История губернаторства в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ГОУ ВПО «Юго-западный государственный университет»

Кафедра истории государства и права

Курсовая работа

по Истории государства и права

КУРСК 2011г.

Содержание

Введение

I. XVIII век. Становление губернаторства

II. XIX век. Эпоха надежд

III. XX век. Эпоха великих перемен

Заключение

Библиографический список

Введение

Сейчас в эпоху продолжающейся демократизации нашего государства, оформления его правового статуса, реформирования экономической и социальной структур большую помощь мог бы оказать исторический опыт государственных институтов прошлого.

Эффективность вертикали власти также теоретически обоснована на страницах истории права государства.

Наша государственность представляет собой периодически повторяющуюся совокупность ранее созданных и опробованных черт государственных институтов.

Таким образом изучение истории института губернаторства, возможное внедрение некоторых положительных моментов опыта прошлого в настоящую практику могут оказать благоприятное влияние на решение проблем развития нынешних административных аппаратов разного уровня, что в свою очередь определит ход эволюции государственного аппарата в целом.

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью исследования взаимодействия губернских центральных государственных органов по вопросу развития вверенной губернатору территории, а также механизма распределения должностных полномочий между представителями губернаторского аппарата того времени для последующего сопоставления исследуемых процессов с нынесуществующими.

Историография данной работы представлена:

· Учебной литературой. Здесь можно в первую очередь выделить исторический очерк В.Б. Степанова о наместниках и губернаторах Курского края, учебник Исаева И.А., статьи Большой Российской энциклопедии, исторические научно-популярные издания А.В. Века и В.Я. Хуторского. Они явились структурной основой и основным источником данных данной курсовой работы. Остальные источники учебной литературы из библиографического списка сыграли вспомогательную роль, выступив по объему дополнительными источниками информации.

· Статьи журналов. Здесь источниками информации послужили именные статьи научно-популярных журналов. Издержки работ А.И. Черткова и А.Н. Бикташевой (специализация - Казанская губерния) явились немолоценными вкладами в данную работу.

· Электронные источники. ПСЗ (Полное собрание законов Российской Империи) М.М. Сперанского - незаменимый источник информации при написании работ исторического государственно-правового характера. В данную курсовую работу включены издержки из этого фундаментального труда касательно обозначенной темы.

Цель работы - рассмотрение и анализ становления и развития института губернаторства в России XVIII - нач.XX вв. на основе данных учебных литературных источников и изданных архивных документов. Достижение цели складывается из обработки данных по взаимодействию с одной стороны губернских аппаратов и центральных государственных органов, и с другой стороны - губернаторского аппарата и его подструктур.

Задачи исследования:

· Рассмотрение появления губернаторства в России в начале XVIII века, начальный период его существования, а также первые попытки его реформирования (XVIII век).

· Наблюдение за дальнейшим развитием института губернаторства (XIX век), анализ причин расширения и укоренения его функций.

· Рассмотрение последнего этапа существования губернаторства в России (XX век). Констатация факта падения губернаторства.

Объект исследования - работа систем местного самоуправления в России XVIII - нач. XX века, закрепленной явлением губернаторства.

Предмет исследования - общие исторические факты государственного правления со специализацией на институт губернаторства и его сущность.

I. XVIII век. Становление губернаторства

Термин «губернатор» происходит от лат. «gubernator», что в переводится как «правитель». Действительно, в европейской истории - это высший чиновник, руководитель административно-территориального звена государственного управления.

Появилась эта должность впервые в Англии в XIV веке.

В отечественной истории - это чиновник, возглавлявший губернию (основная административно-территориальная единица) Большая Российская энциклопедия: в 30 т./ Председат. Науч.-ред.совета Ю.С. Осипов. Отв.ред. С.Л.Кравец. Т.8 Григорьев - Динимика. - М.: Больша Росс.Энц., 2007. - 767с.: ил., карт..

Уже с 1701 года в России началось образование особых административных округов, обладавших судебной и финансовой независимостью от центральных приказов. Слово «губернатор» впервые прозвучало в царском манифесте в 1702 году: «чтобы всяк и каждый, имеющий намерение сюда ехать, для поступления на службу в наше войско и запасшийся наперед новыми свидетельствами о нашего генерал-комиссара в Германии; которого мы вследствие сего там содержать намерены, если он объявит о себе первому пограничному губернатору или наместнику В.Б. Степанов Наместники и губернаторы Курского края. 1779-1917гг.: Исторические очерк - Курск.: Издательство МУП «Курская городская Типография», 2005. - с.244.. В документах должность губернатора впервые упомянута в бумагах царя Петра I после взятия швецкой крепости Ниеншанц 25.04.(06.05.)1703, когда А.Д. Меншиков был назначен губернатором Ингерманландии.

В 1707 году был издан указ о росписи городов к намеченным губернским ценрам.

Разделение России на губернии было произведено Указом Петра I от 18.12.1708 года: «Великий государь указал, по Именному Своего Великого Государя Указу, в Своем Великого Государя Великом, Российском Государстве для всенародной пользы учинить 8 Губерний и к ним расписать города. И по тому же Его Великого Государя Именному Указу, те Губернии и к ним принадлежащие города, в Ближней Канцелярии расписаны, и табели за подписанием. Его Государевой руки, начальствующим тех Губерний, которые прилучилися быть в армии розданы, велено им в тех Губерниях о денежных сборах м всяких дедах присматриваться, и для доношения Ему Великому Государю о тех Губерниях готовым быть, где он Великий Государь укажет».

Этим указом были учреждены следующие губернии: Московская, Ингермаландская (в 1710 году переименована в Петербурскую), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская Хрестоматия по истории государства и права России: Учеб.пособ./Сост. Ю.П. Титов. - 2-е изд. Перераб.и доп. - М.: Проспект, 2004. - 464 с..

Непосредственной предпосылкой областной реформы Петра I стал документ Г. Фика, датированный 9 мая 1718 г. В нем отмечается необходимость создания территориальных структур местного управления, приведения в соответствие структуре столичной администрации органов власти на местах: коль скоро "все коллегии касаются до губерний, и того ради потребно, чтобы правительство губернское на известной мере поставить". Речь шла о том, чтобы наряду с реформой высшей администрации провести преобразования в системе местного управления. При этом Петр ставил перед новыми властными структурами на местах несколько целей: во-первых, ликвидировать произвол местных чиновников и подчинить их новым центральным учреждениям, установить более совершенную систему контроля и отчетности; во-вторых, отделить судебную деятельность от административной; в-третьих, придать областному управлению новую функцию -- полицейскую. При этом, забегая вперед, можно сказать, что первая и последняя цели были достигнуты скорее по форме, чем по содержанию, а достижению второй мешали постоянные преобразования и полуреформы, производившиеся потомками Петра.

Предшественники Петра оставили ему в наследство систему управления провинцией столь же малоэффективную для решения новых государственных задач, что и приказы. В XVII в. территория Московского государства имела уездно-окружное административное деление. В центре каждого округа находился город, к которому тянулись все административно-хозяйственные связи данной территории. Во главе управления уездом находился воевода, назначаемый из Москвы. Сами уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны -- порой крупная территория соседствовала с рядом более мелких образований. Число уездов было также велико: в 1625 г. насчитывалось 146 уездов, помимо волостей, существовавших в качестве самоуправляющихся единиц. В целом территория Московского государства была крайне раздроблена: все мелкие и крупные административные единицы взаимодействовали со столичной властью напрямую, где распределялись по приказам, или зависели по разным статьям от разных приказов. Это приводило к осложнениям во взаимодействии провинции и центра, делало управление малоэффективным, а его аппарат необоснованно громоздким.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербурская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провианмейстер (сбор хлебных податей), комиссары Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. - 2-е изд., перераб.и доп. - М.: Юристъ, 2003, 768 с.. Само губернаторское управление осуществлялось с помощью канцелярии, в которой работали дьяки и подьячие (вскоре они стали называться секретарями).

В основе самой первой губернской реформы начала XVIII века лежала необходимость защиты территории государства. Учреждение губерний происходило в условиях ведения Северной войны.

Важно также отметить, что при разделении территории Российского государства на губернии принималась во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью к важнейшим транспортным артериям, налогообложением и т.д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими, согласно расположению их административных центров. Однако они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью дополнительных денежных сборов на содержание флота. С этой же целью, например, двадцать пять городов с уездами были приписаны к корабельным лесам. Иногда объединение территорий в рамках одной губернии диктовалось соображениями более полной интеграции национальных окраин, а также соображениями фискального плана. Так, в Малороссии гетманское правление было "дополнено" институтом губернатора, в ведении которого находились вопросы пребывания на данной территории русских гарнизонов, то есть в военном отношении область находилась под управлением русского губернатора. Потребности содержания весьма многочисленного по тем временам войска в Малороссии обусловили присоединение к Киевской губернии территории современной Орловской области и части нынешней Тульской области. С аналогичной целью к только что завоеванной Риге Петр I приписал исконно русский город Смоленск. Новое расквартирование войск привело к образованию новых губерний -- Астраханской и Нижегородской" Макрорегионы в территориальном устройстве Российской Империи/А.И. Чертков// История государства и права - 2011. - №11 - с.29-32..

Наряду с реформой административного деления государства наиболее важной мерой, призванной упорядочить систему управления и пополнения казны, стало учреждение высшего центрального органа власти - Сената. Указ об его учреждении впервые появился 22 февраля 1711 г. Сенат состоял из лиц, назначаемых царем, и, согласно указу, учреждался по причине беспрестанных отлучек самого царя. Он имел право издавать указы, обязательные для всех, а наказание за неисполнение было столь же суровым, что и за нарушение указов царя. Сенат ведал судами, торговлей, следил за всеми государственными расходами, но главной его функцией был сбор денег: "понеже деньги суть артерия войны", -- говорилось в указе.

Сенату были подчинены губернаторы, и для каждой губернии в самом Сенате учреждались так называемые "повытья" с "подьячими". Канцелярия Сената, кроме "повытей", имела три стола: секретный, приказный и разрядный (последний заменял упраздненный "древний" разряд). В канцелярии Правительствующего Сената должны были находиться неотлучно комиссары из губерний для принятия царских указов, направляемых в губернии, и для сообщения Сенату сведений по вопросу о нуждах губернии. Связь комиссаров со своими территориями осуществлялась через почту или нарочных.

Понятно, что должность комиссара, являвшегося своего рода связующим звеном между центральной властью и губернией, не включала в себя функции, связанные с обеспечением сословного представительства в органах территориальной власти, и прежде всего в институте губернаторства. Поэтому в 1712 г. были созданы так называемые особые советы ландратов, действовавшие при губернаторах. Согласно Указу 20 января 1714 г., ландраты избирались "в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками". Однако избрание ландратовне было проведено, поскольку отсутствовали нормативные акты, которые бы регулировали процедуру голосования. Поэтому формирование ландратов проводилось Сенатом на основании списков кандидатов, присланных из губерний. Преимущественным правом при определении в ландраты пользовались, согласно Указу 1716 г., офицеры, уволенные с действительной военной службы по ранению или по выслуге лет и не имевшие деревень.

В 1713-1718 гг. число губерний возросло до одиннадцати (была упразднена Смоленская губерния и образованы Рижская, Астраханская, Нижегородская и Воронежская губернии).

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратские комиссии, избранные из местного дворянства. Впрочем, это деление было упразднено в том же 1715 г., когда губернии стала делиться на «доли» (геометрически более правильные) с ландратским управлением. Тогда же была проведена перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели реформы: государству требовались деньги.

Однако к 1719 году старая административная система была восстановлена: губерния - провинция - дистрикты (заменили уезды). Во главе провинций стояли воеводы и подчинялась провинция губернатору лишь по военной и судебной линии. Во главе дистриктов - земские комиссары, осуществлявший финансовые, политические и хозяйственные функции. При жизни Петра I деятельность губернаторов подчинялась Сенату (высшее административно-судебное учреждение, подчиненное только царю).

Возвращаясь к основной теме данного обзора, необходимо заметить, что реформа местного управления, столь радикально проводившаяся Петром I, все же осталась без логического завершения. Сложность структурных построений системы территориальной власти усугублялась отсутствием четкого разграничения функций между должностными лицами, стремившимися использовать несовершенство законодательства в целях монополизации власти. Разные схемы управления регионами в мирное и военное время при сохранении в дееспособном состоянии соответствующих институтов (губернаторские учреждения и аппарат воеводы) приводили к пересечению и дублированию отдельных полномочий по управлению территориями. Наряду с этим сказывался конъюнктурный подход к преобразованиям административной системы, при котором не всегда выдерживалась системность в трансформации органов управления. Эта тенденция еще более усилилась после смерти Петра I. Его преемники, также сталкивавшиеся с необходимостью изменений в системе областного управления, в основном ограничивались полумерами, что в большой степени усложняло и запутывало взаимоотношения с провинцией История государства и права СССР: Учеб. И 92 ч.1/Под ред. Ю.П.Титова. - М.: Юридическая литература, 1988. - 544 с..

После смерти Петра I его приемники пытались упростить систему местных органов управления. При внуке Петра I Петре II (Указ «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам» от 30.08 (10.09) 1728 года) в судебных и розыскных делах губернатору надлежало действовать в соответствии с Соборным Уложением 1649 года и указами. Они получили право присуждать к каторжным работам и смертной казни, ловить беглых крепостных, вести борьбу с воровским разбоем. Губернатор отвечал за соблюдение противопожарной безопасности, принятие мер по предотвращению эпидемий, должен был требовать соблюдение чистоты на улицах и торгах губернии. В ведении губернаторов находились и местные тюрьмы. Губернатору подчинялось купечество в городах. На губернаторов и воевод возлагалась борьба с иностранным шпионажем, раскольничеством и другими ересями.

В правление Анны Иоанновны и Елизаветы Петровны роль губернаторов возросла: в сферу его компетенции вошли все губернские дела, от него зависело назначение всех местных должностных лиц до воевод включительно. По Указу 1733 г. в 23 крупных российских городах была учреждена полиция, что явилось важным событием в провинциальной жизни, так как до этого полицейские управления были только в столицах. Полиции предписывалось следить не только за порядком, но и за чистотой городских улиц".

При Екатерине II в 1764 году обнародованное «Наставление губернаторам» привело к дальнейшему расширению губернаторских прав. В нем губернаторы назывались теперь хозяевами губерний и получали в свое подчинение все местные учреждения с правом увольнять служивших в них чиновников. В основе этого «Наставления» лежала мысль императрицы об образовании в каждой губернии «высшего правительства», которое бы находилось буквально на месте.

Также губернаторы получили право непосредственного обращения к государю и участия в заседаниях Сената. Недостатки губернского управления, однако, определялись слишком большими размерами губерний, недостаточностью губернский учреждений, нехваткой опытных служащих и ко всему прочему добавилось пугачевское восстание, которое окончательно убедило правительство в необходимости реформ Века А.В. История России. - М.: АСТ, Мн.: Харвест, 2005. - 1056 с..

Важнейшим этапом осуществления Екатериной II ее политики стала губернская реформа 1775 года. Эти преобразования в административной системе России осуществлялись постепенно: под руководством императрицы в течении девяти месяцев Особая комиссия разработала законодательный акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» (28 глав этого акта были утверждены императрицей 07.11.1775 года, а три последние главы - 04.01.1780 года).

Официальными мотивами проведения реформы стали: слишком большие размеры губерний, как административно-территориальных единиц; малое число управленческих учреждений и недостаточная численность управленческого состава в них; смешение ведомственных функций (финансовых, судебных, административных) в этих учреждениях.

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (1775). Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний; их число было удвоено; через двадцать лет после начала число губерний достигло 50.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основная цель деления - приспособить новый административный аппарат к фискальным и полицейским делам. В основу деления положен чисто количественный критерий - численность населения.

На территории губернии проживало около 400 тыс.душ, на территории уезда - около 30 тыс.душ. Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воевод 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции как территориальные единицы.

Губернатор стал именоваться правителем наместничества, являлся главой административной власти в губернии (наместничестве), подчиняясь генерал-губернатору (наместнику). Губернатору принадлежала высшая полицейская и военная власть, поручался контроль за соблюдением законов, обеспечение государственной безопасности, борьба с судебной волокитой. В исключительном ведении губернатора находились народные переписи, чрезвычайные меры для народной безопасности; он же осуществлял надзор над казенным управлением и за правильностью поступления сборов и пошлин, контролировал подорожные и таможенные сборы. В своей деятельности губернатор опирался на губернское правление , в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения и образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (по реформе число уездов также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления - нижний земский суд (исправник и два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

В городах была учреждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх; он мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к губернатору Рогов В.А. История государства и права России IX - нач.XX вв. - М.: Зерцало: Теис, 1995. - 263 с..

Согласно Учреждению о губерниях 1775 г., в каждой губернии создавался новый орган -- губернское (наместническое) правление, которое возглавлял сам наместник (главнокомандующий) и в которое входили губернатор и два советника. В случае, если наместник не может выполнять свои функции в правлении, его замещал губернатор.

Функции губернского правления, пересекаясь с должностными полномочиями наместника и губернатора, определялись весьма расплывчато. "Губернское правление, -- говорилось в Учреждении, -- бдение свое прилежно простирает, дабы законы были везде исполняемы, взыскание чинит со всех непослушных, роптивых, ленивых и медлительных, пеню на них налагает, и буде не исправляются, то оных к суду отсылает; тщание имеет, дабы учреждения полицейские или благочиния и торговли сохраняемы и исполняемы были с точностью. Все непорядки, законам противные, заблаговременно прекращает; прилежное старание имеет о установлении, утверждении и сохранении в ненарушимости всякого рода благонравия, порядка, мира и тишины не токмо в городах, селах и деревнях, но и во всех подчиненных той губернии землях и водах, также и на дорогах, в оной лежащих" Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ - 1,2) на сайте Открытой Русской Электронной Библиотеки: http://orel.rsl.ru/.

Примечателен сам характер принятия решений в данном органе. Деятельность губернского правления являлась функцией губернаторских полномочий, а само губернское правление представляло собой канцелярию губернатора. В обязанность советников правления входила разработка рекомендаций губернатору, который волен был игнорировать их мнение. Однако если приказы губернатора не соответствовали общей пользе или служебной этике и целесообразности, откровенно нарушали закон, а указания советников не принимались, то они имели право выразить свое мнение письменно, уведомив при этом губернатора и Сенат. "Два советника, говорится в Учреждении о губерниях, -- определяются в губернское правление для помощи губернатору. Они рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские".

Губернская реформа 1775 года усилила власть губернаторов и, раскрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С этой же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

После смерти Екатерины II император Павел I в 1797 году ликвидировал несколько губерний, половину перекроил, некоторые уменьшив, а некоторые увеличив. Также он убрал звание генерал-губернатора, поставив во главе каждой губернии губернатора. Теперь губернатор становился не только главой администрации губернии, но и являлся представителем высшей правительственной власти на месте.

Из вышесказанного видно, что учреждение и реформирование губернаторского аппарата в XVII веке было продиктовано фискальной проблемой и проблемой государственной безопасности того времени. Расцвет Российской Империи сопровождался большими финансовыми тратами на внедрение как культурных новинок, так и в обеспечение оборонительной военной силы государства. И действительно, пристальный контроль за ведением хозяйственной деятельности в отдельно взятой губернии (провинции, уезде) и в последствии обобщенние оперативных и итоговых данных по состоянию всех губерний значительно облегчали деятельность Императорских ведомств.

губернаторство наместничество министерство

II. XIX век. Эпоха надежд

С учреждением министерств при Александре I (1802 год) губернаторы были подчинены Министерству внутренних дел. Губернаторам была подчинена полиция, он должен был заботиться о народном благосостоянии и опасности; осуществлял надзор за казенными палатами, за винокурением, за исправлением повинностей (особенно рекрутской); утверждал решения уголовной палаты и низших судов.

Наиболее полно значение губернатора, как высшего лица в губернии утвердилось при Николае I в Указе 1837 года. Этим Наказом губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии. Вступив на должность, должен был отправить в Министерство внутренних дел подробные сведения о состоянии принятой губернии и предложить свои соображения относительно ее будущего. Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников Механизм назначения губернаторов в России в I пол. XIX века/А.Н. Бикташева//Отечественная история - 2006. - №6 - с.31-41..

По официальному положению (1843 год) каждый губернатор, кроме ежедневного посещения губернского правления, должен был присутствовать еще во многих губернских учреждениях: в Приказе общественного призрения, в комитете земельных повинностей, в статистическом, строительном, оспенном комитетах, в комиссии народного продовольствия, в отделении коммерческого совета, а также в присутствиях: рекрутском, о детских приютах, для освидетельствования умалишенных и т.п. Губернаторы обязаны были присутствовать на торгах: в казенной палате и палате государственных имуществ, в удельной конторе. Губернаторы также являлись военными губернаторами своих губернских городов. Это было связано с возложением на них функций руководителя гарнизона или военных подразделений на территории губернии. Губернатору принадлежал служебный надзор за составом всего должностного персонала губернии.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладавшие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, промышленности и торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию Надзор за губернаторами в России в 1 пол. XIX века/А.Н. Бикташева//Отечественная история - 2007. - №9 - с.97-105..

В период подготовки реформы 1861 г. по ходатайству провинциальных дворян в каждой губернии были учреждены "комитеты по улучшению быта владельческих крестьян". Эти комитеты были созданы для подготовки материалов и проектов "улучшения быта", т. е. освобождения, крепостных крестьян. Председателем комитета являлся губернский предводитель дворянства, а членами -- избранные представители уездного дворянства -- по двое от каждого уезда. Помимо этого два члена назначались губернатором из "опытных" помещиков. Проекты губернских дворянских комитетов явились первоисточником для разработки общих проектов.

Одновременно с образованием министерств прокуратура на местах была переподчинена Министерству юстиции, но ее роль по-прежнему была достаточно невысокой, так как функции надзора за филиалами правительственного аппарата на местах сливались частично с функциями управления. Такое совпадение надзора с администрацией, суда с полицией вообще было характерно для Российского государства того времени.

Довольно сложную организацию имели военные поселения. Полки военных поселян комплектовались главным образом из государственных крестьян. Территория поселения каждого полка называлась округом, во главе которого стоял начальник, а при нем находились штаб и канцелярия. К концу царствования Александра 1 в военных поселениях находилось 375 тыс. человек, т.е. третья часть армии.

Восстание военных поселян в Новгородской губернии в 1831 г. заставило правительство провести реформу военных поселений- Большая часть военных поселян была превращена в военно-пахотных солдат. Опека над военными поселениями ослабла, но обособленность управления продолжала сохраняться. Окончательно военные поселения были упразднены только в 1856 - 1859 гг В.Я. Хуторский История России. От Рюрика до Ельцина. - М.: 2000, 560с..

При Александре II в период реформ (земской, судебной, городской и др.) и при Александре III губернаторы сохранили свою власть в губерниях, но произошли заметные изменения в структуре губернского правления, которое превратилось в исполнительный орган при начальнике губернии. Канцелярия губернатора стала играть более значительную роль.

Власть губернаторов во второй половине XIX века была значительно усилена тремя законоположениями:

· Положение комитета министров от 22/07/1866 года предоставило губернаторам право осуществлять внезапную ревизию во всех административных местах гражданского ведомства, не соглашаться на определение или перемещение чиновников, закрывать клубы или собрания, нарушавшие общественный порядок.

· Положение комитета министров от 13/07/1876 года дало губернаторам право издавать в пределах своего ведомства постановления об общественном порядке и безопасности.

· Положение 1881 года об усиленной охране городов и сел империи дало губернаторам обширную карательную власть.

Выделяя общую тенденцию формирования наместничества, можно отметить, что, что она выражалась в их укрупнении и уменьшении их количества. В то же время в связи с расширением территории империи создавались некоторые новые генерал-губернаторства, которые решали, прежде всего, не правоохранительные (в отличии от уже существовавших), а военно-стратегические задачи. В частности, туркестанский генерал-губернатор подчинялся Военному министерству, что было связано с военно-политической обстановкой в данном регионе Государственный строй Российской Империи накануне крушения: Сб.законодат.актов. - М.: Изд. МГУ, 1995. - 208 с.

.

После отмены крепостного права в России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление. Реформы 60 -- 70-х г. помимо ликвидации крепостного права, уравнения в политических правах всех сословий повлекли за собой создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского самоуправления. Эти перемены не могли не вызвать существенного изменения в функционировании института губернатора.

Реформы не изменили статуса губернатора как главы местной администрации, подотчетного Министерству внутренних дел. Однако после 1861 г. его компетенция несколько сузилась: он утратил право вмешиваться в судебное делопроизводство, в сферу его ведения не вошли учреждения, созданные в 60-х гг. XIX в. (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором по-прежнему сохранялась основная власть в губернии. Он продолжал возглавлять губернское правление, которое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравнительно второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных земским органам. Подверглась изменениям и сама структура губернского правления. Областные администрации стали уделять особое внимание рабочему движению, в связи с чем в структуре отдельных губернских правлений появились "фабричные столы". Губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган губернатора.

В соответствии с новой структурой изменился статус канцелярии губернатора. Губернатор оставался председателем около полутора десятков различных совещательных учреждений губернии: различных присутствий, комитетов, комиссий, состоявших из губернских чиновников, иногда с привлечением представителей земского и городского самоуправления. В ряде присутствий соответствующими министерствами были назначены в качестве непременных членов представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе дополняли деятельность губернского правления. Зачастую с помощью некоторых из них губернатор осуществлял контроль за новыми учреждениями.

Либерализация общества, вызванная Великой реформой 1861 г., вынуждала центральное правительство предпринимать определенные меры по усилению власти губернатора. В 1866 г. губернаторам было предоставлено право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а в соответствии с Положением Комитета министров от 13 июля 1876 г., они получили право издавать для "правильного исполнения узаконении о благочинии и безопасности" так называемые обязательные постановления (запрет собраний, подрывных органов печати и пр.).

С 80-х г. XIX в. значение губернаторов еще более возрастает. Они получили право влиять на судебные органы (в частности, допускался просмотр ими списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). С 1889 г. губернаторы стали председателями губернских присутствий -- административно-судебных учреждений для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернаторы являлись председателями губернских "особых совещаний" (в состав "совещания" входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям и могло прекратить дело или дать ему ход.

В связи с участившимися случаями проявления политической нелояльности с начала 80-х гг. правительство все чаще прибегало к введению "исключительного положения" (современного аналога чрезвычайного положения) для отдельных местностей России. Согласно Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, для "водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" одна из двух стадий "исключительного положения": усиленная или чрезмерная охрана. В области, где вводилась "усиленная охрана", местному администратору, генерал-губернатору (губернатору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке разных "подозрительных" и "вредных" лиц. Административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого совещания Министерства внутренних дел. На территории, где вводилась "чрезвычайная охрана", вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому был подчинен весь местный гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.

"Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении", от 18 июня 1892 г. устанавливали еще одну стадию "исключительного положения" -- военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям и к гражданским лицам широко применялись элементы военной юрисдикции. Центральное правительство довольно часто устанавливало "исключительное положение" при подавлении беспорядков, особенно в конце XIX -- начале XX в.

Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. стало в один ряд с основными и самыми устойчивыми законами Российской империи с обширной правоприменительной практикой. Например, в 1901 г. режим "усиленной охраны" и "обязательных постановлений" губернаторов распространялся более чем на одну треть населения России, что составляло половину населения европейской части России.

Управление уездами после 1861 г. по-прежнему находилось в руках дворянства. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присутствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. Кроме того, в составе уездных земских собраний (в соответствии с реформой 1864 г.), было 40 -- 45% гласных дворян. Большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники также были дворянами, что делало управленческий аппарат уезда полностью однородным в сословном отношении Институт генерал-губернаторства и наместничества Российской Империи // РЖ, Сер.4. Государство и право - 2003. - №1 - с.24-28.

.

Губернаторские органы власти являлись важным связующим звеном для осуществления министерством внутренних дел функций надзора над значительной частью дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов самоуправления.

Значительное место в пореформенной системе местной власти начинают играть земские и городские органы самоуправления. В соответствии с утвержденным Александром II Положением о губернских и уездных земских учреждениях было признано необходимым "призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лиц".

Положение определяло сферу деятельности земств, которая сводилась исключительно к решению местных экономических и социальных проблем. Земства ведали благотворительностью, постройкой дорог, больниц, школ, обеспечением продовольствием, развитием местной торговли и промышленности, земским страхованием, организацией земской статистики и т. д.

Земские учреждения были организованы как в уездах, так и на уровне губерний. Наряду с земскими собраниями, состоявшими из гласных (они избирались по квотам от уездных землевладельцев, городских избирателей и от выборных, представлявших сельское общество), действовали и постоянные органы управления -- уездные и губернские земские управы. Уездные земские собрания созывались один раз в году, а вся текущая работа перекладывалась на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, которое, в свою очередь, выбирало губернскую земскую управу. Во главе управ стояли выборные председатели, которые не только руководили деятельностью вышеназванных органов, но и представительствовали от имени земства в местных правительственных учреждениях (главным образом, присутствиях). Положение особо оговаривало, что председательствуют в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятельности надзором губернатора (в вопросах составления смет, личного состава аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). В Положении отмечалось, что губернатор "имеет право остановить исполнение всякаго постановления земских учреждений, противнаго законам, или общим государственным пользам". Кроме того, довольно жестко регламентировался созыв собраний: для заседаний уездных собраний полагался десятидневный срок, а для работы губернских -- двадцатидневный. Продление установленных в Положении сроков было возможно лишь с разрешения соответственно губернатора и министра внутренних дел. Губернские собрания открывались и закрывались лично губернатором.

Начиная с 1866 г. правительство ввело в действие ряд законов, существенно ограничивавших земскую деятельность. Никакой административной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений всегда вынуждены были обращаться к органам губернаторской власти и полиции.

Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, императора Александра III имело главной своей целью усилить правительственный контроль над органами местного самоуправления в России.

Существенно реформировалась избирательная система: если для съезда дворян-землевладельцев минимальный ценз был значительно понижен (там, где он равнялся 200 десятинам земли, он стал равен 125 десятинам), то для городских избирателей ценз повысился в 2,5 раза (с б тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд был упразднен, а гласные в уездное земское собрание стали назначаться из списка кандидатов, составленного на волостных сходах самими губернаторами. В состав уездных земских собраний были введены некоторые чиновники (от Министерства государственных имуществ, от удельного ведомства, от духовенства, городского головы, а также весь прежний состав земской управы).

Согласно Положению, в губернских правлениях создавалось новое подразделение -- губернское по городским и земским делам присутствие "для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем Положении указанных". Председательствовать в этом присутствии было поручено губернатору, которому придавались самые широкие полномочия. Так, если он не сочтет возможным согласиться с решением большинства членов присутствия, то приостанавливает его исполнение, передавая его на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатор получил возможность самостоятельно проводить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений Кириллова Т.К. История отечественного государства и права. - СПБ.[и др.]: Питер, 2006. - 160 с. - (Завтра экзамен).

.

Положение 1890 г. перевело должности председателя и членов земских управ в разряд государственных служащих. Это означало, что лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению в них администрацией. Так, председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел, а председатель уездной управы, члены губернской и земской управ -- губернатором. При этом особо подчеркивалось, что если избранные не будут утверждены, то проводятся повторные выборы, в которых "лица, не удостоившиеся утверждения" не могут баллотироваться вновь.

Нововведения резко усиливали зависимость деятельности органов местного самоуправления от губернатора и его аппарата. Они превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чиновники называли земскую контрреформу 1890 г. "шагом по пути к упразднению земских учреждений.

Подытоживая события повествуемого века, можно отметить, что изменения в губернском аппарате XIX века были направлены на окончательное укоренение и максимизацию сил и функций губернатора. Связано это было, безусловно, с нарастающим народным неудовольствием существовавшим политическим режимом. Здесь фискальная проблема, впрочем как и проблема государственной обороны, отходили на второй план, уступая место необходимости контроля на умонастроениями населения.

III. XX век. Эпоха великих перемен

Начало века было отмечено резким усилением административной вертикали власти, увеличением распорядительных, контрольных и репрессивных функций Министерства внутренних дел. На уровне управления губерниями произошло перераспределение властных полномочий в пользу местных структур МВД: сказывались последствия введения "исключительного положения". В особенности это касалось управления столицами. Так, в ходе событий 1905 г. санкт-петербургскому генерал-губернатору Д.Ф.Трепову были приданы дополнительные полномочия. Старая должность обер-полицмейстера в Москве была заменена должностью градоначальника, имевшего гораздо больше прав и самостоятельности в отношении полиции местного городского самоуправления.

В период революционных потрясений 1905 -- 1907 гг. царская бюрократия стремилась активно использовать земские и городские органы самоуправления для стабилизации политической обстановки в стране. С этой Целью были произведены некоторые частные изменения в компетенции земских учреждений. Так, в соответствии с Законом 20 февраля 1906 г. каждое губернское земское собрание получало возможность выбирать по одному члену Государственного совета (на трехлетний срок). Закон "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей" от 1906 г. восстановил в полномочиях уездный съезд избирателей от сельских обществ. На территориях российских окраин (например, в западных губерниях) были учреждены земства. Законом от 15 июня 1912 г. был восстановлен институт мировых судей, в связи с чем судебные функции земских начальников были изъяты, а городские судьи были упразднены. Однако институт мировых судей восстанавливался с некоторыми коррективами. Например, председатель съезда мировых судей назначался министром, возросла зависимость мировых судей от Министерства юстиции и местной администрации. В законодательном порядке была сделана попытка установить определенную связь сословных крестьянских волостных судов с институтом мировых судей.

Постоянные политические волнения в провинции вынудили центральное правительство прибегнуть к военно-карательным мерам. Военно-окружные штабы сделались центрами руководства деятельностью карательных отрядов, а военно-окружные суды распространили свои полномочия не только на военных, но и на гражданских лиц.

Областное правление при Временном правительстве. После победы Февральской революции новые органы власти должны были некоторое время сосуществовать с прежними государственными структурами, что было свойственно не только столицам, но и всем губерниям. Если центральные правительственные учреждения практически все сохранялись в дееспособном состоянии, то губернские органы управления подверглись радикальной реорганизации.

Так, в соответствии с постановлением Временного правительства от 4 марта 1917 г. были "временно устранены от должности" губернаторы и вице-губернаторы. Административные обязанности в тех губерниях, где было введено земское правление, временно возлагались на председателей губернских земских управ, которые объявлялись "губернскими комиссарами Временного правительства". Соответственно в уездах местное управление целиком сосредоточивалось в руках председателей уездных земских управ, ставших "уездными комиссарами Временного правительства".

Первоначально права этих комиссаров не были четко определены.При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которому поручалось разработать новую схему административного управления губерниями. Уже 15 апреля министр внутренних дел Г.Е. Львов направил губернским комиссарам циркулярную телеграмму, в которой общее руководство управлением губернией поручалось губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернатора, "поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями". В этом же распоряжении предписывалось восстановить некоторые органы губернаторской власти в прежнем составе Хрестоматия по истории государства и права России: Учеб.пособ./Сост. Ю.П. Титов. - 2-е изд. Перераб.и доп. - М.: Проспект, 2004. - 464 с.

.

Характерной особенностью местного правления стало расширение объема полномочий и компетенции земских и городских органов самоуправления. Функции земств и городских органов самоуправления были расширены. В ряде регионов (Тамбовская, Оренбургская, Полтавская, Пермская губернии) земства обладали реальной политической властью, принимая активное участие в формировании органов местной власти.

Земства были созданы в Сибири, Семиреченской, Акмолинской, Архангельской и Астраханской губерниях.

С приходом к власти большевиков в октябре 1917 г. прежние институты губернского правления были упразднены, вся полнота власти перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров. До начала советизации местных органов власти осколки прежней управленческой системы еще местами продолжали функционировать, но их окончательное разрушение было делом недалекого будущего.

В РФ с 1990-х гг. губернатор - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в субъектах РФ (краях, областях, г.Санкт-Петербург, автономных округах и автономной области) [1].

Увы, но XX век с самых первых своих лет показал, что не будет таким как его предшественники. Он спешно скинул с себя (чего и следовало ожидать) институт губернаторства как обузу пережитков царской власти и примерил на себя доселе неизвестный облик коммунистической мироустройства.

Заключение

Мы пронаблюдали историю возникновения и развития губернаторства, выяснили его сущность, состав и функциональность по векам.

Текст курсовой работы был разделен на три части в соответствии с условленными временными отрезками - веками.

По каждой части был сделан вывод, совокупность которых является итогом работы над задачами, поставленными перед нами в начале работы.

Итак, итоги:

· XVIII век - возникновение и становление губернаторства. Цель - фискальная (денежная) и рекрутская (военная повинность) функции.

· XIX век - на фоне нарастающего народного недовольства - укоренение губернаторства и усиление его функций с целью внутреннего контроля за революционными настроениями.

· XX век - искоренение губернаторства как пережитка ненавистной царской власти. Страна трансформируется, но губернаторство не исчезает, а в скором времени лишь начинает называться по-другому.

Библиографический список

I. Монографии

1. В.Б. Степанов Наместники и губернаторы Курского края. 1779-1917гг.: Исторические очерк - Курск.: Издательство МУП «Курская городская Типография», 2005. - с.244.

II. Учебники и учебные пособия: