Говоря о дальнейшем развитии федерализма в США и Канаде, можно утверждать, что уже на ранних этапах эволюции она пошла разными путями - Соединенные Штаты двигались в сторону постепенной концентрации власти в руках национального правительства, Канада же стремилась, прежде всего, к сохранению уникального характера и защите прав отдельных провинций, т.е. к равновесию федерально-провинциальных отношений. Simeon R., Radin B. A. Reflections on Comparing Federalisms: Canada and the United States // Publius. Volume 40, Issue 3, summer 2010. Oxford University Press.

Несмотря на это, можно выделить ряд исторических периодов, в которые центр тяжести межправительственных отношений в США и Канаде смещался в одинаковом направлении. К таковым относятся, в частности, годы Великой депрессии, которые потребовали от обеих федераций значительного усиления национального центра.

Любопытным представляется еще один факт. В обоих государствах существовали и существуют мощные источники социально-политической напряженности, обусловленные этническими факторами. Для Канады таким источником является культурно-лингвистическое разделение страны на франкоговорящую провинцию Квебек и «остальную Канаду» (“Rest of Canada”), а для США - сложные межрасовые отношения. Как следствие, перед американскими и канадскими политиками стоит схожая задача - нивелировать острые углы взаимоотношений двух значительных групп населения страны. Однако сложившиеся в Канаде и США подходы к решению этих проблем привели к прямо противоположным результатам. Так, в Канаде федеральное правительство пошло на серьезные уступки квебекцам и предоставило им значительную автономию в рамках федерации. С одной стороны, такие меры помогли в значительной степени нейтрализовать квебекский национализм, с другой - повлекли за собой предоставление большей независимости другим провинциям, имевшее целью уравновесить политические амбиции квебекских провинциальных властей и сохранить статус-кво федерации. Проблема напряженности в межрасовых отношениях в США потребовала, напротив, усиления национального центра как единственной силы, способной противостоять расизму южных штатов. Можно резюмировать, что расовый фактор оказал важное влияние на процесс централизации американской федерации.

В рамках сравнительного анализа процессов исторического развития моделей федерализма в США и Канаде, обращает на себя внимание также различие традиционных подходов к урегулированию споров и противоречий в рамках межправительственных отношений. В Соединенных Штатах большинство разногласий решаются в судебном порядке - отсюда и внушительное количество касающихся вопросов федерализма дел, которые рассматривал и продолжает рассматривать Верховный Суд. Таким образом, на судебную ветвь власти возлагается роль своеобразного арбитра в непрекращающемся соревновании штатов и национального центра, призванного истолковать то или иное конституционное положение в пользу одного из уровней власти применительно к конкретной ситуации. В Канаде же более широкое распространение получил консоциативный метод разрешения федерально-провинциальных споров, предполагающий нахождение некого компромисса путем различного рода переговоров, консультаций и договоренностей. Тимашова Т. Н. Канадская модель федерализма. М.: 2002. В Канаде субъектов федерации относительно немного - 10 провинций и 3 территории в сравнении с 50 американскими штатами, поэтому выработка договоренностей достаточно вероятна. Применение такого похода, безусловно, способствует сглаживанию острых углов межправительственного взаимодействия и нахождению равновесия интересов центра и регионов.

Тем не менее, судебная власть играет важную роль в обоих государствах. Однако с 1930-х годов наблюдается значительное расхождение векторов судебного регулирования в американской и канадской системах. Верховный суд США склонен постепенно расширять влияние федерального центра, тогда как канадская судебная система стремится, прежде всего, сохранить баланс между уровнями власти, нередко интерпретируя федеральную юрисдикцию более узко.

Глава 3. Современные тенденции развития федерализма в США и Канаде

3.1 Современное состояние американского федерализма

Ранее мы отметили, что в конце двадцатого века, несмотря на некоторые децентрализующие акции республиканской и демократической администраций (речь идет, в частности, об упомянутом ранее указе президента Клинтона), общее развитие американской модели федерализма направлялось центростремительными силами. Обратимся теперь к политическим реалиям первого десятилетия двадцать первого века.

С приходом к власти Джорджа Буша-мл. ожидались значительные перемены в политике регулирования межправительственных отношений. К таким предположениям подталкивало, в частности, принятие в 1995 году контролируемым республиканской партией Конгрессом т.н. Unfunded Mandates Act, основной задачей которого было сдерживание использования мандатов федеральными властями. Posner P. The Politics of Coercive Federalism in the Bush Era // Publius. Volume 37, Issue 3, summer 2007. Oxford University Press. Но несмотря на все прогнозы, период президентства Буша характеризовался продолжением тренда централизации и национализации власти, развитие которой происходило по пяти основным направлениям.

1. Образование. Ключевым пунктом в этой области стала программа No Child Left Behind. Требования этой программы (традиционно выраженные в качестве условий предоставления федеральной финансовой помощи штатам) касались унификации систем обучения и тестирования студентов. Эта мера представляется в значительной степени неожиданной, т.к. еще пять лет назад Республиканская партия выступала за упразднение министерства образования. Тем не менее, предложенные Бушем меры совпали с ростом поддержки централизации образовательной сферы в общественном мнении Соединенных Штатов - еще в 1990 году представители бизнеса, губернаторы и проч. выступали за более жесткий национальный стандарт обучения. Однако, когда расходы после вступления закона в силу резко возросли, власти многих штатов поспешили оспорить его как воплощение тех же директив, не подкрепленных должным финансированием, т.е. Unfunded Mandates, ограничить которые стремились республиканцы.

2. Реформа социального обеспечения. Проведенная правительством Буша реформа превратила неограниченные по времени федеральные программы грантов в единовременную субсидию штатам, при этом передав последним значительные полномочия по широкому использованию средств для поддержки малоимущих. Акт, однако, содержал приказы, навязывающие новые временные ограничения и требования по участию получателей помощи в общественных работах. Кроме того, определения работ были сужены и время на обучение уменьшено. В результате, участие в работах получателей федеральной помощи увеличилось более чем в два раза. Многие губернаторы штатов признавали установленные нормы недостижимыми. Также интересно то, что Конгресс распространил требования на случаи, финансируемые напрямую бюджетами штатов.

3. Администрирование выборов. После того, как инцидент с выборами в штате Флорида продемонстрировал кризис законности привычной процедуры выборов, был принят т.н. Help America Vote Act (2002 год). Он установил новые федеральные стандарты (и новый режим финансирования в размере 3 миллиардов, которые были направлены, в основном, на модернизацию машин для голосования), которые регулировали значимые моменты выборов на уровне штатов и муниципалитетов. Также были установлены новые прямые мандаты, требовавшие новой системы голосования, предварительные бюллетени, базы данных избирателей по штатам, возможность голосования инвалидов, федеральный стандарт исправления ошибок избирателями, централизация регистрации избирателей на уровне штата и проч. Проведению реформы способствовал сложившийся консенсус республиканцев и демократов по данному вопросу, обусловленный тем, что общественные настроения требовали от обеих партий адекватного реагирования на национальный кризис.

4. Налоговая политика. В сфере налогообложения Буш во многом продолжил политику предшественников, но несколько ее расширил. Снижение налогов на доходы частных лиц и капитал не вызвало отрицательной реакции со стороны штатов, а вот изменения, к примеру, в налоге на наследство значительно исказило систему сбора налогов штатами. В результате многие штаты отделились от федеральной системы, что привело к ее усложнению - например, возникли задержки в передаче необходимой для финансового администрирования информации и дополнительные расходы налогоплательщиков. В целом, это привело к сокращению доходов штатов и муниципалитетов по меньшей мере на 300 миллионов долларов.

5. Национальная безопасность. Цель политиков разного уровня - избавить себя от упреков за возможные атаки на США, поэтому все были против межправительственного соревнования и за национальные стандарты безопасности. В 2003 год была принята директива Департаменту национальной безопасности о создании национальных стандартов готовности к чрезвычайным ситуациям, охватывавших оснащение, подготовку кадров, планирование, а также федеральное финансирование (предусматривалось 36 сфер планирования и 15 типов чрезвычайных ситуаций, действия штатов по расследованию и защите населения). Кроме того, вступил в силу Real ID Act - федеральный стандарт для водительских прав штатов. Процедура верификации повлекла за собой значительные расходы штатов при минимальной федеральной помощи. Posner P. The Politics of Coercive Federalism in the Bush Era // Publius. Volume 37, Issue 3, summer 2007. Oxford University Press.

Имели место также другие мандаты: требование о создании в рамках каждого штата базы данных лиц, совершивших сексуальные преступления; запрет на использование средств федеральных грантов в случае, когда право отчуждения частной собственности применяется в частных интересах; запрет на иски штатов против производителей и продавцов огнестрельного оружия и проч.

Таким образом, развитие американского федерализма в первое десятилетие двадцать первого века можно охарактеризовать, как подверженное выраженным централистским тенденциям. Несмотря на то, что администрацией Буша были сделаны некоторые децентрализующие уступки штатам (например, в сфере энергетики), в целом, произошло расширение властных полномочий национального центра. Кроме того, к привычным инструментам федерального воздействия на штаты - прямым указам и условиям выделения субсидий - прибавились новые: национализация доходов от налогообложения (реформа системы налоговых сборов), публичное разоблачение (обвинение в СМИ штатов или бизнеса в том, что они не поддерживают общенациональные цели), моделирование действий (планирование межправительственных механизмов).

3.2 Канадский федерализм на современном этапе

Как нами отмечалось выше, конец двадцатого века стал для канадской федерации временем значительного роста федерально-провинциальной напряженности по причине, в первую очередь, роста национального самосознания квебекских франкофонов и возникновения в провинции мощного суверенистского движения. Также мы упомянули о том, что либеральным правительствам Жана Кретьена и Пола Мартина не удалось стабилизировать ситуацию. После выборов 2006 года либералов у власти сменили консерваторы, лидер которых Стивен Харпер представил новый подход к вопросу регулирования федеральных отношений, который он навал «открытым федерализмом».

В центр предложенной концепции Харпер поместил два принципа. Во-первых, это «переосмысление уважения к разделению властей между федеральным центром и провинциями». Во-вторых, «создание сильного национального правительства, которое фокусировалось бы на подлинно общенациональных интересах, таких как национальная безопасность и экономическое процветание Канады, при этом полностью уважая исключительную компетенцию провинций». Hermes A. “The Political Economy of Open Federalism” // Canadian Journal of Political Science. #40 (2). 2007.Рассмотренные принципы конкретизируются шестью ключевыми положениями, задающими вектор проводимой политики.

1. Открытость и порядок в федерально-провинциальных отношениях. В переговорах между федеральным и провинциальными правительствами должен соблюдаться принцип взаимного уважения сторон. Заключаемые соглашения должны быть тщательно проработаны и, как следствие, не носить характер ad hoc, а представлять собой эффективные и долговременные механизмы регулирования взаимодействия уровней власти.

2. Сильная власть провинций. По утверждению Харпера, провинциям, в лице своих легитимных правительств, надлежит предоставить права свободно действовать в рамках своих конституционных полномочий для служения своих гражданам.

3. «Строгий конструктивизм» в рассмотрении канадской конституции. Следует максимально прояснить разделение конституционных компетенций Оттавы и провинций и уважать это разделение. Федеральный центр должен сконцентрироваться на своей ключевой роли в таких сферах, как оборона, международные отношения и внутреннее экономическое регулирование. Если же Оттава вынуждена вторгаться в сферу провинциальной компетенции (упоминавшиеся выше совпадающие полномочия, например, в области высшего образования), то необходимо тесное сотрудничество с провинциальными властями, и наоборот. Bickerton J. Transforming Federal Canada: Gaining Perspective on Harper's New Federalism. St. Francis Xavier Univesity.

4. Закрепление особого положения Квебека. Провинции следует предоставить право голоса по международным отношениям в культурной сфере (имеются в виду, в частности соглашения ЮНЕСКО). Важно, чтобы жители Квебека поняли, что канадский федерализм способен функционировать. Суверенистское движение должно быть, таким образом, нейтрализовано совместными усилиями федерального и провинциального правительств.

5. Уменьшение финансовой диспропорции. Достижение финансового равновесия предполагает такие действия, как передача части федеральных налогов в ведение провинций (налоговая сфера, как уже было сказано, относится к предметам совместного ведения уровней власти), унификация системы федеральных дотаций, увеличение объемов федеральных трансфертов (субсидий) провинциям. Fox G. Harper's “Open Federalism”: From the Fiscal Imbalance to “Effective Collaborative Management” of the Federation // Options Politiques. Mars 2007.

6. Муниципалитеты принадлежат провинциям. Строгое толкование конституции предполагает провинциальный контроль над муниципалитетами. Именно провинции, а не Оттава, должны стать основными собеседниками муниципальных властей, федеральному правительству отводится лишь вспомогательная роль. Bickerton J. Transforming Federal Canada: Gaining Perspective on Harper's New Federalism. St. Francis Xavier Univesity.

Оценивая эффективность практической реализации политики «открытого федерализма», можно констатировать, что правительство Харпера достигло значительных успехов в нивелировании острых углов федерально-провинциальных отношений. С одной стороны, проводимые опросы общественного мнения демонстрируют постоянный рост популярности среди населения этой концепции, в том числе и в англоговорящей Канаде, где журналисты изначально оценивали ее не иначе как недопустимые уступки Квебеку. Hermes A. “The Political Economy of Open Federalism” // Canadian Journal of Political Science. #40 (2). 2007 С другой стороны, о высоком уровне общественной поддержки недвусмысленно свидетельствуют результаты последних выборов, на которых консерваторам удалось упрочить свои позиции и сформировать правительство, опирающееся на парламентское большинство. Наконец, изменилась позиция квебекских политиков, которые все чаще в официальных документах и выступлениях выражают свою лояльность Оттаве.

Таким образом, в Канаде начала двадцать первого века наблюдается значительная стабилизация внутриполитической ситуации, а имевшие место в конце двадцатого века конфликты между уровнями власти сглаживаются и уходят в прошлое, уступая место межправительственной кооперации.

3.3 Сравнительный анализ ключевых тенденций современного развития федерализма в США и Канаде

Исторически сложилось так, что американская и канадская модели федерализма, несмотря на определенное сходство, направились в своем развитии по разным путям. Канада на протяжении своей относительно недолгой истории склонилась в сторону децентрализации, Соединенные Штаты же сделали выбор в пользу усиления национального центра. Однако в определенные моменты времени тенденции американского федерализма можно было бы счесть антицентралистскими, а канадского, напротив - централизующими. Иными словами, вектор исторической эволюции федеральных отношений в обеих странах менялся.

Рассмотрение же современного состояния межправительственных отношений в США и Канаде позволяет нам сделать вывод, что тенденции, преобладающие в рассматриваемых государствах в первое десятилетие двадцать первого века не просто отличаются - они во многом противоположны.

Так, для современной канадской федерации характерно предоставление большей свободы действий провинциям. Наиболее яркой мерой в этом направлении стало официальное признание квебекской нации и передача ее национальной территории - провинции Квебек - особого статуса в рамках федерации. В целом, со стороны обоих уровней власти наблюдается стремление к компромиссу и сотрудничеству.

В Соединенных Штатах, напротив, политическое развитие последних лет стремится к значительной унификации. С одной стороны, происходит неуклонное сокращение перечня предметов ведения штатов, с другой - развиваются средства (преимущественно, финансовые) федерального воздействия на них.

О значительном расхождении в развитии американской и канадской моделей федерализма свидетельствует и различная направленность политического дискурса в этих странах. Если лидеры Соединенных Штатов в своих выступлениях нередко апеллируют к осознанию гражданами важности национализации способов решения некоторых «общеамериканских вопросов», то канадские политики все чаще упоминают о необходимости «уважения многообразия» и «открытости федерально-провиниальных отношений». В целом, можно признать, что различная направленность современного развития федерализма в США и Канаде отражает их различные политические реалии.

Заключение

Резюмируя изучение особенностей конституционного регулирования федеративных отношений в США и Канаде, а также тенденции их исторического развития, мы сделали несколько важных выводов.

Во-первых, можно констатировать, что Соединенные Штаты тяготеют к централизации своей федеративной системы несколько больше своего северного соседа. Однако однозначно утверждать, что Канада является намного более децентрализованной федерацией, было бы недопустимым упрощением. Нельзя забывать, что в ряде областей - в сфере уголовного права, к примеру - американские штаты пользуются гораздо большим влиянием, нежели канадские провинции. Другим показательным примером может стать регулирование порядка выборов, относящееся в США к компетенции штатов и полностью централизованное в Канаде.

Во-вторых, для канадской модели федерализма характерен более высокий уровень соревновательности по сравнению с американской. Однако и здесь необходимо уточнение - соотношение элементов соревновательности и кооперации в обеих системах может значительно варьироваться в зависимости от исторического периода и рассматриваемой сферы межправительственных отношений.

В-третьих, канадские провинции оказывают гораздо более значительное влияние на жизнь федерации, чем американские штаты, поскольку ревностно оберегают свои конституционные полномочия. Фактически, провинции рассматривают себя, прежде всего, в качестве равных и независимых партнеров национального правительства и, исходя из этого, активно сопротивляются любому федеральному вторжению в сферу своей компетенции. Из этой особенности канадской федеративной системы вытекает еще одна: сложно представить себе какие-либо политические дебаты, в которых вопросы федерально-провинциальных отношений не играли бы ключевой роли. Разумеется, в США федерализм также является одним из важнейших вопросов повестки дня в любой исторический период, однако в целом, американское общество относится к этому вопросу не столь болезненно, как канадское. В упрощенном виде данное различие можно сформулировать следующим образом: в Канаде проблематика федерализма и связанное с ней межправительственное соревнование за сферы влияния и общественную поддержку перекрывает остальные политические вопросы; в США же политика в большинстве случаев превалирует над федерализмом.

Важно также отметить различную направленность американского и канадского политического дискурса вокруг проблем федерализма. В США основные дискуссии вращаются вокруг федерализма как средства разграничения властных полномочий и органичной составляющей системы сдержек и противовесов, т.е. вокруг роли федерализма в функционировании и развитии политического механизма страны. В Канаде же лейтмотивом политических дебатов чаще всего оказываются концепция мультикультурализма, проблема сохранения национального единства в условиях разнообразия, лингвистические вопросы и т.п.

В-четвертых, по сравнению с американскими штатами, канадские провинции более независимы от федерального центра в финансовом плане. Полномочия провинций в сфере налогообложения шире полномочий штатов. Как следствие, пропорция расходов в Канаде также сильнее смещена в пользу субъектов федерации. Зависимость провинций от федеральных трансфертов также гораздо ниже зависимости штатов. Кроме того, эти трансферты сопровождаются гораздо меньшим количеством условий и требований.

В-пятых, следует обратить внимание на роль национальных легислатур в формировании и управлении федеративными отношениями. В этом смысле роль Конгресса в Соединенных Штатах намного значительнее роли канадского Парламента.

В любой федерации существуют центробежные и центростремительные силы, постоянно смещающие политический центр тяжести государства в пользу одного из уровней власти. В каждый конкретный исторический период можно говорить о преобладании одной из тенденций. Рассмотрение с этой точки зрения современного состояния канадской и американской федерации позволяет сделать два важных обобщения. Во-первых, в США наблюдается общая склонность к централизации. Во-вторых, в канадской федеративной системе стойко преобладают тенденции децентрализации, прерываемые, тем не менее, периодами централизации власти во время национальных кризисов.

Модели федерализма в США и в Канаде во многом схожи. Обе они являются сложными многоуровневыми системами и, как следствие, сталкиваются с вызовами координации, кооперации и проведения эффективной политики на разных уровнях власти. Во многом похожа политическая повестка дня, на которую должен реагировать федеративный механизм. Взаимозависимость между порядком на обоих уровнях власти также характеризует обе модели (хотя, следует признать, что эту характеристику можно отнести к любой федеративной системе).

В обеих странах раскачивается маятник влияния между двумя уровнями власти, часто в одинаковом направлении. Например, как мы выяснили ранее, на такие исторические события как Великая депрессия и Вторая мировая война и США и Канада отреагировали значительной централизацией власти; с другой стороны, ряд современных вызовов - в первую очередь, речь идет о климатических изменениях - требует от обеих федераций передавать очень широкие полномочия субъектам, любопытным результатом такой децентрализации становится активное развитие трансграничного сотрудничества между американскими штатами и канадскими провинциями.

Список источников и литературы

7. Allocution du ministre de l'Йduction, M. Paul Gйrin-Lajoie, aux membres du Corps consulaire de Montrйal // Ministиre des Relations Interntionales du Quйbec <http://www.mri.gouv.qc.ca/fr/ministere/histoire_ministere/documents_archives/discours_gerin_lajoie.pdf>

8. American Federalism 1776 to 2000: Significant Events. November, 2000. Congressional Research Service.

9. Articles of Confederation, 1777.

10. Constitution Act, 1867.

11. United States Constitution, 1787.

12. United States Declaration of Independence, 1776.

13. Акимов Ю.Г. Квебекская парадипломатия и позиция федерального правительства Канады: от конфликта к компромиссу // Вестник Санкт-Петербургского Университета. Вып. 4. Изд-во С.-Петербургского Университета, 2011.

14. Барановский К.Ю. Квебекский сепаратизм - острая проблема Канадской федерации // США-Канада: экономика, политика, культура. 2001. № 11.

15. Данилов С.Ю. История Канады. М.: «Весь мир», 2006

16. Денека И.М. Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций. Ставрополь. Изд-во ПГЛУ. 2003.

17. Кокотов С.А. О некоторых формально-юридических аспектах обретения Канадой государственного суверенитета // Проблемы канадоведения в российских и зарубежных исследованиях. Вып. 3. Сб-к статей. СПб, 2009.

18. Коленеко В.А. Французская Канада в прошлом и настоящем: очерки истории Квебека, 17-20 вв. М.: «Наука», 2006.

19. Комкова Е.Г. Канадские провинции, американские штаты, трансграничные регионы. //США-Канада: экономика, политика, культура. 2007. № 2.

20. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М.: «Норма», 1998.

21. Пименов Е.А. О роли судов в становлении федерализма в Канаде и России: сравнительно-правовой анализ // США-Канада: экономика, политика, культура. 2011. № 11.

22. Тимашова Т. Н. Канадская модель федерализма. М.: 2002.

23. Тишков В.А., Кошелев Л.В. История Канады. М.: «Мысль», 1982.

24. Шило В.Е. Американский федерализм на рубеже столетий // США-Канада: экономика, политика, культура. 2002. № 1.

25. Bickerton J. Transforming Federal Canada: Gaining Perspective on Harper's New Federalism. St. Francis Xavier Univesity.

26. Fox G. Harper's “Open Federalism”: From the Fiscal Imbalance to “Effective Collaborative Management” of the Federation // Options Politiques. Mars 2007.

27. Hail M., Lange St. Federalism and Representation in the Theory of the Founding Fathers: A Comparative Study of U.S. and Canadian Constitutional Thought // Publius. Volume 40, Issue 3, summer 2010. Oxford University Press.

28. Hermes A. “The Political Economy of Open Federalism” // Canadian Journal of Political Science. #40 (2). 2007.

29. Kelly J., Murphy M. Shaping the Constitutional Dialogue on Federalism: Canada'sSupreme Court as Meta-Political Actor // Publius. 2005. Vol. 35. Issue 2. Oxford University Press.

30. Leading Constitutional Decisions / Ed. by Russell Peter Y. Ottawa, 1987.

31. Jackson R., Jackson D., Baxter-Moore N. Politics in Canada: Culture, Institutions, Behaviour, and Public Policy. Scarborough, Ont.: Prentice-Hall Canada, 1986.

32. Posner P. The Politics of Coercive Federalism in the Bush Era // Publius. Volume 37, Issue 3, summer 2007. Oxford University Press.

33. Shapiro M., Hobbs D. American Constitutional Law: Cases and Analysis. Cambridge. 1978.

34. Simeon R., Radin B. A. Reflections on Comparing Federalisms: Canada and the United States // Publius. Volume 40, Issue 3, summer 2010. Oxford University Press.

35. Smith D. The Invisible Crown. The First Principle of Canadian Government. Toronto. 1995.

36. Stevenson G. Fйdйralisme // L'Encyclopйdie Canadienne <http://www.thecanadianencyclopedia.com/articles/fr/federalisme>

37. Stevenson G. Unfulfilled Union : Canadian Federalism and National Unity. McGill-Queen's Press. 2004.

38. Leeson H., Vanderelst W. External Affairs and Canadian Federalism: The History of a Dilemma. Toronto-Montreal, 1973. 138 p.

Размещено на Allbest.ru