Спільна політика ЄС в галузі сільського господарства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Спільна політика ЄС в галузі сільського господарства

План

Вступ

1. Між неґативною і позитивною інтеграцією

2. Захисна модернізація: СПСГ як інституція держави суспільного добробуту

3. Соціальні та політичні рушійні сили СПСГ

4. ГАТТ та політика в галузі сільського господарства

5. Нова політика в галузі сільського господарства

Висновки

європейський союз аграрний політика торгівля

Вступ

Сільськогосподарська політика в Європейському Союзі, незважаючи на відомий усім приклад колапсу антиринкової економіки соціалістичних країн Східної Європи та Радянського Союзу і всупереч вимогам глобального ринкового капіталізму, по суті являє собою політику, спрямовану проти ринків. Мета СПСГ сформульована як збереження економічного сектора з нестандартними інституційними та соціальними рисами -- соціально та економічно неоднорідного, "багатофункціонального" і заснованого, на праці членів родини на сімейних фермах, що не дає змоги запровадити тут принципи промислового виробництва та конкурентних ринків. Результатом проведення такої політики є пов'язане із значними витратами та конфліктами збереження економічних та соціальних рис, що суперечать як звичайній економічній структурі індустріального суспільства, так і ідеї традиційної сільської громади. Цей політичний вибір був зроблений в більшості континентальних західноєвропейських країн ще в другій половині XIX ст.; він набрав сили в умовах Великої депресії

1930-x pp. та автаркії часів Другої світової війни. Створені в результаті цього системи економічного регулювання не були демонтовані; як наслідок, сільськогосподарський сектор усіх великих західноєвропейських країн так і залишився не інтегрованим у загальну економічну та політичну систему. Натомість між сільськогосподарським сектором і загальною економікою було створено ретельно розроблений і технічно складний комплекс сільськогосподарської політики. Традиційно ціни підвищувалися до рівня, який гарантував навіть дрібним фермерам рівень життя, співмірний з загальнодержавними стандартами і забезпечував компенсацію внутрішньогалузевих дисбалансів. Основний елемент СПСГ -- всебічне регулювання ринків, ізольованих від імпортної конкуренції,-- не був винаходом брюсельських бюрократів. Він став логічним результатом домінування внутрішньодержавних інтересів.

Вибір, зроблений на користь явно не економічних цілей в галузі сільськогосподарської політики, призвів до хибного кола в обґрунтуванні СПСГ. Ця політика не лише дорого обходиться, вона також пов'язана з низкою непередбачених наслідків, у тому числі із серйозними проблемами на міжнародних сільськогосподарських ринках. З'явилися європейські ринкові організації, і їхня взаємозалежність стає дедалі відчутнішою в міру того, як фермери на свій власний розсуд реагують на регулятивне середовище. Часто результати політики виявляються дуже далекими від запланованих політиками, і це є характерною особливістю СПСГ. В Європі існують різноманітні виробничі системи і численні ферми, що значною мірою ускладнює оцінку політичних альтернатив та точний аналіз їхніх результатів. Надзвичайна строкатість європейських інституційних структур, різноманітність соціальних цінностей у різних країнах та взаємосуперечливі економічні основи легітимності перетворили СПСГ на систему з неоднозначними результатами як для виробників, так і для споживачів.

1. Між неґативною і позитивною інтеграцією

В перші роки існування ЄС характерні риси СПСГ сприймалися як такі, що закладають основи для інтенсифікації європейської інтеграції. Створення європейського спільного ринку мало на меті усунення національних бар'єрів, однак у сільському господарстві була необхідна координація роботи та інтеграція шести ретельно розроблених систем державного втручання (Pinder, 1968)¹. Національні системи сільськогосподарської підтримки були замінені наддержавними організаціями та агентствами, які встановили прямі зв'язки із фермерською громадою держав-членів та ЄС. Повільно, але послідовно довкола СПСГ сформувався ретельно розроблений і дедалі складніший комплекс форм наддержавного політичного управління, який перетворив її на позитивну "історію дій та успіхів" (Lindberg and Scheingold, 1970: 41). Велетенські масштаби Конфедерації професійних сільськогосподарських організацій (КПСО), як основної організації європейських фермерів, свідчать про "квантовий стрибок" в напрямі наддержавної політичної системи. Значна частина загальних принципів європейського права була сформована у контексті сільськогосподарських суперечок (Snyder, 1985; Usher, 1988). Враховуючи свої масштаби, джерела фінансування та формат, Європейський сільськогосподарський регулятивний та гарантійний фонд (ЄСРГФ) виявився тісно переплетеним з бюджетом Співтовариства в цілому.

Ці особливості СПСГ в основному пояснюються фундаментальною асиметрією політичних структур ЄС. Лише в галузі сільського господарства масштаби політичного керівництва досягли пропорцій, аналогічних тим, що існують у федеральному уряді:

"В даному випадку інституції Співтовариства мають повноваження розробляти законодавство для Союзу в цілому , не оглядаючись на національні парламенти. Прогрес, досягнутий в галузі сільського господарства, матиме вирішальне значення для інтегративного потенціалу всього ЄЕС. СПСГ уособлює першу спробу Союзу виробити спільну політику у важливій економічній сфері. Така спільна політика має величезне значення для успішного досягнення більш загальної цілі створення економічного союзу та забезпечення ефективної роботи митного союзу" (Lindberg, 1963: 219--220).

Всупереч сподіванням першого покоління "європейців", СПСГ "як прообраз європейської інтеграції" лишилася останнім "ізольованим реліктом амбіцій батьків -- засновників Європейського Співтовариства" (Duche-neetal., 1985:1).

Однак поняттям інституційної асиметрії слід оперувати дуже обережно. Оскільки СПСГ є політикою, що має надзвичайно велике значення й інституційно надійно ізольована від інших видів політики, то деякі серйозні соціальні та політичні сили, що лежать в ЇЇ основі і підтримують її, лишаються значною мірою невидимими. Поширена думка про те, що СПСГ, як зазначено в журналі "The Economist" (29 September 1990), "є однією з найбільш ідіотичних систем економічного антименеджменту, що їх багаті західні країни коли-небудь винаходили"². Звісно, СПСГ певною мірою заслуговує на таке визначення, однак треба визнати, що воно не враховує аналізу реальних сил, які впливали на формування сільськогосподарської політики в Західній Європі у повоєнний час. Аналізувати СПСГ лише з погляду її "дурості" або "помилковості" було б явним спрощенням. Найбільш цікавим моментом є її витривалість в умовах загального ворожого ставлення навіть з боку тих, кому дана система власне покликана допомагати -- тобто фермерів. Звичайною логікою важко пояснити, яким чином затратна політично проблематична політика не лише функціонує на сталому рівні, а й розвивається у секторі, який з часом стає дедалі менш важливим, оскільки кількість робочих місць у сільському господарстві постійно скорочується, а його частка у валовому внутрішньому продукті (ВВП) Союзу на сьогодні становить лише 0,6 відсотка.

Щоб усвідомити суть СПСГ, слід сприймати ЇЇ як окрему самостійну сутність, а не як ключ до чогось іншого (інтеграційної теорії, небезпек наддержавності, загальної теорії поведінки зацікавлених груп, теорії "гонитви за рентою" або помилок спільного ухвалення рішень). СПСГ сповідує свою власну логіку³; незважаючи на економічну революцію на селі та припливи й відпливи європейської інтеграції, СПСГ у головному лишилася незмінною. Це твердження є істинним у вузькому розумінні, оскільки "всі зміни були запроваджені шляхом часткових поправок і коригування політики на місцях" (Anania et al., 1994а: 12), однак воно істинне і в загальному розумінні, оскільки на СПСГ практично не вплинули зміни акцентів у дискусіях стосовно загальної політики європейської інтеграції. Так, зростання напруження у сільськогосподарських торговельних відношеннях між ЄС та США служило нагадуванням державам-членам про їхню відданість даній "спільній політиці", яка звільняла їх від необхідності йти на поступки сільськогосподарському лобі і одночасно контролювати торговельні відносини в галузі сільського господарства у міжнародному середовищі, що характеризувалося домінуванням ліберального мультилатералізму (Vaubel, 1994:174).

Ключем до розуміння сільськогосподарської політичної сфери є сприйняття СПСГ як інтегральної складової західноєвропейської держави суспільного добробуту з ЇЇ особливою "моральною" економікою⁴. Інакше кажучи, СПСГ має політичне підґрунтя. На відміну від інших інституцій держави суспільного добробуту, сільськогосподарська політика, як правило, об'єднує виробництво, тобто збільшення обсягів випуску продукції, з орієнтованими на забезпечення доходу цілями, що ускладнює відокремлення її розподільчих та регулятивних вимірів. Як наслідок, політичні та економічні виміри виявляються інтернаціональними за своїм характером у спосіб, що не дає змоги застосувати нормальні економічні критерії ефективності, на що неодноразово вказували сільськогосподарські економісти одразу після того, як вперше було затверджено орієнтовану на добробут цінову політику в галузі сільського господарства, що збереглася й донині (Schultz, 1943).

Політичні наслідки такого об'єднання функцій утримання цін і забезпечення доходів в межах СПСГ можна охарактеризувати таким чином:

* СПСГ полегшує реалізацію політики забезпечення доходів для великої і вельми неоднорідної групи людей, усуваючи потребу в затратних прямих контактах з окремими фермерами.

* СПСГ звільняє уряди окремих країн від необхідності враховувати потреби різних груп фермерів або окремих фермерів.

* СПСГ забезпечує у сільськогосподарському секторі надзвичайно сильний інтерес до збереження політичної системи, оскільки вона поліпшує становище одразу всіх фермерів, хоча великим фермерам вона вигідніша, ніж дрібним.

* Використання комплексних і орієнтованих на окремий вид продукції цін дає змогу урядам збалансувати неоднорідні потреби високодиференційованого фермерського сектора.

* І уряди держав-членів, і національні зацікавлені групи виробили спільну мету підтримання єдиної наддержавної політики.

Таким чином, СПСГ можна розглядати як політично орієнтовану захисну стратегію модернізації сільського господарства у Західній Європі в умовах внутрішньої загрози індустріального суспільства та зовнішньої загрози торговельної конкуренції з боку США. Це допомагає пояснити три проблеми. По-перше, дає змогу з'ясувати, чому управління СПСГ є настільки складним і не може вважатися ані чистим інтергавернметалізмом, ані справжнім наднаціоналізмом. Фактично, СПСГ уособлює збільшення, а не обмеження повноважень національних політичних систем держав -- членів. По-друге, такий підхід дозволяє пояснити, чому СПСГ, незважаючи на свою явну соціальну орієнтацію, забезпечує розподіл вигід у істотно викривлений спосіб. Створення єдиної системи підтримки цін у галузі сільського господарства сприяло збільшенню соціальних та економічних нерівностей, від чого великі фермери, що користуються значним політичним впливом, одержали додатковий виграш. По-третє, такий підхід певною мірою підкаже нам, чому і як сільське господарство потрапило (досить несподівано) до порядку денного Уругвайського раунду переговорів в межах ГАТТ і в результаті, принаймні частково, було інтегроване у структуру ГАТТ і COT. Виявляється, це була спроба знайти засоби відновлення політичного контролю у сільськогосподарському секторі.

2. Захисна модернізація: СПСГ як інституція держави суспільного добробуту

Так само як і ті інституції держави суспільного добробуту, що пов'язані з захистом трудящих, СПСГ є одночасно економічним і політичним механізмом; вона намагається інтегрувати всю фермерську громаду окремих країн у міждержавну та національну структуру. Основним інструментом СПСГ є сільськогосподарський протекціонізм, який відображається у тому, що ціни на продукти харчування в окремих країнах часто більше ніж удвічі перевищують світові. Це явище є, без сумніву, унікальною рисою СПСГ; вона служить продовженням сільськогосподарської політики держав -- засновниць ЄС і є спільною рисою економічної модернізації. "Перехресний аналіз даних свідчить про те, що економіки у міру їхнього розвитку схильні переходити від оподаткування до надання допомоги і захисту сільського господарства, на відміну від інших галузей, і що ці зміни відбуваються на тим ранішій стадії економічного розвитку, чим меншими є порівняльні переваги країни в галузі сільського господарства" (Anderson and Hayami, 1986:1). Так, у період 1955 -- 1959 pp. ціни на продукцію сільського господарства у Кореї були на 15 відсотків, а на Тайвані на 21 відсоток нижчими від світових, тоді як у період 1980 -- 1982 pp. згадані ціни перевищували світові на 166 відсотків у Кореї і на 55 відсотків на Тайвані (Anderson and Hayami, 1986: табл. 2.3). У зазначених країнах, в умовах реалізації політики плебісцитарних партій та відсутності змагальної багатопартійної системи, автократичні керівники держави намагалися забезпечити собі масову підтримку сільського населення за допомогою точнісінько такої політики в сільськогосподарському секторі, як і та, що застосовується у демократичних парламентарних системах.

Одразу після завершення війни перед західноєвропейськими країнами постало складне завдання забезпечення політичної і соціальної участі в житті суспільства деяких серйозно уражених війною і політично ізольованих соціальних груп. СПСГ та ЇЇ національні відповідники являли собою необхідний компроміс; це не була політика, спрямована на збільшення обсягів виробництва продукції (Milward, 1981). Слід також рішуче відмовитись від досить поширеного припущення про те, що вона стала наслідком політичних торгів, спрямованих на збалансування індустріальних інтересів Німеччини та сільськогосподарських інтересів Франції. Такі переговори навряд чи мали сенс з економічного погляду і не зафіксовані документально (Willgerodt, 1983: 111--114; Milward, 1992: 283--284; Vaubel 1994:174). Значно ймовірнішим є припущення про те, що всі великі країни мали на той час значну частку фермерського населення і керівництво цих країн не бажало, щоб фермерська громада лишалася осторонь діяльності Європейського Економічного Співтовариства (ЄЕС); до того ж у Голандії сільське господарство становило інтегральну і важливу частину національної експортної економіки (Lindberg, 1963: 220-225).

Така інтеграція сільськогосподарського сектора мала два важливі наслідки. По-перше, фермери не стали заперечувати проти європейської інтеграції, що само по собі було немалим досягненням, враховуючи вагу сільськогосподарського сектора як з погляду частки робочої сили, так і з погляду його значення для економіки наприкінці 1950-х pp. (див. табл. 7.1)⁵. По-друге, СПСГ забезпечила політичний захист від заокеанських сільськогосподарських експортерів, передусім Сполучених Штатів. Малоімовірно, щоб держави -- члени ЄС за відсутності СПСГ змогли опиратися тискові з боку США. Таким чином, СПСГ є яскравою ілюстрацією не лише "європеїзації" однієї з найвагоміших політичних функцій, а й структури, створеної з метою зміцнення політичного управління сільським господарством на національному рівні.

Таким чином, історія і особливості СПСГ є більшою мірою продуктом трансформації західноєвропейських країн після Другої світової війни, ніж формулювань Римського договору. Те, що вона була складовою держави суспільного добробуту, мало далекосяжні наслідки для функціонування СПСГ, її зовнішньоторговельних відносин, ролі зацікавлених груп та "моральної економіки", пов'язаної з її управлінням.

У тексті Римського договору сільському господарству було приділено мало уваги (див. вставку 7.1). Суть статей 38 -- 46 (нинішні 32 -- 38) можна передати однією фразою: "Договір про згоду"; тут практично не вказані конкретні терміни інтеграції сільського господарства у Єдиний ринок (Dam, 1967: 219). Ця неточність стала однією з перших ознак того, що політика в галузі сільського господарства буде надзвичайно суперечливою.

Перед запровадженням СПСГ було налагоджено широкомасштабні та високоефективні національні захисні стратегії і тим самим визначено базові інструменти СПСГ за деякими напрямами (Lindberg, 1963: 223 -- 225). По-перше, було створено ринкові організації, які працювали за фіксованими цінами, що, як вважалося, має зменшити ризик та невизначеність, пов'язані зі значними коливаннями цін на товари та обсягів виробництва. По-друге, було створено ринкові організації для перерозподілу доходів. З часів Великої депресії початку 1930-х pp., яка вразила сільське господарство ще більше, ніж промисловість, проблеми "справедливості" та "паритету" займали центральне місце у сільськогосподарській політиці всіх розвинених країн. Головною рисою сільськогосподарської політики став перерозподіл доходів на користь фінансово обмежених або бідних фермерів (Schiller, 1939; Schultz, 1943). Європейські ринкові організації були, принаймні попервах, явно орієнтовані на підтримку дрібних та середніх сімейних ферм. По-третє, ринкові організації з їхніми фіксованими та гарантованими цінами стали ефективним засобом забезпечення фермерів вищими доходами. Така схема була особливо важливою у Західній Європі у 1950-і та 1960-і pp., коли сільське населення складалося з мільйонів дрібних землевласників, майже зовсім відірваних від звичайного апарату державної бюрократії.

Згідно зі статтею 33 (колишня 38) Договору про ЄЕС, встановлено п'ять основних цілей Спільної політики в галузі сільського господарства:

* Збільшення обсягів випуску сільськогосподарської продукції шляхом сприяння технічному прогресові і забезпечення раціонального розвитку сільськогосподарського виробництва та оптимального використання факторів виробництва, зокрема робочої сили.

* Забезпечення справедливого рівня життя фермерської громади, зокрема шляхом підвищення індивідуальних доходів людей, зайнятих у сільському господарстві.

* Стабілізація ринків.

* Забезпечення доступності продуктів харчування.

* Забезпечення постачання продуктів харчування споживачам за помірними цінами.

Парламентський політичний процес в умовах тиску з боку зацікавлених аграрних груп був спрямований передусім не на створення ліберального ринкового порядку, а на забезпечення сільського господарства механізмами держави суспільного добробуту. Соціальний статус та споживацькі потреби фермерів взяли гору над ринковими тенденціями, насамперед у національному контексті. Роль Європейського парламенту в цій політичній сфері історично була дуже обмеженою. Сторін, які могли б виконувати роль посередників і виразників інтересів на європейському рівні, не існувало. Національні та міждержавні фермерські групи стали базовими каналами для посередництва між фермерами та їхніми потребами, з одного боку, а з іншого -- з наддержавною політичною системою -- однією з форм політичної влади, залежною від СПСГ та сільськогосподарської політики в розвинених країнах взагалі. Таким чином, суть аргументу полягає в тому, що СПСГ визначають не зацікавлені групи з аграрного сектора, а рішення урядів щодо формування сільськогосподарської політики як невід'ємного елементу відповідних держав суспільного добробуту, забезпечені зазначеними групами вирішальним політичним впливом.

В основу СПСГ покладено регулювання сільськогосподарських ринків та торгівлі сільськогосподарською продукцією. Це регулювання не зачіпає самих ринків, однак змінює повноваження агентів, що діють на них, такою мірою, що ступінь їхньої автономії зводиться до нуля. Форма регулювання пов'язана передусім не з максимізацією можливостей самих учасників ринку, а навпаки, часто їм суперечить. Фермери у процесі визначення фіксованих цін та економічної конкуренції користуються дуже незначною автономією. У європейському контексті найважливіший момент -- це не дати можливості тим фермерам, які перебувають у сприятливіших для виробництва сільськогосподарської продукції умовах, знищити своїх конкурентів. На відміну від вільного ринку, сільськогосподарська політика ЄС передбачає застосування політичної влади для запобігання чи зміни операцій на ринку таким чином, щоб досягти результатів, яких ринок, як вважається, неспроможний досягти самостійно. При цьому дана політика коригується згідно з цінностями, що мають мало спільного з цінностями, визначеними відкритими ринковими силами⁶. Головна мета регулювання полягає у забезпеченні прямого впливу на розподіл доходу, що істотно суперечить ринковій функції. Як у всіх планових економіках, в СПСГ ціни, що впливають на рішення фермерів, не забезпечують балансу між попитом і пропозицією, а залежать лише від політичних рішень. Для того щоб залишатися на ринку, фермери повинні відповідати пріоритетам, визначеним у Брюселі, а не вимогам ринкових сил чи побажанням споживачів⁷. Питання попиту, який необхідно задовольнити за допомогою виробництва, не залежить від прибутковості такого виробництва на ринку, однак залежить від механізмів СПСГ. Таким чином, не дивно, що головною економічною метою фермерів є не отримання прибутку з урахуванням доходу, одержаного на ринках, а "гонитва за рентою" шляхом експлуатації економічних можливостей, що грунтуються на політичних відносинах. За таких обставин пропонована стратегія є не помилкою, а цілком раціональним вибором.

Однією з найважливіших рис держави суспільного добробуту є систематичне ігнорування нею міжнародних наслідків. При цьому національні кордони трансформуються на соціальні і, отже, високовибіркові границі, надійно захищені тарифними бар'єрами. Громадянські права на сьогодні поширюються на всі класи, у тому числі й нижчі, і мають соціальний вимір, що сприяв трансформації моральної економіки та базової політики у розвинених країнах у повоєнний період (Marshall, 1963). Такі соціально-політичні функції винайдені не СПСГ, вони існують ще з початку 1950-х pp. в усіх західноєвропейських країнах, а не лише у тих, що стали засновниками ЄЕС у його первісному вигляді. Необхідність у збільшенні сільськогосподарського виробництва була загальною, при цьому існувала особлива потреба в інтеграції фермерів у новостворені демократичні системи з одночасним збереженням сільського населення. У міжвоєнний період істотне скорочення кількості сільського населення було використано радикальними партіями правого крила для обвинувачення урядів, які допустили колапс сільськогосподарських цін. Така практика призвела до драматичних змін сільськогосподарської політики (Milward, 1992). Гунар Мердал (Gunnar Myrdal, 1957) охарактеризував сільськогосподарську політику розвинених країн як найбільш яскраву ілюстрацію впливу держави соціального добробуту. Як стверджують Крюґман та Гендерсон (Krugman, 1995; Henderson, 1999), у міру розвитку національної інтеграції, як економічної, так і політичної, виникла нова тенденція до міжнародної економічної дезінтеграції, що поставило під загрозу інші форми міжнародного економічного співробітництва.

У більшості західноєвропейських країн виникали серйозні проблеми з США, оскільки останні також реалізовували протекціоністську сільськогосподарську політику. У США існував високоефективний сільськогосподарський сектор, який внаслідок Другої світової війни одержав істотну експортну орієнтацію. Добробут американських фермерів залежав від їхнього доступу на ринки інших країн. У 1950-і pp. США намагалися використати ГАТТ спершу для того, щоб успішно домогтися затвердження як винятку своїх програм сільськогосподарських субсидій, а згодом, щоб змусити західноєвропейські країни відкрити свої сільськогосподарські ринки⁸.

Протекціоністській політиці Німеччини, Бельгії та Люксембургу було прямо відмовлено у затвердженні в межах ГАТТ, тоді як Франція, Італія та більшість інших західноєвропейських країн стали безпосереднім об'єктом критики з боку тарифної комісії США через протекціоністський вплив запроваджених у цих країнах обмежень сільськогосподарського імпорту (Dam, 1970: 263)⁹. У цій ситуації включення сільського господарства до сфери компетенції ЄЕС стало останньою надією для сільськогосподарського протекціонізму шести країн -- засновниць Співтовариства¹⁰. Навряд чи можна вважати простим збігом обставин той факт, що у 1962 p., коли на першому етапі створення СПСГ після низки серйозних конфліктів стосовно сільськогосподарської політики, зокрема зі США, було запроваджено ринкову організацію для зернових, у журналі "The Economist" (15 December, 1962) згадана політика була схарактеризована як "deus ex machina, яку більшість сільськогосподарських експортерів у ГАТТ вважають диявольським винаходом... як система захисту... вона є найбільш щільною системою з усіх, що коли-небудь були розроблені". Зокрема, система гнучких митних зборів гарантувала, що імпорт в жодному разі не зможе вплинути на діяльність ринкових організацій в межах СПСГ.

Звичайні правила ГАТТ не застосовуються до митних союзів та інших форм регіональної економічної інтеграції, які вважаються винятком при застосуванні режиму "найбільшого сприяння". Незважаючи на загальне спрямування ГАТТ на усунення нетарифних бар'єрів для торгівлі, в ній передбачено спеціальний виняток для сільськогосподарських імпортних квот та інших подібних заходів, у разі, якщо вони вважаються необхідними для функціонування засобів контролю внутрішньої пропозиції. Цей спеціальний виняток для сільського господарства є серйозним джерелом суперечок у галузі міжнародної торгівлі продукцією сільського господарства, зокрема між СШАта ЄС, на різноманітних раундах ГАТТ (D. G. Johnson, 1991; J. Scott, 1996). Оскільки уряди США з низки причин, в основному неекономічного характеру, підтримували європейську інтеграцію, їм довелося змиритися із закриттям західноєвропейських ринків для продукції сільського господарства¹¹. Незважаючи на проблеми, які створювало для світових ринків систематичне перевиробництво і експортні субсидії ЄС, виключення сільського господарства з системи ГАТТ та порядку денного численних раундів переговорів, присвячених скороченню тарифів, лишалося в силі аж до Уругвайського раунду ГАТТ. СПСГ є об'єктом гострої критики з боку американців, хоча багато хто вважає це лицемірством, враховуючи той факт, що США мають власні системи захисту місцевого сільськогосподарського виробника (Dam, 1970: 260-261).

3. Соціальні та політичні рушійні сили СПСГ

Враховуючи зміни, спричинені і сформовані самою СПСГ, у ЄС дедалі більше відчувалась необхідність проведення поступової реформи. Не менш важливими чинниками були зміни міжнародного середовища, світових ринків, а також зовнішній політичний тиск, передусім з боку США. Ізоляція сільськогосподарського сектора становила "raison d'etre" СПСГ, для чого необхідною передумовою було існування реальної наддержавної політики. Конкуренція з боку імпорту практично не впливала на формування сільськогосподарського сектора в Європейському Союзі. Значно важливішими були внутрішньоєвропейські рушійні сили; система підтримки цін забезпечувала найбільші вигоди власникам великих ферм, підштовхуючи тим самим процеси концентрації і заохочуючи застосування методів промислового виробництва у великих масштабах. Високі ціни були гарантовані інституційно; фермери були захищені від наслідків перевиробництва, тобто від падіння цін. Для запобігання конкуренції з боку імпорту застосовувалося субсидування експорту. Вплив структурних заходів, спрямованих на компенсацію регіональної нерівномірності і надання допомоги дрібним фермерам, був незначним. Збереженню регіональних виробничих систем та дрібних фермерів, ймовірно, більше сприяли не механізми СПСГ, а внутрішня гнучкість сімейних ферм¹². Зокрема, малі ферми змогли вижити завдяки двом елементам, значно важливішим, ніж СПСГ: йдеться, по-перше, про швидкий розвиток у інших сферах економічної діяльності, який відкрив нові джерела доходу для сільських домогосподарств; а по-друге, про державну допомогу, передусім допомогу на дітей та пенсійні виплати, які пом'якшили негативний вплив (Aricleton Trust, 1992)¹³. Загальний ефект СПСГ полягає в тому, що трансформація західноєвропейського сільського господарства весь час відбувається із затримками. Незважаючи на розмови про "європейську" модель сільського господарства і негативне ставлення комісара Фішлера (Fischler) до "промислового сільського господарства" чи "сільського господарства за американським зразком", всі ознаки вказують на те, що виробництво сільськогосподарської продукції стає дедалі більше індустріалізованим.

Цей європейський феномен, що сприяє сповільненню економічної модернізації в сільській місцевості, не потребує ані складного регулювання, ані надання серйозних повноважень наддержавним структурам за рахунок автономії держав-членів, хоча деякі спостерігачі відзначають, що колективні ринкові організації, створені у 1960-і pp., істотно обмежили свободу урядів держав-членів у проведенні визначеної на національному рівні сільськогосподарської політики. Гіпотетична картина розвиненого "наднаціоналізму" виявляється хибною. Насправді мова йде про специфічну систему управління, яка об'єднує національні та наддержавні елементи для того, щоб мати змогу обстоювати національні інтереси¹⁴. З іншого боку -- ця унікальна і високосегментована система управління сама визначає власну динаміку, хоча й утворює при цьому низку суперечностей. Поєднання цінової підтримки та прямих виплат для компенсації зниження цін постійно сприяє утворенню викривлень і уповільнює проведення реформи. Крім того, ця система ускладнює досягнення на національному рівні інших політичних цілей, зокрема захисту довкілля. Ті самі особливості СПСГ, які допомагають державам-членам підтримувати цілісність своїх сільськогосподарських громад, сприяють утворенню ситуації, коли стає дедалі важче досягти балансу між наднаціоналізмом та контролем на національному рівні. Ця управлінська проблема ускладнює бюджетний контроль, призводить до утворення викривлених розподільчих ефектів та створює сприятливе середовище для зловживань.

У процесі перших переговорів стосовно систем для роботи на спільних сільськогосподарських ринках уряди держав-членів доклали максимум зусиль, щоб залишити якомога більшу кількість своїх повноважень. По-перше, вони зберігають право встановлювати ціни на деякі види товарів. Комісія намагалася прив'язати питання про ринкові організації до пропозицій щодо структурної та соціальної політики, але безуспішно (Lindberg, 1963: 238). По-друге, головні повноваження щодо узгодження значних фрагментів законодавства зберегла за собою Рада міністрів. По-третє, хоча з плином часу влада і повноваження Європарламенту істотно зросли, його фактичний вплив на питання сільського господарства був надто обмеженим; виходу ЄП на авансцену сільськогосподарської політики сприяла лише пов'язана із епідемією коров'ячої губчастої енцефалопатії (КГЕ) криза 1996 р. Четвертим елементом можна вважати створення Спеціального комітету з питань сільського господарства; цей орган, що складається з вищих державних посадовців, готує більшість засідань Ради міністрів сільського господарства (на відміну від більшості засідань інших Рад, які готує Комітет постійних представників -- Ко-репер). Така система допомагає зберегти пріоритетність національних інтересів у політичному процесі щодо сільськогосподарських питань з характерною для них сегментацією. П'ятим елементом є вертикальна інтеграція національних та наддержавних процесів ухвалення рішень за допомогою системи управлінських комітетів. Рада делегувала більшість своїх повноважень з впровадження ринкових організацій Комісії, поставивши при цьому вимогу щодо консультацій з комітетами, які представляють національні інтереси. У кожній з ринкових організацій існує окремий управлінський комітет, який очолює офіційний представник Комісії, а його членами є делегати від урядів держав-членів. Управлінські комітети ухвалюють рішення голосуванням кваліфікованою більшістю -- стаття 148 (2) (ЄЕС), нині стаття 205 (2) (Амстердамського договору). В межах цієї процедури Комісія пропонує комітетові заходи для затвердження. Якщо пропонований захід отримає підтримку кваліфікованої більшості комітету, Комісія запроваджує цей захід у практику (Usher, 1988: 147--149). Якщо кваліфікована більшість комітету голосує "проти", питання передається на розгляд Ради. Та сама процедура застосовується Відділом регулювання Європейського сільськогосподарського регулятивного та гарантійного фонду (ЄСРГФ) (Weatherhill and Beaumont, 1993: 53-56).

Підводячи підсумок, можна відзначити, що СПСГ є вертикально інтегрованою політикою, що використовує механізми національного рівня та рівня Співтовариства, обмежує автономію Комісії і сприяє збереженню найважливіших функцій за Радою. Розгалужена мережа комітетів гарантує забезпечення пріоритетного характеру національних інтересів в умовах нібито наддержавного процесу. Крім того, починаючи з 1974 p., Європейська рада обмежила функції Комісії як монопольного ініціатора законодавства Співтовариства. І на підготовчій, і на виконавчій стадіях процесу домінують національні елементи. Комісії при виборі базових стратегій та визначенні доступних альтернатив не лишається нічого іншого, як передбачити побажання і можливі реакції членів Ради міністрів. Ця структурна особливість процесу значною мірою визначає зміст сільськогосподарської політики та упереджений характер СПСГ. Таким чином, стає зрозуміло, чому деякі учасники політичного процесу практично не мають права голосу в цій системі. Політичні результати у цьому окремому інституційному контексті часто реалізуються без принципового обговорення варіантів і без залучення широкої громадськості, окрім деяких найближчих інтересів, що знаходять своє відображення у регулятивних або управлінських комітетах. В основу СПСГ покладено представницьку монополію. Леґітимність одержаним результатам забезпечують формальні структури для втілення організованих функціональних інтересів у політичному процесі. У такий спосіб перевага віддається фіксованій політиці, оскільки леґітимність системі забезпечують результати, а не процедури. В умовах СПСГ класичні інструменти державної підзвітності, у тому числі судовий розгляд, практично відсутні, а стиль роботи типовий для сфер "високої політики". Виключно управлінський та технократичний режими творення політики створюють ілюзію, ніби всі проблеми можна розв'язати на основі технічних міркувань, за умови, що цілі політики визначено заздалегідь. За такого характеру процесу розробка істинно перерозподільчих видів політики або розв'язання нормативних питань є практично неможливими.

Ренаціоналізація західноєвропейського сільськогосподарського сектора

Упродовж багатьох років політичний процес, і без того відзначений сильним національним впливом, ще більше потрапив у залежність від національних засобів контролю. Запровадження валютних компенсаційних виплат (ВКВ) (monetary compensatory amounts) зробило відкритою "повзучу" ренаціоналізацію спільного сільськогосподарського ринку. ВКВ являють собою виплати, передбачені для компенсації змін обмінних курсів, і забезпечують ефект, аналогічний митним зборам. їхня необхідність стала очевидною після того, як у 1971 р. "розвалилась" Європейська система фіксованих обмінних курсів. ВКВ запроваджувалися як механізм підтримки певної форми спільного ціноутворення для сільськогосподарської продукції з одночасним захистом національних ринків від негативних наслідків валютної нестабільності. З плином часу сільськогосподарсько-валютна система набула "візантійської складності, що практично повністю руйнує раціональні сподівання навіть знавців цієї системи" (Neville-Brown, 1981: 509). Ще гіршим з погляду спільного ринку було те, що уряди держав-членів активно використовували ВКВ як побічні виплати, щоб скомпенсувати вплив компромісів, досягнутих у Раді, тим самим політично підтримуючи СПСГ, однак завдаючи шкоди її економічним та європейським засадам.

ВКВ мали певні переваги, забезпечуючи країнам істотну свободу щодо визначення рівня внутрішніх закупівельних цін на продукцію сільського господарства, і взагалі сприяли міждержавним трансфертам, які вважалися політично прийнятними й економічно обгрунтованими. Однак, на відміну від традиційного нескоординованого ціноутворення в національних масштабах, система ВКВ встановлює певні межі для дивергенції цін і дозволяє зберегти спільне фінансування, що було б неможливим, якби країни могли вільно визначати свої внутрішні рівні цін (Heidhues et al, 1979: 48 -- 49). Завершення формування Єдиного ринку та ліквідація контролю на кордонах доповнювалися рішенням про поступову відмову від ВКВ. Враховуючи постійну нестабільність обмінних курсів у межах ЄС, було ухвалено рішення про збереження ВКВ до моменту створення економічного та валютного союзу (ЕВС).

ВКВ відіграли значну роль у високій політиці СПСГ, тому цікаво було б дізнатися, який інструмент покликаний замінити даний важливий елемент залагодження справ, необхідних для проведення політичної реформи. На Берлінському самміті Європейської ради 9 березня 1999 p., де було ухвалено рішення щодо реалізації "Програми 2000", паралельно були ухвалені так звані "національні пакети". Віднині у секторах виробництва яловичини та молока діють "фінансові пакети" для всіх держав-членів. "Це забезпечить державам-членам певну гнучкість у питаннях компенсації регіональних відмінностей у практиці виробництва та агрономічних умовах, які можуть серйозно ускладнити процеси реструктуризації..." (Commission, DGVI, 1999). На сьогодні у розпорядженні Ради є новий та ретельно обміркований інструмент впливу, який дозволяє ліквідувати опір політичним змінам і сприяє спрощенню процесів ухвалення рішень.

Існують також інші елементи реціоналізації. Сама по собі СПСГ була значною мірою видозмінена, аби дати змогу урядам держав-членів -- та регіонам цих країн, що користуються певною автономією і мають відповідні політичні та фінансові ресурси,-- використовувати інструменти СПСГ у свій власний спосіб і у своїх власних цілях. Щоб зрозуміти ці зміни, досить розглянути два приклади. По-перше, деякі уряди держав-членів розробили структурні програми в межах СПСГ, спрямовані на дискримінацію фермерів, зокрема у Південній Європі, що займаються сільським господарством неповний робочий день. Однак уряди інших держав-членів використовують ті самі структурні програми, аби зробити таке неповне фермерство більш життєздатним, як, наприклад, у Німеччині, де за такою схемою працює більше половини фермерів (Arkleton Trust, 1992)¹⁵.

Другим прикладом є запровадження молочних квот, спрямованих на підтримку дрібних виробників молочної продукції. Однак уряд Британії дозволив продаж цих квот і, отже, формування спеціального ринку квот, що привело до значної концентрації виробництва у молокопереробному секторі. Зокрема, уряди держав-членів можуть використовувати СПСГ у різних цілях; вони можуть структурувати національні сільськогосподарські сектори та впливати на них за допомогою наддержавних інструментів, у такий спосіб повністю "усуваючи з гри" національні парламенти або принаймні істотно обмежуючи їхню роль. Приклад СПСГ показує, яким чином ЄС може стати для урядів країн-учасниць джерелом прихованої політичної влади.

Тривалі спроби вписати розглянуті національні елементи в інституційні структури СПСГ створюють певну дилему: з одного боку -- уряди прагнуть використовувати СПСГ для досягнення відверто національних за своїм характером цілей. З іншого боку, СПСГ їм потрібна для отримання достатньо значної наддержавної автономії, аби виконувати свої базові функції щодо захисту сільськогосподарського сектора у Західній Європі від міжнародного середовища та запобігання спробам підірвати її функцію добробуту.

Специфічний інституційний формат СПСГ забезпечив її перетворення на найважливішого агента з питань трансформування сільськогосподарського сектора в Західній Європі. СПСГ змінила оригінальний соціально-структурний фундамент, на базі якого її було створено і який забезпечив їй леґітимність та раціональність. Сама по собі ця особливість є істотною проблемою для СПСГ, оскільки останній доводиться дедалі частіше мати справу з наслідками своєї діяльності, що призводить до необхідності внесення ще більших коректив і ще більшого втручання у справи фермерів. Небажані і непередбачені наслідки набули значного поширення і спричинили негативні "переливи" з однієї регулятивної галузі до іншої, що призводить до постійного збільшення кількості політичних інструментів, необхідних для реалізації СПСГ.

Хоча СПСГ забезпечила європейським законодавцям суттєвий юридичний арсенал, вплив законодавства на економічну поведінку при цьому не зріс, а навпаки -- зменшився. Зрештою, кінцевим джерелом економічних заходів є пріоритети окремих економічних агентів, зокрема у контексті, коли чинники, які впливають на рішення щодо виробництва та споживання, далекі від прозорості і не доступні для прямого впливу. Ті учасники ринку, які фактично і регулярно працюють на ньому, значно краще орієнтуються у доступних можливостях, ніж політики. Законодавці неспроможні передбачити значну частину наслідків тих чи інших законодавчих заходів (М. Weber, 1978: 334--337). Хоч якими б були системи контролю і якою б була їхня кількість, фермери в будь-якому разі використовуватимуть ті чи інші засоби у спосіб, істотно відмінний від запланованого,-- з цією особливістю уже неодноразово доводилося стикатися впродовж усієї історії СПСГ¹⁶.

Комісія намагалася подолати цю проблему не шляхом перегляду основ СПСГ, а навпаки -- шляхом інтенсивного й поглибленого розвитку її регулятивних механізмів. Кількість сільськогосподарських продуктів, контрольованих централізованими ринковими організаціями, постійно зростала, навіть якщо існувала технічна можливість застосування інших інструментів. Єдина цінова політика додатково поглиблювала існуючі нерівності, що призвело до необхідності запровадження, з метою їх компенсації, так званих структурних заходів. Робоче навантаження співробітників Комісії від цього ще більше зросло, і їм дедалі частіше доводилося стикатися зі складною проблемою вибору. Водночас робота системи ухвалення рішень у галузі сільського господарства все більше гальмувалася внаслідок запровадження де-факто вимоги щодо одностайного прийняття рішень Радою міністрів, хоча вето на рішення накладалося порівняно рідко (Vasey, 1988: 731). Збільшення неоднорідності сільськогосподарського сектора внаслідок низки послідовних розширень ЄС спричинило додаткові проблеми і зробило СПСГ залежною від ще складніших рішень.

Певний внесок у ендогенні проблеми творення політики в галузі сільського господарства ЄС зробили три інституційні чинники. По-перше, політичні умови СПСГ вимагали щорічного перегляду рішень щодо цін на сільськогосподарську продукцію. У протилежному випадку застосовувалися існуючі рівні цін або Комісія вживала свої надзвичайні повноваження для втручання, як це сталося у 1985 та 1988 роках (Vasey, 1988: 731). Рада ЄС мала сильні стимули не допустити такого розвитку подій. По-друге, у роботі Ради брали участь, як правило, лише міністри сільського господарства -- тому цей форум мав специфічний і однорідний характер. Ті обмеження, що існували у сфері ухвалення його рішень, діяли в основному на національному, а не на європейському рівні, де, власне, й здійснювалася координація національних політичних програм (Swinbank, 1989: 304). По-третє, оскільки ЄС має дуже невеликий власний адміністративний потенціал, а СПСГ потребує підтримки і визнання з боку фермерів, зацікавлені аграрні групи від самого початку стали невід'ємною частиною політичного процесу (Averyt, I977)¹⁷. Отже, можна говорити про наявність у системі потужних тенденцій до укладення цінових угод з урахуванням тиску бюджетних та розподільчих вимог, згідно з СПСГ.

Зазначена неспроможність контролювати витрати СПСГ або принаймні обмежити її найбільш викривлювальні розподільчі ефекти є однією з найвиразніших рис всього процесу. Натомість бюджет ЄС залежить від імпортного мита і, що значно важливіше, від фінансових внесків держав-членів. Спершу планувалося, що СПСГ діятиме в режимі самофінансування; оскільки ЄС на момент її запровадження значною мірою залежав від сільськогосподарського імпорту, було висунуто аргумент, що митні збори дозволять легко покрити витрати, пов'язані з СПСГ. Однак швидке підвищення продуктивності у сільському господарстві Західної Європи, якому сприяли високі інституційні ціни на сільськогосподарську продукцію, невдовзі перетворили ЄС на потужного експортера. З кінця 1950-х до початку 1970-х pp. ступінь самозабезпечення продукцією сільського господарства шести держав -- членів Співтовариства зріс для пшениці з 90 до 111 відсотків, а для масла -- з 101 до 116 відсотків. Як відзначив один з французьких учасників переговорів:

"Насправді в майбутньому спільний ринок, ймовірно, більше не стикатиметься з такими істотними імпортними дефіцитами; загальний надлишок може з'явитися навіть по цукру та молоку. Однак Співтовариство, сільськогосподарська політика якого досі визначається спільними рішеннями, буде змушене мати справу з наслідками цього спільного визначення; спільна політика потребує і спільного фінансування" (Tracy, 1989: 258).

Експортні субсидії разом із витратами на оплату зберігання сільгосппродукції стали найбільшими витратними категоріями СПСГ і зросли з 740 млн. дол. у 1974 р. до 11 137 млн. дол. у 1993 р. З них третина припадала на зернові культури (Preeg, 1995: 95); натомість у США частка аналогічних сільськогосподарських експортних субсидій становила лише 9 відсотків.

Незважаючи на неодноразові ранні попередження економістів, що спеціалізувалися на питаннях сільського господарства, стосовно можливих затратних наслідків застосування орієнтованої на обсяги виробництва системи цінової підтримки, до кінця 1970-х pp. СПСГ можна було охарактеризувати як класичний приклад політики, орієнтованої на забезпечення доходів (Rosenblatt et al., 1988; Tracy, 1989; Anania et al., 1994b). Ціни на продукцію сільського господарства підвищувалися із збільшенням витрат на сільськогосподарське виробництво, а середній приріст доходів працівників галузі на душу населення точно відповідав загальному приросту доходів. У період з 1979 р. до середини 1980-х pp. почала застосовуватися більш обережна цінова політика, і було запроваджено так звану "співвідповідальність виробника", тобто фермери були змушені компенсувати частину витрат на переробку або продаж надлишкової продукції. Таким чином, Комісія підтвердила за посередництвом своїх цінових пропозицій необхідність запровадження змін у СПСГ, хоча ці зусилля виявилися майже безрезультатними.

У період з 1984 до 1987 pp. сталися серйозніші зміни: було запроваджено квоти на виробництво молока та обмежувальну цінову політику для більшості інших видів сільськогосподарської продукції, спрямовану на зменшення надлишку пропозиції. Через високі бюджетні витрати виникла потреба у змінах політики; це сприяло зменшенню доходів працівників сільського господарства і змусило деяких дрібних виробників піти з ринку, хоча загалом це зниження цін мало вплинуло на приріст продукції. У 1988 р. з метою поліпшення контролю витрат було запроваджено граничні бюджетні видатки та критерії стабілізації (див. розділ 8): спершу їх було прив'язано до рівня загального бюджету Співтовариства за допомогою так званих "сільськогосподарських нормативів"; згодом було запроваджено порогові значення обсягів виробництва, при перевищенні яких автоматично застосовувалося зниження цін. Практично це означало подальше зниження реальних сільськогосподарських цін.

Укладення влітку 1992 р. угоди щодо реформ Макшері (MacSharry) у СПСГ , реалізованих у 1993 p., ознаменувало початок нового етапу розвитку Спільної політики в галузі сільського господарства. Головною метою реформи було відокремлення проблеми доходів у західноєвропейському сільському господарстві від цінової політики: передбачалося, що цінова політика буде більше орієнтована на ефективне функціонування сільськогосподарських ринків; для підвищення доходів фермерів запроваджувалися прямі виплати; а для скорочення виробництва було передбачено систему обов'язкового утримання земель під паром (set aside) та інші засоби контролю. Однак, як ми побачимо далі, джерела рушійної сили зазначених реформ були зовнішніми по відношенню до сільськогосподарського сектора і позиціонувалися у бюджетній сфері та сфері міжнародної торгівлі.

Цей короткий історичний огляд дає лише обмежене уявлення про складні проблеми і конфлікти, що супроводжували розвиток СПСГ (Usher, 1988, p.vii; Fennell, 1997). Однак він дозволяє пояснити, чому СПСГ виявилася настільки стійкою до скільки-небудь значних змін. При цьому, як ми побачили, особливе значення мали два чинники. По-перше, той факт, що домінантною рисою СПСГ є інституційний апарат наддержавного творення політики, доповнений національними та галузевими інтересами, що вносить в управління СПСГ значну інерцію. Другим чинником є виразний "морально-економічний" характер СПСГ, орієнтованої на забезпечення добробуту, досягнення намічених результатів та оберненої "всередину", що істотно ускладнює застосування економічних та бюджетних критеріїв для обгрунтування реформ.

Все це, разом узяте, призвело до утворення парадоксу, який характеризує СПСГ, особливо протягом останніх двадцяти років: стрімкого зростання витрат в умовах сталого скорочення сільського населення та дедалі меншої ролі сільського господарства в економіці. Найінформативнішим індикатором цього явища є сума витрат СПСГ на душу населення, яка зросла з 64,2 екю у 1987 р. до 104,6 екю у 1992 р. (див. табл. 7.2). Однак ще важливішим, ніж абсолютні цифри, є спосіб, у який СПСГ ці гроші витрачає. До 1993 р. основна частина витрат СПСГ спрямовувалася на оплату зберігання сільгосппродукції та субсидіювання експорту, забезпечуючи вигоди фермерам у непрямий спосіб. До того ж цінова підтримка забезпечувала значно більшу допомогу великим фермам, порівняно з дрібними та середніми. Так, за оцінками Комісії, 80 відсотків витрат СПСГ спрямовувалися 20 відсоткам фермерів. Змінити цей негативний перерозподіл виявилося надзвичайно складно. Система недиференційованої цінової підтримки пережила запровадження квот, граничних рівнів бюджетних видатків та критеріїв стабілізації. Перенесення цих проблем на бюджет ЄС в цілому було головною причиною того, що Комісія наприкінці 1991 р. сформулювала концепції, які згодом стали наріжним каменем реформи 1992 р. і передбачали, зокрема, зниження інтервентної ціни на пшеницю на третину та запровадження прямих доходних виплат для всіх фермерів, аби скомпенсувати це зниження цін.