Миграционная политика Европейского Союза и ее влияние на РФ: правовые аспекты
Исследование и оценка современной миграционной ситуации в Европейском Союзе, становление и развитие политики в данной сфере, нормативно-правовое обоснование. Особенности отношений Европейского Союза и России в сфере миграции: взаимодействие и влияние.
| Рубрика | Международные отношения и мировая экономика |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 06.12.2013 |
| Размер файла | 84,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
15 декабря 1946 г. Резолюцией 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН была создана Международная организация по беженцам (МОБ), в деятельности которой участвовало 18 стран, среди них - Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ приняла на себя обязательства и в отношении предвоенных беженцев, и в отношении перемещенных лиц, депортированных во время войны с территории своих стран. В период 1947-1951 гг. МОБ удалось переселить на родину более 1 млн. перемещенных лиц. В 1947-1948 гг. были заключены соглашения между МОБ и рядом государств (Австралия, Бельгия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве неквалифицированной рабочей силы на производстве. Конституцией МОБ такие функции не были предусмотрены. Это позволило экспертам сделать вывод о «коммерческом» этапе существования МОБ, когда ею выполнялись задачи поставки «дешевых» по стоимости трудовых иммигрантов своим партнерам по соглашениям.
3 декабря 1949 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 319 (IV) было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое начало действовать с 1 января 1951 г. УВКБ ООН стало правопреемником всех существовавших до него международных органов по беженцам, лицам, ищущим убежище, и перемещенным лицам. Международная организация труда (МОТ), изначально представлявшая собой автономно действующее учреждение, связанное с Лигой Наций, согласно Соглашению об установлении связи 1946 г., стала первым специализированным учреждением системы ООН. Деятельность МОТ в том числе направлена на охрану прав и регулирование статуса трудящихся-мигрантов. Отличительной особенностью МОТ является принцип трехстороннего представительства, который допускает к участию в ее органах, помимо правительств государств-участников, профсоюзы и организации предпринимателей этих государств. При этом все три стороны выступают на независимой основе. МОТ является инициатором ряда конвенций, направленных на защиту иностранных трудовых мигрантов на межгосударственном и национальном уровне.
Функции по организации перемещений мигрантов перешли к Международной организации по миграции (МОМ), основанной в 1951 г. К ее современной компетенции относятся: «набор, подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции, консультативные услуги по вопросам миграции».
Международно-правовую основу для внешней трудовой миграции составляют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.
В Конвенции ООН от 18 декабря 1990 г. содержится международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов, так согласно ст. 2 Конвенции, «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является. Данный документ сознает значение и масштабы явления миграции, в которую вовлечены миллионы людей и которая затрагивает значительное число государств международного сообщества, учитывает воздействие потоков трудящихся-мигрантов на государства и соответствующих лиц и стремится установить нормы, которые могут содействовать согласованию позиций государств посредством принятия основных принципов, касающихся обращения с трудящимися-мигрантами и членами их семей, учитывает уязвимое положение, в котором часто оказываются трудящиеся-мигранты и члены их семей в силу, в частности, того, что они не находятся в государстве происхождения, и трудностей, с которыми они могут сталкиваться в связи с их нахождением в государстве работы по найму.
Серьезное внимание правовым вопросам трудовой миграции уделяет Международная организация труда (МОТ). Среди ее Конвенций особое значение имеет, на мой взгляд, Конвенция №97 о трудящихся-мигрантах от 8 июня 1949 года. Одной из основных ее идей является признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т.п. Конвенция №97 содержит статьи, направленные на регулирование условий, при которых трудящиеся мигранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией.
Большое значение имеет указание Конвенции №97 на необходимость письменного оформления трудовых контрактов и соблюдения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.
Конвенция МОТ №118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения от 6 июня 1962 г., устанавливает равноправие граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения.
Два других документа - Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 4 июня 1975 г. и Рекомендация МОТ №151 о трудящихся-мигрантах от 4 июня 1975 г., укрепляют и расширяют положения актов 1949 г. Так, в преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость устранения неконтролируемого роста миграции предусматриваются меры по пресечению тайных миграционных потоков и незаконного найма мигрантов, делается дальнейшая конкретизация относительно равенства возможностей и обращения трудящихся-мигрантов и местных граждан, в частности обеспечения права на географическую и профессиональную мобильность, профессиональную подготовку, признание квалификации, приобретенной в стране происхождения.
Рекомендацией МОТ №151 предусматривается принятие мер в целях содействия восстановлению семей трудящихся-мигрантов, защиты здоровья и социального обеспечения. В соответствии с ней трудящиеся-мигранты и члены их семей, находящиеся на законных основаниях в принимающей стране должны пользоваться равным правом с гражданами данной страны в отношении продвижения по работе, профессиональной подготовки, вознаграждения за труд равной ценности, условий труда, членства в профсоюзах, условий жизни. Рекомендация МОТ №151 подтверждает, что политика в области трудовой миграции должна основываться на потребностях как стран, поставляющих рабочую силу, так и стран, предоставляющих работу. Должны учитываться не только краткосрочные потребности в рабочей силе и ее ресурсы, но также долгосрочные социальные и экономические последствия миграции, как самих мигрантов, так и для соответствующих стран.
Важным шагом в вопросе регулирования миграционных процессов в Европе стало принятие Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 г. В содержание права на трудовую миграцию включены: реальная возможность принятия фактически сделанного предложения поступления на работу в любое государство-член ЕС, свободно передвигаться по его территории, трудиться там на основе тех же юридических норм, которые действуют для местных работников, а также оставление на территории государства-члена ЕС после завершения работы в соответствии с принципами, установленными ЕС.
Особо хочется отметить значение Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г. Согласно ст. 18 Хартии, в целях обеспечения эффективного осуществления права заниматься приносящей доход деятельностью на территории любой другой Договаривающейся стороны Договаривающиеся стороны обязуются применять существующие положения, руководствуясь духом гостеприимства; упростить существующие формальности и сократить или отменить гербовые и другие сборы, выплачиваемые иностранными рабочими или их нанимателями; либерализовать в индивидуальном или коллективном порядке положения, регулирующие найм иностранных рабочих; и признают право своих граждан выезжать из своей страны с целью заняться приносящей доход деятельностью на территориях других Договаривающихся сторон.
Римские договоры о ЕЭС 1957 г. указывают на свободу передвижения людей в пределах Европейского сообщества с точки зрения обмена трудовыми ресурсами. Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе определяет основы сотрудничества его членов в области правосудия и внутренних дел, среди которых перечислены общие принципы предоставления убежища, единые правила пересечения границ и единая иммиграционная политика. Лиссабонский договор 2007 г. говорит о предоставлении гражданам ЕС пространства свободы, безопасности и законности, где обеспечивается их внутреннее перемещение и принимаются соответствующие меры по контролю на внешних границах, предоставлению убежища и вопросах иммиграции.
Большое значение для миграционной практики ЕС имеют Шенгенские договоренности, которые состоят из Соглашения 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 г. о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 г.) и протоколов о присоединении. Помимо основных 22 стран - партнеров по ЕС, применяющих эти документы, к настоящему моменту в них участвуют Швейцария, Лихтенштейн, Норвегия и Исландия. На основе Соглашений был принят Визовый кодекс 2009 г., представляющий собой свод унифицированных правил оформления въездных виз для пересечения внешних границ Шенгенских государств гражданами третьих стран. М.М. Бирюков относит Шенгенское право к первой опоре ЕС - уже указанному выше пространству свободы, безопасности и законности, и пишет о том, что «дальнейшее развитие шенгенских норм происходит как в рамках «внутреннего» права ЕС (в актах вторичного права), так и формально вне его рамок посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров между государствами-членами Союза…».
Приоритеты иммиграционной политики направлены на максимальное упрощение перемещения собственных граждан по территории ЕС. Иные стандарты действуют по отношению к гражданам третьих стран, прибывающим сюда. Предусмотрены жесткие иммиграционные правила по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, и формирование общей процедуры признания их статуса. Большое значение уделяется принятию общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению. Формально проблемы вынужденной миграции остаются сферой регулирования Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и национального иммиграционного законодательства.
Практика показывает, что Западная Европа все более движется к закрытию своих границ для граждан третьих стран. Соглашение между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз 2006 г., принятое на взаимной основе, относится к сфере нормальной миграции и предусматривает облегчение поездок членов официальных делегаций, предпринимателей, перевозчиков, журналистов, творческих работников, спортсменов, лиц, проходящих обучение или стажировку, участников программ обмена и близких родственников постоянно проживающих граждан. Что касается вынужденной миграции, то широкое распространение получили соглашения о реадмиссии (возврате, транзите и приеме) незаконных мигрантов и лиц, ищущих убежище, на территорию стран, из которых они прибыли. Подобные соглашения подписаны ЕС со странами Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. Их целью является, в том числе, и ограничение контингента потенциальных беженцев.
Широко применяется концепция «первой безопасной страны». Она предполагает, что, если лицо уже осуществило транзит по территории какого-либо государства, чтобы въехать в пределы ЕС, то его страны не должны принимать на себя обязательств по определению его статуса как беженца. Это означает, что человек не может произвольно выбирать страну своего убежища. Он должен остановиться в первом по пути следования и безопасном для его пребывания государстве, обратившись к иммиграционным властям с соответствующим заявлением.
Наглядным примером служит ч. 2 ст. 29 Конвенции 1990 г. о применении Шенгенского соглашения, которая гласит: «Каждая Договаривающаяся Сторона сохраняет за собой право отказать во въезде заявителю, ходатайствующему о предоставлении убежища, или выслать его в третье государство на основании своих национальных законов и в соответствии со своими международными обязательствами». Пункт 5 ст. 3 Дублинской Конвенции 1990 г. устанавливает, что «любое государство-член сохраняет за собой право в соответствии со своим внутренним законодательством переадресовать заявителя, ходатайствующего о предоставлении убежища, к третьему государству».
При этом оба европейских Соглашения содержат положение о приверженности государств-участников принципам Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Но реализация прав лица, ищущего убежище, с применением вышеуказанных норм на территории ЕС становится невозможной. Остается открытым вопрос о том, захочет ли третье государство взять на себя обязательства по проведению процедуры признания и обратится ли к его помощи сам заявитель. Система двойных стандартов ЕС в области иммиграции способствует действию механизма формальных ограничений для нежелательных лиц, прибывающих из третьих стран.
Значительное внимание уделяется правовому регулированию борьбы с нелегальной миграцией в ЕС.
Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Однако, хотелось бы обратить внимание, что обращаясь к проблеме правового противодействия нелегальной миграции в ЕС, мы сталкиваемся с тем, что только четыре правовых акта имеют непосредственное отношение к данному вопросу. В тоже время, влияние на нелегальную миграцию, ее качественные и количественные показатели оказывают и регулирование миграционных процессов в целом, и борьба с международной организованной преступностью. Например, жесткое ограничение законных способов въезда и трудоустойства мигрантов приводит к увеличению нелегальных мигрантов, что, в свою очередь, инициирует ужесточение законодательства в области противодействия нелегальной миграции.
Для того, что бы понять насколько взаимосвязаны правовые акты Европейского Союза в области миграционных процессов и насколько они эффективны в сфере противодействия нелегальной миграции, целесообразно классифицировать их по объектному признаку и направленности воздействия. Думается, подобная классификация может выглядеть следующим образом: акты по регулированию в целом миграционных процессов, акты по противодействию нелегальной миграции; акты противодействия явлениям, сопутствующим нелегальной миграции.
На примере некоторых правовых актов рассмотрим предложенные категории, попытаемся их охарактеризовать.
1) Правовые акты Европейского Союза по регулированию в целом миграционных процессов в той или иной степени затрагивают проблему противодействия нелегальной миграции. Однако, чаще эти акты направлены на усовершенствование и облегчение процесса легальной иммиграции из третьих стран в Европейский Союз, например, введение безвизвого режима для некоторых государств и отдельных категорий граждан, установление статуса граждан третьих стран, легально проживающих на долгосрочной основе, определение возможности легальной иммиграции для работы и обучения в государствах-членах, установление наиболее благоприятных условий для высококвалифицированных специалистов из третьих стран с целью привлечения их в ЕС.
Регламент 539/2001 от 15 марта 2001 г. «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз» регулирует условия въезда иностранцев в ЕС. В Регламенте предусмотрен общий перечень стран, граждане которых обязаны иметь визу при пересечении внешних границ государства-члена, а также перечень стран, граждане которых освобождаются от требований получения визы для пребывания продолжительностью максимально до трех месяцев. По сути, этот документ учредил так называемые «черный» и «белый» списки третьих стран, что дало возможность Европейскому Союзу сдерживать нелегальную миграцию, но не воспрепятствовать ей в полной мере.
А Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы» формулирует привлекательные условия для легального въезда и пребывания в странах ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран. По сравнению с другими законными иммигрантами в ЕС для таких специалистов предусмотрен упрощенный порядок реализации некоторых прав: например, право осуществлять «семейное воссоединение», право по истечении пяти лет законного проживания получить статус «долгосрочного резидента ЕС», дающий гражданам третьих стран еще более широкие возможности работы и проживания.
Здесь следует отметить, что такие меры, как предоставление наиболее благоприятного миграционного режима мигрантам, являющимся высококвалифицированными специалистами, не смогли значительно уменьшить нелегальную миграцию, т.к. для низкоквалифицированных специалистов миграционный режим остался прежним. Учитывая, что единые требования к высококвалифицированным мигрантам Европейским Союзом не было выработано и каждое государство-член использует свои критерии оценивая квалификации, мигранты-специалисты одинакового уровня в разных государствах и оцениваются не одинаково, что является присвоением им разной квалификации и, как следствие, предоставления им разного миграционного режима, что, в свою очередь, снова может привести к нелегальной миграции.
Правовые акты, относящиеся к данной категории, способствуют установлению благоприятного иммиграционного режима на территории Европейского Союза, что, в сущности, должно привести к уменьшению количества нелегальных мигрантов, т.к. легальная миграция становится легко осуществимой для большинства категорий граждан из третьих стран.
2) Законодательная база Европейского Союза касающаяся непосредственно противодействия нелегальной миграции представлена четырьмя документами. Это: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. «Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию»; Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. «Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию»; Директива 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран»; Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран».
Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. и Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. являются взаимозависимыми и дополняют друга. А также представляют собой основы законодательства, в соответствии с которыми государства-члены до конца 2004 г. должны были внести поправки в свои уголовные кодексы и другие внутренние законы, путем введения в них адекватных санкций за преступные деяния, состоящие в помощи незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов.
Тему нелегальной миграции, кроме предотвращения помощи нелегальной миграции, ЕС рассматривает и сквозь призму определенных мер, направленных на работодателей, которые нанимают незадекларированных мигрантов, и через поиск средств для эффективной политики возвращения мигрантов.
Целью Директивы 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. является установление единых для всего ЕС правил и процедур возвращения нелегальных иммигрантов. Данный акт направлен на решение таких основных задач как: стимулирование добровольного отъезда нелегальных иммигрантов, установление минимальных стандартов содержания и сроков задержания нелегалов в специализированных центрах, а также условий запрета на повторный въезд на территорию Евросоюза.
Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. ввела единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов. Цель документа - воспрепятствовать притоку в Европейский Союз нелегальной рабочей силы из «третьих стран» (стран, не входящих в ЕС).
Следуя этой цели Директива зафиксировала, в качестве основополагающего, принцип запрета любого трудоустройства нелегальных иммигрантов и предусмотрела к его нарушителям (работодателям ЕС, в том числе подрядчикам и субподрядчикам) широкий комплекс санкций и мер профилактического (превентивного), восстановительного и карательного характера.
В соответствии с данными документами, физические и юридические лица за помощь незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов, а также работодатели, использующие труд нелегальных иммигрантов подвергаются уголовным, административным и другим санкциям. Следует отметить, что в отношении самих нелегальных мигрантов законодательство ЕС придерживается гуманной позиции, и к таким лицам не предусмотрены какие-либо санкции за незаконное пребывание на территории Евросоюза, кроме высылки в добровольном либо принудительном порядке, что не является препятствием в будущем для их повторного въезда как в легальном, так и нелегальном статусе.
3) Нелегальная миграция зачастую бывает организованной и является одним из способов совершения других противоправных деяний, таких как терроризм, контрабанда и др. Европейским Союзом разработан и принят ряд нормативных правовых актов по противодействию явлениям сопутствующим нелегальной миграции: Рамочное решение 2002/475/JHA о борьбе с терроризмом; Рамочное решение 2004/68/JHA о борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией; Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004 г. «Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями»; Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» от 16 мая 2005 г.; Решения Совета 2006/618/EC и 2006/619/EC от 24 июля 2006 г. о заключении от имени Европейского Сообщества Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми; Решения Совета 2006/616/EC и 2006/617/EC от 24 июля 2006 г. о заключении Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; Рамочное решение 2008/841/ПВД от 24 октября 2008 г. о борьбе с организованной преступностью; Директива 2011/36/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС «О предупреждении и противодействии торговле людьми, о защите пострадавших и о замене Рамочного решения Совета ЕС 2002/629/ПВД».
Как видно из перечисленных в данной категории правовых актов, большое внимание Европейским Союзом обращается на противодействие такому явлению, сопутствующему нелегальной миграции, как торговля людьми. Жертвы торговли людьми доставляются в страну как нелегально, так и въезжают туда законными способами в качестве туристов, будущих жен, артистов, домашней прислуги, приглашенных по обмену, либо лиц, ищущих убежища, в зависимости от законодательства государства. Вопросы торговли людьми входят в круг таких тем, как, например, сексуальная эксплуатация женщин и детей, защита женщин от насилия, организованная преступность и миграционные процессы. Совет Европы считает одним из своих приоритетов - противодействие торговле людьми.
Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» была принята 16 мая 2005 г. (вступила в силу в 2008 г.) направлена на предупреждение и борьбу с торговлей людьми, защиту основных прав человека жертв торговли людьми, а также обеспечение эффективного расследования и привлечения к ответственности виновных. Действие Конвенции распространяется на жертв как нелегально, так и легально прибывших и находящихся на территории государства, она применяется к торговле людьми, на транснациональном и на национальном уровне.
Главы III, IV Конвенции созвучны с положениями Директивы 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран». Жертвы торговли людьми, также как и нелегальные мигранты, не обременены ответственностью, а, напротив, Конвенция вводит положения, направленные на защиту их интересов. В то же время, Конвенцией предусмотрен широкий спектр санкций и мер превентивного, карательного характера в отношении лиц к собственникам бизнеса, сознательно использующих работников, поставленных им торговцами людьми, а также к торговцам, организаторам подобного бизнеса, умышленным пособникам, изготовителям поддельных документов и др.
Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004 г. определяет условия выдачи вида на жительство для граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, которые являются жертвами торговли людьми, либо стали объектом действий по способствованию нелегальной иммиграции. Целью предоставления вида на жительство является попытка привлечения граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, к сотрудничеству с компетентными органами, а также обеспечение жертвам соответствующей защиты. Здесь законодатель вводит своеобразное поощрение жертвам торговли людьми и нелегальным мигрантам за сотрудничество с компетентными органами в качестве предоставления временного вида на жительство. Данная мера направлена не только на обеспечение соответствующей защиты для жертв, но и на выявление, противодействие, борьбу с организованной преступностью.
Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что сегодня в Европейском Союзе, особой форме объединения государств, особый механизм правового регулирования миграции основан на международных документах, учредительных договорах, а также правовых актах институтов ЕС, включая акт, имеющий прямое действие в государствах-членах Союза и не требующий имплементации в национальное законодательство. Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Они отражают разные аспекты процессов миграции в общем.
2. Отношения Европейского Союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики
2.1 Проблемы и направления совершенствования миграционной политики Российской Федерации
В современных условиях миграционная политика становится одним из приоритетных направлений в политической и экономической деятельности РФ, поэтому от законодательной и исполнительной власти требуются взвешенные и обоснованные решения в сфере миграции, способные позитивно повлиять на миграционную ситуацию и содействовать развитию территорий. Сложность и многоаспектность миграционных проблем диктует необходимость создания четких правовых и организационных механизмов регулирования миграционных потоков.
В настоящее время все больше ученых Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам.
Высказываются серьезные претензии не только к миграционной политике в целом, но и к миграционному законодательству. 26 января 2012 г. на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России В.В. Путин отметил: «Накопившиеся здесь проблемы, риски волнуют наше общество, порой вызывают открытое раздражение». В своих статьях, посвященных анализу проблем национальной, социальной и миграционной политики, он указал на необходимость повышения качества миграционной политики государства. «Потребуется «умная» миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. Нужно будет обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи».
Миграционная политика РФ действительно нуждается в корректировке, однако, при работе над ее совершенствованием, России необходимо исходить не из ни на чем не основанных амбициях, а из экономических и политических реалий. Безусловно, миграция в РФ - это прежде всего трудовая миграция. Сегодня перед Россией стоит непростая задача модернизации экономики, более того - ее инновационного развития. Важное место в этом процессе отводится малому и среднему бизнесу, где труд мигрантов становится важным фактором экономического развития за счет пополнения трудовыми ресурсами этого сектора экономики. В структуре экономики и занятости к 2020-му году роль бизнеса должна вырасти с 15% до 60%. Но эта задача невыполнима без привлечения мигрантов и не только высококвалифицированных. Для высококвалифицированных работников-мигрантов привлекательность России вызывает огромные сомнения. Россия нуждается, прежде всего, в привлечении трудовых мигрантов рабочих специальностей. При этом такие мигранты ни коим образом не отнимают рабочие места у граждан РФ, поскольку существующий в РФ уровень безработицы связан не только с отсутствием рабочих мест, но и с (в значительной части) элементарным нежеланием работать.
Таким образом, на сегодняшний день нужно обратить внимание на регулирование потоков трудовой миграции, прежде всего, из стран СНГ.
Безусловно, эффективное использование такого важного ресурса развития, как миграция, возможно при условии повышения качества законодательной и правоприменительной практики, скоординированности и слаженности в работе миграционной службы, правоохранительных органов, представителей регионов и бизнеса.
Анализ правового статуса иностранных работников в целом свидетельствует, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Предмет регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой в данном случае были бы разработка и принятие отдельной главы Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.
Другим способом решения данной проблемы могло бы стать принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.
Одной из необходимых мер видится введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по независящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т.е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.
Остается нерешенным и вопрос о легализации иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, до передачи ему работодателем разрешения на работу. Как известно, срок рассмотрения заявления составляет до 1,5 месяцев, однако никаких других документов, позволяющих иностранному гражданину, еще не получившему разрешение на работу, легализовать свое нахождение на территории Российской Федерации, в настоящее время не предусмотрено.
В целях более эффективного регулирования внешней трудовой миграции необходимо осуществить определенный комплекс мер:
- дальнейшее совершенствование законодательства в сфере трудовой миграции, которое должно развиваться по пути разработки четких правил постановки на миграционный учет, выдачи разрешений на проживание и работу, с учетом постепенного перехода на электронный формат предоставления таких услуг. Особого внимания заслуживает проблема совершенствования системы регистрации, поскольку в ней еще имеются определенные правовые пробелы;
- государство должно не только устанавливать нижние границы необходимых ей масштабов привлечения мигрантов на постоянное жительство, но и определять этнические и страновые приоритеты, как это делается многими государствами. Основной приоритет должен принадлежать соотечественникам. К ним можно отнести либо лиц тех национальностей, которые являются титульными для данной страны независимо от того, где они проживают, либо лишь ту их часть, которая проживает в других государствах, будучи их гражданами;
- обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;
- информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
- развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности;
- поддержка учебной миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и переквалификации по профессиям, наиболее востребованным на рынке труда;
- для изменения ситуации в области миграции необходимо формирование жестких механизмов селективной миграции, аналогичных тем, которые созданы, например, в странах Европейского союза, в США. Государственная миграционная политика должна на порядок повысить свою наукоемкость, опираться на анализ рынка труда, потребности регионов и отраслей в специалистах и рабочей силе;
- необходима разработка новых комплексных критериев оценки эффективности государственной миграционной политики как на федеральном, так и на региональном уровне;
- необходимо создать комплексный механизм обратной связи, обеспечивающий защиту прав мигрантов.
Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.
Также далека от совершенства существующая система квотирования. 13 июня 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный документ определяет стратегические задачи миграционной политики, в частности в сфере квотирования трудовой миграции: «Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей».
Следует отметить, что впервые квотирование было введено в 2002 г., когда был принят Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Речь тогда шла только о мигрантах из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля (т.е. срок был на два месяца больше, чем сейчас). Этот порядок реально действовал в 2004-2006 гг. После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства в сфере квотирования произошли изменения, которые отчасти «уравновесили» существенную либерализацию процедур легализации пребывания и занятости трудовых мигрантов, особенно так называемых безвизовиков. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда. В тот же период Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. №783 был утвержден новый механизм квотирования иностранной рабочей силы, в соответствии с которым: в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий; срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая; потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации.
В конце 2008 г. в Постановление Правительства №783 были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.
Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в РФ в последнее время (2011-2013 гг.) остается на одном уровне - 1 745 584 чел., что на 98 772 чел. меньше, чем в 2010 г., когда она составляла 1 944 356 чел.
Квотирование ИРС подразумевает, во-первых, регулирование объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны и, во-вторых, защиту национального рынка труда. В-третьих, квота как результат заявочной кампании призвана служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей.
В-четвертых, введение квоты преследует и определенную политическую цель - успокоить общественное мнение относительно неконтролируемого притока трудовых мигрантов, снизить накал антимигрантских настроений. Например, в конце 2008 г. на фоне нарастающего экономического кризиса в СМИ нагнетались опасения, связанные с тем, что мигранты занимают рабочие места, необходимые для теряющих работу россиян. Квоты на привлечение ИРС на 2009 г. были сокращены в 2 раза (с 3,98 млн. разрешений на работу до 1,99 млн. и с 1,25 млн. приглашений на въезд до 0,63 млн.). Общественное мнение было успокоено, но работодатели начали сталкиваться с трудностями в восполнении дефицита кадров.
Участники дискуссии отмечали, что из всех функций, возлагаемых на систему квотирования, в России выполняется только четвертая - политическая, да и то лишь отчасти. Необоснованность устанавливаемых квот, безвизовый въезд подавляющего большинства трудовых мигрантов и значительные объемы их нелегальной занятости не позволяют системе квотирования играть роль реального регулятора привлечения иностранной рабочей силы (ИРС).
По данным опросов Центра миграционных исследований при ИНП РАН, подтверждаемым результатами проектов других научных организаций, практически все трудовые мигранты хотят трудиться законно. Однако из-за быстрого исчерпания квот очень многие из них оказываются вытолкнутыми из правового поля. В результате трудовые мигранты подвергаются эксплуатации или попадают в рабство, не получают обещанную зарплату и т.д. То есть происходит массовое нарушение их прав. Государство же теряет налоги с их заработка, доходы от выдачи им разрешительных документов и может потерять необходимый России в обозримой перспективе иммиграционный потенциал. Часть мигрантов, не сумевших легализоваться, попадает в сети криминала и начинает заниматься каким-либо преступным бизнесом.
Существующая в России система квотирования трудовой иммиграции нуждается в коренном пересмотре. И сделать это нужно как можно скорее, чтобы избежать дальнейшего нарастания экономических потерь и социально-политических угроз, связанных с ее применением.
Заслуживает внимание опыт ЕС - ЕС различает две системы квотирования: «квоты», учитывающие национальность, и «квоты», учитывающие категорию заявителей (рабочие, беженцы, члены семьи).
Для РФ весьма актуальна проблема борьбы с нелегальной миграцией. Как правильно отмечают Р.С. Гусейнов и Н.К. Потоцкий, «специфика нелегальной миграции такова, что попытки противодействовать ей, не решая всего комплекса проблем, связанных с иммиграцией в Россию в целом, приведет в лучшем случае к выхолащиванию самой идеи противодействия как комплексной, а в худшем - усложнит ситуацию и затянет решение вопроса борьбы с указанным феноменом на долгие годы. Поэтому проблему нелегальной иммиграции нужно решать как часть более общей проблемы регулирования миграционных процессов в России». Они также обоснованно полагают, что ведущим компонентом системы регулирования миграционных процессов является право, обеспечивающее конституционность функционирования субъектно-объектной составляющей рассматриваемой нами системы.
Сегодня, по подсчетам ФМС России, 3,3 млн. находящихся в стране иностранцев превысили срок законного пребывания - находятся более трех месяцев. Большинство из них граждане Узбекистана (почти 900 тыс.), Украины (более 500 тыс.), Таджикистана (400 тыс.). Незаконная миграция оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, социальную ситуацию, межнациональные отношения. С ней также тесно связаны проблемы торговли людьми и трудовой эксплуатации, которые приобрели широкие масштабы.
В 2012 г. внесены существенные изменения в уголовное законодательство. 30 декабря 2012 г. были подписаны Федеральные законы №308-ФЗ и 312-ФЗ, которые вносят поправки в ст. 322 - 322.1 Уголовного кодекса РФ и ст. 150 - 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Теперь пересечение Государственной границы РФ иностранцами, въезд которым в Российскую Федерацию заведомо для виновного не разрешен, наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб., либо принудительными работами на срок до 4 лет, либо лишением свободы на тот же срок. За совершение данного преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения предусмотрено лишение свободы на срок до 6 лет. В свою очередь, за организацию незаконного въезда в Россию иностранцев и лиц без гражданства, их незаконного пребывания в стране или незаконного транзитного проезда через территорию РФ увеличен максимальный размер штрафа с 200 до 300 тыс. руб., максимальный срок обязательных работ - с 360 до 420 часов, максимальный срок исправительных работ - с года до двух лет, а принудительных работ - с двух до трех лет. Максимальный срок лишения свободы вырос с двух до пяти лет с ограничением свободы с года до двух, а если те же деяния совершены организованной группой или в целях совершения преступления на территории России, срок увеличивается с пяти до семи лет.
В феврале 2013 г. Госдумой РФ в первом чтении был принят законопроект, предусматривающий уголовную ответственность за фиктивную регистрацию / постановку на учет иностранцев или лиц без гражданства по месту жительства. Как отмечается в пояснительной записке, только в 2011 г. на территории РФ было выявлено более 6400 адресов, в которых зарегистрировалось почти 300 тыс. граждан. Согласно проекту, под фиктивной регистрацией иностранцев понимается их регистрация в жилых помещениях на основании представления заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов. В свою очередь, под фиктивной постановкой на учет понимается постановка их на учет по месту пребывания (проживания) в жилых помещениях на основании представления заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов и (или) постановка их на учет по месту пребывания в жилых помещениях без намерения проживать (пребывать) в этих помещениях либо без намерения принимающей стороны предоставить им эти помещения для проживания (пребывания). За совершение указанных преступлений предусматривается штраф от 100 до 500 тыс. руб. или лишение свободы на срок до трех лет.
03.09.2011 г. была утверждена Программа сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2012-2014 гг. Основными задачами Программы являются выработка и реализация согласованной миграционной политики государств СНГ; развитие международно-правовой базы сотрудничества; совершенствование и сближение национального законодательства; совершенствование пограничного и миграционного контроля на государственных границах государств СНГ; проведение совместных и / или согласованных оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций; информационное и научное обеспечение сотрудничества; осуществление сотрудничества в сфере подготовки, переподготовки кадров и повышения квалификации руководящих работников и специалистов. За 2011 г. на территории государств СНГ были задержаны более 2,3 тыс. нарушителей миграционного законодательства, ликвидировано 10 каналов незаконной миграции, выявлено 26 фактов торговли людьми.
Особое внимание уделяется укреплению межгосударственного сотрудничества миграционных служб и правоохранительных органов приграничных территорий. Так, на базе Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) функционирует Координационный совет руководителей компетентных органов государств-членов по вопросам борьбы с незаконной миграцией (КСБНМ). В феврале 2013 г. рабочей группой КСБНМ был подготовлен проект документа по созданию системы обмена информацией в сфере противодействия незаконной миграции в рамках Единой системы учета (ЕСУ) СНГ.
Кроме того, на протяжении последних пяти лет в формате ОДКБ проводится комплексная оперативно-профилактическая операция «Нелегал», направленная на противодействие незаконной миграции граждан третьих (по отношению к ОДКБ) стран, включая торговлю людьми. Всего в ходе операции «Нелегал-2012» было выявлено 100,9 тыс. нарушений миграционного законодательства, из них 79,6 тыс. связаны с незаконным въездом, выездом и пребыванием, 21,2 тыс. - с нелегальной трудовой деятельностью. Сумма взысканных штрафов превысила 3,3 млн. долл.; 4002 человека были выдворены. По результатам операции было возбуждено более 9 тыс. уголовных дел. Пятая часть из них (1884) связана с оборотом наркотиков, 506 - оружия, 165 - с организацией незаконного въезда и выезда и 11 - с торговлей людьми.
Низкие результаты уголовно-правовой борьбы с незаконной миграцией обусловлены в том числе несовершенством действующего уголовного законодательства РФ. Достаточно сказать, что в Уголовном кодексе Российской Федерации содержится лишь одна правовая норма об ответственности за незаконную миграцию - ст. 322.1 «Организация незаконной миграции». В то же время с учетом сложившейся криминогенной ситуации, связанной с нарушениями установленного порядка въезда в Российскую Федерацию, назрела объективная необходимость в дополнении УК РФ статьями, предусматривающими ответственность за содействие в организации незаконной миграции, а также за незаконный въезд в РФ.
Как свидетельствует практика, преступления, связанные с организацией незаконной миграции, нередко совершаются группой лиц по предварительному сговору, а также с участием лиц, содействующих их совершению советами, указаниями, предоставлением информации и другими действиями, указанными в ч. 5 ст. 33 УК РФ. При этом в статье 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции» отсутствует такой квалифицирующий признак, как совершение данного деяния «группой лиц по предварительному сговору». В Уголовном кодексе Российской Федерации также не предусмотрена самостоятельная правовая норма об ответственности за содействие в организации незаконной миграции.
Как известно, за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации предусмотрена административная ответственность (ст. 18.8 КоАП РФ). В то же время нельзя не учитывать повышенную степень общественной опасности совершения данных противоправных деяний в соучастии, в том числе группой лиц по предварительному сговору, или с применением насилия в отношении должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением правил въезда в Российскую Федерацию.
Одной из превентивных мер противодействия незаконной миграции с учетом указанных выше квалифицирующих признаков может быть введение в России уголовной ответственности за данные деяния. При этом необходимо обратиться к зарубежному опыту отдельных стран бывшего СССР. В частности, ст. 223 Уголовного кодекса Республики Узбекистан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Узбекистан от 29 декабря 2012 г. N ЗРУ-345 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан», направленными на усиление ответственности за незаконную миграцию) предусмотрена уголовная ответственность за «незаконный выезд за границу или незаконный въезд в Республику Узбекистан» (в том числе за совершение данных деяний по предварительному сговору группой лиц).
Анализ содержания данной статьи УК Республики Узбекистан позволяет сделать вывод о целесообразности предусмотреть в УК РФ ответственность за совершение аналогичных противоправных деяний на территории России группой лиц по предварительному сговору, а также с применением насилия, не опасного для жизни и здоровья, в отношении осуществляющих иммиграционный контроль должностных лиц.
Как свидетельствует судебная практика, в ряде случаев действия пособников судом квалифицируются по части 1 ст. 322.1 УК РФ, в результате чего указанные выше соучастники данных преступлений избегают более сурового наказания за их совершение. Так, в мае 2005 г. Н. с помощью компьютерной и множительной техники внес в бланки миграционных карт о въезде иностранных граждан на территорию РФ оттиски штампов пограничных органов ОКПП «В. Баскунчак и Аксарайский». Затем подложные миграционные карты С. заполнила от имени сорока граждан Узбекистана, у которых заканчивался срок легального пребывания в России. На основании этих карт все они были зарегистрированы по месту их пребывания в с. Ивановка Светлоярского района Волгоградской области сроком на 12 месяцев. Светлоярским районным судом Н. осужден по ч. 5 ст. 33, ч. 1 ст. 322.1 УК РФ (за пособничество в организации незаконной миграции) и ч. 2 ст. 327 УК РФ (за подделку документов) к двум годам лишения свободы условно с испытательным сроком 1 год.
Подобные документы
Миграционная ситуация в Европейском Союзе. Развитие промышленного и экономического потенциала западноевропейских стран. Отношения Европейского Союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики. Проблемы и направления их совершенствования.
курсовая работа [41,1 K], добавлен 12.12.2013Влияние международной миграции на межгосударственные отношения в условиях глобализации. Становление миграционной политики ЕС, процедуры выдачи вида на жительство, разрешения на трудоустройство специалистам в сфере медицины, информационных технологий.
дипломная работа [99,7 K], добавлен 05.12.2013Формы и причины международной миграции рабочей силы. Влияние миграции на экономическое развитие страны. Формирование и этапы интеграции Европейского Союза. Европейское направление российской внешней политики. Взаимодействие России и Европейского Союза.
реферат [33,5 K], добавлен 15.03.2013Учреждение в 1951 г. Европейского объединения угля и стали, уязвимость европейских стран в энергетической сфере. Влияние США на энергетическую политику ЕС. Современное состояние энергетической зависимости Европейского союза и влияние украинского кризиса.
контрольная работа [36,9 K], добавлен 06.10.2016Концепция "мягкой силы" и ее применимость к анализу внешней политики Европейского Союза. Кейс европейского бизнеса в области альтернативной энергетики применительно к индийскому рынку. Перспективы развития отношений Европейского Союза со странами Азии.
дипломная работа [1,4 M], добавлен 01.10.2017Влияние нового регионализма на торговую политику Европейского Союза. Факторы, влияющие на состояние торгово-экономических отношений между ЕС и США. Возможные последствия создания Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства для ЕС.
дипломная работа [1,4 M], добавлен 31.08.2016Социальная политика Европейского Союза на современном этапе: становление и развитие. Люксембургская стратегия занятости. Основные типы национальных режимов социальной политики. Проблемы функционирования механизма социальной политики Европейского Союза.
курсовая работа [82,7 K], добавлен 30.10.2013Исследование влияния процессов глобализации на экономическое развитие Евросоюза. Анализ динамики миграционных процессов. Формирование законодательной основы миграционной политики Европейского Союза. Проблемы регулирования нелегальных миграционных потоков.
курсовая работа [45,6 K], добавлен 09.01.2017Внутренняя организация дискурс-строя энергетической безопасности Европейского Союза. Конфликтная природа отношений между импортерами и экспортерами в сфере энергетики. Структурная эволюция дискурс-строя энергетической безопасности Европейского Союза.
контрольная работа [37,4 K], добавлен 06.10.2016Особенности международных интеграционных процессов с позиции неоинституционализма рационального выбора. Динамика восприятия евразийского проекта в Европейском союзе. Экономический и политический аспекты интеграционной мотивации ЕС и Евразийского союза.
дипломная работа [94,8 K], добавлен 04.11.2015
