Глава 2. Анализ государственного управления России в период временного правительства

Противоречивость процесса модернизации России, преобразование абсолютной монархии в монархию буржуазную и далее, - буржуазной - в демократическую республику, определялась воздействием целого комплекса политико-юридических, социально-образовательных и иных факторов Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. Научно-аналитический обзор. М. 1990. с. 37. .

Путь от архаичной феодальной абсолютной монархии до республики Советов Россия проделала за полстолетия. Этот переход имел 2 промежуточных этапа Дёмин В.А. Российские реформы в контексте общемирового развития в начале ХХ века. Лекция для студентов вузов. М., 2005. с. 8. : к первому этапу относится весь комплекс государственно-правовых либеральных реформ второй половины 19 - начала 20 века (до Февральской революции). Определяющей линией развития государственности в России, считается процесс становления дуалистической монархии, оформление режима бонапартизма при сохранении прежней унитарности государства.

Анализ первого этапа государственно-правовых реформ, предшествовавшего революционному оформлению демократической государственности позволяет сделать следующие заключения: процесс преобразования абсолютной монархии в дуалистическую осуществлялся на принципиально консервативной основе, посредством игры в демократию и парламентаризм методами бонапартизма. Основные законы Российской империи (прообраз первой государственной Конституции), не обеспечивали правовой характер государственности, поскольку ни реального народного суверенитета, ни демократической избирательной системы, ни разделения властей, они не предусматривали. Важнейшие полномочия монарха ограничивались лишь демагогически, а не юридически. Несмотря на это, оформившаяся дуалистическая монархия была шагом вперед на пути к монархии буржуазной, контуры которой вырисовывались в программах не только либеральных, но и право - либеральных партий и монархических организаций.

Создание структур Государственной думы и Государственного совета, несмотря на противоречивость в оценках их реального статуса, было важным событием. Серьезной предпосылкой становления демократической государственности и эволюции формы правления и политического режима, было организационно-правовое оформление и активная деятельность крупнейших партий. Однако, огромный бюрократический аппарат России и необъятность территории, укрепление административных, а не демократических начал в ее системе управления, а также, узость социальной базы указанных партий, - все это послужило обоснованием необходимости создания политических блоков в условиях кризиса и прекращения либеральных реформ.

Существо второго этапа государственно-правовых реформ определялось деятельностью Временного правительства России по подготовке нового государственного устройства посредством создания "временных представительных институтов" (до Учредительного собрания), государственных реформ и разработки конституционных проектов.

В развитии государственности в 1917 году можно выделить 3 основных этапа: февраль - июнь. Этап динамичных реформ на базе общедемократической программы, когда государственность развивалась по восходящей линии. Июль - август. Это период кульминационного развития переходной формы государственности, когда было установлено единовластие Временного правительства и проведена корректировка его политического курса в сторону авторитарного режима. При этом, некоторые демократические реформы Правительства не изменили реакционной сущности режима. Кредит политического доверия Временному правительству со стороны промышленных и военных кругов был подорван в июле, когда оно не сумело закрепить вариант правой диктатуры и подавить революцию. В августе, правительство доказало свою несостоятельность в борьбе с мятежом генерала Корнилова и новой волной общенационального кризиса. В этих условиях стал формироваться режим личной власти председателя Правительства. Конец августа - октябрь 1917 года. Этот этап связан с процессом развала государства, ужесточением политического режима (власть Директории), разложением унитарного государства - (различные формы автономий), общенациональным кризисом при формальном провозглашении России демократической республикой. В этот период появились местные автономные полу-государства с право-радикальными режимами, а вся правительственная власть фактически концентрировалась у министра-председателя. В то же время, Правительство теряет контроль над провинцией. Не считаясь с настроениями и требованиями народных масс, Временное правительство бесконечно откладывало решение национальной, аграрной и военной проблемы, что существенно сокращало социальную базу сторонников демократической модели государственности.

С другой стороны, шел процесс большевизации Советов, их организационного и политического становления как органов будущей власти. Кризис правления достиг апогея, а потому, Временное правительство, уповая на волю Учредительного собрания, разрабатывает серию конституционных проектов, призванных оформить режим сильной исполнительной власти на авторитарных началах в сочетании с демократическими институтами парламентаризма (двухпалатным парламентом, принципами избирательной системы, местными органами самоуправления и т.д.).

В ходе Февральской революции изменились все стороны формы государства. В политическом режиме появился трансформированный революцией бонапартизм, заменивший режим двоевластия. Изменилась форма правления: монархия стала демократической республикой. Внешне неизменная форма государственного устройства - унитаризм, подверглась серьезной деформации. Глубокий кризис переживала вся система отношений центра и мест. Важнейшая тенденция развития государственности - демократизация, децентрализация и ослабление государственных связей - оказались взаимосвязанными: шедшая снизу от народных масс, демократизация становилась более действенной в условиях децентрализации. Эти две тенденции сами по себе не были разрушительными для страны, но в условиях революции и противоборства Правительства с массами, они ослабляли демократическую направленность реформ, усиливали местную власть в ущерб центральной. Все это создавало условия для перехода от унитаризма к федерализму. Однако борьба между местными демократическими группировками вела к тому, что федерация из формы единения страны, становилась прологом к ее развалу, к сепаратизму. Покончить с опасным развитием событий можно было лишь установлением диктатуры либо право - радикальной, либо - лево - радикальной.

Временное правительство не сумело создать демократического механизма власти, без которого и процесс демократизации и позитивные реформы имели разрушительную направленность. Отсутствие оптимальной взаимосвязи между центральными и местными органами власти, противоречивый статус комиссаров Временного правительства и многое другое, объективно ослабляло всю систему исполнительной власти в стране. Незавершенный характер многих реформ определял слабость правительства и потому, что оно не желало глубокой демократизации управления в условиях потери контроля над силовыми структурами власти - милицией и армией.

Негативность воздействия различных факторов на переходную форму государственности усиливалась от того, что в царской России демократические институты были слабыми, а такая своеобразная форма политического режима как двоевластие, препятствовала оформлению стабильного демократического государства.

Конституционные проекты закрепляли принцип народного суверенитета в лице центральных и местных органов власти на основе демократической пропорциональной избирательной системы.

Таким образом, политические просчеты Временного правительства закономерно отразились в его реформах и конституционных проектах и стали главной причиной краха как самого Правительства, так и модели демократической государственности.

Процесс обновления Российско-императорской армии после свержения самодержавия, проходил в русле общей пост-февральской модернизации государственных институтов России. Условия его проведения были сложными и в целом неблагоприятными. Во-первых, как сегодня известно, отведенный историей для этого срок исчислялся восемью месяцами, что является исчезающее малой величиной исторического времени. Во-вторых, выполнению указанной задачи не могла способствовать обстановка постоянной политической нестабильности в стране, вызванная развитием революционного процесса, которая дополнялась нараставшим экономическим кризисом. В третьих, Россия продолжала быть воюющей державой, и основная часть войск находилась на фронте, где их главной задачей должно было бы быть эффективное ведение боевых действий, а не всякого рода реорганизации и изменения. Наконец, в-четвертых, несмотря на то, что крепостное право было отменено за 50 с лишним лет до Февральской революции, психологически русское общество продолжало делиться на "бояр" и "мужиков", которым, выражаясь словами Киплинга, было "не сойтись никогда" во взглядах на пути решения стоявших перед страной проблем. Все это придавало своеобразную тональность реформам, проводившимся как в государстве вообще, так и в армии.

Основными направлениями обновления Вооруженных Сил, было: изменение их внешнего "облика"; создание и деятельность специальных структур, призванных обеспечить проведение и необратимость преобразований в войсках, - института военных комиссаров и военно-политических органов; кадровая политика Февральской революции в Вооруженных Силах и попытки создания принципиально новой, революционной армии.

Следует отметить, что одним из наиболее слабых мест института военных комиссаров была его неустоявшаяся кадровая политика, которая часто приводила к командированию в армию людей, не представлявших специфики последней и не разбиравшихся в военном деле, что не способствовало усилению авторитета комиссариата в войсках. Кроме того, многие военкомы проводили в войсках не столько правительственную (государственную) линию, сколько линию своих партий, что объективно делало комиссариат слабым внутренне. Поэтому основной вывод, который можно сделать из анализа деятельности военкомов заключается в том, что, несмотря на свой непрерывный численный рост, институт военных комиссаров выполнить возложенные на него постфевральской властью задачи в целом не смог. Вместе с тем, само создание такой структуры сигнализировало о разбалансировке государственного механизма, ибо сильное государство в подобном органе не нуждается, а ее разрастание - об углублении процесса распада государства.

В тесной связи с комиссариатом в войсках появилось еще одно революционное новшество - военно-политические органы, сформированные при армейских комиссарах Временного правительства как их рабочий аппарат, и военно-политические органы, созданные армейским командованием. Если первые из названных военно-политических органов стремились вместе с военкомами способствовать переустройству армии, в том числе для обеспечения ее лояльности новому режиму, то вторые - провести внутреннюю консолидацию войск. Однако появление и тех, и других как достаточно органичного элемента армейского организма символизировало причастность Вооруженных Сил к глобальным переменам в жизни России и являлось одним из проявлений этой причастности. Можно также констатировать, что в условиях революции армейское командование прибегло к трем способам "взаимодействия" с гражданскими политическими органами в войсках: попыталось избавиться от них в принципе; когда это не получилось - приспособить для решения своих задач и, наконец, создало свой альтернативный аналог.

Внутренняя социальная модернизация армии, осуществлялась по двум глобальным направлениям: улучшения старого и попыток создания принципиально нового.

Первое направление развивалось в следующих основных руслах: улучшения профессионального "качества" командного состава всех уровней; восстановления уставных взаимоотношений солдат и офицеров, нарушившихся в ходе революции; демократизации офицерского корпуса; демократизации системы военного образования; выявления дополнительных источников восполнения убыли личного состава действующей армии.

Задача улучшения "качества" командования решалась двумя основными путями: удалением негодных (а порой неугодных) войсковых начальников и назначением достойных, что соответствовало провозглашенному новой властью в армии лозунгу "Дорогу талантам!".

Наиболее крупным мероприятием в этой области следует считать правительственную чистку офицерского корпуса, причем, главной мишенью правительства был избран генералитет. Помимо этого, был дан ход представлениям на повышение офицеров в чине, залежавшимся в органах военного управления вследствие царской бюрократической рутины. Летом 1917 г. до окончания текущей войны правительство упразднило ценз знаний и опыта и принцип соответствия чина должности при назначении на войсковые посты. Однако результативность подобных шагов вызывает большие сомнения в свете неудачного в целом для русской армии хода боевых действий в 1917 г.

государственное управление россия война

Стремление восстановить уставные взаимоотношение между офицерами и солдатами диктовалось необходимостью повышения боеспособности армии для продолжения войны и доведения России до победы. Не сознавая, что враждебность войсковых низов к командирам имеет в своей основе не профессиональную, а социальную природу, новая власть пыталась решить проблему, в основном, политическими методами.

Предпринимались попытки сблизить материальное и юридическое положение солдат и офицеров. Так, были учреждены органы армейского самоуправления - войсковые комитеты, а также военные суды присяжных заседателей, куда офицеры и солдаты избирались и где работали на равноправной основе. Но, будучи несомненно демократичными по своему характеру, такие шаги, тем не менее, не могли привести к положительным кардинальным переменам, поскольку нижние чины видели иные способы решения той же проблемы. А их способы были неприемлемы постфевральской власти и командованию. Например, в 1917 г. большой популярностью среди войсковых низов пользовались требования об упразднении понятия "офицер" и установлении единого наименования "солдат" для всех военнослужащих ("солдат-рядовой", "солдат-прапорщик", "солдат генерал" и т.д.). Пытаясь иметь в качестве войсковых начальников социально близких себе людей, солдаты явочным порядком начали выбирать себе командиров и т.д. Все это вызывало противодействие со стороны войскового начальства и правительства и лишь добавляло новые конфликты в армейскую среду. Следовательно, правильные по сути, но совершенно недостаточные мероприятия новой власти не дали искомого результата и в данной области.

То же произошло с социальной и политической демократизацией офицерского корпуса, также являвшейся насущной задачей революции в армии. Наиболее крупным шагом в этой области стала отмена новой властью всех сословных, национальных и вероисповедных ограничений для получения военнослужащими первого офицерского чина и дальнейшего продвижения по иерархической лестнице. Демократизации офицерства способствовала и чистка командного состава. Несомненным элементом демократизации явились прецеденты продвижения военнослужащих в чинах и званиях методом революционного производства и за революционные заслуги. Кроме того, увеличился доступ в офицерский корпус солдат, право стать офицерами получили женщины. Наконец, было узаконено удаление с должностей командиров по требованию нижних чинов. Все вышеперечисленное существенно демократизировало офицерский корпус, но, вместе с тем, вело к расколу его корпоративного единства, появлению противостояния в офицерской среде, что не укрепляло, а, наоборот, ослабляло и сам корпус, и армию.

He была решена задача демократизации системы военного образования, также ставшая актуальной после свержения самодержавия. Вследствие недостаточности времени реформирование средних и высших военно-учебных заведений дошло, в основном, только до стадии проектов, намечавших лишь общие контуры нового. Единственным осуществленным при Временном правительстве мероприятием в этой сфере явилось установление новых правил приема в кадетские корпуса на казенный счет, в соответствии с которыми формально уравнивались в праве поступления в них дети солдат и офицеров - георгиевских кавалеров.

Несколько лучше обстояло дело с поиском дополнительных резервов пополнения личного состава действующей армии. В его ряды были привлечены бывшие жандармы и полицейские; офицеры, служившие в запасных частях и общественных организациях в тылу и прикомандированные к кадетским корпусам; представители других категорий военнослужащих и гражданских лиц, в т. ч. такой экстравагантной, как арестанты. Очевидно однако, что даже количественно, не говоря уж о качестве, указанное пополнение не могло оказать серьезное положительное воздействие на ситуацию в войсках на фронте.

Таким образом, внутреннее обновление старой армии шло по многим направлениям, значительно меняя последнюю. Но часто нововведения вели не к повышению ее боеспособности, а к возникновению в войсках новых проблем. Ряд же преобразований, накладываясь на противостояние солдат и офицеров, откровенно разрушал армейский организм, что в совокупности свидетельствовало о невозможности положительного обновления данного института бывшей монархии в новых условиях.

Поэтому одновременно с перечисленным шел поиск современных для 1917 г. форм и принципов организации армии: появился новый, "революционный" тип войсковых формирований - добровольческие ударные батальоны (батальоны смерти и ударные революционные батальоны из волонтеров тыла) и части смерти. Примечательно, что проекты организации ударных войск вышли из военной среды, а не являлись инициативами власти ни в лице правительства, ни в лице Петроградского Совета, что указывает на стремление к самообновлению самой армии. Главной целью создания новых формирований было образование боеспособного ядра в старой армии и разворачивание впоследствии на его основе новой путем частичного перераспределения личного состава и демобилизации остатков старой. Помимо этого, ударники, в массе своей настроенные проправительственно и прокорниловски, рассматривались определенными политическими силами как главный аргумент в политическом противостоянии с большевиками и борьбе с солдатскими бунтами.

Так, при организации ударных войск были применены новые принципы, несомненно продиктованные революционным временем: добровольчество; революционная сознательность, проистекающая из революционного патриотизма, в качестве основы воинской дисциплины ударников; подбор командиров с учетом не только их боевого опыта, но и политических взглядов; назначение начальствующего состава ударных батальонов из волонтеров тыла комитетами по формированию таких батальонов, а не войсковым начальством и возможность смещения командиров на основе решения собрания личного состава батальона или его подразделения; наконец, равенство военнослужащих ударников между собой ("Вне служебных отношений нет начальников и волонтеров, а есть братья и товарищи по оружию").

Для ударников была разработана новая символика и учреждены новые награды. Однако для создания целой армии Февраля не хватило исторического времени - процесс сведения воедино имевшихся и формирования "недостающих" ударных частей к моменту Октябрьской революции только начал разворачиваться и, соответственно, остался незавершенным, поскольку был официально прекращен Советской властью. Кроме того, ударные войска в ходе боевых действий несли большие потери, что на всем протяжении их существования служило сдерживающим фактором развития. А противопоставление ударников остальной армии при использовании их в качестве заградительных отрядов и карательных команд в ближнем тылу фронта при лучшем снабжении всеми видами довольствия, обмундированием и вооружением создало в войсках мощный дополнительный конфликт между "воинами-революционерами" и основной массой фронтовиков.

Суммируя, можно констатировать, что 1917-й год оставил глубокий след в истории русской армии, которая вместе со страной переживала все перипетии бурных событий того времени. Рожденная и выпестованная в условиях абсолютизма, с его крахом она оказалась в прямом смысле "без царя в голове", что стало первым ударом Февральской революции по бывшей опоре трона. Второй был подготовлен предшествующим ходом Первой мировой войны, начиная с 1914 года, когда настоящая "царская" армия погибла на полях сражений, так и не добившись в силу неэффективных командования и снабжения поставленных перед ней целей, и постепенно сменилась "вооруженным народом", в массе своей не имевшим никакого желания воевать. Наконец, третий, самый мощный удар, взорвавший войска изнутри, имел своим источником ту же основу, что породил и сам Февраль, неразрешимые в условиях старой общественной системы социально-классовые противоречия, до предела обострившиеся в ходе войны. Революция принесла с собой надежды на решение наболевших проблем, что применительно к армии объективно означало такое ее социально политическое, структурное и прочее переустройство, которое быстро и существенно повысило бы боеспособность и наступательный порыв войск и привело Россию к победе над противником. Но народные массы не ассоциировали себя с новой государственной властью, тем более что она и ощущалась и сама называла себя временной, а условия разраставшегося экономического кризиса делали значительно более актуальными для людей совсем иные проблемы. Поэтому призывы к "революционной войне" с германскими захватчиками оставались в общем и целом "неуслышанными" народом, либо вызывали нараставшее раздражение, в том числе в многомиллионной среде фронтовиков. В такой ситуации выявилось два основных взгляда на задачи и пути обновления армии.

Первый, выразителем которого были новые правящие круги, требовал ликвидации огрехов работы старого военного ведомства и обеспечения немедленной оптимизации всех структур Вооруженных Сил и их деятельности для достижения скорейшей победы в войне.

Другой, исходивший от социальных низов, в т. ч. солдат, видел главную задачу революции для армии в полной демократизации ее внутреннего строя с целью политического уравнивания войсковых верхов и низов и, соответственно, установления социальной справедливости среди военнослужащих. Желание же продолжать войну до победного конца в этой среде отсутствовало. Наоборот, в ней постепенно набирал силу лозунг "мира во что бы то ни стало".

Ясно, что эти два подхода имели немного точек соприкосновения. Указанным контрастом интересов и определился весь ход военного строительства между Февралем и Октябрем, основными чертами которого стали противоречивость и непоследовательность. Имея разные, подчас противоположные источники инициатив и взглядов на цели и методы реформирования армии, процесс шел неровно, импульсивно. Проведение коренного обновления войск, являющееся трудной задачей само по себе, в 1917 г. осложнялось условиями продолжения участия России в войне и, следовательно, потребностью в высокой скорости его проведения, причем, при сохранении фронта; углубляющимся экономическим кризисом, ставившим ощутимые пределы желаниям реформаторов всех мастей; а также развитием общегражданского революционного процесса в стране, имевшего свои всплески и спады, которые немедленно отражались на состоянии дел в войсках и часто вынуждали при проведении в них преобразований прибегать к импровизациям. Результатом данных обстоятельств стала прерывность многих линий социальной модернизации армии, которая сравнительно легко и быстро приобрела внешне революционный вид, то сделать ее новой по сути так и не удалось, несмотря на многие прогрессивные шаги государства и общества, в том числе и самих военнослужащих в этом направлении.

Небольшим островком воинской дисциплины и боеспособности в армейском океане стали рожденные Февральской революцией добровольческие ударные формирования. Однако приверженность Временному правительству и стремление воевать до победного конца противопоставили их остальному войсковому социуму, добавив к существовавшим внутри последнего конфликтам еще один, вместо изначально предназначавшейся ударникам роли примера для остальных войск и ядра новой армии. Таким образом, очевидно, что:

а) неразрешение или половинчатое разрешение царизмом назревших в Вооруженных Силах проблем, а также сдерживание им реализации полезных общественных инициатив в этой области привели к накапливанию критической массы указанных проблем, их взрывоподобному выходу наружу в начале Февральской революции и лавинообразному нарастанию в дальнейшем, что поставило едва появившуюся на свет новую власть и в целом все общество перед необходимостью немедленного проведения всестороннего реформирования армии в условиях исторического цейтнота, политической нестабильности в стране, нараставшего экономического кризиса и продолжения участия войск в боевых действиях. Ясно, что сложившаяся ситуация не могла не привести к метаниям, импровизациям и непрофессионализму в ходе обновления армии, неизбежно сказывавшимся на его результатах;

б) слабость политической системы государства при Временном правительстве не позволила выработать и осуществить единые стратегию и тактику реформирования Вооруженных Сил;

в) без осуществления глобального преобразования самого социума задача коренного обновления армии не имела решений в принципе. В то же время проведение такого преобразования неизбежно вело к появлению новых канонов организации Вооруженных Сил, адекватных вызовам времени, и, следовательно, к формированию общественной потребности в создании принципиально новой армии, а не обновления старой.

Вот почему все усилия по социальной модернизации Вооруженных Сил как одного из государственных институтов бывшей монархии не только не дали в 1917 г. желаемого результата, но, наоборот, ускорили их распад.