Арктическая политика Европейского Союза

В следующем пункте Комиссия делает акцент на условиях использования углеводородных, животных, рекреационных и транспортных ресурсов Арктики. Комиссия выражает заинтересованность в использовании арктических энергетических возможностей, но с соблюдением положений международного права и экологических стандартов. В отношении рыбной ловли в условиях отсутствия какого-либо международного режима, который бы регулировал этот аспект в арктических водах, Комиссия предлагает его разработать, чтобы предотвратить развитие промысла в «регулятивном вакууме». Касательно транспортных путей, ЕС представляется выгодным для региона совершенствовать старые и находить новые без ущерба для экологии с целью увеличения торгового оборота, проходящего через Арктику. Для этого ЕС планирует придерживаться свободы судоходства и права мирного прохода на новооткрытых торговых путях, которые гарантируются Конвенцией ООН по морскому праву.

Необходимость последнего пункта послания обосновывается тем, что ни одна страна не распространяет свой суверенитет на большую часть Арктического региона, а никакого отдельного механизма для регулирования управления им не было выработано. И хотя Комиссия в очередной раз предлагает придерживаться Конвенции ООН по морскому праву для решения территориальных споров, отрицая тем самым позицию Парламента ЕС, она в то же время критикует высокую степень фрагментации международных режимов в Арктике. Эта критика не была приветственно встречена арктическими государствами, что усугубилось тем, что ЕС отмечает в послании, что «не поддержит договорённости, заключённые без участия стран-членов ЕС или арктических государств, входящих в ЕЭЗ или ЕАСТ» Weber S. The Development of an EU Arctic Policy: Interests, Objectives, and Initiatives //Perceptions and Strategies of Arcticness in Sub-Arctic Europe. - 2014. - pp. 60-61.. Важным шагом вовлечения ЕС в Арктический регион Комиссия считает получение ЕС статуса наблюдателя в Арктическом совете.

В целом в этом послании Комиссия выдвигает стратегию, основанную преимущественно на нормах ЕС, которая в рамках теории нормативной силы может быть описана как распространяющаяся информационно. Тем не менее надо сказать, что задачи, поставленные в послании, не обладают достаточным уровнем ясности и продуманности, отсутствует какой-либо чёткий план действий. Комиссии потребовалось ещё четыре года, чтобы выработать новую, более полную стратегию для Арктического региона.

В ответ на разобранное выше послание Комиссии Совет ЕС к декабрю 2009 года подготовил своё заключение Council Conclusions on Arctic Issues - 2985th Foreign Affairs Council meeting, Brussels, 2009.. Такая долгая задержка была обусловлена набиравшим обороты экономическим кризисом в Еврозоне. В новом документе Совет ЕС выражал согласие с основными направлениями политики ЕС в Арктике, изложенными в послании, однако, в отличие от Комиссии, не показывал критического отношения к существующей системе управления Арктикой и полностью её поддерживал, хотя и подтверждая необходимость её укрепления через создание новых более чётких положений. Этот факт объясняется, во-первых, тем, что Совет является определённым медиатором интересов стран-членов ЕС (и в этом качестве гораздо большим, нежели Комиссия) и вынужден был учитывать позиции арктических государств, а, во-вторых, желанием Совета смягчить риторику после саммита Арктического совета в Тромсё, где ЕС было отказано в предоставлении статуса наблюдателя Arctic Council Rejects EU's Observer Application - euobserver.com [электронный ресурс] // URL: https://euobserver.com/environment/28043. На сегодняшний день ЕС в лице Комиссии сотрудничает с Арктическим советом только по специальным (ad hoc) вопросам.

В следующий раз из-за затянувшихся экономического и долгового кризисов ЕС вернулся к теме Арктики только в январе 2011 года. Парламент ЕС принял резолюцию по созданию устойчивой арктической политики ЕС, в которой вновь призывал Комиссию создать отдельную стратегию для региона с чёткими и ясными приоритетами European Parliament Resolution on a Sustainable EU Policy for the High North - European Parliament, 2011.. В этот раз Парламент ЕС не предлагает отказаться от существующих механизмов управления Арктическим регионом, а наоборот поддерживает их, говоря лишь о необходимости их укрепления и доработки, чтобы приспособить их к изменяющимся реалиям. Дискурс приобретает всё больше нормативных черт, т.е. распространяет уже существующие общепризнанные нормы, а геополитическая повестка практически отсутствует в данном документе.

Стоит отдельно отметить, что Парламент также признаёт ответственность ЕС за изменение климата на планете и заявляет об обязанности ЕС быть лидером в борьбе с этой глобальной проблемой. Впервые в этой резолюции говорится о роли, которую ЕС должен принять на себя в Арктике. Цели и средства у ЕС в этом качестве предстают нормативными, так как не имеют под собой материальных выгод в долгосрочной перспективе и являются объективным благом для всего мирового сообщества.

Следующим шагом в разработке единой арктической политики ЕС стало послание Комиссии от 12 июня 2012 года Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: Progress since 2008 and Next Steps - Joint Communication to the European Parliament and the Council, 2012.. В ней Комиссия выдвигает три аспекта деятельности ЕС в Арктике: знание, ответственность и вовлечение. Основным фокусом является борьба с изменением климата - сфера, в которой ЕС считает себя мировым лидером и которую он может использовать для легитимации своего присутствия в Арктическом регионе. Часть о содействии многостороннему управлению Арктики - положение, которое вызвало наибольшее непонимание у арктических государств - было заменено на более пространные выражения о необходимости международного сотрудничества. Сам документ в плане конкретных действий является более проработанным по сравнению с первым посланием Комиссии от 2008 года. В нём поставлены следующие задачи:

1) Поддержка исследований и распространение знаний для борьбы с изменением климата в Арктике;

2) Ответственные действия, имеющие целью развить экономический потенциал Арктики на основе экологически чистых технологиях добычи ресурсов;

3) Усиление конструктивного вовлечения ЕС и построение диалога с арктическими государствами и местным населением.

Первое направление связано с углублением знаний ЕС об Арктическом регионе и включает в себя намерение увеличить размеры финансирования арктических исследований, хотя на тот момент и без каких-либо конкретных цифр. Сейчас уже точно известно, что в рамках программы Horizon 2020 на научные исследования в Арктике выделено в 4 раза больше средств Report on the Blue Growth Strategy towards More Sustainable Growth and Jobs in the Blue Economy - Commission Staff Working Document, 2017., чем в предыдущей программе Arctic Research Funded by the European Union - European Commission, 2014. - рост с 200 до 800 млн. евро на семилетний срок. Главной целью этих затрат, как и ранее, обозначается борьба с климатическими изменениями в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными странами.

Второй пункт посвящён использованию ресурсов Арктики, а также её постепенно открывающимся новым экономическим возможностям. ЕС здесь подчёркивает свою связь с Арктическим регионом, ссылаясь на то, что он является одним из главных импортёров сырья и энергоресурсов отсюда, и в этом качестве разделяет ответственность с арктическими странами за экологические риски, связанные с добычей и доставкой ресурсов. В этой связи Союз считает приоритетным в сфере развития технологий для более экологичной промышленной эксплуатации региона и готов оказать поддержку в этой области. Кроме того, для того, чтобы ЕС мог оказывать влияние на процесс принятия решений, Комиссия надеется установить стабильные и долгосрочные партнёрские отношения с арктическими странами.

В последней части речь идёт о включении стран-членов, других арктических государств и местного населения в процесс разработки единой арктической политики ЕС, главной задачей которой будет содействие международному сотрудничеству и поддержание стабильности в регионе. В этот раз Комиссия выражает полную поддержку Конвенции ООН по морскому праву как основного инструмента управления Арктикой. Тем не менее в областях, где не распространён государственный суверенитет, положения Конвенции признаются недостаточными и требуют дополнения. Отдельно признаётся важность Арктического совета в качестве основного форума для обсуждения совместных действий, где ЕС видит необходимым получить статус наблюдателя для более полного понимания нужд и проблем региона. Как итог всего документа Комиссия даёт подробный отчёт по тем программам и задачам, которые уже были выполнены или находятся в стадии исполнения.

Безусловно, при подготовке данного послания Комиссия учитывала как послание Совета от 2009 года, так и предстоящий саммит Арктического совета в Кируне, на повестке которого вновь стояло голосование по предоставлению ЕС статуса наблюдателя в организации Статус наблюдателя ЕС так и не был предоставлен, так как положительное решение было заблокировано канадской делегацией в связи с введённым в ЕС запретом на промысел тюленей.. Эти факторы отразились на тоне послания: из него исчезли все спорные формулировки, а Комиссия начала всё больше склоняться к формулированию задач в виде универсальных и понятных всем идей.

В резолюции Парламента ЕС от 12 марта 2014 года вновь подчёркивается важность создания единой арктической политики ЕС, сосредоточенной на социально-экономических и экологических проблемах региона European Parliament Resolution on the EU Strategy for the Arctic - European Parliament, 2014.. Представление о том, что ЕС как основной импортёр ресурсов несёт ответственность за окружающую среду Арктики наравне с государствами-поставщиками уже прочно входит в политический дискурс. Именно поэтому, как считает Парламент, ЕС является легитимным актором в Арктическом регионе. При этом акцентируется необходимость использования его экономических возможностей не только учитывая экологическую обстановку, но и права местного населения, диалог с которым должен быть расширен. Таким образом, ЕС берёт на себя роль не только лидера в борьбе с глобальным потеплением, но и медиатора интересов и защитника прав коренных народов Арктики.

Парламент ЕС в этой резолюции также связывает энергетическую безопасность ЕС с экологической стабильностью Севера и призывает отказываться от потребления или добычи ископаемых энергоресурсов даже в условиях более высоких издержек. Вместе с этим в области транспорта Парламент предлагает безоговорочно придерживаться принципов свободы навигации и мирного прохода на настоящих и будущих торговых путях, т.е. принципов, гарантируемых Конвенцией ООН по морскому праву. В то же время Парламент поддерживает создание новых регулятивных механизмов, а также международных природоохранных зон за пределами экономических зон прибрежных государств.

Через два месяца после парламентской резолюции Совет ЕС принял заключение по вопросу создания единой арктической политики ЕС, где основное внимание также уделено особой роли ЕС в освоении и эксплуатации Арктики на экологичной основе, в первую очередь, с помощью предоставления технологий и оказания консультаций Council Conclusions on Developing a European Union Policy towards the Arctic Region - Foreign Affairs Council meeting, Brussels, 2014.. Получение статуса наблюдателя в Арктическом совете и укрепление сотрудничества европейских институтов с этой организацией остаётся для ЕС одним из главных приоритетов на пути к более продуманному управлению Арктикой Несмотря на разрешение конфликта с Канадой, кандидатура ЕС в 2014 и последующие годы была заблокирована Россией, скорее всего, по причине ухудшения отношений после украинского кризиса и беспокойства российского руководства об усилении геополитических позиций ЕС в Арктике в случае положительного решения.. Отдельно выделяется положение коренных народов Севера, с которыми Совет считает необходимым консультироваться при разработке единой политики. В целом, данным документом Совет лишь поддерживает инициативы Комиссии ЕС, изложенные в послании, и ожидает от неё новых предложений по арктической стратегии.

Последним на данный момент рамочным документом является послание Комиссии и Верховного представителя ЕС от 27 апреля 2016 года Joint Communication to the European Parliament and the Council: An Integrated European Union Policy for the Arctic - European Commission, 2016.. В его введении признаётся особое положение арктических государств (из которых три входят в ЕС, а ещё два - в ЕЭЗ), которые наилучшим образом могут решать проблемы в рамках своих границ. Тем не менее отмечается, что многие вопросы, связанные с Арктическим регионом, носят глобальный характер и их эффективное разрешение возможно только в условиях многостороннего сотрудничества региональных акторов, и именно этот факт обосновывает необходимость вовлечения ЕС в решение этих вопросов. Акцент при этом, как и раньше, ставится на проблеме глобального потепления, которое с каждым годом становится всё более заметным, а само послание напрямую связывается с выполнением соглашения 21-ой Конференции по климату, прошедшей в Париже в 2015 году. ЕС видит себя в качестве лидера в этой сфере и подчёркивает свой долг сохранить экологию Севера через реализацию обязательств по этому соглашению.

С этой целью Комиссия выделяет три приоритетные для ЕС и стран-членов области:

1) Изменение климата и защита окружающей среды в Арктике;

2) Экологически устойчивая эксплуатация возможностей Арктического региона;

3) Международное сотрудничество по арктическим вопросам.

Все три области провозглашаются частью процесса исполнения 17 Целей устойчивого развития ООН до 2030 года. Ключевую роль на всех направлениях будут играть научные разработки и исследования, финансирование которых ЕС планирует оставить на том же уровне - около 200 млн. евро в год. С целью достижения лучших результатов планируется также привлечь Европейское космическое агентство для мониторинга погодных условий и изучения ледовых покровов. Кроме того, ЕС собирается способствовать созданию открытых для всех баз данных научной информации.

В части, относящейся к первой приоритетной области, ЕС призывает полностью придерживаться положений Конвенции ООН по морскому праву и намеревается работать вместе с арктическими государствами и другими партнёрами, чтобы разработать новый международный режим в рамках Конвенции для сохранения природного разнообразия Арктики на территориях вне национальной юрисдикции. В сфере разработки газовых и нефтяных ресурсов Севера ЕС предлагает выработать как можно более строгие международные стандарты для предотвращения аварийных ситуаций и контроля за окружающей средой.

Во второй части указывается на недостаточно развитую инфраструктуру европейской части региона, что препятствует её экономическому и социальному развитию. Для решения этой проблемы ЕС надеется более активно участвовать в сотрудничестве со странами-членами, а также с Норвегией, Исландией и Гренландией в создании транспортных и торговых путей. С этой же целью предлагается основать площадку для обмена информацией между государственными органами власти и заинтересованными частными лицами, что приведёт к расширению инвестиционных потоков, направляемых в регион.

Третья приоритетная область имеет целью найти международный согласованный ответ на вызовы, стоящие перед человечеством в Арктике. Для этого ЕС предлагает всем странам работать в рамках существующих международных институтов: Конвенции ООН по морскому праву, в структурах Арктического совета, а также других региональных организациях. К этой работе ЕС также хочет привлечь местное население, которое таким образом получит возможность защищать свои права и взгляды. Ключом к взаимопониманию между странами и сообществами ЕС считает научные исследования, результаты которых должны стать общедоступными, давая тем самым толчок более открытым отношениям.

Таким образом, рассмотрев эволюцию арктической политики ЕС, можно отметить, что лидирующая роль в оформлении данного направления внешних отношений ЕС отводилась Комиссии, которая играла роль медиатора позиций как внутренних (Совета и Парламента), так и внешних акторов. Такое положение Комиссии можно связать со смешанной природой самой политики, основной компонент которой относится к сфере преимущественно межгосударственного сотрудничества (в рамках ОВПБ), однако при этом политика касается также и других сфер деятельности, которые в различной степени относятся к наднациональной компетенции ЕС Так, к исключительной компетенции ЕС относится сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей рыболовной политики, а также торговая политика, а к смешанной - экологические вопросы..

Помимо этого, собранный фактический материал позволяет заключить, что, несмотря на большое количество программных документов, данная сфера внешней политики ЕС не имеет под собой прочной нормативной основы. Все опубликованные на данный момент документы носят рекомендательный характер, в большинстве случаев каждый из них является лишь попыткой отдельного института внутри ЕС обозначить свою позицию по этому вопросу. В результате арктическая политика представляется скорее констатацией возможностей и намерений ЕС, нежели программой к действию.

Тем не менее проведённый анализ позволяет выделить следующие основные направления и принципы арктической политики ЕС:

а) Борьба с изменением климата и защита окружающей среды в Арктике;

б) Поощрение арктических научных исследований;

в) Защита прав и учёт интересов местного населения;

г) Вовлечение в управление Арктикой всех заинтересованных сторон.

2.2 Нормативная составляющая арктической политики Европейского Союза

Теперь, когда мы выделили основные принципы и направления арктической политики ЕС на всём протяжении её разработки, необходимо установить, является ли эта политика нормативной, т.е. преследует нормативные цели с помощью нормативных средств. Для того, чтобы это сделать, надо сопоставить каждое из выделенных направлений этой политики с факторами наличия нормативной силы, описанными в первой главе.

1) в основе нормативной силы лежит обширная правовая база, разработанная на всём протяжении существования Союза.

Для анализа этого пункта нужно обратиться к учредительным договорам ЕС, а именно к Лиссабонскому договору, ст. 3 п. 5 которого очерчивает основные принципы внешней политики ЕС:

«В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребёнка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава Организации Объединённых Наций».

Стоит отметить, что ценности, признаваемые ЕС в данном пункте можно считать универсальными, поскольку они также отражены в уставных и программных документах ООН В первую очередь, это Устав ООН, а также Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о правах ребёнка, Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года., легитимность которой на сегодняшний день признаётся подавляющим большинством стран.

Ст. 21 Лиссабонского договора так же посвящена деятельности ЕС на международной арене и содержит следующие цели:

«f)содействия выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надёжному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие; нормативный идентичность европейский арктический

g)оказания помощи населению, странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами, вызываемыми природными факторами или человеком; и

h)развития международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении.»

В контексте настоящего исследования можно видеть, что все направления арктической политики ЕС находят своё основание в правовой базе ЕС либо в ст. 3 п. 5, либо в ст. 21 Лиссабонского договора. Исходя из этого, первое условие появления нормативной силы является выполненным в контексте арктической политики ЕС.

2) Цели ЕС должны быть нормативными, т.е., не меняясь вместе с изменением стратегической обстановки, должны вести к большей институционализации отношений, связывающей всех его участников в одинаковой степени.

Начиная с резолюции Парламента ЕС по управлению Арктикой от 9 ноября 2008 года, ЕС призывал создать новый международный режим, который бы более полно регулировал все аспекты деятельности государств в Арктическом регионе. Изначально это предлагалось сделать по примеру Договора об Антарктике, система которого является более институционализированной и проработанной Lennon E. A Tale of Two Poles: A Comparative Look at the Legal Regimes in the Arctic and the Antarctic //Sustainable Development Law & Policy. - 2008. - 8. - №. 3. - p. 35.. Столкнувшись с противодействием арктических государств, не желавшим отказываться от перспектив более лёгкого и эксклюзивного доступа к арктическим ресурсам, ЕС был вынужден переработать свою повестку, однако от предложений более глубоко институционализировать регион он не отказался, и, как показывает таблица 2, эта идея присутствует во всех официальных документах ЕС с 2008 года. Кроме того, надо отметить, что, за исключением некоторых случаев, выделенные ранее направления арктической политики ЕС есть во всех программных документах.

Таблица 2. Официальные документы ЕС и их конечные цели

Следующим фактором, влияющим на эффективность нормативной силы, являются его внутренние политические возможности, т.е. то, какими ресурсами обладает ЕС в регионе, помимо нормативных.

Стоит сразу отметить, что проецирование силы в военном аспекте в Арктике у ЕС серьёзно ограничено. В первую очередь, это обуславливается слабой интегрированностью ОПБО. Отсутствие постоянного единого командования, сильная зависимость от решений национальных государств, а также малая численность войскового контингента - факторы, которые существенно снижают европейские военные возможности. Во-вторых, доминирующая роль структур НАТО в оборонной политике европейских государств не позволяет говорить о существовании чисто европейской системы безопасности в Арктике, в особенности в свете увеличения заинтересованности северных стран ЕС, пока не входящих в Альянс, - Швеции и Финляндии - в усилении евроатлантического взаимодействия U.S.-Nordic Leaders' Summit Joint Statement - White House Press Release, May 13, 2016 [электронный ресурс] // URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/05/13/us-nordic-leaders-summit-joint-statement.

В этом контексте примечательно, что Дания, обладающая наибольшим из стран ЕС потенциалом военной составляющей в Арктике за счёт территории Гренландии, отказалась от участия в ОПБО, рассчитывая на приоритетное сотрудничество в рамках НАТО Rynning, S. and Rahbek-Clemmensen, J. The Absentee: Denmark and the CSDP - European Geostrategy. [электронный ресурс] // URL: https://www.europeangeostrategy.org/2015/01/absentee-denmark-csdp/. Другие страны-члены, что имеют свои собственные войска за Полярным кругом значительно отстают абсолютно по всем показателям от основных сил в регионе - США, Канады и России. США располагают в Арктике 26 подводными лодками и одним ледоколом, а также около 20 тыс. военнослужащими, в то время как Канада имеет 15 военных кораблей, 4 подводные лодки и 11 ледоколов, размещая ещё около 5 тыс. солдат. В состав арктической группировки ВМС России входит 38 военных кораблей, 41 подводная лодка, а наземный компонент превышает 10 тыс. человек Международно-политические условия развития Арктической зоны Российской Федерации // Под ред. А.В. Загорского. - М.: Магистр, 2015 - сс. 144-149.. Очевидно, что, не обладая собственным флотом, способным действовать в полярных условиях, и имея подготовленный военный контингент численностью лишь в 1500 чел., Швеция и Финляндия не могут обеспечить ЕС достаточным военным присутствием в регионе Там же, сс. 141-143.. Исходя из вышесказанного, в текущих условиях трудно говорить о какой-либо реальной или даже теоретической возможности ЕС добиваться каких-либо целей с помощью военной силы, особенно в Арктическом регионе. Таким образом, единственные ненормативные ресурсы ЕС заключаются в его экономической мощи.

Нужно сказать, что Арктический регион является далеко не приоритетным, а скорее периферийным направлением внешней политики ЕС, что существенно снижает и ограничивает применение экономических мер давления на государства для удовлетворения своих потребностей в регионе. Очевидно, что при принятии решений, имеющих отношение к Арктике, ЕС, не будет инвестировать все имеющиеся у него ресурсы для разрешения довольно изолированных региональных проблем. В этом случае в рамках работы наиболее разумным представляется разобрать ситуации, контекст которых ограничен только Арктическим регионом.

В 2009 году ЕС запретил продажу продукции, изготовленной из тюленей, под предлогом того, что их промысел доставляет слишком большие страдания животным, что являлось одним из пунктов построения арктической политики ЕС и имело собой цель «защиту окружающей среды» Regulation (EC) No 1007/2009 of the European Parliament and of the Council on Trade in Seal Products, 2009., что позволяет говорить о её нормативных мотивах. Данная мера носила исключительно экономический характер (запрет торговли) и оказалась довольно спорной за пределами ЕС, вызвав недовольство со стороны стран, где этот вид деятельности является одним из основных среди, хоть и малочисленных, но политически значимых групп местного населения, а именно Канады, Норвегии и Исландии Airoldi A. The European Union and the Arctic: Developments and Perspectives 2010-2014. - Nordic Council of Ministers - 2014. - pp. 41-43.. Канада и Норвегия подали совместную жалобу на действия ЕС в Орган разрешения споров ВТО, к которой позднее присоединилась и Исландия. В 2014 году ВТО разрешил спор в пользу ЕС, ссылаясь на причину «защиты общественной морали» как достаточную для установки такой меры ограничения торговли WTO Confirms EU Seal Trade Ban - euobserver.com [электронный ресурс] // URL: https://euobserver.com/news/124250.

В период рассмотрения дела в ВТО и даже после формального заключения Канада каждый раз при голосовании блокировала предоставление ЕС статуса постоянного наблюдателя при Арктическом совете, которого ЕС добивался с 2008 года. Только в 2014 году правительство Канады и Комиссия достигли соглашения, по которому ЕС включал в число исключений продукцию коренных жителей Канады, а Канада соглашалась больше не блокировать кандидатуру ЕС как постоянного наблюдателя в Арктическом совете Depledge, D. The EU and the Arctic Council - ECFR. [электронный ресурс] // URL: http://www.ecfr.eu/article/commentary_the_eu_and_the_arctic_council3005. По сути в данном случае ЕС пришлось уступить требованиям канадских представителей, даже несмотря на благоприятное решение ВТО. Канада вступила в противостояние с ЕС по причине того, что, степень зависимости Канады в экономическом плане от ЕС была достаточно низкой, чтобы нести убытки и воздействовать другими средствами для получения нужного результата. Это эпизод наглядно показывает возможности экономического давления ЕС на Канаду в контексте построения отношений именно в Арктическом регионе.

С другой стороны, Норвегия и Исландия были также против указанного запрета, однако, несмотря на это, поддержали заявку ЕС в Арктическом совете и ограничились только подачей жалобы в ВТО. Стоит отдельно упомянуть, что эти две страны вдобавок входят в состав ЕЭЗ, соглашение о функционировании которого подразумевает, что члены организации также обязаны принимать и все нормативные акты ЕС, относящиеся к внутреннему рынку. Через этот договор в сфере исключительной компетенции ЕС оказываются как экологическая, так и транспортная политики, что позволяет ЕС напрямую влиять на эти направления стран ЕЭЗ Koivurova T. et al. The Present and Future Competence of the European Union in the Arctic //Polar record. - 2012. - 48. - №. 04. - p. 365.. Существенным является также то, что при принятии определённого нормативного акта ЕС обязан консультироваться с представителями этих стран, но не обязан учитывать их позиции. Таким образом, когда запрет был принят, Норвегия и Исландия, несмотря на то, что вместе они занимали около 10% мирового рынка торговли тюленьими Sellheim N. The Goals of the EU Seal Products Trade Regulation: From Effectiveness to Consequence //Polar Record. - 2015. - 51. - №. 03. - p. 284., вынуждены были инкорпорировать его в своё законодательство, закрывая тем самым рынок не только внешнего, но и внутреннего потребления. В данном случае политические и экономические связи двух этих стран с ЕС, особенно в экспорте рыбы и энергоресурсов, оказались слишком значительными, чтобы ставить их под угрозу из-за проблемы, которая в конечном счёте была признана недостаточно значимой.

В отношении России ЕС в 2014 году ввёл ряд санкций, основанием для которых послужили вовсе не отношения акторов в Арктическом регионе, но которые в то же время коснулись их взаимодействия в его географических рамках. Санкции, кроме основных целей, затрагивают также и экономические интересы России в Арктике, запрещая европейским компаниям продажи, поставки или трансфер технологий и оборудования, которые могут быть использованы Россией для разведки и разработки морских месторождений нефти и газа за Полярным кругом Council Regulation (EU) No 833/2014 Concerning Restrictive Measures in View of Russia's Actions Destabilising the Situation in Ukraine - Official Journal of the European Union, 2014.. С этого же времени Россия стала противником вовлечения ЕС в работу Арктического совета, что вылилось в блокировку его кандидатуры в качестве постоянного представителя при организации The Outcome of the Ninth Arctic Council Ministerial Meeting - Directorate-General for External Policies, 2015 - p. 2..

Тем не менее эффект от действий ЕС в этой области оказался не столь ощутимым и практически не оказал влияния на позиции российской стороны в Арктике. В 2014 году Россия добывала 80% всех арктических мировых энергоресурсов при их доле в общем экспорте около 10% Энергетический бюллетень 2015: в поисках новых ресурсов - Аналитический центр при Правительстве РФ. - сс. 10-12.. В марте 2017 года глава Минэнерго РФ А. Новак сообщил о планах увеличить их долю в экспорте до 26% к 2030 году Новак рассказал о планах России по добыче нефти в Арктике - РИА Новости [электронный ресурс] // URL: https://ria.ru/economy/20170330/1491089012.html . Отсутствие доступа к европейским технологиям и кредитам заставило российские нефтегазовые компании искать альтернативных поставщиков оборудования в России, Азии и странах Ближнего Востока. Несмотря на то, что такие компании, как «Газпром» и «Роснефть» действительно понесут убытки в долгосрочной перспективе, и к тому же будут вынуждены тратить значительные средства на переориентирование каналов своих поставок Энергетический бюллетень 2015: секторальные санкции - Аналитический центр при Правительстве РФ. - с. 11., российское руководство посчитало геополитические выгоды от своих действий гораздо большими и желаемыми, чем экономический рост страны, в том числе и за счёт развития Арктического региона. Кроме того, отрезав Россию от экономических и технологических ресурсов Запада, ЕС уменьшил степень её зависимости в этих двух сферах, снизив тем самым потенциал и своей нормативной силы по отношению к восточному соседу.

Подводя итог, следует сказать, что для достижения своих целей в связи с практическим отсутствием военных возможностей ЕС может использовать только экономическое давление, которое в рамках Арктического региона представляется не столь эффективным. На основе проведённого анализа было установлено, что только две арктические страны - Исландия и Норвегия - находятся в достаточной от ЕС экономической зависимости, чтобы он мог оказывать на них влияние в рамках региона. Остальные региональные акторы в гораздо меньшей степени зависимы от ЕС в торговой и экономической сферах, что не позволяет ЕС потенциально эффективно воздействовать на них.

Внешнее измерение

Теперь необходимо рассмотреть, как инициативы ЕС на арктическом направлении воспринимаются политической и экономической элитой других акторов в регионе. Кроме того, необходимо также обратить внимание на те институты, в рамках которых развивается сотрудничество ЕС с реципиентом и где ЕС преследует нормативные цели. В данном исследовании акцент делается на двух наиболее активных в Арктическом регионе не входящих в состав и никак не связанных нормативно с ЕС государствах: России и Канаде. В исследовательской литературе они получили название «арктических воителей», поскольку именно эти две страны наибольшим образом связывают свою роль в международных отношениях с Арктикой, а многие сектора их экономики напрямую от них зависят, что естественным образом подвигает их к более инициативной внешней политике в регионе Czarny R. M. Geopolitics of the High North and Its Consequences //Slovak Journal of Political Sciences. - 2015. -15. - №. 4. - p. 274..

Россия

Исторически Арктика была зоной относительно тесного сотрудничества России и ЕС, однако на сегодняшний день практически все программы совместной работы заморожены, а активность в Арктическом регионе заметно снизилась. Если посмотреть на те совместные институты, которые ЕС сформировал с Россией, то одним из оставшихся действующих механизмов является инициатива Северного измерения, которая занимается целевыми проектами регионального сотрудничества в определённых секторах экономики. Решения, принимаемые советом министров, не носят обязательного характера, что существенно снижает потенциал распространения норм через данный институт. К тому же сама договорная основа этой организации не подразумевает выработку каких-либо новых общих стандартов и направлена лишь на построение диалога между участниками Wegge N. The EU and the Arctic: European Foreign Policy in the Making //Arctic Review on Law and Politics. - 2012. - 3. - №. 1. - p. 14.. Тем не менее до 2014 года этот институт оставался действенным инструментом координирования совместных действий в Арктике, участвуя в 29 экологических проектах в России и вложив 123 млн. евро в экологически устойчивую инфраструктуру NDEP news, February 2013, Issue 30 [электронный ресурс] // URL: https://ndep.org/wp-content/uploads/NDEP-News-issue-30.pdf. При этом последний одобренный проект относится к концу 2012 года Официальный сайт Инициативы Северного измерения [электронный ресурс] // URL: https://ndep.org/projects/, и сегодня основное обсуждение строится не вокруг продолжения, а возобновления сотрудничества, которое было прервано по политическим соображениям. Все эти факторы сводят сотрудничество в данном институте к простому обмену информацией, что, конечно, является немаловажным само по себе, однако не представляет возможностей для достижения каких-либо реальных результатов.

Другим похожим по своим приоритетам и задачам институтом является Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), где представителем ЕС и входящих в него стран выступает Комиссия. Совет специализируется на создании рабочих групп по решению проблем в области культуры, экологии и устойчивого развития, а также транспорта Баренцева региона Данный регион является составной частью Арктического и включает в себя наиболее северные территории Норвегии, Швеции, Финляндии и России, расположенные вокруг Баренцева моря. СБЕР не имеет постоянных органов, кроме Секретариата, а также не имеет и собственного бюджета, по большей части выполняя функции координатора действий между участниками, генерируя идеи для совместных проектов Загорский А. В. и др. Арктика: зона мира и сотрудничества //М.: ИМЭМО РАН. - 2011. - с. 187.. Данный институт также является полностью консультационным и не имеет каких-либо полномочий по установлению новых обязывающих правил для участников. В основном, СБЕР занимается организацией конференций для обсуждения конкретных проблем региона, а финансирование предложенных на них проектов целиком зависит от желания стран-участников.

Как можно видеть, каналы сотрудничества ЕС с Россией в Арктическом регионе представляются довольно незначительными для успешного проецирования норм. Стоит также отметить, что среди приоритетов «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», опубликованной в 2013 году среди целей присутствует развитие международного сотрудничества, однако речь в этом документе идёт только о приарктических государствах «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». - 2013. - п.14.. Роль ЕС в продвижении региональных проектов по сути игнорируется.

Т.А. Романова отмечает, что Россия традиционно делала акцент на важности своих интересов, нежели на продвижении ценностей в международных отношениях, утверждая, что оно является инструментом манипулирования геополитическими целями Romanova, T. Russian Challenge to the EU's Normative Power: Change and Continuity. Europe-Asia Studies, 68. - 3. - 2016. - p. 380.. Арктика в данном случае не является исключением. Это воззрение о несостоятельности европейских норм является одним из ключевых критических аргументов РФ в официальном дискурсе, направленном на Арктический регион.

Так, после принятия последнего на сегодняшний день рамочного документа по арктической политике ЕС глава МИД РФ С. Лавров заявил, что «экологическую ситуацию в Арктике пытаются использовать в качестве фактора для продвижения политических интересов» Лавров: проблемы экологии в Арктике пытаются использовать в политических интересах - tass.ru [электронный ресурс] // URL: http://tass.ru/politika/3243076. Это можно понять так, что Москва просто отказывается принимать нормативную повестку ЕС как легитимную, ссылаясь на её двойные стандарты. Эта нелегитимность политики ЕС в представлении России заключается в том, что ЕС сам не соответствует тем стандартам, которые предлагает другим в виде незыблемых и универсальных. Вдобавок, сама идея их универсальности видится Россией как угроза национальному суверенитету. Именно это является, по мнению министра природных ресурсов и экологии РФ Д. Донского, одним из главных препятствий построения эффективного сотрудничества с ЕС в Арктике Сотрудничество РФ с ЕС по Арктике не должно строиться на приоритете европейских интересов - oilcapital.ru [электронный ресурс] // URL: http://www.oilcapital.ru/industry/287017.html.

К этому стоит добавить, что Россия воспринимает Арктику как регион потенциального военного конфликта. Рассуждая о сфере обеспечения безопасности в регионе, вице-премьер РФ Д. Рогозин заявил: «Арктика обязательно станет регионом, где сойдутся шпаги» Рогозин: все страны НАТО могут попытаться обеспечить военное присутствие в Арктике - tass.ru [электронный ресурс] // URL: http://tass.ru/politika/2456931. И Россия использует этот аргумент для оправдания постоянного наращивания своих военных возможностей в регионе: с 2012 года военная инфраструктура РФ была расширена за счёт введения в строй 14 аэродромов, 10 технических позиций и двух полноценных военных баз, а российская арктическая группировка пополнилась двумя наземными тактическими группами Международно-политические условия развития Арктической зоны Российской Федерации // Под ред. А.В. Загорского. - М.: Магистр, 2015 - сс. 148-150.. Понимание Россией международных отношений всегда проходит через призму реалистского подхода, и потому военная составляющая становится одним из основных аспектов оценки потенциала проецирования силы. Как следствие, утвердительное восприятие нормативных элементов, даже при его присутствии, отходит на второй план и теряет свою значимость. Итогом такого поведения России является чёткая линия критики проецирования норм ЕС в Арктическом регионе, которая соотносится с общей атмосферой недоверия в отношениях с ЕС. Эти факторы не позволяют говорить о позитивном восприятии нормативной политики ЕС в Арктике со стороны российского руководства.