Историко-правовое исследование эволюции института губернаторства в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Становление и эволюция института губернаторства в Российской Империи XVIII - начала XX ВВ.

1.1 Зарождение института губернаторства

1.2 Особенности развития института губернаторства при Екатерине II

1.3 Законодательные основы деятельности института губернаторства в XIX веке

1.4 Институт губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

2. Институт губернаторства в современной России

2.1 Зарождение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

2.2 Особенности и отличительные черты института губернаторства в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Институт губернаторства в России возник в начале XVIII века и имел общие черты с существовавшей до этого системой воеводского управления. Институт губернаторства повлиял на эволюцию системы местного управления и после 1917 года. Несмотря на совершенно иные политические условия, многие характерные для этого института черты воспроизводились сначала в виде комиссаров Временного правительства, затем - секретарей областных комитетов коммунистической партии, а в настоящее время в виде президентов, глав субъектов РФ и полномочных представителей Президента. Изучение истории института губернаторства может способствовать решению задач развития российских регионов в XXI веке и определения дальнейших перспектив эволюции государственной власти.

В дореволюционной историографии история института губернаторства в контексте общероссийской истории и деятельности монархов впервые была затронута в фундаментальных трудах и отдельных работах Н.М Карамзина, В.О. Ключевского. Законодательная база институтов губернаторства и изменение правового статуса губернаторов в различные периоды времени рассматривались в трудах А.Е. Градовского.

Объектом данного исследования является функционирование системы местного государственного управления России в виде института губернаторства.

Предметом изучения в курсовой работе является развитие института губернаторства с XVIII по начало XXI века.

Целью курсовой работы является комплексное историко-правовое исследование эволюции института губернаторства в России XVIII - начала XXI вв., его места в системе государственного и местного управления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующего комплекса конкретных исследовательских задач:

· рассмотреть зарождение института губернаторства;

· выявить особенности развития института губернаторства при Екатерине II;

· исследовать законодательные основы деятельности губернаторства в XIX веке;

· анализировать институт губернаторства XIX - XX веков и его упразднение;

· ознакомиться с правовым положением губернатора в иерархии власти;

· проследить эволюцию правового статуса губернатора;

Цели и задачи исследования, специфика материала определили структуру курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

1. Становление и эволюция института губернаторства в Российской Империи XVIII - начала XX ВВ.

1.1 Зарождение института губернаторства

губернаторство екатерина россия

Система местного управления на Руси была довольно сложной . Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и принципы властвования. Вплоть до Ивана III присоединяемые уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою целостность, однако при нем они начинают дробиться и постепенно исчезают. Административно-территориальное деление и местное управление основывались на определенных критериях, а именно: экономическом и демографическом потенциале региона;

военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству).

Для контроля центра над регионами был создан институт «кормленщиков» - наместников и волостелей. Они вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную («губную») деятельность. Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) / под ред. Н.В. Ерошкина // М., 2009. - С. 36.

В ходе губной и земской реформы Ивана IV кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением, однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

После Смуты, при царе Михаиле Федоровиче, воеводство получает повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни». Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) / под ред. Н.В. Ерошкина // М., 2009. - С. 36.

При Михаиле Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа).

Именно границы разрядов позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.

В XVII в. административно-территориальное деление осуществляется на основании экономического и демографического потенциалов, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности. Однако деление еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном положении в Московском царстве находилась Малороссия, это обусловлено солидными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского государства. Императорский («петербургский») период в истории исследуемой нами проблемы начинается с проведения Петром I губернских реформ 1708 и 1719. Создание губернской системы, пришедшей на смену делению на отличавшиеся по типу управления «чети» и «разряды» XVII в., имело целью прежде всего обеспечение значительно возросших при новом царствовании нужд армии. Поэтому главами новых областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр обычно назначал своих адмиралов или генералов. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя (довольно тяжелое), но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Губернатор должен был осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции. В 1719 г. проводится деление губерний на провинции: «Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов».

«Из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две - Ингерманландская (с 1710 г. - Санкт-Петербургская) и Азовская - возглавлялись генерал-губернаторами. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом, с военной точки зрения, положении, находясь вблизи границ враждебных держав: Швеции и Турции». Однако фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии - хотя она и находилась далеко от границ государства - ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи. Следовательно, учреждение поста генерал-губернатора было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью той или иной территории, но и с исключительностью ее статуса. Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники [Текст] / под ред. Н.А. Воскресенского. - M.: Изд-во АН СССР, 2010. - С. 19-21.

Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов почти ничем не отличались. Все «местные начальники» обладали одновременно административной и судебной властью в губернии, на «своей» территории в отличие от прежней (допетровской) системы, когда управление на местах, кроме трех южных военных округов, «разрядов», осуществлялось из Москвы.

1.2 Особенности развития института губернаторства при Екатерине II

Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему - утрату надлежащего контроля над действиями местных властей. Решение этой проблемы призваны были взять на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры - и в этом заключалась их принципиальная слабость - не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Выполнение последних функций, согласно «Учреждению для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г. Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Однако бюрократическая система, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов власти. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Поглощенный текущими делами своей местности, губернатор не мог соотнести ситуацию в ней с положением во всем государстве. Поэтому он был не в состоянии упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности империи.

Обеспокоенность центральной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы оказались не в силах. Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи». Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии». Градовский, А.Д. Начала русского государственного права / под ред. А.Д. Градовского // Тома I-III. - СПб: типография М. Стасюлевича, 1875 г. - С. 27.Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.

Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в «Записке о древней и новой России», императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом. По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам». Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права [Текст] / под ред. А.Д. Градовского // Тома I-III. - СПб: типография М. Стасюлевича, 1875 г. - С. 27.

В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях.

1.3 Законодательные основы деятельности института губернаторства в XIX веке

В период царствования Александра I вопрос о генерал-губернаторстве был вновь поднят. В 1816 г. был составлен проект создания 12 наместничеств, каждое из которых включало бы в себя три-пять губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником туда был поставлен генерал-адъютант А.Д. Балашов, впоследствии активный защитник рассматриваемого нами института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку.

По характеристике министра финансов графа Е.Ф. Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались по своему типу как линеарный и островной (или федеративный). Последний распространялся на все отрасли управления на определенной территории, как бы защищая их от непосредственного вмешательства власти в лице министров. В реальности генерал-губернатор обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать. Поддержавший проект создания наместничеств М.М. Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам».

Закономерно, что воплотившая в себе дух екатерининского царствования с установкой на людей, а не на учреждения генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой бюрократии, возникшей во многом именно благодаря усилиям Сперанского. Трифонов, А.Г. Генерал-губернаторства в Российской системе территориального управления / А.Г. Трифонов // ПОЛИС. - 2009. - №5. - С. 22. Основным противником реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А. Гурьев. Он предложил ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации, т.е. оставить за ними лишь надзор за местными властями. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения». Гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей Президента в федеральных округах, ибо последние, в отличие от генерал-губернаторов царской России, не могут по своему почину отменять распоряжения местных властей.

При Александре I произошло некоторое изменение институционального статуса генерал-губернаторов: софизм о пресловутом отделении власти управления от власти надзора отошел в прошлое, и генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными правителями. Но почти на протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата.

В 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по каким-либо причинам была неполной, или в тех, где возникала угроза безопасности государству, а для ее устранения требовались дополнительные средства бюрократического контроля. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства - министерства внутренних дел. Обладая более широкими, чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы, конечно, подспудно желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Действительно, институт генерал-губернаторства мог служить сохранению контроля Империи над ее территориями, но не установлению единообразия территорий в рамках централизованного государства.

1.4 Институт губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При подготовке крестьянской реформы в 1858 - 1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись они в строгом соответствии с приоритетами центральной власти.

Однако реализации этих планов помешало сопротивление со стороны министерства внутренних дел, глава которого П.А. Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. С середины XIX в. число генерал-губернаторств сокращается. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 - Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское. В 1879 - 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов - то есть и МВД.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917 г., затем они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени «переродившиеся» партийные органы сами постепенно оказались в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть.

Таким образом, институт губернаторства, сменивший в свое время воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с петровской эпохи до начала XX века. Представители государя-императора на местах, губернаторы осуществляли административную и судебную власть. Вследствие частой неспокойной обстановки в стране и крупных социальных потрясений, институт губернаторства модернизируется. Губернатор наделяется полномочиями военачальника, что приводит к разделению статуса «губернатор» и «генерал-губернатор». Отношение к данному институту неоднозначно, поскольку губернаторство в России имело ряд как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора менялись в зависимости от правителя. В разные периоды отечественной истории «проводники государевой воли» и оказывались наделенными неограниченными полномочиями, и вытеснялись из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Но в целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании губернаторства. История Государства и права России: Учебник для вузов/Г75. Под ред. С.А. Чибиряева - 1998 - С. 528.

Глава 2. Институт губернаторства в современной России

2.1 Зарождение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Институт губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) зародился на рубеже 80-90-х гг. ХХ века.

Фактическое зарождение такового представляет собой истоки формирования демократических начал современности.

На сегодняшний день существуют различные периодизации формирования и развития института губернаторства в Российской Федерации.

Так, известный политолог Лысенко В.Н. в 2004 г. на фоне представленных ранее 3 основных этапов, выделил 7 этапов развития института губернаторства в Российской Федерации:

- 1 этап (12 июня 1991 г.) - связан с избранием первого Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, первого мэра Москвы Ю. Лужкова, первого мэра Санкт-Петербурга А. Собчака, Президента Республики Татарстан М. Шаймиева.

- 2 этап (август 1991 г.) - путч ГКЧП, приход к власти команды Б. Ельцина. Роспуск КПСС, отстранение от власти председателя облисполкомов - «пособников» ГКЧП в девяти областях, введение в действие «исполнительной вертикали».

Борьба двух позиций команде Б. Ельцина: 1) избирать губернаторов, но приставить к ним представителей Президента РФ; 2) назначать губернаторов. - 3 этап (1992 г.) введение процедуры назначения губернаторов по инициативе Президента РФ Б. Ельцина с учетом одобрения такового Верховным Советом.

- 4 этап (конец 1993 г. - середина 1996 г.) связан с роспуском Верховного Совета, переизбранием Президента Б. Ельцина на второй срок, укрепление роли губернатора на уровне субъектов Российской Федерации.

- 5 этап (вторая половина 1996 г. - 1997 г.) прямое избрание губернаторов. Автор к данному этапу отнес и процесс укрепления роли Совета Федерации в процессе представления интересов субъектов Федерации. Активное деятельность по подписанию ряда значимых договоров Президента РФ Б. Ельцина с губернаторами регионов, что фактически вело к созданию новых федеративных отношений на демократических началах.

- 6 этап (парламентские выборы 1999 г. - начало 2004 г.) начало формирования централизованной общей вертикали власти во главе с Президентом. Создание 7 Федеральных округов с уполномоченными представителями Президента, тем самым установление политического контроля за губернаторами; выведение губернаторов из верхней палаты парламента. Понижение их статуса с Федерального до регионального. Вмешательство Президента в деятельность региональных органов с правом освобождения от должности глав регионов.

- 7 этап выражается в отказе от демократических институтов путем перехода от всенародных прямых выборов к порядку назначения главы регионов.

При сравнении следует обратить внимание, что институт губернаторства современной России, бесспорно, имеет преемственность. Так, например, в основах института заложены основы института губернатора в Российской империи и института первого секретаря регионального партийного комитета времен КПСС и Советской власти. Однако, институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обладает отличительными, от предшествующих аналогичных институтов, чертами. Лысенко, В.Н. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое / В.Н. Лысенко // Журнал «Казанский федералист». - 2008 г. - №4. - С. 35.

Период с 1980-го по начало 1990 года характеризуется радикальной трансформацией российской политической системы, в том числе и изменения на уровне субъектов государства. История Государства и права России: Учебник для вузов/Г75. Под ред. С.А. Чибиряева - 1998 - С. 528.

В этот период, в связи с преобразованием устройства страны в целом, происходит увеличение полномочий и повышение роли региональных органов власти. Данный период в дальнейшем, как отмечал В. Гельман начали рассматривать, как «эффект федерализма».

По мнению В. Гельмана, в этот период для выявления различных эффектов федерализма, демократизма и децентрализации в регионах России необходимо использовать двухмерную модель для сравнительного исследования властных институтов в различных государствах, разработанная американскими политологами Мэтью Шугартом и Джоном Кэрри.

В этот период общество и государственная власть была подвергнута изменениям такого характера, как радикальный подбор и назначение на должностях. Вывод на политическую арену новых политических лидеров на государственном уровне.

Также, впервые был законодательно утвержден пост Президента СССР.

Таким образом, необходимо отметить, что институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возник в переходный для нашей страны момент, в период, когда в стране начала формироваться новая политическая власть. Гельман, В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы / В. Гельман. - М: ИГПИ, STUDIO POLITICA, 2011 г. - С. 40.

2.2 Особенности и отличительные черты института губернаторства в России

С начала 1993 г., Президентом Российской Федерации, было сделано ряд попыток по установлению порядка назначения, а не замещения на должность глав республик.

Так, согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР», Президенту было дано право назначать на должность главы краевой, областной администрации, глав администрации автономной области, автономных округов кандидатов, подбираемых с учетом национальных особенностей и местных традиций, и освобождать от этих должностей.

24 октября 1991 г. бы принят Закон РСФСР № 1803-1 «О выборах главы администрации» и Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О выборах главы администрации».

Согласно данному Закону главы органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании должны выбираться населением региона. Более того, указанные субъекты Федерации обязаны проводить выборы согласно представленному Президентом РСФСР и утвержденного Верховным Советом РСФСР графику.

Спустя 6 дней после установления процедуры выборов мнение властных структур, а также Президента кардинально меняется в обратную сторону.

Так, 01 ноября 1991 г. на Съезде народных депутатов РСФСР было принято Постановление № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»15, согласно которому, до 01 декабря 1992 г. накладывался запрет на проведения выборов в регионах. Замещение должностей глав субъектов проводилось путем назначения Президентом РСФСР на должность. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. № 4065-1 «О главах администраций» запрет был оставлен до момента выбора нового созыва Советов народных депутатов.

В указанные периоды, несмотря на существующее законодательство в области регулирования вопроса замещения должности глав субъекта, на практике позиции регионов и Центра противоречили друг другу.

Первым шагом к разрешению данной пробелы в законодательстве стал Закон Российской Федерации от 01 апреля 1993г. №4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Данный закон содержал основной порядок наделения Президентом России правом руководить субъектом Федерации.

После вступления в должность, Президент РФ, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда руководителей регионов, издал Указом № 159707 октября 1993 г. утвердив тем самым порядок назначения глав субъектов Российской Федерации. Новый порядок фактически не имел демократических основ. Все назначения осуществлялись Президентом, когда как ранее законодательством устанавливалась процедура согласования с законодательным органом субъекта Федерации.

После такого жесткого поведения со стороны власти, в последующем Президентом РФ издан Указ от 03 октября 1994 г. № 1969, где подтверждался порядок назначения, но при этом установил и порядок выбора глав субъекта.

Таким образом, двухсторонний порядок фактически усиливал неравенство между правовым статусом глав субъектов Российской Федерации и субъектами РФ в целом. В ходе первого этапа реформы носили временный характер и имели «мгновенный» эффект, оценивая последующие последствия, следует полагать, что они принесли больше минусов, чем плюсов.

Президентские Указы 1993 г. на наш взгляд являлись переходом от автономных к подчиненным ассамблеям и от смешанной - к президентской форме правления.

Таким образом, в ряде регионов были введены даже двухпалатные органы исполнительной власти, тем самым подчеркивая атрибуты полноценного государства.

Ст. 3 принятого 05 декабря 1995 г. Федерального закона № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливалась обязанность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 г. провести выборы глав региона.

Таким образом, Президентом установлены рамки относительно порядка замещения на должность.

В действительности развитие института выборов в этот период допустимо и возможно при правильном распределении государственных ресурсов. Лысенко, В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты / под ред. В.Н. Лысенко // Государство и право. - 2010 г. - №5. - С14-16

На то время, ссылка Президента России, на основные конституционные принципы, заложенные в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, и ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, как необходимость создания условий для реализации принципа народовластия на наш взгляд носит достаточно весомый характер.

Несмотря на легитимацию Президентом России процедуры прямых выборов глав краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, и после декабря 1996г. замещение указанных должностей в некоторых субъектах федерации все еще осуществлялось в порядке назначения Президентом Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1996. - N 19, ст. 2320., в споре Президента РФ и Государственной Думы РФ, занял сторону Президента.

Суд в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П постановил, что установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит ст.ст. 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации. В то же время, абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации». Следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.

Поскольку такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд России постановил, что при наличии соответствующей нормативной базы субъект федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно.

Таким образом, фактически все положения вынесенного Постановления соответствовали основам демократии и народного суверенитета.

Несмотря на данное Постановление 06.10.1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ (ред. от 13.12.2015 г) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В редакции от 11.12. 2004г, с целью укрепления общегосударственной цепочки власти, устанавливался «новый» порядок назначения на пост главы региона субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Президентом установлено, что в случае трехкратного отклонения или непринятия решения по внесенной им кандидатуры главы субъекта РФ, а также по истечению месячного срока по консультациям по кандидатуре с учетом их результата распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и назначить временно исполняющим обязанность главы региона.

Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина от 17.06.2000г. №1110 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», были отменены основные спорные Указы предшественников, что фактически ставило вопрос о новом рассмотрении Конституционности положений вынесенного Федерального закона №184-ФЗ. После внесенных в 2004г. поправок Конституционный суд, рассмотрев, фактически аналогичное с 1996 г. дело, пришел к противоположенному выводу, по отношению к Постановлению 1996 г.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года была дана официальная оценка новелле Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, например, как указано в мотивировочной части, Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Высшее должностное лицо субъекта федерации необходимо рассматривать не только как руководителя исполнительной власти субъекта федерации, но и как главу региона. Существенным является и то, что законно установленных Конституцией прав Президента по наделению полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской федерации как таковых нет. В дальнейшем, Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. № 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», глава государства установил порядок, согласно которому полпреды президента в округах предоставляют главе президентской администрации список, состоящий из двух и более согласованных с законодательным органом субъекта федерации кандидатур. И только после консультации и проверки глава администрации передавал президенту список претендентов для окончательного выбора.

Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что на протяжении почти двух десятков лет, с момента формирования института губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), в России фактически структура власти меняется, как на государственном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Целесообразность изменения порядка замещения должности главы субъекта Российской Федерации, существующая на сегодняшний день носит временный характер. Данный порядок, несмотря на противоречивое мнение Конституционного суда РФ, не соответствует суверенному государству с правовыми основами демократии.

Заключение

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

- Институт губернаторства возник в ходе административной реформы начала XVIII века, являвшейся составной частью целого комплекса преобразований Петра I.

- Окончательное оформление институт губернаторства получил в результате губернской реформы Екатерины II. Созданная в последней четверти XVIII века сложная бюрократическая система губернской администрации и основа административно-территориального устройства Российской империи с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до 1917 года.

- Анализ рассматриваемой темы ограничивается падением монархии в России в 1917 году, и, вместе с этим, упразднением институтов губернаторства и генерал-губернаторства.

- Современный институт губернаторства возник на рубеже 80-90-х гг. ХХ века. Возвратившись к институту губернаторства в царской России и сравнивая его с нынешним, становится понятным, что в современной России институт губернаторства не обладает пока необходимой гибкостью, маневренностью в отношениях между регионом и центральной властью.

- После октября 1993 года главами администрации были распущены областные и краевые Советы. На основании Конституции РФ 1993 года необходимо было назначать выборы и создавать структуру законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Положения о выборах краевых и областных законодательных органов и сроки выборов также должны были быть утверждены главами администрации.

Подводя итог, следует отметить, что, согласно Положению о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года, глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.

2. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2016) // СЗРФ, 18.10.1999, N 42, Ст. 5005.

3. Указ Президента РФ от 23.04.2009 N 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ, 27.04.2009, N 17, ст. 2053.

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1996. - N 19, ст. 2320.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. №3. Ст. 336.

6. Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 45. - Ст. 1492.

7. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР 01 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1455.

8. Воскресенский, Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники / под ред. Н.А. Воскресенского. - M.: Изд-во АН СССР, 2010. - С. 19-21.

9. Гельман, В. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы / В. Гельман. - М: ИГПИ, STUDIO POLITICA, 2011 г. - С. 40.

10. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права / под ред. А.Д. Градовского // Тома I-III. - СПб: типография М. Стасюлевича, 2010 г. - С. 27.

11. Ерошкин, Н.В. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) / под ред. Н.В. Ерошкина // М., 2009. - С. 36.

12. История Государства и права России: Учебник для вузов/ Под ред. С.А. Чибиряева - 1998 - С. 528.

13. Карамзин, Н.М. Записка о древней и новой России / под ред. Н.М. Карамзина // Учебная литература. - М., 2011. - С. 57.

14. Лысенко, В.Н. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое / В.Н. Лысенко // Журнал «Казанский федералист». - 2008 г. - №4. - С. 35.

15. Лысенко, В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты / под ред. В.Н. Лысенко // Государство и право. - 2010 г. - №5. - С14-

Размещено на Allbest.ru