Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Институт управленческих кадров

Факультет управления

Кафедра теории и истории государства и права

Специальность «Государственное управление и право»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Теория государства и права»

на тему: «Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь»

Студентка

1 курса, группы ГУПзв-17

Н.С. Августинович

Минск - 2019



Задание на курсовую работу

по дисциплине «Теория государства и права»

студентке Августинович Наталье Святославовне

специальность «Государственное управление и право»

1.Тема: «Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь»

2.Срок представления курсовой работы к защите: 11 апреля 2019 г.

3.Содержание курсовой работы:

1.Теоретико-правовые основы местного управления и самоуправления;

2.Правовой статус органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь;

3.Зарубежный опыт формирования и гарантии деятельности органов местного управления и самоуправления.



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы местного управления и самоуправления

1.1 Теоретические основы местного самоуправления и управления

1.2 Правовые основы местного самоуправления и управления в Республике Беларусь

Глава 2. Правовой статус органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

2.1 Порядок формирования, компетенция, гарантии и прекращение деятельности местных советов депутатов

2.2 Порядок формирования, компетенция, гарантии и прекращение деятельности местных органов исполнительной власти

Глава 3. Зарубежный опыт формирования и гарантии деятельности органов местного управления и самоуправления

3.1 Опыт формирования органов местного самоуправления в зарубежных государствах

3.2 Правовое регулирование гарантий деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников



Введение

Местное управление и самоуправление начиналось с городских органов самоуправления, которые решали в свое время административные, финансовые, и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов способствовала формированию соответствующей независимости в управлении хозяйственными делами.

Развитие местного управления и самоуправления может быть направлено на осуществление деконцентрации административно-территориального деления, обоснованной централизации местных исполнительных комитетов с одновременным расширением полномочий местных Советов депутатов, совершенствование механизма выравнивания и балансирования местных бюджетов, а также укрепление законодательной базы местного финансового управления и межбюджетных отношений.

Местное управление и самоуправление можно рассматривать в качестве основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, формы народовластия. Поэтому местное самоуправление, как очень важное, комплексное и многообразное явление, требует тщательного изучения и рассмотрения различных его сторон.

В Республике Беларусь деятельность местных органов власти долгое время регулировалась рядом соответствующих законов, в том числе предусматривавших изменения и дополнения постановлениями. Местное управление и самоуправление - форма организации деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения на основе общегосударственных интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Местное управление и самоуправление является своеобразной альтернативой управлению местными делами «сверху». Это форма организации и деятельности граждан для непосредственного решения или через избираемые ими органы местных задач.

Актуальность темы курсовой работы определяется тем, что местное управление и самоуправление является своеобразной альтернативой управлению местными делами «сверху». Это форма организации и деятельности граждан для непосредственного решения или через избираемые ими органы местных задач.

Объект исследования: это общественные отношения в области правового положения местных советов депутатов, а также местных органов исполнительной власти в Республике Беларусь, а также в сфере их взаимодействия.

Предмет исследования: это акты законодательства, специальная литература в области темы исследования, а также практика реализации законодательства. местный самоуправление государственный правовой

Целью курсовой работы является изучение правового статуса органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретико-правовые основы местного управления и самоуправления;

- изучить правовой статус органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь;

- проанализировать зарубежный опыт формирования и гарантии деятельности органов местного управления и самоуправления.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы диалектики, формальной логики и системного анализа, в частности, общелогические методы анализа, синтеза, дедукции и аналогии, методы наблюдения, описания и сравнения, а также современные исторический, формально-юридический, статистический и сравнительно-правовой методы.

При написании курсовой работы использовался достаточно широкий круг источников. В частности, работы таких авторов, как Авакьян С.А., Алехин А.П., Баженов В.Н., Василевич Г.А., Гавриков А.В., Иванова В.И., Климченя Л.С., Козырева Н.Н., Коновалова Ж.Ч., Козлов Ю.М., Ничипорович А.Е., Полящук Н.А., Петрова Ю.И. и других.

Структура курсовой работы предопределяется целью и задачами исследования, включает титульный лист, содержание, введение, три главы, заключение, список использованных источников.



Глава 1. Теоретико-правовые основы местного управления и самоуправления

1.1 Теоретические основы местного самоуправления и управления

Проанализируем основные теоретические модели местного управления и самоуправления. В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англосаксонскую (английская), континентальную (французская), германскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями [18, с.49].

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

- отсутствие на местах полномочных представителей правительства опекающие местные выборные органы, т.е. отсутствие прямого контроля со стороны государства за местным самоуправлением, но наличие контроля косвенного (контроль осуществляют министерства и ведомства) [8, с.159].

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные ее признаки:

- органы МСУ имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

- органы МСУ напрямую не подчинены органам государственной власти;

- основная единица МСУ - приход;

- в компетенцию органов МСУ входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африки, Монголии, на ближнем Востоке и даже в некоторых странах Латинской Америки. В её основе лежит самоопределение граждан в рамках административно-территориальных единиц, организованных по принципу децентрализации. Главное отличие этой модели местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Такая система используется в государствах с традиционно высоким уровнем централизации власти значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Она характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается в частности, в праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В романо-германской модели различаются французская и германская системы местного самоуправления. Французская модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления при подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции в каждой коммуне на основе всеобщего прямого избирательного права выбирается совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти - мэра и его заместителей [13, с.17].

Основной закон ФРГ не содержит подробного регулирования системы местного самоуправления и управления, но при этом закрепляет понятия «самоуправление общин и общинных объединений». Провозглашение права на коммунальное самоуправление на уроне Основного закона имеет двоякое значение.

С одной стороны, таким образом создаются определённые «рамки» для федерального законодателя, который в своей законотворческой деятельности обязан учитывать конституционные положения; с другой стороны - этим самым обеспечивается единство принципиального подхода субъектов Федерации к закреплению гарантии коммунального самоуправления, исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель.

В статье 28 Основного закона ФРГ закрепляется, что в общинах и округах на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании должны создаваться представительные органы. В связи с этим в Германии сложилось четыре основных типа организационного устройства общин, отличающихся некоторым своеобразием.

«Северо-германская модель» существует в коммунах Шлезвинг-Голштейн, Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония. Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины или городского директора.

В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми иногда закрепляются определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовывать и отменить решение директора, бургомистр имеет право опротестовывать и решения директора, и решения совета [22, с.9].

В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет, в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам.

Для южногерманского типа местного самоуправления характерно совмещение должности главы представительного органа и местной администрации. Даная система существует в Баден-Вюртенберге и Баварии. Так, в Баден-Вюртенберге представительным органом является муниципальный совет. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета является бургомистр, избираемый непосредственно населением сроком на восемь лет.

В качестве председателя муниципального совета бургомистр имеет право возражать против противозаконных или невыгодных для общины решений совета. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за всё управление общиной, он осуществляет все функции текущего управления, выполняет все распорядительные обязанности.

Магистратный тип определяется наличием представительного органа, избираемого населением на основе всеобщего прямого избирательного права, который формирует мегистрат. Магистрат, состоящий из бургомистра - председателя магистрата и его заместителей, концентрирует в своих руках исполнительную власть.

При принятии решений бургомистр может обжаловать решение магистрата как противоречащее интересам общины. Магистратный тип модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвинг-Гольштайн, в некоторых городах Ренланд-Пфальца и в Бременхафене.

Бургомистерский тип общинного самоуправления предусматривает наличие избранного населением представительного органа, который избирает бургомистра. Бургомистр возглавляет представительное сообщество (корпорацию) и местную администрацию, то есть выполняет функции главы общины и главы администрации [11, с.91].

Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задаче управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. Данная модель получила распространение в землях Саар, Ренланд-Пфальца и в сельских общинах Шлезвинг-Гольштайн.

Французская (континентальная) модель местного самоуправления.

В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англосаксонскую (английская), континентальную (французская), германскую и др. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.

Континентальная (французская) модель. Существует в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Присуща она Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная ее черта - сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных случаях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать [15, с.572].

- Наличие прямого контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления;

- Местным органам разрешены все действия которые прямо не запрещены законом.

Главное отличие французской системы МСУ от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов МСУ и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

- основной единицей МСУ является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

- избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

- в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

- решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

- муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях [10, с.174].

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов МСУ осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов МСУ. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд.

Таким образом, формирование демократической государственности, качественное функционирование гражданского общества, достижение гармоничного взаимодействия государства и народовластия, обеспечение устойчивого социально-экономического развития предопределяют потребность в переосмыслении целого блока проблем в сфере местного управления и самоуправления. Поиск и использование оптимальной модели местного управления и самоуправления является одним из важнейших направлений государственного строительства.

1.2 Правовые основы местного самоуправления и управления в Республике Беларусь

Главной особенностью белорусской модели является сочетание на местном уровне элементов государственного управления и самоуправления. Как следует из ст. 117 Конституции Республики Беларусь, местное управление и самоуправление осуществляются гражданами страны через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

При этом органами самоуправления являются избираемые населением Советы депутатов (ст. 118 Конституции), а органами управления - исполнительные и распорядительные органы, возглавляемые руководителями, назначаемыми Президентом страны или в установленном им порядке местными Советами депутатов (ст. 119). При этом в соответствии со ст. 120 Конституции и те, и другие в пределах своей компетенции решают вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов [5, с.86].

Белорусская Конституция одновременно оперирует двумя понятиями «местное управление» и «самоуправление». Данные понятия хоть и описывают процесс организации власти на самом низком, наиболее приближенном к населению уровне публичной власти, тем не менее не являются идентичными.

Местное управление представляет собой управленческую деятельность, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления в местной территориальной единице. На практике местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы».

Анализ норм Конституции Республики Беларусь позволяет выделить две составляющие местной власти - государственную в лице исполнительных и распорядительных органов, а также самоуправленческую в лице местных Советов депутатов. При этом Конституция Беларуси хоть и не закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления, но зато четко определяет их исключительную компетенцию, к которой ст. 121 относит:

- утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

- определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

- назначение местных референдумов [20, с.16].

Конституционные нормы развиваются в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

В частности, в ст. 1 и 2 Закона дается нормативное определение понятий «местное самоуправление» и «местное управление». Под первым понимается «форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств».

В свою очередь, местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Основным звеном местного самоуправления, согласно ст. 9 Закона №108-З, являются Советы депутатов, подотчетные в своей деятельности гражданам и ответственные перед ними.

Интересно, что указанная норма одновременно называет Советы и звеном местного самоуправления, и представительным органом государственной власти, тем самым подчеркивая их двойственную природу. В свою очередь, ст. 38 Закона определяет, что исполнительные и распорядительные органы местного управления - это государственные органы, одновременно подчиненные и подконтрольные вышестоящим органам государственной власти и соответствующим Советам депутатов.

Из этого можно сделать вывод, что действующее белорусское законодательство хоть и предусматривает различия между местным управлением и самоуправлением, тем не менее исходит из того, что и то, и другое должны осуществляться во взаимосвязи и исходя из общих целей.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы призваны решать вопросы местного значения исключительно исходя из сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Они отвечают за исполнение решений, принятых вышестоящими государственными органами, и в то же время принимают решения по актуальным проблемам социально-экономического развития территории» [12, с.254].

Такой подход находит свое отражение и в принципах осуществления местного управления и самоуправления, закрепленных в ст. 3 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении», а именно:

- сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

- единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

- взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

- разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления.

Анализируя модель организации местной власти, закрепленную в Конституции и законодательстве Республики Беларусь, нельзя не отметить ее некоторое сходство с системой советов, существовавшей в СССР. Как и в Советском Союзе, в современной Беларуси система государственной власти опускается до самого низового - поселенческого - уровня. Однако у белорусской модели организации местного управления и самоуправления есть и существенные отличия от системы советов. Основным из них является положение представительных органов местной власти:

- в Советском Союзе советы обладали довольно широкой автономией в решении вопросов местного значения и самостоятельно формировали органы исполнительной власти;

- в современной Беларуси, как уже было сказано выше, местные Советы депутатов действуют исключительно в рамках довольно узкой компетенции, определенной им республиканским законодательством, и не имеют собственных полномочий по формированию исполнительных органов власти.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Закрепленная в Конституции Республики Беларусь и законодательстве страны модель организации местной власти в определенном смысле может быть отнесена к числу дуалистических моделей организации местной власти, основанных не на противопоставлении государственнической власти и самоуправления, а на их сочетании в разных пропорциях.

Конечно, белорусская модель вряд ли может быть рассмотрена как идеальное сочетание указанных форм народовластия, так как предусматривает явно гипертрофированное влияние центральной власти на деятельность органов местной власти.

Например, согласно ст. 122 Конституции Республики Беларусь не соответствующие законодательству решения местных Советов депутатов или местных исполнительных и распорядительных органов могут отменяться вне судебной процедуры вышестоящими органами власти, соответственно представительной или исполнительной.

В свою очередь, ст. 123 Конституции закрепляет за Советом Республики право распустить местный Совет депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства. При этом данная конституционная норма не предусматривает необходимости установления в судебном порядке факта нарушения законодательства народно избранным органом местного самоуправления.



Глава 2. Правовой статус органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

2.1 Порядок формирования, компетенция, гарантии и прекращение деятельности местных советов депутатов

Формирование демократической государственности, качественное функционирование гражданского общества, достижение гармоничного взаимодействия государства и народовластия, обеспечение устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь предопределяют потребность в переосмыслении целого блока проблем в сфере местного управления и самоуправления. Поиск и использование оптимальной модели местного управления и самоуправления является одним из важнейших направлений государственного строительства в Республике Беларусь.

В соответствии с законодательством, Советы являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц Республики Беларусь и основным звеном системы местного самоуправления. Советы обеспечивают на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления [6, с.162].

Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют систему Советов в Республике Беларусь, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный, базовый и областной. К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. К областному территориальному уровню относятся областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Советов.

Советы являются юридическими лицами. Советы в своей деятельности исходят из интересов граждан, проживающих на соответствующей территории, и общегосударственных интересов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского значения, затрагивающих интересы подведомственных им территорий, вносят по ним свои предложения в вышестоящие органы.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Полномочия Совета сохраняются до открытия первой сессии Совета нового созыва [19, с.89].

Советы осуществляют свою деятельность через сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, а также путем реализации депутатами своих полномочий в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Советы самостоятельно определяют порядок своей деятельности в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними. Деятельность Советов обеспечивается за счет средств соответствующего местного бюджета.

Совет организует свою работу на основе регламента, в котором определяются порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Совета и его комиссий, голосования по принимаемым решениям, формирования и деятельности комиссий Совета, заслушивания отчетов об их работе, рассмотрения депутатских запросов, организации предварительного обсуждения населением важных вопросов местного значения и решения других вопросов организации работы Совета и его комиссий, а также ответственность депутатов в соответствии с законодательством Республики Беларусь за систематическое неучастие в работе Совета без уважительных причин.

Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, не реже одного раза в квартал. Первая сессия вновь избранного Совета созывается соответствующей территориальной избирательной комиссией при избрании более 50 процентов депутатов от общей численности, установленной для данного Совета, не позднее чем через 30 дней после выборов [14, с.16].

Заседания вновь избранного Совета до избрания председателя Совета ведет председатель территориальной избирательной комиссии, а в его отсутствие - член комиссии, исполняющий обязанности председателя.

Сессии Совета созываются председателем Совета, а в случае невозможности исполнения им своих обязанностей или по его поручению - его заместителем. Сессия Совета может быть также созвана:

-президиумом Совета;

-по инициативе не менее чем одной трети депутатов, председателя соответствующего исполнительного комитета, а также избирателей, проживающих на данной территории, в количестве не менее 10 процентов их списочного состава;

-по требованию Президента Республики Беларусь, вышестоящего Совета в случаях нарушения Советом законодательства, ущемления прав и охраняемых законом интересов граждан.

Сессия Совета проводится открыто и гласно, за исключением случаев, когда по решению Совета необходимо проведение закрытого заседания. Сессия правомочна, если в ней участвует более половины от числа избранных депутатов.

Вопросы на рассмотрение сессии Совета могут вносить председатель Совета, президиум и другие органы Совета, депутаты, а в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, - председатель исполнительного комитета, исполнительный комитет, местная администрация, органы территориального общественного самоуправления, избиратели.

Советы самостоятельно образуют свои органы, определяют их структуру и полномочия, устанавливают расходы на их содержание в соответствии с настоящим Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь. Организационно-техническое и иное обеспечение деятельности Совета и созданных им органов осуществляется аппаратом Совета и исполнительным комитетом.

В областных (Минском городском), районном, городском (города областного подчинения) Советах создаются президиумы. Работу городского (города районного подчинения), поселкового и сельского Советов организует председатель соответствующего Совета. В состав президиума Совета входит председатель Совета, его заместитель (заместители), председатели постоянных комиссий Совета. По решению Совета в состав президиума могут входить иные депутаты Совета. Председатели постоянных комиссий, входящие в состав президиума, исполняют свои обязанности, не порывая с основной служебной или производственной деятельностью [7, с.149].

Основной формой деятельности президиума Совета является заседание. Заседания президиума Совета проводятся по мере необходимости, не реже одного раза в квартал. Заседания президиума Совета созывает и ведет председатель Совета, а в его отсутствие - заместитель председателя Совета. Решения президиума Совета принимаются большинством голосов от его состава. Заседание президиума Совета является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от его состава.

Председатель Совета избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва. Председатель сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) Совета одновременно по должности является председателем соответствующего исполнительного комитета.

Кандидатуры на должности председателей областных (Минского городского) Советов вносятся депутатами соответствующих Советов, а на должности председателей иных Советов - депутатами соответствующих Советов и председателями соответствующих вышестоящих Советов. В том же порядке вносятся предложения об освобождении председателей Советов от занимаемых должностей. Председатель Совета считается избранным, если за него проголосовало более половины от числа избранных депутатов соответствующего Совета [24, с.138].

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов Советов избираются постоянные комиссии. В сельских Советах постоянные комиссии, за исключением мандатных, могут не образовываться. Порядок избрания и деятельности постоянных комиссий определяется регламентом Совета.

Для работы в комиссиях могут привлекаться в порядке, определенном регламентом Совета, консультанты и эксперты с правом совещательного голоса. Рекомендации постоянных комиссий подлежат рассмотрению соответствующими государственными органами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, органами территориального общественного самоуправления. О результатах рассмотрения рекомендаций и принятых мерах сообщается комиссии в месячный срок.

Советы полномочны решать вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Республики Беларусь. Другие не предусмотренные законодательством Республики Беларусь полномочия осуществляются Советами, если они им делегированы в установленном порядке иными государственными органами.

Отношения органов местного управления и самоуправления строятся по трем основным направлениям, где они тесно взаимодействуют.

Прежде всего, они реализуются через принимаемые местными представительными органами правовые акты, которые местные органы исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь.

Другое направление проходит в согласовании их интересов при утверждении местного бюджета.

Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества местных органов исполнительной власти с распорядительными касается законопроектной работы. Как субъект законодательной инициативы на местном уровне, местный орган исполнительной власти обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, вносит их в представительный орган, назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных, рабочих и иных комиссиях по доработке проектов.

Местный орган исполнительной власти осуществляет исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов Республики Беларусь, актов Президента и Правительства Республики Беларусь. Местный орган исполнительной власти обеспечивает права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан.

Местный орган исполнительной власти подотчетен соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Решения местного органа исполнительной власти, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на подведомственной территории предприятиями, учреждениями, организациями, органами местного самоуправления и гражданами. Такие решения не могут быть отменены другими органами государственной власти, управления и самоуправления [16, с.196].

Местный орган исполнительной власти вправе предъявить в суд требования о признании недействительными актов органов государственного управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на данной территории, и приостанавливать исполнение этих актов до принятия решения судом.

В случаях стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров и нарушений общественного порядка местный орган исполнительной власти вправе и обязан осуществлять предусмотренные законом меры по обеспечению личной безопасности граждан, защиты их прав и законных интересов, охране всех форм собственности.

Таким образом, говоря об управлении делами общества, следует выделять такую его самостоятельную область, как управление государственными делами, которое осуществляется всеми органами государства. Среди них законодательство выделяет особую группу - местные органы государственного управления, которые специально созданы для осуществления этого вида государственной деятельности.

Аппарат, осуществляющий государственное управление на местах, строится и функционирует в соответствии с социально-политическими и организационными принципами.

2.2 Порядок формирования, компетенция, гарантии и прекращение деятельности местных органов исполнительной власти

Местный орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, определенный территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Из определения следует, что этот орган:

- является частью государственного аппарата;

- имеет свою структуру;

- имеет определенный территориальный масштаб деятельности и свою компетенцию;

- образован в соответствии с законодательством;

- выступает от имени государства;

- осуществляет руководство в различных сферах деятельности (в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической).

Образование, структура, порядок деятельности и компетенция местных органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией, законами, положениями об органах. Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью [25, с.143].

Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и прекращается в связи с их упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Характерные черты местных органов исполнительной власти:

- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

- наделены оперативной самостоятельностью в рамках своей территории;

- имеют, как правило, постоянные штаты;

- образуются вышестоящими органами;

- наделены правом распорядительства (правом издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера);

- подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления.

При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения - вертикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует.

Местные органы исполнительной власти занимают достаточно значительное место в системе государственных органов как по совей компетенции, так и по значимости с позиции государственного строительства.

Местное самоуправление осуществляется гражданами через местные исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания. Местные Советы депутатов являются представительными органами государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц и основным звеном местного самоуправления [17, с.92].

Конституцией установлена исключительная компетенция местных Советов депутатов по следующим вопросам: утверждения программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установления в соответствии с законом местных налогов и сборов; определения в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначения местных референдумов.

В соответствии с Основным Законом руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов. Конституция Республики Беларусь устанавливает обязательную силу на соответствующей территории решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах своей компетенции, что является одной из гарантий их эффективной деятельности.

Органы территориального общественного самоуправления являются третьим элементом системы местного управления и самоуправления, По месту жительства могут проводиться собрания граждан:

- эти собрания созываются по мере необходимости, по не реже двух раз в год;

- собрания правомочны при участии в них более половины жителей или их представителей (собрания представителей проводятся лишь в тех случаях, когда проведение общего собрания граждан затруднено);

- в работе собраний принимают участие лица, достигшие 16 лет, или их представители;

- созывают собрание исполнительные комитеты юродских, районных в городе Советов народных депутатов;

- полномочия собраний граждан по месту жительства очень разнообразны, вплоть до рассмотрения проектов законов, иных законодательных актов высших органов государственной власти и управления, решении местных Советов, вынесенных на обсуждение населения, рассмотрения отчётов о работе исполнительных комитетов местных Советов, их отделов и управлений, культурно-просветительных и медицинских учреждений, школ, предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д. [9, с.96].

В случае несоответствия решения собрания граждан по месту жительства законодательству его исполнение может быть приостановлен исполкомами, а само решение отменено соответствующим Советом с последующим сообщением об этом собранию граждан.

На местном уровне действуют также общественные, сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, создаваемые территориальному принципу:

- эти комитеты избираются открытым голосованием сроком на два с половиной года на собраниях граждан;

- заседания этих общественных комитетов созываются их председателями по мере необходимости, не реже одного раза в квартал и правомочны при наличии более половины состава;

- комитеты в своей деятельности подотчетны избравшим их собраниям граждан, соответствующим Советам и их исполнительным органам.

Четвертым элементом системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь являются местные референдумы.

В соответствии с законодательством Республики Беларусь, исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета. Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом.

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.

Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Исполнительный комитет также решает вопросы, отнесенные к компетенции соответствующего Совета, в пределах полномочий, предоставленных ему Советом или им делегированных. Исполнительный комитет не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующего Совета, а Совет - в компетенцию исполнительного комитета, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь [21, с.83].

Председатели исполнительных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами. Срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) исполнительного комитета равен сроку полномочий соответствующего Совета.

В своей деятельности председатель областного (Минского городского) исполнительного комитета подотчетен и подконтролен Президенту Республики Беларусь, Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, председатель исполнительного комитета первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, а по вопросам, отнесенным к компетенции Совета, подотчетен соответствующему Совету. Не допускается совмещение должности председателя исполнительного комитета с любой другой должностью, выполнение оплачиваемых работ, кроме связанных с преподавательской, научной, творческой деятельностью.

Первый заместитель председателя областного (Минского городского), районного, городского исполнительного комитета осуществляет по поручению председателя исполнительного комитета определенные полномочия и замещает председателя исполнительного комитета в случаях его отсутствия или невозможности исполнения им своих обязанностей.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

Заседания местной администрации проводятся ее главой по мере необходимости, не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава местной администрации. Решения местной администрации принимаются простым большинством голосов от установленного состава местной администрации. Структура и штатная численность местной администрации утверждаются исполнительным комитетом [23, с.127].

Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Городские Советы по предложению соответствующих исполнительных комитетов утверждают сметы расходов местных администраций, а также отчеты об их исполнении. но