Позднее, в 1997 году, в ОБСЕ был создан пост Представителя по вопросам свободы средств массовой информации, которому было поручено наблюдать за положением дел в этой области и оперативно реагировать на случаи серьезного нарушения государствами-участниками принятых в рамках ОБСЕ обязательств, касающихся свободы выражения мнений и свободы средств массовой информации.

Был также учрежден Суд по примирению и арбитражу в Женеве. Государства-участники, подписавшие Конвенцию по примирению и арбитражу, получили право выносить на рассмотрение Суда споры с целью их урегулирования в рамках Арбитражного трибунала или Примирительной комиссии. [33]

В области административных решений был определен порядок финансирования СБСЕ в новых условиях и создан неофициальный Финансовый комитет экспертов КСДЛ, который должен был заниматься решением бюджетных и кадровых вопросов, а также вопросами экономии средств.

В принятой в Будапеште декларации "На пути к подлинному партнерству в. новую эпоху" главы государств и правительств объявили о решении переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ. Это решение вступило в силу 1 января 1995 года.

ММПО создаются, как правило, на основе многостороннего международного договора, дополняемого соглашениями по специальным вопросам. Такой договор определяет цели и задачи, структуру и компетенцию органов ММПО, членство, права и обязанности членов, процедуру работы, порядок финансирования деятельности и тому подобные вопросы.

Вступающие в то или иное ММПО государства должны одобрить ее устав. Это обычно делается в форме ратификации высшим законодательным органом государственной власти соглашения, учреждающего данную международную организацию, ее устава и поправок к нему, если таковые имели место. [32].

Помимо устава и многостороннего договора важную роль в деятельности ММПО играют документы, определяющие регламент работы их органов, соответствующие протоколы, в некоторых случаях джентльменские соглашения (скажем, о порядке распределения мест в исполнительных органах). Существенное значение для регулирования деятельности ММПО имеют резолюции, принимаемые их органами. Они устанавливают обязательные нормы и порядок работы, содержат предписания для исполнения другими органами и т.п.

Таким образом, преобразование СБСЕ в ММПО произошло не в соответствии с общепринятыми процедурами и правилами, а путем поэтапного создания решением государств-участников ряда постоянных органов в рамках СБСЕ, которые, кстати, неоднократно пересматривались, а затем были в совокупности объявлены международной организацией.

Как известно, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), преобразованная из СБСЕ, была создана без принятия учредительного документа или подписания юридически обязывающего международного договора, у нее нет своего устава. Цели и задачи ОБСЕ четко и однозначно не сформулированы. Она не обладает статусом юридического лица. Так как компетенция ОБСЕ не ограничена кругом функциональных и специальных проблем, которые, как правило, определяются учредительным документом и уставом организации, она на практике занимается широким кругом вопросов внутренней, внешней политики и политики безопасности государств - участников. Подобными полномочиями не обладает даже Совет Безопасности ООН.

Важно отметить, что, в отличие от общепринятой практики, вступление государств в ОБСЕ не утверждалось национальными парламентами, её устав и юридически обязывающий международный договор, сопровождающий создание ММПО, в силу отсутствия таковых не были ими ратифицированы.

Отдельные структуры и органы ОБСЕ создавались не в соответствии с учредительным документом и уставом, а отдельными решениями государств - участников СБСЕ. Их функции, полномочия и порядок работы определялись не юридическими по форме документами, а сформулированными в общей форме политическими решениями. Подобной практики создания ММПО в истории, многосторонней дипломатии ранее, да и впоследствии, не было.

Важным является вопрос о международной правосубъектности ММПО, то есть обладает ли та или иная организация качествами субъекта международного права и, если обладает, то каков объем её правосубъектности. Правообязывающую силу в таких организациях имеет учредивший ту или иную ММПО договор. Границы этой правообязывкающей силы фиксируются в уставах ММПО. В силу отсутствия у ОБСЕ таких документов ее правосубъектность является неочевидной. [38]

Если такая правосубъектность у ММПО отсутствует, то заключаемые ею с государствами договора'и соглашения не должны иметь правовой силы, а их сотрудники. - права на дипломатический иммунитет. С помощью такого рода договоров. (между ММПО и государствами) решаются проблемы, касающиеся, в частности, отношений между ММПО и государствами; правового статуса, привилегий и иммунитетов международных организаций и другие. ОБСЕ, как правило, не имеет практики заключения договоров и соглашений с государствами в силу отсутствия у нее правосубъектности. Однако предоставление отдельными государствами дипломатических иммунитетов и привилегий сотрудникам ОБСЕ должно было бы свидетельствовать о частичной правосубъектности ОБСЕ.

Принцип уважения суверенитета государств является основополагающим для всей системы современных международных отношений. Одним из ключевых принципов создания и функционирования ММПО является суверенное равенство государств. Международные организации выступают как органы сотрудничества между государствами, а не как образования, стоящие над государствами. Правосубъектность многих ММПО, включая ООН, значительно меньшая, чем государств, являющихся полноправными субъектами международного права. Вместе с тем, государства могут принимать добровольные решения о делегировании тех или иных полномочий, затрагивающих государственный суверенитет, международным организациям или интеграционным объединениям. Принцип уважения суверенитета государств предполагает невмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию другого государства. В случае с СБСЕ/ОБСЕ, как об этом говорилось выше, этот принцип не всегда строго и неукоснительно соблюдался.

В настоящее время деятельность структур и институтов такого органа многосторонней дипломатии как ОБСЕ включает встречи государств - участников на высшем уровне; заседания Совета министров, Руководящего совета, Постоянного совета; проведение Форумов по сотрудничеству в области безопасности, заседаний - Парламентской ассамблеи ОБСЕ; повседневную работу Действующего председателя, Генерального секретаря' и Секретариата ОБСЕ (включая Пражское отделение и Бюро по связи в Центральной Азии), Бюро по демократическим институтами правам человека, Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации. Она включает работу Миссий ОБСЕ и прочих видов. деятельности на местах, Группы планирования высокого уровня (Нагорный Карабах). Ныне ОБСЕ оказывает содействие в выполнении двусторонних соглашений и включает деятельность органов, связанных с ОБСЕ (Суда - по примирению и арбитражу, Совместной консультативной группы, Консультативной комиссии по открытому небу).

В рамках ОБСЕ фактически создана система органов и институтов, которая имеет возможность гибко реагировать на меняющуюся международную ситуацию и заполнять те "ниши" в системе новой архитектуры безопасности в Европе, в которых ОБСЕ в силу своего общеевропейского характера могла бы более эффективно работать, чем другие европейские и трансатлантические структуры.

2.6 ОБСЕ и новый договор о трансатлантической безопасности

В связи с выдвижением Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым предложения, касающегося заключения нового договора о трансатлантической безопасности, возник вопрос о том, возможно ли использовать ОБСЕ как наиболее универсальную международную организацию общеевропейского характера в качестве площадки для практического претворения в жизнь этой инициативы.

В этой связи представляется необходимым рассмотреть достоинства и недостатки ОБСЕ применительно к возможностям осуществления инициативы российского президента.

Преимущество ОБСЕ перед другими европейскими и трансатлантическими организациями состоит в том, что она объединяет практически все признанные европейские государства, а также США и Канаду. Было бы, казалось, вполне естественным обсуждать идеи заключения договора о европейской или трансатлантической безопасности на базе этого уникального форума многосторонней дипломатии. [39]

Вместе с тем, в число государств-участников ОБСЕ входят новые независимые постсоветские государства Центральной Азии и Южного Кавказа, лежащие за географическими пределами европейского континента и имеющие косвенное отношение к трансатлантическим отношениям. Некоторые из них входят в Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС) и их участие в обязывающем договоре о трансатлантической безопасности может оказаться не вполне совместимым с участием в работе ШОС, имея в виду ее членский состав.

Официально действующий в рамках ОБСЕ принцип консенсуса при принятии решений может поставить в зависимость саму возможность созыва нового общеевропейского совещания, не говоря о заключении договора о трансатлантической безопасности, от позиций государств, для которых участие в таком договоре не является актуальным и жизненно важным. Уже в течение 10 лет блокируется возможность созыва конференции ОБСЕ, несмотря на ранее принятые решения делать это не реже одного раза в два года. Инициатива Д.А. Медведева могла бы быть обсуждена на такой конференции в рамках ОБСЕ. Сложности с её созывом в рамках регулярных конференций ОБСЕ не делает более реалистичной вероятность созыва нового общеевропейского совещания с согласия всех государств - участников ОБСЕ.

Необходимо также считаться с тем, что, отдельные государства-участники ОБСЕ в состоянии блокировать любой прогресс на пути обсуждения и заключения договора - о трансатлантической безопасности. Они могут потребовать предварительного решения в-желанном для них духе тех или иных международных проблем, в частности, вопроса о признании/непризнании Косова, Северного Кипра, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья и т.п. в качестве предварительного условия созыва нового общеевропейского совещания. Все это делает перспективу его созыва и заключения обязывающего договора о трансатлантической безопасности на базе ОБСЕ проблематичной.

ОБСЕ была создана не на основе международного договора, у нее нет устава, - четко прописанных правил процедуры и других присущих международным межправительственным организациям атрибутов. В - этом контексте ее правосубъектность вызывает большие сомнения. Свою деятельность она основывает на Заключительном Акте СБСЕ и последующих одобренных консенсусом представителями государств-участников политических документах, которые не проходили процедуру ратификации. [37].

Как известно, в рамках таких специальных конференций проводились переговоры о мерах по укреплению доверия и разоружению с участием всех государств. Достигнутые договоренности были обязательны для исполнения. Учитывая опыт подготовки и проведения под эгидой СБСЕ переговоров об обычных вооруженных силах в Европе, участниками которых были не все государства-участники СБСЕ, а только члены НАТО и ОВД, возможность проведения конференции по вопросу о новом договоре о трансатлантической безопасности и заключения такого договора, обязательного лишь для части государств участников ОБСЕ, не может быть полностью исключена. Практика функционирования механизмов многосторонней дипломатии СБСЕ/ОБСЕ подтверждает такую возможность.

Не следует недооценивать вероятность использования и других форм многосторонней дипломатии, доказавших свою эффективность в рамках "Хельсинкского процесса". Как известно, весьма заметную роль в его развитии сыграли встречи экспертов, предметом рассмотрения которых являлись отдельные проблемы международных отношений в Европе. Эти встречи могли бы проводиться либо в рамках ОБСЕ, либо как самостоятельные форумы, формально не связанные с ОБСЕ, либо на базе совместного многофункционального центра по оценке рисков, создание которого было предложено участниками Петербургского диалога.

При всех недостатках ОБСЕ в том виде, в каком она существует в настоящее время, в ней заложены большие возможности перфективного использования ее институтов многосторонней дипломатии для организация движения инициативы Д.А. Медведева.

Выводы по второй главе