Правовое регулирование отношений лесопользования в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава I. История формирования и современные аспекты правового регулирования отношений лесопользования в России

1.1 Развитие отношений лесопользования в России

1.2 Источники правового регулирования отношений лесопользования

1.3 Понятие и состав лесного фонда Российской Федерации

Глава II. Особенности правоотношений лесопользования

2.1 Субъекты и объекты лесопользования

2.2 Виды лесопользования

2.3 Договорные формы лесопользования

2.3.1 Договор аренды лесного участка

2.3.2 Договор купли-продажи лесных насаждений

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

Введение

Лесные правоотношения в многолесной стране как правило отражают этапы развития общества. До недавнего времени в общественном сознании леса воспринимались лишь как источник получения древесины, ресурсов охотничьего хозяйства и других биологических ресурсов. На современном этапе развития общественных отношений леса стали рассматриваться как один из глобальных факторов обеспечения устойчивого развития человечества и экологической безопасности.

Природа щедро наделила Россию лесами - самым значимым природным ресурсом, способным обеспечивать экономическое процветание и благосостояние ее населения. В нашей стране полезности, услуги продукты леса используются практически во всех отраслях народного хозяйства. Российские лесоматериалы востребованы во многих странах. Тем не менее сегодня лесные отношения в России плохо приспособлены к рыночной экономике, непрозрачны для общества, не учитывают многих факторов, влияющих на устойчивое управление лесами и экологическую безопасность в регионах.

На 1января 2010 года общая площадь лесного фонда России составляла 1140,9 млн. га, в том числе площадь покрытых лесной растительностью земель - 768,2 млн. га, общий запас древесины достиг 79,8 млрд. м3 Леса России: Информационный бюллетень. М., 2010.. Из 600 млн. м3 возможной для заготовки древесины изымается не более 30%.

Из-за несовершенства нормативно-правовой базы, сложившаяся система отпуска древесины на корню не в полной мере определяет развитие рыночных отношений в лесопользовании, не способствует повышению эффективности ведения лесного хозяйства и стабилизации работы лесопромышленного комплекса. Доходы от продажи древесины на корню, поступающие в бюджеты всех уровней, не покрывают необходимые расходы лесного хозяйства на охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов.

С 1 января 2007 года введен в действие новый Лесной кодекс РФ (далее ЛК РФ). Действующий Лесной кодекс РФ в отличие от прежнего Лесного кодекса РФ 1997 г. содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым новый ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор, не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. ЛК РФ, как отмечает О.И. Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства в сфере природных ресурсов путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007. С. 5..

В Лесной кодекс РФ 2006 г. включено значительное количество нововведений: установлена новая система прав на лесные участки; закреплена децентрализация системы управления лесами, в том числе путем передачи большого объема полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ; изменена классификация лесов; предусмотрена система новых актов лесного планирования, включая лесной план субъекта РФ и лесохозяйственный регламент. Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе, и др.

Что касается использования лесов, то оно может осуществляться как с предоставлением лесных участков, так и без такого предоставления, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.

Актуальность исследования заключается в необходимости изучения правового регулирования лесопользования в современной России, поскольку Лесной кодекс несколько опережает экономическую ситуацию, сложившуюся в стране, а это затрудняет его применение. Законодателям необходимо предпринимать меры по устранению пробелов и недоработок в новом лесном законодательстве.

Целью данной работы является анализ правового регулирования лесохозяйственной деятельности и отношений лесопользования в Российской Федерации.

Цель определила следующие задачи:

- рассмотреть развитие отношений лесопользования в России;

- проанализировать лесное законодательство;

- определить особенности правоотношений лесопользования;

- охарактеризовать порядок и виды лесопользования;

- раскрыть понятие и состав лесного фонда Российской Федерации;

- выявить договорные формы лесопользования, рассмотрев более подробно договор аренды лесного участка и договор купли-продажи лесных насаждений.

Объектом исследования являются правоотношения лесопользования.

Предметом исследования является законодательство в области лесопользования в Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ведущих отечественных ученых по вопросам лесоуправления, организации лесопользования, лесоустройства (Ф.К. Арнольд, А.Ф. Рудзский, М.М. Орлов, Н.П. Анучин).

В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов.

Различным аспектам стратегии лесопользования, оценки лесных ресурсов и экономики лесного хозяйства, отношениям лесопользования в целом посвящены работы Н.Н. Абанина, С.А Боголюбова, М. И. Брагинского, М.И. Васильева, Р.К. Гусева, О.А. Зиновьева, М.М. Инякина, И.О. Краснова, О.И. Крассова, А.В. Мазурова, В.В. Петрунина, А.Ю. Пуряевой, С.Г Синицына, Ю.Н. Сухоруких, В.В. Страхова, А.Н. Филипчука, О.А. Харина, B.C. Чуенкова, И.В. Шутова.

В качестве информационной базы исследования, кроме научных трудов и литературных источников, использовались официальные документы в виде законов и нормативно-правовых актов, в том числе правила, инструкции, положения. Практическая база в дипломной работе опирается на материалы Управления лесами Алтайского края; организаций, являющимися арендаторами лесных насаждений; материалы судебной практики, связанные с защитой прав лесопользователей.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, библиографического списка и приложения.

Глава I. История формирования и современные аспекты правового регулирования отношений лесопользования в России

1.1 Развития отношений лесопользования в России

Ученые, занимающиеся проблемами лесного права, традиционно выделяют два периода развития лесного законодательства: дореволюционный и послереволюционныйПолянская Г.Н. Охрана прав государственной собственности на леса. М., 1956; Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.. Целесообразно историю развития лесного законодательства подразделить на дореволюционный, советский и современный период, поскольку эта классификация связана с изменением форм собственности на леса (действующее сейчас законодательство допускает нахождение части лесов в частной собственности на землях, отличных от земель лесного фонда). Правовые отношения по использованию лесов во многом являются производными от отношений собственности на них.

Первоначально (в VIII - XII вв.) отсутствовали ограничения на пользование лесами, поэтому не было необходимости в принятии законов о лесах, в управлении лесами. В материалах по истории Древней Руси лес в качестве категории земель упоминается редко. Обусловлено это тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального летописного упоминания. В летописи попадали значимые для того времени угодья, например, пашенные и луговые земли, бобровые гоны, сенокосные угодья Редько Г.И., Редько Н.Г. История лесного хозяйства России. СПб.-М., 2002. С. 28 и др..

Государственная собственность на леса не была закреплена в нормативных правовых актах в тот период. Первое упоминание об охране лесов можно найти в Русской Правде Ярослава Мудрого Краткая редакция Русской Правды // Российское законодательство 10 - 20 веков. Т. 1. М., 1984. С. 38.: было впервые введено право собственности на лесные промыслы (из 121 статьи Русской Правды защите права собственности на лесные промыслы, в первую очередь бортничества, посвящено 10 статей) и была установлена ответственность за его нарушение.

Начиная с XIII в. и до конца XVI в. происходило закрепление права собственности на леса, входящие в состав вотчин, что давало право передавать леса по наследству Абанина Н.Н. Правовая охрана лесов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 15 и др..

С XVII в. стали принимать первые законодательные акты о лесах, которые рассматривались в качестве самостоятельного объекта права собственности, а не в качестве составной части другого объекта права собственности. В Соборном уложении царя Алексея Михайловича (1649 г.) в 67 из 958 статей упоминается лес. С этого времени получила окончательное юридическое оформление феодально-государственная собственность на леса в России. По принадлежности были поименованы леса вотчинные, общие, въезжие, поверстные, засечные и заповедные.

Во время царствования Петра I лесное законодательство получило новый толчок для своего развития.

Петр I заложил основы лесоуправления:

1718 г. - создание государственной лесной стражи с целью охраны корабельных лесов;

1719 г. - учреждение единого государственного органа по управлению лесами - Адмиралтейства;

1722 г. - издание указа о введении службы вальдмейстеров в России с целью надзора за соблюдением лесного законодательства;

1723 г. - введение в действие первого государственного акта по организации лесного хозяйства страны - «Вальдмейстерской инструкции» Редько Г.И., Редько Н.Г. Указ. соч. С. 69., направленной в первую очередь на сбережение заповедных лесов.

При Екатерине II наблюдалась деградация лесного законодательства: ею в 1782 г. был подписан указ, согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, остаются в неограниченной собственности владельцев с правом продажи. Вскоре началась ничем не ограниченная рубка лесов Романовский М. Курс лесного законодательства. СПб., 1881. С. 88..

С этого времени начал меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, ранее имевшее целью обеспечение нужд военного флота, соответственно охрану корабельных лесов, приобрело экономический характер - одной из главных целей стало пополнение казны за счет дохода от лесов.

В 1798 г. был создан Лесной департамент (это официальное название включено только в именной Указ Павла I от 27 февраля 1799 г.) Писаренко А.И., Страхов В.В. Лесное хозяйство России: от пользования - к управлению. М., 2004. С. 190 и др., что и стало датой создания государственного лесного хозяйства.

Основным нормативным актом лесного законодательства того времени был Лесной устав, утвержденный 11 ноября 1802 г. Полное собрание законов Российской империи. Том XXVII, 20506. Данный акт вошел в состав первого Свода законов Российской империи (1832 г.) под названием «Свод Устава лесного» (т. 8). Повторные его издания вышли в 1842, 1857, 1876, 1893 и 1905 гг., хотя с каждым новым изданием указанный Устав и не подвергался значительным внутренним изменениям и переработке. Некоторые его статьи, взятые из Соборного уложения 1649 г., продолжали действовать вплоть до 1917 г.

В соответствии с Лесным уставом леса были разделены на государственные, и состоящие в общественной и частной собственности. Государственными лесами являлись те, которые составляли собственность казны Устав лесной / Сост. А.Л. Саатчиан. СПб.: Изд. книжного магазина "Законоведение" комиссионерной государственной типографии, 1911.

Леса царской России по форме собственности в начале XX в. делились на следующие группы: казенные и удельного ведомства; частновладельческие; крестьянские частные; леса крестьянских обществ Васильев П.В. Развитие лесного хозяйства и лесоэкономической науки в СССР // Достижения науки в лесном хозяйстве СССР за 40 лет. 1957. С. 144..

Принятый сразу после Октябрьской революции 8 ноября (26 октября) 1917 г. Декрет о земле отменил право частной собственности на землю («право частной собственности на землю отменяется навсегда», гласит п. 1 ч. 2 Декрета). Все «недра земли... а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение» согласно данному акту перешли «в исключительное пользование государства» (п. 2 ч. 2). Орахелашвили М.Д., Сорин В.Г. Декреты Октябрьской революции. М., 1933. С. 7.

Между тем интересы государства требовали законодательного закрепления основных положений правового режима лесов и регламентации рационального, планового использования лесных ресурсов. Эти задачи впервые были решены Декретом ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» Орахелашвили М.Д., Сорин В.Г. Декреты Октябрьской революции. М., 1933. С. 12.. Этот акт вошел в историю под названием «Основной закон о лесах».

Историческое значение Декрета «О лесах» состоит в том, что он стал теоретическим и практическим фундаментом для построения последующего советского лесного законодательства. В нем были определены главные направления дальнейшего его развития. Вместе с тем Декрет «О лесах», положив начало правовому регулированию новых, социалистических общественных отношений по поводу использования лесных ресурсов, явился основой для формирования особой отрасли социалистического права - советского лесного права.

В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства РСФСР, что способствовало значительному росту лесоустроительных и лесокультурных работ.

В 1953 г. Министерство лесного хозяйства РСФСР было ликвидировано и создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В результате произошло снижение объемов лесоохранительных и, в частности, лесовосстановительных работ. Также был снят запрет на рубку лесов первой группы в европейской части СССР: Правительство разрешило проводить в лесах данной категории лесовосстановительные рубки Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М., 1992. С. 128..

Значительной вехой в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и 8 августа 1978 г. в соответствии с ними - Лесного кодекса РСФСР, который введен в действие с 1 января 1979 г. Основы лесного законодательства Союза ССР объявляли леса всенародным достоянием. Это означало, что субъектом присвоения природных богатств выступал весь народ, а не отдельные граждане или организации в каких-то долях, а присвоение производилось в интересах всего общества.

Советское государство, являясь единым собственником лесов, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не будучи ограничено чьими-либо правами на это природное богатство. Это важное положение имело решающее значение для обеспечения рационального использования лесных ресурсов и их охраны Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 36 - 37..

Следующим этапом развития лесного законодательства было принятие 6 марта 1993 г. Основ лесного законодательства РФ (далее - Основы) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523.. В Основах предусматривалось, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляются как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации.

В указанных Основах получили некоторое развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений. Так, было предусмотрено применение договора аренды как одного из титулов пользования лесом. Данным актом был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда. В соответствии со ст. 28 Основ участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Наряду с действовавшим ранее разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок. Новеллой лесного законодательства также явились предусмотренные антимонопольные требования.

29 января 1997 года Президентом Российской Федерации был подписан и 4 февраля 1997 года в “Российской газете” официально опубликован Лесной кодекс Российской Федерации, который заменил действовавшие с апреля 1993 года Основы лесного законодательства Российской Федерации Лесной кодекс Российской Федерации" от 29.01.1997 N 22-ФЗ (ред. от 24.07.2007) / СПС «КонсультантПлюс»..

Лесной кодекс России установил правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется им с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право. М., 2009. С 121..

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ним Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и возможность предоставления их только в пользование, разделили регулирование лесных, водных и горных отношений. Данное положение было изменено Основами лесного законодательства 1993 г Ю. Шувалов. Устойчивое лесопользование №3 (25), 2010. С 15.

С принятием Лесного кодекса Российской Федерации в 1997 году был сделан значительный шаг вперед, разграничена сфера действия лесного и земельного отраслей права и в то же время установлена между ними взаимосвязь.

Лесной кодекс 1997 года нуждался в существенных поправках, дополнениях и изменениях. Однако законодатели сочли необходимым изменить концепцию лесного законодательства, в результате чего в 2006 г. был принят новый Лесной кодекс, который был, предусмотрел перераспределения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, а также коренным образом коренным образом изменил структуру управления лесами, упразднил лесхозы государственную лесную охрану. Разрешительный принцип лесопользования заменен заявительным, что должно было облегчить доступа бизнеса к лесным ресурсам.

Лесной кодекс сразу же потребовал внесение в него поправок, существенных дополнений и изменений. Многие поправки вносились на рассмотрение субъектами законодательной инициативы еще на этапе подготовки нового Лесного кодекса. Но, к сожалению, большинство обоснованных замечаний авторами законопроекта отклонены Ю. Шувалов. Устойчивое лесопользование №3 (25), 2010 С 13..

Таким образом, исторический опыт показывает, что господствующей формой собственности на леса в России исторически была государственная форма собственности, и именно она обеспечивала их эффективное использование.

Необходимо учитывать в настоящее время исторический опыт управления лесным хозяйством, существовавший до Революции. Отсутствие коренной переработки каждого нового издания лесного законодательства не является его недостатком.

Напротив, длительное его действие, отсутствие серьезной реорганизации управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. были основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего так не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания и поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.

В дореволюционном законодательстве, так же как и в лесном законодательстве советского периода и перестроечного (1997), леса подразделялись на категории по целевому назначению, что позволяло более эффективно организовать их использование и обеспечить мероприятия по их защите, охране и воспроизводству.

1.2 Источники правового регулирования отношений лесопользования

Правовой основой использования лесов является Конституция РФ, поскольку она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Российская газета. 1993. 25 дек Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Значение Конституции РФ заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются основополагающими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений.

Конституция РФ признает многообразие форм собственности и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина (автор комментария к статье - О.Е. Кутафин). М.: Агентство "Библиотечка "Российской газеты", 2003. С. 39.. Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности. На это указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429..

«Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством» Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2010. С. 218.. Конституция РФ, установив свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами в ст. 36, в этой же статье установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц Солдатенков В.В. Право собственности на землю в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. N 1. С. 18..

В Конституции РФ содержатся общие принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, а также разграничение государственной собственности.

К полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.

Положения ст. 78 Конституции РФ о возможности взаимной передачи осуществления части своих полномочий по соглашению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 29.02.2012) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / СПС «КонсультантПлюс».. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. ст. 81 и 82 Лесного кодекса РФ.

Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются ст. 83 Лесного кодекса РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

- разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов;

- предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений;

- организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного лесного контроля и надзора и др Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. N 7-Г07-16 / СПС "Гарант"..

Дополнительные полномочия введены ФЗ от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» ФЗ от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2010 г., 18 июля 2011 г.) / СПС «Гарант».

- определение функциональных лесопарковых зон, площади лесных зон, находящиеся в ведение субъекта;

- организация использования лесов (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда, создание и эксплуатация лесных дорог;

- осуществления на землях лесного контроля и пожарного надзора.

В Алтайском крае органом исполнительной власти сфере лесного хозяйства является Управление лесами Алтайского края Постановление Администрации Алтайского края от 1 декабря 2006 г. № 500 «О создании управления лесами Алтайского края» / СПС «КонсультантПлюс»..

Лесной кодекс Российской Федерации -- кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся основным источником, регулирующим отношения в сфере лесопользования в России.

Лесной кодекс был принят Государственной думой 8 ноября 2006 года, одобрен Советом Федерации 24 ноября 2006 года и подписан Президентом Российской Федерации 4 декабря 2006 Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 06.12.2011) / СПС «КонсультантПлюс».. До принятия действующего Лесного кодекса на территории России действовал кодекс от 29 января 1997 года (№ 22-ФЗ).

Согласно ст. 2 Лесного кодекса, лесное законодательство состоит из кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных актов иных органов исполнительной власти и муниципальных нормативных актов.

Основными в действующем Лесном кодексе являются следующие положения:

1) лесные участки в составе земель лесного фонда остаются в федеральной собственности;

2) земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков (это основные территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов);

3) основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка, который утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляется на срок до десяти лет и является обязательным для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:

- виды разрешенного использования лесов;

- возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;

- ограничение использования лесов;

- требования к охране, защите, воспроизводству лесов;

4) в рамках нового Лесного кодекса РФ субъекты Российской Федерации наделяются большим объемом прав и полномочий в использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов (в федеральном ведении сохраняется крайне ограниченный перечень функций, но обеспечивающих контроль за состоянием, использованием и воспроизводством лесов -- нормативное правовое регулирование по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, надзор и контроль за исполнением законодательно установленных норм и правил по использованию лесов и ведению лесного хозяйства, мониторинг состояния леса, государственная инвентаризация, бюджетное планирование и т. п.);

5) расширяются права и обязанности арендаторов -- арендатор, заключивший договор аренды на условиях новой редакции

ЛК РФ, приобретает следующие права:

- сдача участка в субаренду (ранее субаренда участков лесного фонда была запрещена);

- передача своих прав и обязанностей по договору третьим лицам;

- осуществление залога арендных прав;

- внесение арендных прав в качестве вклада в уставный капитал.

Арендатор обязан обеспечивать противопожарную и санитарную профилактику леса, осуществлять меры по воспроизводству лесов (в соответствии с утвержденным проектом освоения леса);

6) лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются:

- юридическим лицам -- в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование;

- гражданам -- в аренду и безвозмездное срочное пользование.

По Лесному кодексу (1997 г,) участки предоставлялись на праве аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования, в соответствии с новым кодексом для заключения договора аренды должен проводиться аукцион на право заключения договора аренды лесного участка (ранее участки лесного фонда предоставлялись в аренду по результатам лесных конкуров). Срок договора аренды лесного участка может составлять от одного года до 49 лет (ранее максимальный срок договора аренды составлял 99 лет);

7) арендатору, надлежащим образом исполнившему договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляется возможность по истечении срока договора аренды заключить его на новый срок, используя свое преимущественное право;

8) приобретение прав аренды лесных участков возможно без проведения аукциона в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов;

9) при осуществлении рекреационной деятельности в лесах (в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности) новый Лесной кодекс РФ, как и прежний кодекс, допускает возможность возведения временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства;

10) появился новый вид договора купли-продажи -- договор купли-продажи лесных насаждений, который заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора (при этом граждане могут заключать договор купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации);

11) лесным участком является земельный участок, границы которого определяются путем проведения лесоустройства при проектировании лесных участков (при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков);

Новеллой является то, что лесной участок является земельным. Лесной кодекс 1997 к участкам лесного фонда относил участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Ранее к лесному законодательству был неприменим термин «земельный участок», так как предметом договорных отношений становился именно участок лесного фонда, т.е жесткой привязки к земельному участку небыло.

В ЛК РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование которых отнесено к компетенции Правительства РФ. С вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена ФЗ от 23.07.2008 N 160-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской» / СПС «КонсультантПлюс».. Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ); таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст. 100 ЛК РФ) и др.

Новая редакция Лесного кодекса была принята с целью значительно увеличения эффективности лесопользования и для стимулирования притока инвестиций в лесную отрасль. Представители лесопромышленников в ноябре 2006 года заявили, что с принятием новой редакции кодекса был ликвидирован один из тормозов для притока инвестиций в отрасль -- отсталое лесное законодательство Ъ-Газета - Сенаторы открыли лес для инвестиций .

Лесные отношения также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым относятся указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ издает постановления, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных Лесного кодекса РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Лесной кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в сфере лесного хозяйства, которые должен разработать и принять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Часть 4 ст. 15, ч. 9 ст. 29, ч. 4 ст. 31, ч. 5 ст. 32, ч. 5 ст. 34, ч. 4 ст. 38, ч. 4 ст. 39, ч. 3 ст. 40, ч. 5 ст. 41, ч. 4 ст. 43, ч. 3 ст. 45, ч. 3 ст. 46, ч. 2 ст. 49, ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 58, ч. 2 ст. 60, ч. 2 ст. 63, ч. 3 ст. 64, ч. 5 ст. 65, ч. 2 ст. 66, ч. 7 ст. 87, ч. 2 ст. 88, ч. 6 ст. 103, ч. 2 ст. 104, ч. 4 ст. 105, ч. 2 ст. 106, ч. 4 ст. 107..

Как предусмотрено ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения. При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения относятся к лесным. В отличие от действующего Лесного кодекса РФ в Лесном кодексе РФ 1997 г., содержалось определение лесных отношений, к которым относились отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (абз. 1 ст. 5 ЛК РФ) Лесной кодекс Российской Федерации" от 29.01.1997 N 22-ФЗ (ред. от 24.07.2007) / СПС «КонсультантПлюс».. Однако в соответствии с целями развития лесного хозяйства, сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе основными принципами лесного законодательства и, в частности, необходимостью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, в действующем ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным отношениям, возникающим при использовании лесных участков.

Лесной кодекс 2006 года многократно подвергался резкой критике со стороны экспертов и специалистов лесного хозяйства за то, что переложил все лесохозяйственные и противопожарные функции на регионы и на арендаторов Новый Лесной кодекс | Гринпис России . После вступления в действие нового Лесного кодекса была разрушена существовавшая до этого система органов лесного хозяйства и государственной лесной охраны. Из 83 000 человек Гослесоохраны лесхозов было оставлено 680 человек лесных инспекторов в составе Росприроднадзора Е.Н. Шварц, Дмитрий Аксенов. Лесные пожары: Глядя с земли / Ведомости. 11.08.2010 .

Значительное число экспертов считают ЛК РФ одной из главных причин катастрофических лесных пожаров 2010 года. Например, по мнению заслуженного лесовода России Виктора Кузнецова, высказанного им в передаче Первого канала 19 августа 2010 г., среди причин сложной обстановки в лесах европейской части России несовершенство Лесного кодекса РФ. По его словам, «Лесной кодекс, принятый в январе 2007 года, нанес смертельный удар по лесному хозяйству. Согласно этому кодексу вообще перестало существовать такое понятие как Лесхоз. А это важнейшая административная единица, в состав которой входили лесничества, лесники, служба по охране и защите леса. Если брать по России, то до 2007 года более 80 тысяч человек занимались охраной и защитой леса» Проект "Общее дело" / 1 канал. 19 августа 2010 года .

Новый Лесной кодекс в теории служит основой для проведения реформы управления лесами в России. Он предусматривает много важных нововведений в системе управления лесами - передачу части полномочий по управлению лесами на уровень регионов, разделение органов управления лесами на "управленческие" и "хозяйствующие" структуры, распределение государственного заказа на лесохозяйственные работы через конкурсы или аукционы, максимально облегчает застройку лесных земель, и т.д.

Несмотря значимость Кодекса для граждан России, уверенно можно говорить о том, что он принимался поспешно с очевидными пробелами и противоречиями. Уже за четыре года его принятия поправок в Кодекс и закон о его введении в действие неоднократно вносились дополнения и изменения. Например, в статью 45 внесено 53 поправки и дополнительно введено 19 новых пунктов, четыре пункта утратили силу.

Новый кодекс настолько неконкретен и внутренне противоречив, что без принятия многочисленных дополнительных документов разного уровня работать не может. Поэтому кодекс лишь приблизительно задает общее направление лесной реформы, а конкретная реализация этой реформы определяется не столько кодексом, сколько разъясняющими его документами и административными решениями

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий также могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации может быть приостановлено Президентом РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. N 135-пр утвержден Порядок деятельности лесничих на территории Хабаровского края, пунктом 2.1.4, которого к функциям лесничих по обеспечению реализации лесохозяйственных регламентов в лесничествах отнесены организация и проведение приемки работ по лесоустройству, охране, защите и воспроизводству лесов, выполненных лицами, использующими леса, а также выполненных по государственным контрактам на выполнение работ (услуг) для государственных нужд Решение Хабаровского краевого суда от 22.11.2011 по делу N 3-160/2011/ СПС «КонсультантПлюс»..

ЗАО «ФСК "Харон-Холдинг» и ООО «Реликт», являющиеся арендаторами лесных участков, ссылаясь на нарушение их прав в сфере предпринимательской (лесозаготовительной) деятельности обратились в суд с заявлениями, в которых просят признать недействующим пункт 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. N 135-пр, в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.

В обоснование заявленных требований заявители, ссылаются на то, что оспариваемая норма Порядка противоречит статьям 1, 2, 67, 70 Лесного кодекса РФ, согласно которым граждане и юридические лица, использующие лесные участки, переданные им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование, самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры на выполнение комплекса работ по лесоустройству в отношении указанных лесных участков и осуществляют приемку выполненных работ в соответствии с нормами гражданского законодательства. В противоречие положениям ст. 70 Лесного кодекса РФ, ст. ст. 2, 702 ГК РФ лесничий, не являющийся субъектом гражданско-правовых отношений и не являющийся заказчиком лесоустроительных работ, оспариваемым нормативным правовым актом наделен функциями по организации и проведению приемки таких работ. Также заявители полагают, что пункт 2.1.4 Порядка в оспариваемой части принят с нарушением полномочий, предоставленных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым не предоставлено полномочий по принятию нормативных правовых актов в области гражданского законодательства, регламентирующих вопросы, связанные с проведением лесоустройства, расширять полномочия лесничих.

Хабарский краевой суд вынес решение от 22 ноября 2011 года по делу № 3-160/2011, заявления ЗАО «ФСК "Харон-Холдинг» и ООО «Реликт», удовлетворить и признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. N 135-пр в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса. Определением Верховного Суда РФ от15.02.2012 №58-Г11-36 данное решение отменено.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявшие данный нормативный правовой акт Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» / СПС «КонсультантПлюс»..

В связи с введением права муниципальной собственности на лесные участки ч. 6 ст. 2 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение норм Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Муниципальные правовые акты предусматриваются в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», согласно ч. 4 в которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления» / СПС «КонсультантПлюс».

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности относятся:

- разработка и утверждения лесохозяйственных регламентов;

- проведения муниципальной экспертизы проектов освоения лесов.

Итак, прошедшее после распада СССР, в России было принято три главных лесных закона, последовательно сменявших друг друга: Основы лесного законодательства 1993 года, Лесной кодекс 1997 года и Лесной кодекс 2006 года. Кроме того, в эти законы довольно часто вносились изменения - например, Лесной кодекс 1997 года за время своего существования изменялся 12 раз.

Всевозможные постановления, правила и инструкции в России традиционно имеют значительно большее практическое значение, чем собственно законы. Формулировки законов обычно расплывчаты и двусмысленны, а часто и просто непонятны без дополнительных разъяснений, и требуют принятия множества разъясняющих их нормативно-правовых актов (правил, инструкций, приказов и т.д.). В полной мере это относится и к лесному законодательству: для реализации требований нового Лесного кодекса требуется принятие различных нормативно-правовых актов федерального уровня, а также региональных в каждом субъекте Российской Федерации. Основные правила, касающиеся лесного хозяйства и использования лесов в коммерческих целях, определяются на федеральном уровне (распоряжениями правительства или приказами Министерства природных ресурсов и экологии), а регионам отдано в основном регулирование вопросов, связанных с использованием лесов населением для собственных нужд.

Нормативно-правовая база Алтайского края, которая регулирует отношения лесопользования, достаточно обширна и составляет более 50 актов. Однако в основном эти акты направлены регулирования лесопользования для граждан, проживающих на территории Алтайского края. На практике складывается такая ситуация: почти все лесные насаждения в Алтайском крае находятся в аренде крупных лесозаготовителей, поэтому доступ граждан к заготовке дров для собственных нужд ограничивается арендаторами лесных участках. Граждане должны брать дрова у арендатора, уже как заготовленный товар. Вся большая нормативно-правовая база Алтайского края не реализуется в жизни.

1.3 Понятие и состав лесного фонда

В статье 5 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты и воспроизводства лес понимается как экологическая система или как природный ресурс. Как экологическая система лес выступает основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, и нуждается в охране, обеспечиваемой экологическим законодательством. Как природный ресурс лес является объектом гражданского оборота (лесным насаждением) и выступает предметом гражданско-правовых договоров и иных сделок с учетом ограничений, налагаемых требованиями охраны лесов. И, поскольку использование лесов невозможно без использования земель, на которых они расположены, лесопользование юридически связано с землепользованием.

Лесной фонд -- природно-хозяйственный объект федеральной собственности, лесных отношений, управления, использования и воспроизводства лесов, представляющий совокупность лесов, лесных и нелесных земель в границах, установленных в соответствии с лесным и земельным законодательством. К лесному фонду относятся все леса, за исключением лесов на землях обороны и городских поселений, а также древесно-кустарниковой растительности на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта, населённых пунктов (поселений), водного фонда и иных категорий С. А. Боголюбов. Экологическое право. Учебник для ВУЗов, 2001 С. 134..

Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и указаны в планово-картографических материалах. Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законодательством России.

Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части лесного фонда в собственность субъекта Российской Федерации. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесном фонде, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов Федерации в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.

К землям лесного фонда на основании ст. 101 ЗК РФ относятся:

1. Лесные земли:

а) земли, покрытые лесной растительностью;

б) земли, не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины и другие);

2. Нелесные земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги, болота и др.).

При этом ст. 6 ЛК РФ устанавливает, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Из этого следует, что если леса располагаются на землях иных категорий, предусмотренных ст. 7 ЗК РФ, например сельскохозяйственного назначения, то на них распространяется правовой режим земель конкретной категории и нормы, предусматривающие правила использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Руководящим для использования таких земель будет принцип лесного законодательства - обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах.