Реабилитация Атбашинской ГЭС»	646,5 млн. сом	Швейцарская Конфедерация

«Рис. 10. Размеры сумм, реализуемых в 2015 году проектов за счет МФО и стран-доноров»

В диаграмме показано преобладание в инвестициях Китая.

В последние годы в Кыргызскую Республику все активнее поступают двухсторонние финансовые ресурсы, предоставляемые на льготных условиях Россией и Китаем.

В частности, в целях оказания поддержки стране во вступлении в Таможенный союз (модернизация пограничной инфраструктуры и лабораторий, развитие инфраструктуры и экономики) Россия предоставляет средства в размере 1,2 млрд. долл. на кредитной и грантовой основе.

Китай также предлагает очень привлекательные условия в рамках Китайского банка развития и Эксимбанка Китая. Китайские средства, предназначены, в основном, для финансирования проектов в области инфраструктуры и энергетики.

Если рассуждать логически, то объемы и льготные условия данного предлагаемого финансирования вполне могут вытеснить МФО из некоторых отраслей и потенциально сократить влияние этих организаций на реформы. Чтобы своевременно среагировать на эти риски, различным МФО следует продолжить разработку мер, по вопросам формирования политики и продвижения реформ в ключевых отраслях.

Предполагается обсуждение данных мер в рамках заседаний Рабочей Группы по Гармонизации внешней помощи.

В феврале 2001, Рабочая Группа по Гармонизации финансового менеджмента (Рабочая Группа) была создана Президентами нескольких многосторонних банков развития (МБР). Первоначально участвовали следующие МБР - Африканский Банк Развития, Азиатский Банк Развития, Европейский Банк Реконструкции и Развития, Межамериканский Банк Развития, и Всемирный Банк. Исламский Банк Развития стал участником МБР в 2002.

Рабочая Группа встречается два раза в год для решения вопросов гармонизации их политики и практик финансового менеджмента и анализа, а также сотрудничества в диагностической работе по финансовому менеджменту и в финансовой отчетности и аудите.

Специальная комиссия OECD-DAC по донорской практике была создана в феврале 2001 г. с мандатом на два года. Позже, в мае 2003 г., DAC создал Рабочую группу по Эффективности Помощи и Донорской практике для обеспечения содействия, поддержки, и мониторинга хода гармонизации финансового менеджмента как одного из трех приоритетных направлений. Рабочая группа по Эффективности Помощи и Донорской практике встречается каждые шесть месяцев и имеет более широкое многостороннее участие и мандат, чем её предшественник.

Гармонизация процедур закупок

Всемирный Банк привержен международной программе по гармонизации. По просьбе нескольких партнеров - доноров, Всемирный Банк принимает на себя определенные дополнительные обязанности на глобальном уровне в поддержку осуществления программы гармонизации на уровне страны. Хотя на международном уровне, эти усилия уже привели к нескольким гармонизированным стандартным тендерным документам, доноры также занимаются гармонизацией процедур закупок и документов на уровне страны, которая будет осуществлена в два этапа.

Первый этап представляет собой гармонизацию донорских процедур и документов; а второй этап подразумевает гармонизации процедур между правительством и донорами. Таким образом, с согласия правительства и доноров, Всемирный Банк разработал для их последующего рассмотрения следующие проекты гармонизированных документов и процедур.

Гармонизированные документы

Закупки в рамках проектов развития разделены на три общие категории: товары, работы и услуги консультанта. Следующие проекты документов, предлагаемые для гармонизации, охватывают все три категории закупок для проектов развития на уровне страны:

· Товары

- Национальные конкурсные торги (НКТ)по товарам

- Оценочный отчет НКТ по товарам

- Шоппинг товаров

- Оценочный отчет по шоппингу товаров

· Работы

- Национальные конкурсные торги (НКТ) по работа

- Оценочный отчет НКТ по работа

Шоппинг работ

- Оценочный отчет по шоппингу работ

· Услуги консультанта

- Письмо- приглашение для отбора консалтинговой фирмы

- Письмо- приглашение для отбора консультанта

- Оценочный отчет об отборе консалтинговой фирмы

- Оценочный отчет об отборе консультанта

· Форматы гармонизированного плана закупок

- Формат гармонизированного плана закупок товаров и работ

- Формат гармонизированного плана закупок услуг консультанта

· Процедуры, предлагаемые для гармонизации

- Гармонизированные пороги

- Форматы гармонизированного плана закупок

- Общие процедуры доноров для проведения обзора фактического исполнения

- Потребность в обучении использованию гармонизированных тендерных документов и процедур

- Гармонизация финансового управления

- Гармонизация финансового менеджмента

Всемирный Банк также продолжает поддерживать инициативу Правительства КР по гармонизации через участие в качестве основного члена Рабочей Группы по Гармонизации внешней помощи под руководством Министерства финансов.

Согласно вышеизложенной информации, фактический бюджет Кыргызской Республики состоит почти на 40% от планируемых заимствований, и без помощи международных финансовых организаций-доноров представляется невозможным реформировать систему государственных закупок, как, впрочем, и ввести позитивные изменения в другие стратегические важные сферы.

Однако, несмотря на неоспоримую важность вливания различного рода инвестиций и других видов финансовой поддержки от МФО, на современном этапе наибольший интерес в сотрудничестве с международными финансовыми организациями представляет не столько привлечение кредитных ресурсов; сколько использование наработанных ими стандартов и технологий для повышения эффективности закупочной деятельности. Это использование всего накопленного опыта международных финансовых институтов для решения ключевых проблем в государственных закупках.



«Рис. 11. Выявление несовершенств системы государственных закупок»

Изображение иллюстрирует проблемы, имеющиеся в сфере государственных закупок.

В целях повышения эффективности системы государственных закупок необходимо акцентировать данные области: неусовершенствованная нормативная правовая база, регламентирующая все этапы процесса государственных закупок; низкий уровень качества планирования закупающими организациями номенклатуры, объемов закупаемых товаров, работ и услуг, а также методов закупки.

В списке недостатков - недостаточная квалификация членов тендерных комиссий, ответственных лиц закупающих организаций, а также имеющиеся случаи коррупционных правонарушений в процессе государственных закупок; слабая информированность потенциальных поставщиков о проводимых государственных закупках и повышение возможности их доступа к ним; отсутствие автоматизированной системы мониторинга и анализа использования бюджетных средств, направляемых на государственные закупки.

Данные проблемы были изложены в Стратегии развития государственных закупок в Кыргызской Республике на 2012-2014 годы, и несмотря на внушительный объем работы, проделанной в течении прошедшего периода, многие из этих проблем остаются актуальными и на данный момент.

Прослеживающиеся недостатки закупочной системы требуют системного подхода, позволяющего учесть все факторы, влияющие на процесс государственных закупок.

Реализовать такой подход позволяет сотрудничество Кыргызской Республики и МФО в области государственных закупок, обеспечивающее целенаправленные совместные усилия.

3.2 Пути совершенствования системы государственных закупок

Из изложения проблемных участков в сфере государственых закупок товаров, работ и услуг из части «3.1.», можно сделать вывод о назревании необходимости совершенствования системы государственных закупок. Заинтересованные стороны -- государственные органы, бизнес и общество -- осознают эту потребность, и процесс изменений уже запущен.

Одно из самых значительных изменений в рамках третьего этапа развития системы государственных закупок - новый Закон «О государственных закупках», принятый 3 апреля 2015 года № 72.

Закон нацелен на выстраивание более прозрачной системы государственных закупок с внедрением электронной системы проведения тендеров с уменьшением роли государственных служащих в принятии решений связанных с государственными закупками.

Также, повышение прозрачности государственных закупок предусмотрено путем публикации всей информации по проведению государственных закупок в Интернет-портале, который доступен на бесплатной основе.

В целях упрощения и улучшения процедур закупок предлагается расширить возможности закупающих организаций при проведении срочных закупок без согласования с уполномоченным государственным органом.

Вступившим в силу Законом предусматривается создание общего реестра недобросовестных поставщиков за неисполнение своих обязанностей по договору или за нарушения правил участия в процедурах государственных закупок, с целью ограничения их дальнейшего участия.

Определенным новшеством Закона «О государственных закупках» считается то, что отныне основным методом государственных закупок станет конкурс одноэтапным методом. Введено в обиход рамочное соглашение, это соглашение между закупающей организацией с двумя или более поставщиками, подписанное по результатам конкурсных торгов, в котором оговариваются условия будущего договора. Закупающая организация по результатам конкурса может подписать рамочное соглашение в случаях:

1) если возникнет необходимость в приобретении предмета закупок на неопределенной или многократной основе в течение какого-либо конкретного периода времени;

2) если в силу особого характера предмета закупок необходимость в таком предмете может возникнуть в срочном порядке в течение какого-либо конкретного периода времени.

Электронные закупки

Как отмечают ведущие специалисты международных финансовых организаций, поддерживающих реформы государственной закупочной деятельности, такие как глава представительства Всемирного банка в республике Александр Кремер и директор по антикоррупционной политике и прозрачности госсектора Глобальной практики Всемирного банка по вопросам управления Роберт Хунжа, Кыргызстан проделал колоссальный труд по улучшению системы государственных закупок.

В течение установленного времени, в рамках «Стратегии развития государственных закупок в Кыргызской Республике на 2012-2014 годы» была проведена подготовка, и как следствие, внедрена системы электронных государственных закупок, которая рассматривается в Кыргызстане и во всем мире, как один из самых эффективнейших путей по улучшению государственных закупок.

Можно отметить три этапа развития системы госзакупок, последней ступенью которой на данный момент является создание полноценной электронной системы.

«Рис. 12. Этапы развития системы государственных закупок»



Предоставляется графическое изображение поэтапного перехода от бумажной системы к нынешней системе - электронной.

Электронные государственные закупки применяются для приобретения товаров, работ, услуг в режиме реального времени посредством информационных ресурсов.

Согласно Стратегии развития ГЗ - внедрение электронных государственных закупок предусмотрено, прежде всего, для рационального расходования государственных средств, их экономии, обеспечения открытости и гласности процедур государственных закупок, стимулирования и развития конкуренции между поставщиками (подрядчиками), повышения конкурентоспособности местных поставщиков.

Введение электронных торгов позволяет государству получать качественные товары, работы и услуги за минимальные цены. Поставщики, участвуя в электронных торгах за право поставлять государству товары, работы и услуги в условиях максимальной конкуренции, будут стремиться объективно снижать ценовую стоимость своих предложений, сокращать затраты и повышать качество своей продукции, позволив тем самым, государству сократить до минимума государственные расходы на приобретение товаров, работ и услуг.

Использование ЭГЗ это неоспоримая экономия - экономится время, вся тендерная документация для изучения доступна онлайн; заявки также подаются онлайн. Это экономия средств: онлайн закупки позволяют снизить накладные расходы, и это также положительно отражается на цене.

Все преимущества использования ЭГЗ:

- снижение бюджетных расходов на приобретение товаров, работ и услуг для государственных нужд;

- единый порядок формирования и размещения государственного заказа;

- сокращение затрат на проведение процедур госзакупок;

- создание равных условий конкуренции среди поставщиков продукции;

-быстрый доступ к накопленной информации;

- значительное сокращение бумажного документооборота;

- повышение транспарентности и открытости процесса госзакупок;

- снижение количества правонарушений в процессе госзакупок.

Согласно исследованиям Всемирного Банка, использование системы электронных государственных закупок позволило Корее сэкономить $4,5 млн. в 2006 году, Румынии - $178 млн. в 2002-2006 гг., а Бразилия сократила на 51 процент расходы на операционные издержки и снизила цены на 25,5 процента за 2000-2006 гг.

В Кыргызстане внедрение электронной системы госзакупок началось при финансировании Азиатского банка развития. АБР оказал техническую поддержку проекту «Внедрение электронной системы закупок», цель данного проекта направлена на выполнение принципа эффективности и прозрачности государственных закупок и соответственно прозрачности и подотчетности государственного бюджета.

В 2014 году была проведена ее аттестация с шестью пилотными закупающими организациями, как было заявлено на коллегии Министерства финансов КР.

При поддержке Азиатского банка развития и Всемирного банка Минфином проведено бесплатное обучение по электронным торгам для поставщиков и закупщиков по переходу на электронную систему госзакупок в Оше и Бишкеке, также были проведены обучающие семинары для представителей всех айылных округов республики.

Суть обучения сводится к базовым объяснениям: как работать с системой, регистрироваться, как подавать заявку, искать поставщиков и закупщиков, какие необходимо представить документы и т.п. Помимо этого, выпущены видео - ролики, объясняющие принципы работы с обновленной версией портала госзакупок, которые доступны на портале в соответствующих разделах.

Официальный Портал Государственных Закупок Кыргызской Республики доступен по адресу www.zakupki.gov.kg.

Согласно данным портала за 2014 год было зафиксировано 89 объявлений на сумму 910 539 915, 69 сомов; но уже в этом году их количество возросло до 1 514 объявлений, общая стоимость достигает до 14 451 439 186, 42 сома

«Рис. 13. Динамика объявлений Официального Портала Государственных Закупок Кыргызской Республики www.zakupki.gov.kg. »

Как видно из изображения роста количества объявлений и соответственно роста их общей стоимости, в 2015 году происходит явное увеличение организаций, использующих портал по назначению.



«Рис. 13. Структура стран с высоким процентом посещения портала ЭГЗ»

В диаграмме не представлен Кыргызстан, так как согласно информации на портале, КР занимает 90,14% посещаемости.

Порядок проведения электронных государственных закупок товаров, работ, услуг (далее - электронные закупки) по Законодательству предусматривают выполнение следующих мероприятий на Портале:

1) формирование тендерной документации, а также формирование и утверждение состава тендерной комиссии;

2) публикация на Портале объявления о проведении электронных закупок;

3) получение поставщиками тендерной документации, с автоматической регистрацией факта ее получения на Портале;

4) разъяснение закупающей организации посредством использования Портала положений тендерной документации поставщикам (подрядчикам), получившим ее;

5) автоматическая регистрация на Портале заявок для участия в электронных закупках, подаваемых в форме электронного документа;

6) автоматическое вскрытие тендерных заявок и публикация на Портале соответствующего протокола вскрытия;

7) рассмотрение, оценка и сопоставление тендерных заявок участников электронных закупок и определение победителя, публикация на Портале протокола итогов. На основании рекомендации тендерной комиссии заключение между закупающей организацией и победителем электронных закупок, договора о государственных закупках или другое решение принимается в соответствии с положениями Закона Кыргызской Республики "О государственных закупках".

При осуществлении электронных государственных закупок нескольких видов однородных товаров, работ, услуг закупающая организация в тендерной документации разделяет товары, работы, услуги на лоты по их однородным видам и (или) по месту их поставки (выполнения, оказания).

По сути, модель электронных закупок кардинально не отличается от традиционных, она лишь дает новые объективные инструменты проведения тендеров.

Потенциальным поставщикам для участия в электронных торгах необходимо приобрести электронную цифровую подпись, которую выделяют Удостоверяющие центры - Госпредприятие «Инфоком» и ОсОО «Достек Групп».

Число активных поставщиков на портале ЭГЗ составляет 2335 участников, неактивных - 326, общее число поставщиков - 2661

Правительство намерено произвести перевод оставшихся бюджетных организаций на электронный портал с июля 2015 года. На данное время на портале зарегистрировано 868 закупающих организаций, из которых активны 737 участников, остальные 131 участников не подавали объявлений.

Основной проблемой в области электронных торгов является то, что не все закупающие организации регистрируется на портале госзакупок, система еще не применяется всеми закупающими организациями и поставщиками. Причиной затягивания данной процедуры могут быть как технические проблемы и определенная новизна электронных закупок, так и определенные мотивации должностных лиц, преследующих свои цели, наличие коррупционного фактора, отсутствие доступа к Интернету в региональных организациях, низкий уровень кадрового потенциала.

Кыргызстан с помощью международных доноров, в частности таких МФО как Азиатский Банк Развития и Всемирный Банк смог внедрить электронную систему госзакупок за 8 месяцев. Для сравнения, Армения к этому шла 5 лет, Грузии понадобилось для этого 3 года.

Итоги по «Стратегии развития государственных закупок в Кыргызской Республике на 2012-2014 годы»

Кыргызская Республика, более двух с половиной лет назад, обратившаяся к донорам, чтобы перенять лучшие практики, существующие в других передовых странах, и внедрить их в систему государственных закупок, получила финансовую и техническую поддержку со стороны МФО.

Специалисты различных финансовых институтов дают положительную оценку проведенной работе Правительства и в особенности, ее темпам. Здесь уместно процитировать высказывание главы представительства Всемирного банка в КР Александра Кремер: «Вы сумели добиться большого прогресса в течение последних 8 месяцев, работая сразу на трех фронтах - институциональном, законодательном и техническом». Под этим заявлением подразумеваются реформы в закупочном секторе.