Спільна політика ЄС в галузі сільського господарства

4. ГАТТ та політика в галузі сільського господарства

Розвиток СПСГ відбувався в умовах постійного тертя у сфері міжнародної торгівлі і був джерелом неперервних суперечок між ЄС та його міжнародними торговельними партнерами. Таким чином, відкриття Уругвайського раунду ГАТТ неминуче сприяло появі суперечок стосовно того, чи слід внести сільське господарство до порядку денного обговорення на цьому раунді і в який спосіб це можна зробити (див. розділ 14; а також: Woolcock and Hodges, 1996). На етапі заключного аналізу уряд Німеччини спільно із французьким виступили проти масової лібералізації, водночас намагаючись заспокоїти представників США, вказуючи на найбільші проблеми, що існують у галузі сільського господарства (Wood, 1995: 228 -- 231). Угода в галузі сільського господарства стала основним документом, який засвідчив включення сільського господарства до структури ГАТТ, тим самим забезпечивши своєрідну міжнародну ратифікацію реформ МакШері у сфері СПСГ, що у фундаментальний спосіб змінило характер всіх майбутніх переговорів у цій галузі. Проте європейських політиків переконали внести сільське господарство до порядку денного Уругвайського раунду не ситуація на міжнародних сільськогосподарських ринках і не тиск з боку уряду США. Основною причиною стали серйозні міжнародні проблеми, пов'язані з СПСГ і передусім субсидіюванням експорту. Однак, незважаючи на періодичні торговельні війни між ЄС та США та їхній негативний вплив на трансатлантичні торговельні відносини, одного цього було б явно недостатньо, аби спонукати уряди країн ЄС до проведення фундаментальної реформи. Як ми побачили, існували й інші критичні чинники, передусім труднощі у сфері контролю витрат та проблеми з виконанням СПСГ функцій забезпечення соціального добробуту. З погляду міжнародної торгівлі ані реформи МакШері, ані Угода в галузі сільського господарства в межах ГАТТ не розв'язали фундаментальних проблем між ЄС та країнами-експортерами сільськогосподарської продукції, що об'єдналися у Каїрнську групу, а також США, і не пом'якшили негативного впливу СПСГ, пов'язаного із закриттям ринку ЄС для доступу багатьох менш розвинених країн і дедалі більшою мірою -- країн Центральної та Східної Європи (див. також: Scott, 1996).

Країни Західної Європи мають стійкі внутрішні особливості, які впливають на характер їхньої торгівлі з рештою світу. Оскільки в багатьох з цих країн діють типові держави соціального добробуту і реалізовано програми, аналогічні СПСГ, це призвело до формування в згаданих країнах значною мірою автаркічних видів поведінки. На практиці це означає більш-менш повне або часткове ігнорування міжнародних наслідків реалізації своїх внутрішніх пріоритетів, незважаючи на очевидну взаємозалежність сільськогосподарських та інших продуктових ринків. У програмі "Eurospeak" це явище було названо "домінуванням пріоритетів Співтовариства". Суть його полягає у застосуванні принципу, згідно з яким жодна торговельна угода не повинна призводити до погіршення становища місцевих виробників. Цей принцип є дзеркальним відображенням винятку з ГАТТ, зробленого для США у 1955 p., згідно з яким Сполучені Штати отримали право використовувати захисні заходи на кордонах, аби запобігти завданню шкоди своїм внутрішнім системам підтримки (Fennell, 1997: 32). Виняток був представлений ГАТТ на основі параграфа 22 Закону США 1935 р. про регулювання в галузі сільського господарства, який вимагає від Президента США запровадження обмежень на імпорт, якщо останній може зашкодити виконанню програм підтримки місцевих ферм. У 1951 р. до цього закону було внесено поправку, згідно з якою, жодна торговельна угода не може бути виконана у спосіб, що суперечить вказаному параграфу (Goldstein, 1993: 154-158).

Зовнішні відносини в управлінні СПСГ відігравали порівняно з внутрішніми проблемами другорядну роль:

"У процесі міжнародних переговорів Співтовариство наполягало на тому, що СПСГ є його внутрішньою політикою: експорт розглядається як засіб використання продукції, виробленої на території Співтовариства, у випадку, коли її кількість перевищує внутрішні потреби, імпорт використовується для задоволення внутрішніх потреб у випадку, якщо ці потреби перевищують внутрішнє виробництво... Співтовариство не вважає себе відповідальним за будь-яку нестабільність світової торгівлі, однак використовує її як аргумент для обгрунтування необхідності захисту свого внутрішнього ринку" (Реагсе, 1983: 148--149).

До кінця 1980-х pp. цей підхід застосовувався неухильно, однак згодом контекст, в межах якого позиціонувалися "пріоритети Співтовариства", різко змінився (Villain and Arnold,1990; Denza, 1996). По-перше, на відміну від усіх інших економічних секторів, з політичного погляду захищати сільське господарство від наслідків відкриття ринків й інтенсифікації конкуренції стало значно складніше. По-друге, структурна політика в галузі сільського господарства досягла в межах ЄС нових успіхів, пов'язаних з її вилученням із сегментованого процесу формування сільськогосподарської політики і включенням її у рамки більш скоординованого підходу до структурних проблем (див. розділ 9). По-третє, загальну картину ще більше ускладнили екологічні проблеми, які стали причиною запровадження додаткових вимог до сільського господарства та появи нових учасників процесу, а також нових джерел державного фінансування. По-четверте, у міру зменшення кількості населення, зайнятого у сільському господарстві, ставало дедалі очевидніше, що захист на кордонах є надто дорогим способом підтримки доходів фермерів. Оскільки були доступні інші форми соціального захисту, наприклад, спеціальні виплати на професійну перепідготовку чи створення робочих місць, роль торговельного протекціонізму поступово зменшувалася (Сог-den, 1997: 74--80). Ці та інші джерела підтримки фермерів забезпечили коригування допомоги; порівняно із захистом на кордонах, вони не ускладнювали ситуації і не заважали запровадженню змін, натомість забезпечуючи реальну компенсацію тим, хто її справді потребував.

Таким чином, реальні зміни на арені формування сільськогосподарської політики як ЄС, так і СІЛА стали можливими після ухвалення рішення про те, що проблема внутрішніх систем підтримки сільського господарства -- а не просто сільськогосподарські тарифи та субсидування експорту -- стане однією з високопріоритетних тем на Уругвайському раунді переговорів у межах ГАТТ. Ці зміни відбувалися повільно і болісно у характерний для ЄС спосіб. Набагато важливішими за міжнародні наслідки перевиробництва чи ідеологічний або навіть політичний тиск з боку США було різке збільшення бюджетних витрат на СПСГ і, крім того, спосіб, у який механізми підтримки ринку забезпечували викривлений розподіл доходів поміж фермерами. Незважаючи на різке збільшення витрат, реалізація СПСГ приносила дедалі менші вигоди самій сільськогосподарській галузі з погляду забезпечення доходів порівняно з тими, що їх отримувала решта суспільства, оскільки більшість згаданих витрат використовувалася на оплату зберігання врожаю та субсидування експорту. З цієї причини Уругвайський раунд, який розпочався у вересні 1966 p., створив "вікно можливостей" для реформи СПСГ. На "ігровому полі" з'явилися додаткові гравці з відверто ринковими пріоритетами, що отримали змогу втрутитись і обгрунтувати свої погляди в процесі внутрішніх суперечок стосовно майбутнього СПСГ. Водночас внутрішні суперечності, пов'язані з сегментацією сільськогосподарського сектора, та існування європейських ринкових організацій за окремими видами продуктів сприяли загостренню суспільних інтересів в окремих країнах і підвищенню ставок у грі для національних політиків. Так, завдяки свідомому і рішучому збільшенню зовнішнього тиску, уряди держав -- членів не змогли йому протистояти (як на всіх попередніх раундах ГАТТ) і мусили переконати один одного у більшій доцільності реформування СПСГ порівняно зі збереженням статус-кво. У вставці 7.2 наведено результати реформ СПСГ 1992 р. та Угоди в галузі сільського господарства, досягнутої у процесі Уругвайського раунду в квітні 1994 р. Довготривала боротьба проти експортних субсидій -- основної проблеми з погляду ГАТТ -- забезпечила додатковий поштовх і змусила країни ЄС перейти до застосування прямих доходних виплат як засобу забезпечення більш "ринкової" системи відносин.

Досвід 1980-х pp. показав, що запровадження самих лише бюджетних обмежень у формі ринкових стабілізаторів та порогових рівнів для застосування знижених цін не сприяє скороченню витрат у тривалій перспективі.

Основну проблему створював прямий зв'язок між інституційними цінами, що встановлювалися ринковими організаціями, та доходами фермерів, в той час, коли цінова політика дедалі більше сприяла підтримці доходів торговельних та експортних компаній, а не доходів фермерів. Щорічні зміни цін перетворилися на незадовільний засіб гарантування адекватних рівнів доходів та адекватного зростання доходів порівняно з іншими секторами. Головна ідея Комісії полягала у відокремленні цін від доходів, що становило давню проблему для сільськогосподарської політики індустріалізованих країн (Schultz, 1943: 6--19). Аргументація Комісії була прозорою і зосереджувалася безпосередньо на проблемі ефективності: 80 відсотків витрат СПСГ спрямовувалися 20 відсоткам фермерів. Прямі доходні виплати були покликані забезпечити справедливіший розподіл коштів у межах СПСГ.

Однак баталії довкола сільськогосподарських питань у межах Уругвайського раунду виявилися надзвичайно складними (Woolcock and Hodges, 1996). У грудні 1991 p. тодішній Генеральний директор ГАТТ Артур Дюнкель (Arthur Dunkel) представив проект заключної Угоди в галузі сільського господарства в межах ГАТТ, в якому, принаймні в деяких аспектах, було відображено новий курс, якого прагнула дотримуватися Косімія. У травні 1992 р. реформа СПСГ була остаточно узгоджена в межах ЄС. У листопаді 1992 р. в так званій Блерхаузькій угоді було розв'язано решту суперечностей, що існували між текстом Дюнкеля та реформою СПСГ; при цьому було враховано всі головні заперечення ЄС щодо тексту Дюнкеля (Anania et аї., 1994а: ЗО). Проте восени 1993 р. уряд Франції змусив ЄС поновити переговори щодо Блерхаузької угоди і спромігся домогтися додаткових поступок з боку США. Незважаючи на це, загальний результат -- тобто формальне включення сільського господарства у структуру ГАТТ (а згодом COT) -- ознаменував собою поворотний пункт, який полягав у встановленні формального зв'язку між протекціоністською СПСГ та значно ліберальнішим режимом міжнародної торгівлі. Однак цей формальний зв'язок у жодному разі не можна вважати гарантією майбутніх змін у СПСГ, покликаних усунути з неї усталені елементи протекціонізму. Як ми побачимо пізніше, Комісія у своїх пропозиціях щодо "Програми 2000" намагалася використати ГАТТ/СОТ як важіль до подальшої раціоналізації СПСГ, однак наштовхнулася на активний опір з боку деяких національних інтересів. Слід відзначити, що сума окремих інтересів держав-членів не завжди збігається з колективними інтересами Європейського Союзу.

Комісія намагалася не запроваджувати у схеми підрахунку компенсаційних виплат ані соціальні критерії, ані дискримінаційні моменти, пов'язані з великими і, як вважається, більш конкурентоспроможними та дрібними фермами. Однак реакція з боку зацікавлених аграрних груп

все одно виявилася однозначно негативною. Запровадження прямих доходних виплат означало початок змін інституційної структури, які, з погляду сільськогосподарського лобі, давали змогу ЄС раціоналізувати СПСГ у спосіб, який до того часу був неможливим. Оскільки згадані виплати від початку планувалося фінансувати з національних бюджетів, вони були прозорішими, і їх було легше аналізувати, ніж цінову підтримку в межах ЄС, замасковану у завищених споживчих цінах (Legg, 1993--1994: 26). До того ж запровадження прямих виплат означало початок дискусій стосовно того, "хто, де, коли і скільки" отримає. Розв'язання складних питань щодо того, хто з фермерів на які виплати може розраховувати, могло легко призвести до роздрібнення бази інтересів сільського господарства, особливо, якщо прямі доходні виплати будуть структуровані з метою забезпечення мінімального доходу згідно з особистими потребами, як це прийнято в інших схемах надання соціальної допомоги. Крім того, сільськогосподарське лобі заперечувало проти пропонованих змін на тій підставі, що вони сприятимуть зменшенню економічної безпеки і поглибленню політичної залежності фермерських господарств. Бюджетні обмеження, на думку зацікавлених аграрних груп, забезпечують більш прямий вплив на творення політики в галузі сільського господарства.

Проте зацікавлені аграрні групи не мали ані влади, ані засобів для забезпечення істотного впливу на умови реформ СПСГ 1992 р. як на національному, так і на європейському рівні. їхня представницька монополія давала змогу сформувати деякі аспекти сільськогосподарської політики шляхом прогнозування ймовірних економічних та соціальних наслідків ухвалення рішень, однак вплинути на загальні параметри політики або сформулювати свої власні альтернативні пропозиції згаданим групам було складніше. Національні вибори були значно важливішим елементом і спонукали зацікавлені аграрні групи також до роботи із застосуванням національних каналів, зосереджуючи увагу на окремих членах Ради міністрів. Таким чином, роль і повноваження Конфедерації професійних сільськогосподарських організацій більше узгоджувалися з вектором оригінальної СПСГ, ніж зі спрямуванням реформ, незважаючи на ту роль, яку зіграла КПСО у 1960-і pp. в процесі забезпечення ухвалення СПСГ. Комісія використала свої тісні зв'язки з КПСО, аби підтримати наддержавну позицію останньої у протистоянні з Радою міністрів (Averyt, 1977). Проте як тільки СПСГ стала тягарем для європейської інтеграції, Комісія різко змінила свої погляди на протилежні й спробувала загальмувати розвиток СПСГ; як наслідок, можливості КПСО стали істотно обмеженішими (Buksti, 1983). Таким чином, для Комісії значно важливішою проблемою було подолання незадоволення реформою СПСГ з боку Ради міністрів.

5. Нова політика в галузі сільського господарства

Переговори в межах ГАТТ були покликані забезпечити взаємопов'язані зовнішні обмеження, потрібні для реалізації необхідного зниження цін і переходу до прозорішої та ліберальнішої з економічного погляду системи сільськогосподарської підтримки. За відсутності такого політичного тиску, навряд чи вдалося б досягти згоди Ради міністрів сільського господарства на проведення зазначених змін. Зв'язування реформи СПСГ з компромісом, досягнутим у процесі Уругвайського раунду, допомогло забезпечити довготривалість цих змін. У міру того, як соціальні та економічні наслідки нової СПСГ для окремих фермерів ставали б прозорішими, вони могли підвищити шанси запровадження політичного контролю над витратами СПСГ та створення менш регульованого ринку. У цьому розумінні деталі застосування тарифів та відсотки скорочення експортних субсидій відігравали значно меншу роль порівняно з багатосторонньою готовністю забезпечити більшу відкритість внутрішніх систем сільськогосподарської підтримки для міжнародного аналізу. В усякому разі, слід відзначити два важливі елементи угоди, досягненої в процесі Уругвайського раунду. По-перше, згідно з Угодою про субсидії та заходи з їх компенсації, були однозначно заборонені експортні субсидії та інші види субсидій, спрямовані на забезпечення активнішого використання товарів місцевого виробництва у порівнянні з імпортними. Другим нововведенням стала подана у додатку 1а Угода про санітарні та фітосанітарні заходи, в якій зроблено спробу запобігти будь-якій односторонній, тобто протекціоністській, дискримінації імпорту шляхом запровадження вимоги щодо проведення консультацій, незалежного аналізу фактів та застосування посередництва у разі виникнення конфліктів.

Для США Уругвайський раунд став важливим чинником у застосуванні Закону про свободу фермерства 1996 p., згідно з яким було остаточно ліквідовано залишки традиційної системи дефіцитних виплат, запровадженої ще у 1935 р. Цей закон являв собою спробу подальшої раціоналізації американського сільського господарства і мав забезпечити йому можливість експлуатувати свої відносні і конкурентні переваги на більш ліберальних світових ринках. Уряд пообіцяв фермерам підвищити ціни шляхом збільшення попиту на їхню продукцію за кордоном, оскільки, незважаючи на істотний надлишок сільськогосподарської продукції на внутрішньому ринку, загалом у світі спостерігався її істотний дефіцит. Оскільки адміністрація США не хотіла ставити під загрозу свою репутацію, конфронтація з ЄС була неминучою, особливо враховуючи експортні субсидії з боку ЄС. Проте з ухваленням Закону про свободу фермерства США скасували наданий їм 1955 р. виняток, і тому їхні позиції на переговорах з ЄС істотно зміцнилися.

З погляду ЄС, цей новий міжнародний контекст сприяв формуванню пропозицій Комісії щодо "Програми 2000". При цьому Комісія намагалася поєднати реформи 1992 р. з Угодою в галузі сільського господарства в межах ГАТТ. її метою було поглиблення реформ і підготовка ЄС до розширення за рахунок країн Центральної та Східної Європи, а також до запланованого на 2000 р. Міленіумного раунду торговельних переговорів (див. розділ 14). Серед можливих перспектив називалися подальше зниження цін, від'єднання підтримки доходів від виробництва, встановлення максимального рівня прямих доходних виплат і так звана "дегресія", тобто послідовне зменшення доходних виплат. Окрім інтенсивнішого зниження цін і усунення потреби в екпортних субсидіях, Комісія пропонувала покласти край практиці обов'язкового утримання земель під паром і тим самим дати можливість ринковим силам виконувати свої дисциплінуючі функції. Системи втручання ринкових організацій передбачалося обмежити чистими рівнями безпеки, що було необхідно не лише для того, аби заспокоїти стурбованість США, а й забезпечити підготовку ЄС до розширення. Враховуючи масштаби, характер та загальну роль сільського господарства в Центральній та Східній Європі, було очевидно, що подальша реалізація СПСГ в її нинішньому вигляді обійшлася б ЄС надто дорого (див. табл. 7.3).

Реформи 1992 р. досягли деяких запланованих результатів -- було започатковано загальну тенденцію у бік запровадження прямих доходних виплат і сповільнення росту витрат,-- однак вони не привели до відчутного зниження цін, достатнього для ліквідації субсидування експорту. У таблиці 7.4 показано зміни у розподілі категорій витрат, а таблиця 7.5 показує загальну картину суперечливих змін інституційних цін порівняно з цінами виробника та цінами споживача. Стало очевидно, що для продовження реформи СПСГ потрібні подальші зусилля, спрямовані у бік інтенсивного дерегулювання.

Угода в галузі сільського господарства в межах ГАТТ дозволила вивести колись істотно зарегульований сектор на орбіту міжнародної економічної системи, яка є в основному ринково орієнтованою, хоча й не передбачає повної інтеграції сільського господарства до ліберальної торговельної системи. Угода в галузі сільського господарства і досі відверто й значуще вирізняється із загального кола угод, укладених протягом Уругвайського раунду (GATT, 1994а); її статус можна схарактеризувати таким чином: "У разі конфлікту між положеннями Генеральної угоди з тарифів та торгівлі 1994 р. та іншої угоди, наведеної в додатку 1а, положення цієї іншої угоди в межах конфлікту мають пріоритет". Це означає, що згадана угода ієрархічно стоїть вище, ніж ГАТТ (1994а), що є відображенням неспроможності цілковито розв'язати питання стосовно того, які види внутрішньої підтримки можна вважати легітимними. З цієї причини прямі доходні виплати, запроваджені в результаті реформи СПСГ 1992 p., подібно до "дефіцитних виплат", що практикуються у США, були зараховані до так званої групи заходів "блакитної скриньки", оскільки вони зафіксовані у зв'язку з колишніми рівнями виробництва і не є виробничо-нейтральними, що необхідно для їхнього зарахування до групи "зеленої скриньки"¹⁸. Інакше кажучи, США надали ЄС політичний кредит для проведення реформ СПСГ 1992 p., однак із чітким застереженням, що ці реформи є далеко недостатніми і потребують продовження у майбутньому. Це розуміння знайшло своє відображення у так званому "належному обмеженні" (due restraint) або "примирювальному" пункті статті 13 Угоди. У ньому зазначається, що засоби внутрішньої підтримки та експортні субсидії, передбачені до скасування Угодою та Уругвайським протоколом, згідно з ГАТТ (1994а) та додатком 1а Угоди про субсидії, будуть застосовуватися лише мінімально необхідною мірою. Щодо заходів, які лишаються чинними, "належним обмеженням" передбачено проведення всіх необхідних досліджень. "Примирювальні" положення діятимуть протягом дев'яти років і забезпечать своєрідне затвердження допоміжним заходам, які вже реалізуються. На Берлінському самміті Європейської ради в березні 1999 р. було досягнуто угоди щодо "Програми 2000". Ця Програма є "дещо менш амбітною, ніж пропозиції Комісії", хоча, за висловом членів Комісії, вона "в будь-якому разі уособлює найрадикальнішу реформу з моменту, коли на початку 1960-х pp. було вперше запроваджено СПСГ". Справді, рідко коли пропозиції Комісії для свого проходження потребували настільки тривалого і складного процесу переговорів і при цьому збереглися б у незмінному вигляді, як це трапилося у випадку зазначених пропозицій щодо реформи СПСГ (Commission, DG VI, 1999). Журнал "The Economist" дотримується іншої думки: "Якщо вважати угоду, досягнену в Берліні... "успіхом", то все те, що нас оточує, слід сприймати як уособлення досконалого світу, в якому люди давно забули, що означає слово "невдача"" (3 April, 1999: 10). Порівняння пропозицій Програми та положень Берлінської угоди подано в таблиці 7.6.

А в процесі аналізу цих результатів може виникнути думка про те, що Комісія припустилася серйозної помилки при розрахунку часу, необхідного для проведення чергової спроби реформ СПСГ, та сил, з якими їй доведеться мати справу. При цьому, щоб спонукати Раду погодитись на далекосяжнішу лібералізацію СПСГ, неможливо було використати двосічну зброю дипломатії, оскільки новий раунд торговельних переговорів ще не розпочався і використати імовірний потенціал сільськогосподарських інтересів США не було ніякої можливості. Після вимушеної відставки Комісії Сантера її позиції були надзвичайно слабкими. В умовах війни в Косово розпочинати нові затяжні переговори було також недоцільно. Тому не дивно, що сторони схилилися до варіанта, який передбачав збереження статус-кво, у тому числі збереження фінансування Німеччиною 28,2 відсотка загального бюджету ЄС (спираючись на дані 1997 p.), за умови одержання лише 14,2 відсотка витрат СПСГ, тоді як Франція, котра сплачує 17,5 відсотка загального бюджету ЄС, отримує 22,5 відсотка витрат СПСГ.

Нова спроба відокремити підтримку доходів від виробництва значно точніше -- шляхом запровадження максимальних рівнів і (певної) дегресії витрат та забезпечення відповідальності урядів держав-членів за здійснення співфінансування прямих доходних виплат -- не врятувала Раду. У період, що передував Берлінському самміту, в процесі переговорів було випробувано велику кількість різноманітних формул. Тиск з боку Німеччини, спрямований на зменшення її чистого національного внеску, якийсь час робив ідею співфінансування привабливою, особливо серед інших "чистих донорів" (див. розділ 8). Уряд Франції висунув зустрічну пропозицію щодо "дегресії", згідно з якою, зберігалося спільне фінансування, однак його рівні з плином часу мали зменшуватися. У цьому випадку розв'язання найскладніших рішень відкладалося до 2002--2003 pp. Завдання "модулювати" прямі доходні виплати згідно з економічними, соціальними та екологічними критеріями покладалося на держави-члени і, таким чином, передбачало де-юре ренаціоналізацію. Спроба запровадити ринкові сили шляхом зменшення до нуля обов'язкового рівня утримання землі під паром та зниження інституційних цін до рівнів, що склалися на світових ринках, виявилася марною. До того ж навряд чи нові інструменти, запроваджені з метою переведення СПСГ до зеленої категорії, або екстенсифікаційні виплати створюють достатні стимули для зміни методів виробництва тим фермерам, які завдають найбільшої шкоди довкіллю,-- тим 20 відсоткам, що забезпечують 80 відсотків обсягу виробництва.

Можливо, найсерйознішим наслідком Берлінської угоди, за спостереженнями Франца Фішлера, відповідального члена Європейської комісії, є продовження існування нинішньої структури СПСГ тривалий час після початку нового раунду переговорів у межах COT, запланованого на 2000 p. (Fischler, 1999). На сьогодні COT являє собою досить суперечливу нормативну систему, яка взяла на себе тягар підтримання порядку в галузі торгівлі сільськогосподарською продукцією. Одним з прикладів її діяльності є боротьба, пов'язана із запровадженням європейської системи із галузі торгівлі бананами (див. розділ 15). Іншим прикладом є сфера застосування біотехнологій, де по обидва боки Атлантики, як пояснюється в розділі 12, застосовуються дуже різні регулятивні підходи до безпеки споживачів, відмінності між якими законодавство, на яке спирається COT, явно не враховує. Основними питаннями в цій сфері є застосування генетично видозмінених продуктів та використання гормонів росту в м'ясомолочній промисловості. Стосовно першого питання підхід ЄС передбачає обов'язкове маркування генетично видозмінених продуктів, що американська сторона вважає замаскованою формою протекціонізму. Щодо другого питання, то ЄС забороняє не лише імпорт м'яса худоби, вирощеної із застосуванням гормонів росту, а й їхнє використання на території ЄС узагалі. Натомість у США гормони використовуються для вирощування приблизно 90 відсотків худоби м'ясних порід. Обидва питання стали предметом гострих суперечок, що змусило вдатися до процедур розв'язання конфліктів у межах COT, під час реалізації яких кожна із сторін посилалася на власні наукові дані. На сьогодні незрозуміло, чи мають процедури COT достатній запас міцності, аби забезпечити розв'язання згаданих проблем, де мова йде не лише про наукові дані чи придатність продукції до споживання, а й передусім про конкуренцію на великих ринках (див. також розділ 14).

Висновки

Розвиток СПСГ сягнув критичної точки. Існують декілька причин, які дозволяють стверджувати, що наддержавні риси СПСГ у поєднанні з новою системою COT призвели до зміцнення в державах -- членах ЄС "сільськогосподарського націоналізму". Реформи СПСГ 1992 р. та Угода в галузі сільського господарства у межах ГАТТ певною мірою спонукали європейські уряди вживати заходів з блокування або запобігання потенційно негативного впливу міжнародної торгівлі на економічну та соціальну ситуацію в своїх країнах. Досягненню цієї мети сприяли наддержавні риси СПСГ, тією мірою, якою вони забезпечували підвищення автономії урядів у їхніх спробах уникнути тиску з боку національних парламентів та зацікавлених організацій за рахунок інтересів країн-експортерів сільськогосподарської продукції. Закінчення "холодної війни" та поліпшення економічного становища країн ЄС, особливо з урахуванням створення ЕВС (див. розділ 6), дозволили європейським країнам успішно протистояти тискові з боку США, що сприяло утворенню нової ситуації у відносинах між ними та ЄС, в межах якої з'явилася можливість розглядати торговельну політику як гру з нульовою сумою. З економічного погляду це не має сенсу, однак існує політична реальність, що впливає як на внутрішню, так і на міжнародну політику (Krugman, 1997). Крім того, у контексті фіскальної строгості, пов'язаної із запровадженням ЕВС, конфлікти між державами -- членами ЄС щодо розподілу вигід та витрат, пов'язаних із членством у Союзі, отримали новий імпульс. На Берлінському самміті Європейської ради у березні 1999 р. стало цілком зрозуміло, що уряди держав-членів турбуються передусім про свої внутрішні фінансові та економічні умови. їм досі так і не вдалося узгодити зміни політики в галузі сільського господарства, необхідні для забезпечення розширення ЄС на схід та проведення наступного раунду переговорів у межах COT.

Таким чином, СПСГ і надалі являє собою перехідну структуру на шляху від нації-держави до справді наддержавної системи, обтяжену обмеженнями та фундаментальними суперечностями, хоча, всупереч сподіванням багатьох, уряди держав-членів та Комісія активно експлуатують ці суперечності для власних цілей. У певному розумінні, політична парадоксальність СПСГ є основним джерелом її стабільності, оскільки забезпечує урядам держав-членів засоби захисту сільськогосподарської політики, виробленої на національному рівні, з її неодмінними елементами захисту, соціальної допомоги та електоральних упереджень. Зрештою, найвпливовіший орган ЄС -- Рада міністрів -- складається з політиків, що активно працюють на національному рівні. Схильність до застосування на засіданнях Ради різних форм ухвалення рішень на основі консенсусу забезпечує дуже ефективні гарантії збереження статус-кво і водночас сприяє досягненню компромісів, які, своєю чергою, сприяють підтримці розвитку європейської інтеграції.

Таким чином, СПСГ допомагає винести сільськогосподарську політику за рамки внутрішніх розподільчих конфліктів шляхом створення окремої, функціонально сеґментованої і політично ізольованої політичної арени. Головною особливістю СПСГ є відсутність будь-яких "переливів". Процеси ухвалення рішень щодо неї на рівні ЄС дуже складні й громіздкі, однак саме ця особливість робить СПСГ дуже ефективною з погляду захисту національних інтересів. Незважаючи на те, що ми кожні кілька років можемо бачити на екранах телевізорів демонстрації фермерів на тракторах, які влаштовують сутички з поліцією, блокують дороги і навіть підпалюють будівлі державних установ, ці ж самі фермери чудово усвідомлюють, що в національному демократичному суспільстві одержати підтримку для надзвичайно дорогої системи трансфертів, особливо за надто суперечливих і невизначених соціальних, економічних та екологічних наслідків, стає дедалі важче. Цікаво відзначити, що аграрні групи зберігають свою представницьку монополію на нижніх рівнях ухвалення політичних рішень у галузі сільськогосподарської політики, однак практично неспроможні змусити рахуватися з ними на вищих рівнях ухвалення політичних рішень. Зрештою, ухвалення політичних рішень на національному рівні забезпечує густу "вуаль невідомості", яка дозволяє непомітно розподіляти витрати СПСГ серед 371 млн. споживачів та платників податків. Незначна політична вартість цієї політики для споживачів та платників податків, яка забезпечується завдяки дифузному розподілу згаданих витрат, призводить до того, що національним політикам, як і раніше, вигідно догоджати власним фермерам шляхом запровадження антиринкових заходів, нехтуючи при цьому їхньою очевидною неефективністю.

Размещено на Allbest.ru