Миграционная политика Европейского Союза и ее влияние на РФ: правовые аспекты

В этой связи в настоящее время весьма актуальным является вопрос об усилении уголовной ответственности за содействие в организации незаконной миграции (т.е. за пособничество в совершении данного преступления).

По этому вопросу также высказал свою позицию Ю.Ю. Бышевский в одной из своих работ. Так, по его мнению, «в качестве элемента объективной стороны этого преступления возможно включение такого деяния, как содействие незаконной миграции, ибо процессы, связанные с незаконной миграцией, зачастую становятся возможными не столько в результате их организации отдельными лицами, сколько в результате действия либо бездействия со стороны чиновников, от которых, например, зависит выдача или оформление документов, предоставление рабочих мест и т.д.».

Думается, таких лиц нельзя отнести к организаторам этого преступления и даже установление их в качестве пособника здесь затруднительно. Введение в статью указанных действий (содействие и участие в незаконной миграции) позволило бы расширить возможности для привлечения к уголовной ответственности работодателей, что сейчас проблематично, так как не все они могут быть организаторами незаконной миграции.

2.2 Особенности отношений ЕС и России в сфере миграции: взаимодействие и влияние

В последние годы вопрос гармонизации миграционной политики все чаще поднимается на форумах ЕС. Главными общими чертами современной миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции: уничтожение барьеров на пути миграции внутри Европейского союза граждан ЕС и граждан других развитых стран; создание барьеров на пути иммиграции и движения внутри ЕС граждан третьих развивающихся стран.

В настоящее время государственные органы и население стран ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза и которые требуют правового регулирования. К таким проблемам нужно отнести:

1) отсутствие единого определения понятия «мигрант». Так, в одних странах (Германии и странах Южной Европы) в первую очередь при определении гражданства мигранта принимают во внимание его национальность. Главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jus sanguinis). В то же время, например, Франция и Великобритания при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jus solis);

2) неразработанность унифицированной правовой базы по обеспечению статуса иностранцев. Речь идет о приезжающих в шенгенские государства на долгосрочный (более трех месяцев) период или постоянно в них проживающих;

3) малые полномочия Европейского союза в сфере контроля за передвижением людей по территории Союза и отсутствие единого механизма реагирования на угрозы иммиграции. До сих пор существовали лишь системы договоров между странами внутри и вне ЕС;

4) слабое функционирование системы регулирования иммиграционных потоков. Они из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;

5) недостаточная степень адаптированности к современным условиям правовой базы. Данный вопрос касается нелегальных иммигрантов и беженцев;

6) несовершенство законодательства и мер по адаптации иммигрантов. Этот вопрос имеет отношение к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в начале XXI века миграция становится главным аспектом европейской безопасности. Опыт, накопленный в Европе в этой сфере, несомненно, может быть использован при разработке российской миграционной политики.

Необходимо отметить, что кроме того, что РФ может заимствовать опыт регулирования миграционных процессов в ЕС, РФ и ЕС осуществляют взаимодействие в сфере миграции.

Первым документом, регулирующим миграционный вопрос между ЕС и Россией, было Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами (СПС), подписанное в 1994 г. и вступившее в силу в 1997 г. Это соглашение учреждало так называемое «стратегическое партнерство» между Европейским союзом и Россией, под девизом которого происходило дальнейшее развитие взаимоотношений. Несмотря на то, что СПС не содержит раздела, посвященного сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, оно включает положения о четырех мерах в данной сфере. Во-первых, это предотвращение «незаконных видов деятельности» путем возвращения нелегальных мигрантов в государства их происхождения. Во-вторых, это так называемая «адаптация национального законодательства», что представляет собой весьма сомнительное положение, поскольку не совсем ясно, относится ли это к приведению в соответствие российских норм нормам ЕС. В-третьих, это включение социальных мер, таких, как обучение рабочего персонала. И наконец, СПС предполагает наличие положений по вопросам визовой политики. В частности, это касается бизнесменов, рабочего персонала и лиц, осуществляющих трансграничную торговлю, которые могут рассчитывать на упрощенную процедуру выдачи визы.

Следующим документом, регулирующим состояние миграционного вопроса между Россией и ЕС, является Общая стратегия ЕС в отношении России. Созданный благодаря Амстердамскому договору этот инструмент мягкого права устанавливает приоритеты взаимодействий ЕС с третьими странами, в данном случае с Россией. В ответ Россия разработала свою умеренную стратегию в отношении Евросоюза. Общая стратегия впервые наметила заключение соглашения между ЕС и Россией по вопросам реадмиссии. В отношении визовой политики Стратегия призывает Россию применять уже существующие в ЕС механизмы, а также привести в соответствие положениям документов ЕС закрепленные в российском законодательстве стандарты. Кроме того, сотрудничество в сфере безопасности документов составляет одну их ключевых реформ технического характера, необходимых для либерализации диалога между Россией и Евросоюзом по визовым вопросам.

В настоящее время одним из первостепенных направлений модернизации отношений России и ЕС является разработка совместных действий в области миграционной политики. Глобализация мировой экономики, развитие отношений между странами и риски, связанные с дестабилизацией политической жизни, требуют улучшения управления миграционными потоками и их адаптации к нуждам рынков занятости и к социальной и экономической ситуации в странах назначения. Поэтому тематика миграции является важной составной частью сотрудничества «Россия - ЕС» в рамках Общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

Значительным шагом в развитии механизмов противодействия нелегальной миграции стало подписание Россией и ЕС в 2006 г. Соглашения о реадмиссии, вступившее в силу 1 июня 2007 г. В соответствии с ним Стороны договорились принимать обратно своих граждан, незаконно находящихся на территории России и государств - членов ЕС. С 1 июня 2010 г. эта процедура действует в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства. В целях эффективной имплементации Соглашения Россия и страны - члены ЕС работают над заключением соответствующих двусторонних исполнительных протоколов, а в рамках Совместного комитета «Россия - ЕС» по реадмиссии Стороны принимают рекомендации по практическому применению Соглашения.

В 2006 г. были установлены контакты между Пограничной службой ФСБ России и Европейским агентством по вопросам управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС (FRONTEX). Взаимодействие обоих ведомств осуществляется на основе Правил процедуры установления оперативного сотрудничества и соответствующего Плана совместных действий. В частности, российские представители принимали участие в ряде операций, координируемых Агентством.

Принимая во внимание необходимость наращивания дальнейшего взаимодействия в области миграции, в мае 2011 г. Россия и ЕС запустили диалог высокого уровня по вопросам миграции и договорились о параметрах этого нового формата сотрудничества. Диалог будет включать в себя регулярный обмен мнениями по актуальным проблемам законной миграции, предоставления убежища, иных форм международной защиты, а также борьбы с нелегальной миграцией и торговлей людьми. Государства - члены ЕС и Россия связаны обязательствами ОБСЕ «постепенно упрощать и гибко управлять процедурами выезда и въезда» и «рассмотреть возможности взаимной отмены въездных виз на основе соглашений между ними». Они признают, что «более свободное передвижение и контакты между их гражданами важны в контексте защиты и продвижения прав человека и основных свобод». На этой основе ЕС и Россия преследуют общую цель - безвизовые краткосрочные поездки их граждан. На саммите «Россия - ЕС» в мае 2003 г. они договорились «изучить условия для безвизовых поездок в качестве долгосрочной перспективы», а затем, в «дорожной карте» по Общему пространству свободы, безопасности и правосудия, принятой в мае 2005 г., «продолжать и активизировать визовый диалог на экспертном и политическом уровнях».

С учетом постоянного роста контактов и деловых связей между людьми важное значение имеет вопрос либерализации визового режима между Российской Федерацией и Европейским союзом.

Начало этому процессу положило заключение в 2006 г. Соглашения «Россия - ЕС» об упрощении выдачи виз, которое предусматривает облегченный порядок получения виз (на основании письменного обращения принимающей стороны) ряду категорий лиц, а именно: предпринимателям; членам официальных делегаций; водителям, осуществляющим международные пассажирские и грузовые перевозки; членам поездных, рефрижераторных и локомотивных бригад; лицам, участвующим в научной, культурной или творческой деятельности; участникам международных спортивных мероприятий и сопровождающим их в профессиональном статусе лицам; школьникам, студентам, аспирантам и сопровождающим их преподавателям; близким родственникам (супругам, детям, родителям, бабушкам и дедушкам, внукам) лиц, законно проживающих на территории России или государства - члена ЕС; журналистам; участникам официальных программ обмена между породненными городами; лицам, посещающим воинские и гражданские захоронения.

При этом отдельные категории лиц (члены официальных делегаций; предприниматели; водители; члены поездных бригад; лица, участвующие в научной, культурной и творческой деятельности; участники международных спортивных мероприятий; журналисты; участники официальных программ обмена между породненными городами) имеют право на получение годовой многократной визы при условии, что им в течение предыдущего года выдавалась и была использована или хотя бы одна однократная виза, или многократной визы сроком действия от 2 до 5 лет, если в течение предшествующего 2-летнего периода они использовали годовую многократную визу. Кроме того, членам национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов, супругам и детям младше 21 года (либо находящимся на иждивении) граждан России или ЕС оформляются многократные визы сроком действия до пяти лет, даже если они обращаются за визой впервые. Обладатели дипломатических паспортов могут въезжать в Россию и ЕС, выезжать, а также следовать транзитом без виз.

В отношении всех граждан России и ЕС установлены максимальный срок принятия решений по запросам в оформлении виз - 10 календарных дней, а также размер консульского сбора - 35 евро (при получении визы в срочном порядке - 70 евро). От уплаты консульского сбора освобождаются близкие родственники; члены официальных делегаций, национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов; школьники, студенты, аспиранты и сопровождающие их преподаватели; инвалиды и лица, которые при необходимости их сопровождают; лица, подтвердившие необходимость осуществления поездки гуманитарного характера; участники молодежных международных спортивных мероприятий и сопровождающие их; лица, участвующие в научной, культурной или творческой деятельности, а также участники официальных программ обмена между породненными городами.

Предусмотренные Соглашением льготы касаются только краткосрочных поездок, то есть с суммарным сроком пребывания не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней. Контроль за выполнением Соглашения осуществляется в рамках специально созданного для этого Совместного комитета. В целях единообразного применения сторонами норм данного документа ими утверждены Совместные рекомендации по применению Соглашения. Соглашение в целом выполняется успешно, а возникающие проблемы обсуждаются на заседаниях Совместного комитета. Например, некоторые консульские загранучреждения стран ЕС требуют от обращающихся за визой российских граждан представлять избыточный перечень документов; вынуждают их получать визы через т.н. визовые (аутсорсинговые) центры, не предоставляя альтернативы прямого обращения в консульство; крайне редко оформляют многократные визы сроком действия 5 лет, иногда требуя наличия двух использованных годовых шенгенских виз вместо предусмотренной Соглашением одной, причем в большинстве случаев - виз конкретной (своей) страны. В целях дальнейшего упрощения режима трансграничного передвижения граждан в апреле 2011 г. Россия и Евросоюз приступили к переговорам по внесению изменений в данное Соглашение. Модернизация Соглашения позволит, в частности, расширить категории лиц, которым выдаются многократные визы сроком действия до пяти лет, и перечень лиц, освобождаемых от уплаты консульских сборов.

Основной и конечной задачей взаимодействия между Россией и ЕС в данном направлении является переход к безвизовому режиму взаимных краткосрочных поездок. Именно в этих целях в 2007 году был запущен безвизовый диалог «Россия - ЕС», который проводился в рамках четырех тематических блоков: защищенность документов, включая биометрию; незаконная миграция, включая реадмиссию; общественный порядок и безопасность; внешние сношения. В марте 2010 г. завершилась исследовательская стадия безвизового диалога. Прошедшие экспертные консультации позволили в конструктивном ключе обсудить законодательную и административную практики в ЕС и России в охватываемых тематическими блоками областях. В 2010 году Россия подготовила проект Соглашения об отмене визовых требований для граждан России и ЕС.

В 2010 году Россия и ЕС вышли на оперативную стадию безвизового диалога. Стороны приступили к выработке перечня «Совместных шагов» для перехода к безвизовому режиму между Россией и ЕС. Реализация «Совместных шагов» откроет возможность для незамедлительной разработки и заключения Соглашения об отмене визовых требований для граждан Российской Федерации и Европейского союза. Таким образом, намечена стратегия сотрудничества России и ЕС, которая в дальнейшем требует разработку стратегических задач для достижения эффективного действия в сфере миграционной политики.

Вопрос об отмене визового режима для российских граждан на протяжении последних лет неоднократно поднимался представителями России. При этом европейская сторона постоянно меняла свое отношение к данному делу, то обещая сделать все возможное для отмены виз в кратчайшие сроки, то заявляя о нереальности подобного шага в течение ближайших 15 лет.

В целом, следует отметить, что в мире накопилось множество проблем в связи с интенсивным перемещением людей, углублением процессов глобализации. И это вызывает необходимость усиления межгосударственной координации в интересах эффективного использования экономических, социальных и культурных преимуществ, которые несет в себе международная миграция. К настоящему моменту сложилось мнение: нет ни одной страны, которая могла бы решать самостоятельно свои миграционные проблемы без использования опыта других государств, двустороннего и многостороннего сотрудничества.

Заключение