Норми конституційного і бюджетного законодавства, які визначають предмет і зміст закону про Державний бюджет України

Конституція України виділяє трьох суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України: Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України Див.: Стаття 93 Конституції України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Як зазначають вчені конституціоналісти, цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним, будь-яка інша особа чи орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до Верховної Ради України лише визначеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 4-те, виправл. та доповн. - К.: Атака, 2006. - С. 290-291.. Наявність у особи чи органу права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада України зобов'язана розглянути внесений ними законопроект або законодавчу пропозицію. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року суб'єкти права законодавчої ініціативи можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які згідно з Конституцією України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи Див.: Рішення Конституційного Суду України від 17.05.2001р. №5-рп/2001 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 93 Конституції України, частини першої статті 35 Закону України “Про бюджетну систему України” (справа про зміни до закону про бюджет)// Офіційний вісник України. - 2001. - №21. - ст. 958.. Згідно статті 96 Конституції України право подання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік належить виключно Кабінетові Міністрів України Див.: Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Таким чином, стосовно законопроекту про Державний бюджет право законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада України зобов'язана розглянути лише той законопроект про Державний бюджет України, який внесений Кабінетом Міністрів України. Щодо реалізації права законодавчої ініціативи урядом, то в юридичній літературі зазначається, що вона має певну специфіку, адже хоча уряд наділений правом вносити законопроект про Державний бюджет України, поправки і доповнення до такого проекту під час його розгляду у Верховній Раді України можуть вносити й інші суб'єкти права законодавчої ініціативи Совгиря О.В., Шукліна Н.Г. Конституційне право України: Навч. посібник. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - С. 390.. Практика бюджетного процесу свідчить про врахування численних поправок і пропозицій до законопроекту “Про Державний бюджет України” народних депутатів України, Президента України, при прийняті Закону України “Про Державний бюджет України”. Однак в якості основи, до якої вносяться всі ці зміни і доповнення, завжди виступає законопроект розроблений і внесений до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України. Специфіка права бюджетної ініціативи, яка відрізняє його від права законодавчої ініціативи також полягає в тому, що це право уряду не є його диспозитивним правом. Уряд не володіє свободою волі у вирішенні питання реалізовувати чи не реалізовувати йому це право Карасева М.В, Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). - М.: Юристъ, 2005. - С. 65.. Уряд зобов'язаний реалізувати свою бюджетну ініціативу. Більше того, в статті 96 Конституції України визначені точні строки реалізації бюджетної ініціативи уряду.

Встановлення конкретної дати, до настання якої Кабінет Міністрів України зобов'язаний подати до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік є важливою гарантією проти запізнення прийняття бюджетного закону. Цією датою згідно частини 2 статті 96 Конституції України є 15 вересня кожного року Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. В системі гарантій проти запізнення прийняття бюджетного закону, таке конституційне положення має конкретний характер Див.: Финансовое право зарубежных стран: исследование, рефераты, законодательные акты/ Под ред. А.Н. Козырина. - М.: Готика, 2005. - С. 215..

Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, Верховній Раді України, як зазначає Л.К. Воронова Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. - К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - С. 154., подаються два додатки:

Першим додатком є пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України, яка повинна містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм у розрізі територій. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозицій Верховної Ради України до них, якщо вони були прийняті Верховною Радою України;

ґ) аналітичні дані, розрахунки з обґрунтуваннями особливостей міжбюджетних взаємовідносин, а саме:

детальні розрахунки прогнозного загального обсягу доходів та видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, за видами доходів та за функціями;

базові показники та результати обрахунку індексів відносної податкоспроможності в розрізі місцевих бюджетів;

детальний розрахунок розміру фінансового нормативу бюджетної забезпеченості по функціях та видах місцевих бюджетів;

детальний розрахунок коригуючих коефіцієнтів та коефіцієнту вирівнювання;

розрахунки обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам за видами пільг і допомог та детальними фінансовими та кількісними показниками;

д) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

е) прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди Див.: частина 1 статті 38 Бюджетного кодексу України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189.;

Другим додатком до проекту Закону про Державний бюджет до Верховної Ради України подаються:

- прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

- перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових платежах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

- показники видатків Державного бюджету України, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;

- зведення та структура фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу;

- перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України;

- доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;

- проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створюються за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону;

- пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України (подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету);

- інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Кабінет Міністрів України Див.: частина 1 статті 38 Бюджетного кодексу України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189..

Після внесення проекту закону “Про Державний бюджет України” та супроводжуючих його документів до Верховної Ради України, його реєстрації, розпочинається друга стадія бюджетного процесу визначена статтею 19 Бюджетного кодексу України. Крім того, відповідно до частини 2 статті 28 Бюджетного кодексу України проект закону про Державний бюджет підлягає обов'язковій публікації в газеті “Урядовий кур'єр” не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України Див.: Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189..

Підсумовуючи вище викладене, можна зазначити, що процедура внесення проекту закону “Про Державний бюджет України” до Верховної Ради України безпосередньо визначається Конституцією. Конституція України наділяє виключним правом розробки та внесення до парламенту проекту закону “Про Державний бюджет України” Кабінет Міністрів України. Зазначене право не є його диспозитивним правом. Уряд не володіє свободою волі у вирішенні питання реалізовувати чи не реалізовувати йому це право. Уряд зобов'язаний реалізувати свою законодавчу бюджетну ініціативу. Більше того, Конституція України визначає точні строки реалізації бюджетної ініціативи уряду. Встановлення конкретної дати, до настання якої Кабінет Міністрів України зобов'язаний подати до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік є важливою гарантією проти запізнення прийняття бюджетного закону. В системі гарантій проти запізнення прийняття бюджетного закону, таке конституційне положення має конкретний характер.

2.3 Конституційні основи розгляду та затвердження Закону України “Про Державний бюджет України”

Цікавою особливістю конституційного бюджетного процесу є те, що хоча Конституція України і передбачає існування в Україні двох суб'єктів, які мають право приймати закони - народ України і єдиний орган законодавчої влади в Україні - Верховна Рада України, правом приймати закони “Про Державний бюджет України” наділена лише Верховна Рада України. Конституція України, в статті 74, прямо забороняє проводити всеукраїнський референдум з даного питання Див.: Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Таку заборону вчені пояснюють тим, що громадянин, яким би компетентним він не був, не може в деталях зрозуміти складний механізм публічних фінансів на державному рівні, а принципи єдності бюджетної каси та заборони на спеціалізацію податку (у відповідності з яким податки не повинні призначатись для конкретних державних видатків) не дозволяють йому зі знанням справи оцінити суспільну корисність введення того чи іншого податку. Внаслідок цього при винесенні питання про бюджет, оподаткування на референдум, загальні збори громадян необхідне рішення може бути не прийняте, а це позбавить державну владу фінансових ресурсів і приведе до її паралічу Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М, 2002. - С. 26.. Конституції багатьох демократичних держав, регламентуючи порядок проведення референдуму, виключають питання, які стосуються податків, бюджету та інших фінансових інструментів, з числа тих, які можуть бути поставлені на всенародне голосування (стаття 106 Конституції Естонії Див.: Конституции государств Европы: В 3Т. Т.3/ Под общей редакцией и со вступительной статьей директора института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 735., стаття 75 Конституції Італії Див.: Конституции государств Европы: В 3Т. Т.2/ Под общей редакцией и со вступительной статьей директора института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 116., стаття 151 Конституції Албанії Див.: Конституции государств Европы: В 3Т. Т.1/ Под общей редакцией и со вступительной статьей директора института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 211.). У відповідності з пунктами 3 і 4 статті 3 Федерального конституційного закону від 10 жовтня 1995 року №2-ФКЗ “Про референдум в Російській Федерації”, на референдум не можуть виноситися питання прийняття і зміни федерального бюджету, виконання і зміни внутрішніх фінансових зобов'язань держави, введення, зміна і відміна федеральних податків і зборів, а також звільнення від їх сплати Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №42. - ст. 3921.. Необхідно відмітити, що з цього загального правила є винятки. Вони пов'язані з історично сформованою практикою проведення референдумів в “малих” країнах Європи. Так, наприклад, законодавство Ліхтенштейну передбачає обов'язкове проведення референдуму у випадку, якщо парламент відхилив фінансовий законопроект, внесений в порядку народної ініціативи, в Ісландії проведення референдуму передбачено тоді, коли прийнятий парламентом фінансовий законопроект не підписує президент Див.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М, 2002. - С. 27..

Виключність саме Верховної Ради України в даному питанні пов'язана з тим, що вона згідно статті 75 Конституції України є парламентом. В теорії конституціоналізму парламент визначається як найвищий загальнодержавний представницький орган народу, який обирається народом (корпусом виборців), соціальне призначення якого - виражати суверенну волю народу шляхом регулювання найважливіших суспільних відносин законами, а також здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади та найвищих посадових осіб Органи державної влади України/ За ред. В.Ф. Погорілка: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2002. - С. 30.. Верховенство та суверенітет парламенту в системі державної влади проявляється в наступному: 1) Верховенство права приймати закони і верховенство законів (правом приймати закони з усіх органів державної влади володіє лише парламент, закони мають найвищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів Див.: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) №17 від 17 жовтня 2002 року// Офіційний вісник України. - 2002. - 44. - ст. 2045.); 2) право затверджувати Державний бюджет та встановлювати податки; 3) колективна відповідальність уряду перед парламентом; 4) право затверджувати суддів; 5) відсутність інших подібних конкуруючих влад Органи державної влади України/ За ред. В.Ф. Погорілка: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2002. - С. 30-31..

На рівні місцевого самоврядування громадяни не відсторонюються від безпосереднього вирішення фінансових питань, хоча цей спосіб і не є основним. Так, відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Проводячи порівняльний аналіз участі громадян у вирішенні фінансових питань на місцевому рівні в різних країнах, можна відзначити, що, наприклад, в окремих суб'єктах Російської Федерації регіональне законодавство визначає інститути прямої (безпосередньої) демократії в якості єдиного способу регулювання відносин в сфері місцевих фінансів. Так, у відповідності зі статтею 11 закону Республіки Дагестан від 9 жовтня 1996 року №16 “Про збори (зібрання) громадян в Республіці Дагестан” у виключній компетенції зборів громадян знаходяться питання затвердження місцевого бюджету і звіту про його виконання, встановлення місцевих податків і зборів Див.: Закон Республики Дагестан “О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан”// Дагестанская правда. - 1996. - №206. - ст. 8.. Аналогічна норма міститься в Положенні про збори (зібрання), конференції громадян в Республіці Бурятія, затвердженому постановою Народного Хуралу від 20 червня 1996 року № 347-1. В статті 5 цього нормативного акту до виключної компетенції зборів (зібрання), конференції громадян віднесені питання затвердження проекту кошторису видатків і звіту про його виконання, а також встановлення самообкладання Положение “О собрании (сходе), конференции граждан в Республике Бурятия”. Утверждено Постановлением Народного Хурала от 20 июня 1996 года №347-1// Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. - 1996. - №14. - ст. 98..

Як справедливо зазначає Н.В. Теремцова, закони про бюджет розглядаються в пріоритетному порядку і, як правило, їх ухваленню передує ретельний аналіз. Це обумовлено важливістю ухвалення даного фінансового плану держави, що передбачає витрати і доходи на поточний фінансовий рік. Відповідно до яких, відбувається фінансування основних задач і функцій держави Теремцова Н.В. Загальнотеоретичні питання бюджетного процесу в Україні (порівняльний аналіз)// Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. Випуск 9. - Ужгород: Поліграф-центр “ЛІРА”, 2008. - С. 438..

Розпочинається процедура розгляду проекту Закону “Про Державний бюджет” з його представлення Міністром фінансів України на пленарному засіданні Верховної Ради України. Під час подання проекту Закону “Про Державний бюджет України” у Верховній Раді України також виступає Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з доповіддю про відповідність проекту Закону “Про Державний бюджет України” вимогам Бюджетного кодексу України, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Доповідь Голови комітету здійснюється у межах його компетенції, встановленої статтею 27 Закону України “Про комітети Верховної Ради України” Див.: Закон України “ Про комітети Верховної Ради України ”// Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 17. - Ст. 146. та частини 4 статті 109 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:

1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;

2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189..

Доповідь Голови Комітету з питань бюджету базується на аналізі поданих Кабінетом Міністрів України разом із проектом закону матеріалів, передбачених статтею 38 Бюджетного кодексу України, інформації Рахункової палати України про поточне виконання Державного бюджету на поточний рік та Висновків і пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет. Тобто у даному випадку, як зазначає Л.А. Савченко, суб'єктом контролю за відповідністю проекту бюджетному законодавству виступає бюджетний комітет, який готує висновки Савченко Л.А. Повноваження суб'єктів контролю на другій стадії бюджетного процесу// Науковий вісник Чернівецького університету. - 2003. - Випуск 172. - Правознавство. - С. 83..

За результатами обговорення проекту Закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення в разі невідповідності Бюджетному кодексу України та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. У процесі вивчення поданого проекту Закону про Державний бюджет України Верховна Рада України також контролює врахування урядом пропозицій і доручень, що були подані парламентом при прийнятті Основних напрямів бюджетної політики. У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет уряд зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет України на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України.

Міністр фінансів України повторно представляє проект Закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України. На парламентському засіданні представлений проект обговорюється повторно і у разі позитивного результату приймається до розгляду і передається на опрацювання до парламентських комітетів.

На підготовку проекту Закону про Державний бюджет України до першого читання відводиться до 10 днів (до 1 жовтня - якщо проект був прийнятий до розгляду після його представлення на засіданні Верховної Ради, до 6 жовтня - якщо він був відхилений і відправлений на доопрацювання до Кабінету Міністрів України та прийнятий до розгляду після повторного представлення урядом). За цей час проект Закону України про Державний бюджет України розглядається народними депутатами України, у парламентських комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України. Комітети Верховної Ради України формують свої пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет України і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України та Бюджетного кодексу України парламентські комітети призначають представників для участі у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, прийняття пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету припиняється. Крім зазначених матеріалів, Комітет з питань бюджету отримує постатейні пропозиції до проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, подані Рахунковою палатою України для розгляду і врахування при доопрацюванні проекту бюджету в межах її компетенції, встановленої Конституцією України, Бюджетним кодексом України та Законом України “Про Рахункову палату Верховної Ради України” Закон України “Про Рахункову палату Верховної Ради України”// Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №43. - ст. 213..

Аналогічні процедури розгляду проектів актів про державний бюджет є в законодавстві європейських країн. Зокрема, як зазначає О.П. Орлюк, у Франції, перш ніж потрапити до галузевих комітетів, подані урядом бюджетні документи аналізують фінансові комітети обох палат парламенту Орлюк О.П. Фінансове право: Навч. Посібник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - С. 188.. Виняток складає Велика Британія, де не має спеціалізованого комітету питань бюджету, і проект бюджету розглядається комітетом всієї палати, який засідає в якості Комітету по асигнуванню у випадку коли обговорюються державні видатки, і Комітету шляхів і засобів у випадку обговорення державних доходів. Комітет всієї палати - це сама палата, перетворена в комітет для постатейного обговорення фінансових законопроектів Финансовое право. Учебник/ Под ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С. 424..

Не допускається внесення пропозицій щодо змін до прогнозу податкових надходжень, крім випадку, коли за висновком Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Міністерства фінансів України та Рахункової палати виявлено неточності у їх розрахунку. Як зазначає Л.А. Савченко, на даному етапі всі ці органи виступають суб'єктами контролю Савченко Л.А. Повноваження суб'єктів контролю на другій стадії бюджетного процесу// Науковий вісник Чернівецького університету. - 2003. - Випуск 172. - Правознавство. - С. 83..

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет і готує Висновки і пропозиції до нього (Бюджетні висновки), а також порівняльну таблицю по пропозиціях суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується врахувати або відхилити. Відповідно до рішень Комітету з питань бюджету (викладених у протоколах) формулюються Висновки і пропозиції до проекту закону про Державний бюджет. У запропонованих бюджетних висновках мають враховуватись лише ті пропозиції суб'єктів права законодавчої ініціативи, які відповідають пункту 2 статті 40 Бюджетного кодексу України Див.: Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189.. Показники, що містяться у Висновках і пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України, мають бути збалансованими. Комітет може запропонувати Верховній Раді України дати доручення урядові врахувати висловлені пропозиції при підготовці проекту закону про Державний бюджет до другого читання.

Разом із схваленими Бюджетними висновками та порівняльною таблицею Комітет з питань бюджету розробляє і подає до Верховної Ради України проект постанови “Про схвалення висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України” на наступний рік, в якій, зокрема, передбачається вважати схвалені Бюджетні висновки складовою частиною проекту закону України про Державний бюджет.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України. У Бюджетних висновках відображаються як позитивні риси податного проекту, так і ті положення, що не відповідають змісту Бюджетної резолюції, нормам Бюджетного кодексу України та чинного законодавства України. За наявності зауважень Комітету з питань бюджету запропоновані Висновки і пропозиції містять пропозиції щодо внесення змін та доповнень до проекту закону про Державний бюджет. Після виступу Голови Комітету з питань бюджету починаються парламентські дебати, в яких беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України. За результатами обговорення відбувається голосування щодо поданого Комітетом з питань бюджету проекту Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет. Голосування може відбуватись як у цілому, так і постатейно.

Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України і затверджуються постановою Верховної Ради України Савченко Л.А. Повноваження суб'єктів контролю на другій стадії бюджетного процесу// Науковий вісник Чернівецького університету. - 2003. - Випуск 172. - Правознавство. - С. 83.. Разом зі схваленням Бюджетних висновків Комітету з питань бюджету, які розглядаються як складова частина проекту закону України про Державний бюджет, останній приймається у першому читанні шляхом прийняття вищезазначеної постанови. Затверджені Бюджетні висновки Верховної Ради України передаються до Кабінету Міністрів України, якому доручається доопрацювати проект закону про Державний бюджет України з урахуванням схвалених Бюджетних висновків та подати його на друге читання до 3 листопада.

Отримавши схвалені Бюджетні висновки Верховної Ради України та затверджений у першому читанні законопроект про Державний бюджет України на наступний рік, Кабінет Міністрів України у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, проект закону про Державний бюджет України, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Разом з доопрацьованим проектом бюджету уряд також подає порівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків з мотивованими поясненнями стосовно неврахованих пропозицій. При доопрацюванні проекту закону про Державний бюджет для розгляду його у другому читанні уряд повинен залишити ті статті та показники, що пропонувалися ним до першого читання або були схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. Будь-яке внесення змін, у тому числі у вигляді нових текстових статей, тягне за собою необхідність детального обґрунтування.

Для підготовки розгляду поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет у другому читанні Комітет Верховної Ради України з питань бюджету протягом трьох днів після його внесення готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. Мета другого читання - обговорення парламентом питання щодо прийняття до уваги та внесення відповідних змін, запропонованих у Бюджетних висновках Верховною Радою України Кабінету Міністрів України при підготовці останнім проекту закону про Державний бюджет до другого читання Орлюк О.П. Фінансове право: Навч. Посібник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - С. 192..

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів України або особи, яка виконує його обов'язки. Обов'язковою умовою проведення другого читання є співдоповідь Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків, яких дійшов Комітет з питань бюджету про врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання. Обговорення висновків щодо відповідності доопрацьованого проекту закону відбувається на засіданнях Комітету з питань бюджету і оформлюється протоколами, в яких фіксуються основні показники. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає в першу чергу затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту) доходів і видатків Державного бюджету України з подальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, поданого кабінетом Міністрів України на друге читання.

Після затвердження граничного розміру дефіциту Державного бюджету Верховна Рада України приймає проект закону про Державний бюджет постатейно. При цьому обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Дозволяються тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей. Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів України може запропонувати прийняти закон про Державний бюджет України у цілому. Якщо були прийняті поправки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бюджету, уряд на свій розсуд може або відразу запропонувати свої поправки для скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради України перерву для доопрацювання проекту бюджету. Якщо після обговорення і прийняття поправок уряду досягнуто затвердженого граничного розміру дефіциту бюджету, верховна Рада голосує проект бюджету в цілому. Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада розглядає питання про пропорційне скорочення всіх статей видатків, крім захищених. У разі прийняття рішення про пропорційне скорочення статей видатків Верховна Рада України за поданням уряду затверджує перелік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків за всіма іншими статтями.

Заслухавши доповідь Міністра фінансів України щодо проекту закону про Державний бюджет на наступний рік, підготовленого до другого читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, та врахувавши результати його обговорення, Верховна Рада України приймає постанову про проведення чергового пленарного засідання парламенту в режимі прийняття рішення у третьому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому Див.: пункт 3 статті 43 Бюджетного кодексу України // Відомості Верховної Ради. - 2001. - №37-38. - Ст. 189..

На третє читання має бути поданий доопрацьований проект закону про Державний бюджет України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених народними депутатами України при обговоренні цього законопроекту у другому читанні. До положень, що мають бути прийняті у другому читанні і не можуть бути перенесені на третє читання належать такі: 1) визначення загального обсягу дефіциту (профіциту) Державного бюджету України; 2) визначення загального обсягу доходів і видатків Державного бюджету України; 3) обсяг міжбюджетних трансфертів; 4) інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. До вирішення зазначених питань у другому читанні проект закону про Державний бюджет не може бути переданий на доопрацювання і підготовку до третього читання Орлюк О.П. Фінансове право: Навч. Посібник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - С. 193.. Будь-які інші статті проекту закону про Державний бюджет України, не прийняті Верховною Радою України у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні.

Проект закону доопрацьовують Комітет з питань бюджету разом з Кабінетом Міністрів України, який делегує Міністерству фінансів України повноваження з офіційного направлення пропозицій уряду щодо доопрацювання проекту Державного бюджету на наступний рік. У той же час Бюджетний кодекс не встановлює прямого обов'язку профільного парламентського комітету враховувати надіслані пропозиції або обговорювати їх на засіданні Комітету з питань бюджету. На відміну від першого і другого читання, де голова профільного парламентського комітету виступав зі співдоповіддю разом із Міністром фінансів України, який заявляв поданий проект закону про Державний бюджет, ініціатива представлення проекту закону у третьому читанні належить саме Голові Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, а Міністр фінансів у свою чергу виступає із співдоповіддю. Такий порядок відображає суть проведення третього читання - обговорення і голосування проекту закону в цілому, на підставі врахованих урядом і парламентом змін та пропозицій, що вносилися до поданого проекту при розгляді його у першому та другому читаннях.

Затвердження Державного бюджету України законом здійснюється на підставі пункту 1 частини 2 статті 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.. Згідно зі статтею 91 Конституції України прийняте Верховною Радою України Рішення про затвердження Закону про Державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих “за” голосів від її конституційного складу Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44..

Закон про Державний бюджет повинен прийматися Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Однак, закріплення у Бюджетному кодексі України терміну перебування проекту закону про Державний бюджет на розгляді Верховної Ради України - з 15 вересня по 1 грудня року, що передує плановому, не є гарантією, що такий термін не буде порушений при проведенні парламентських слухань та доопрацювання і подання проекту Кабінетом Міністрів України. На жаль, констатує Л.К. Воронова, через неузгодженість дій законодавчої та виконавчої гілок державної влади всі строки встановлені Бюджетним кодексом, не витримуються. У статті 45 Бюджетного кодексу встановлено порядок визначення терміну перебування законопроекту про Державний бюджет у Верховній Раді України. Враховується тільки термін перебування законопроекту у Верховній Раді України, а термін, на який Верховна Рада кожного разу після подання його на розгляд Урядом, повертає знов Уряду не враховується Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. - К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - С. 161..

Для прикладу можна зазначити, що бюджетний процес в зарубіжних країнах характеризується різноманітними особливостями, що обумовлені формою державного устрою, економікою країни, історичними традиціями. В країнах континентальної системи права бюджет приймається у вигляді єдиного акту, наприклад, у ФРН відповідно до абзацу 2 статті 110 Конституції ФРН, “бюджет затверджується бюджетним законом” Grundgesets fьr die Bundesrepublik Deutschland, Referat Цffentlichkeitsarbeit, Bonn 1998. - S 75.. На підставі статті 82 Конституції і Регламенту Уряду, Закон про бюджет після контрасигнації Федеральним Канцлером і федеральним Міністерством фінансів промульгується Президентом і публікується в офіційному виданні Grundgesets fьr die Bundesrepublik Deutschland, Referat Цffentlichkeitsarbeit, Bonn 1998. - S 64.. В Республіці Болгарія - Державний бюджет приймається у формі закону Народними зборами. Відповідно до пункту 3 статті 88 Конституції, прийнятої народними зборами, Закон про Державний бюджет публікується в “Державен вісник” не пізніше 15 днів після його ухвалення Конституція Республіки Болгарія// http://clin.iatp.by/ constitution/vost_europe/bolgaria-r.htm. В цей період, згідно статті 101 Конституції, Президент Республіки Болгарія може мотивовано повернути закон до Народних зборів на новий розгляд. При повторному розгляді обговорення законопроекту про Державний бюджет проходить в першому читанні Народними Зборами. Повторно прийнятий Закон про Державний бюджет опубліковується Президентом у 7-денний строк Конституція Республіки Болгарія// http://clin.iatp.by/ constitution/vost_europe/bolgaria-r.htm. У Франції - Парламент приймає Закон про фінанси, який визначає характер, розміри і призначення ресурсів і витрат держави з урахуванням економічної і фінансової рівноваги. Сам бюджет виступає не як акт, а як сукупність рахунків. Згідно зі статтею 47 Конституції Конституція Французької Республіки//http://clin.iatp.by/ constitution/west_europe/France-r.htm і статті 39 Ордонанса 1959 року, Уряд має право ввести в дію Закон про фінанси без голосування і схвалення: “Якщо Національні Збори не прийняли проект у першому читанні протягом сорока днів після його внесення. Уряд передає проект на розгляд до Сенату, який має ухвалити відповідне рішення протягом п'ятнадцяти днів. Якщо Парламент не ухвалив рішення протягом сімдесятиденного строку, положення проекту можуть бути введені в дію шляхом видання ордонансу. Якщо фінансовий закон, який встановлює доходи і видатки на бюджетний рік, з метою його прийняття не був внесений вчасно до початку бюджетного року, Уряд в терміновому порядку вимагає у Парламенту дозвіл на стягнення податків і надає на основі видання декрету кредити, посилаючись на погоджені статті бюджету” Теремцова Н.В. Загальнотеоретичні питання бюджетного процесу в Україні (порівняльний аналіз)// Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. Випуск 9. - Ужгород: Поліграф-центр “ЛІРА”, 2008. - С. 437.. Згідно зі статтею 49 Конституції, після обговорення в Раді Міністрів Прем'єр-міністр може порушити перед Національними Зборами питання про відповідальність уряду у зв'язку з голосуванням стосовно будь-якого законопроекту Конституція Французької Республіки//http://clin.iatp.by/ constitution/west_europe/France-r.htm. За таких умов законопроект вважається прийнятим, якщо протягом наступних двадцяти чотирьох годин не буде внесена і прийнята резолюція осуду відповідно до умов, визначених у попередній частині. В країнах англосаксонського права приймаються окремі законодавчі акти. Так, у США, де бюджет не має форми закону, приймаються два фінансові білі: по доходах і витратах. Сам закон є формою, що співпадає з резолюцією, на яку не накладається вето з боку Президента. Проте бюджет - основа для ухвалення білів (законів) Див.: Бюджетный процесс в зарубежных государствах/ Авт. кол.: Н.М. Касаткина, Д.А. Ковачев, В.И. Лашитский и др..; Отв. ред. И.Г. Тимошенко. - М., 1996. - С. 7-11..

Відповідно до статті 94 Конституції України Закон про Державний бюджет України підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом Конституція України. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44..

Частина 5 статті 94 Конституції України містить загальне положення, згідно якого закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Однак, відповідно до статті 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період. Ще в 1971 році видатний юрист-фінансист М.І. Піскотін писав, що “Бюджет, подібно однорічній рослині, існує тільки один рік. Після закінчення бюджетного року, який співпадає з календарним, на зміну одному бюджету приходить інший” Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). - М.: Юридическая литература, 1971. - С.63.. Закон про Державний бюджет публікується в офіційних виданнях. Доступність матеріалів про бюджет, зазначає Л.К. Воронова, - ознака демократичності, відкритості, прозорості дій влади. Кожен громадянин держави хоче знати, як будуть забезпечуватись його мінімальні потреби, скільки коштів відпускатиме держава на функціонування своїх органів Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. - К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - С. 165..

Підсумовуючи вище викладене, можна зазначити, що конституційна процедура розгляду та затвердження Закону “Про Державний бюджет” має свої особливості у порівнянні з розглядом та затвердженням звичайних законів. Ці особливості обумовлені специфікою даного правового акту та проявляються в наступному: 1) виключним правом на розгляд та затвердження Закону “Про Державний бюджет” володіє Верховна Рада України, як парламент, тобто єдиний орган державної влади в Україні, який має право виступати від імені Українського народу; 2) закон про Державний бюджет розглядається в пріоритетному порядку і його ухваленню передує ретельний аналіз. Це обумовлено важливістю ухвалення даного фінансового плану держави, що передбачає витрати і доходи на поточний фінансовий рік, відповідно до яких відбувається фінансування основних задач і функцій держави; 3) законодавчою базою розгляду та затвердження закону про Державний бюджет є Конституція України та Бюджетний кодекс України; 4) Бюджетний кодекс України закріплює терміни перебування проекту закону про Державний бюджет України на розгляді Верховної Ради України; 5) контроль за дотриманням бюджетного законодавства під час розгляду та затвердження закону про Державний бюджет здійснюють Міністерство фінансів України, Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункова палата. Метою такого контролю є забезпечення збалансованості бюджету. Під час його проведення виявляються відхилення від запланованих нормативів і застосовуються відповідні заходи з метою корегування нормативів, попередження їх порушень у майбутньому, виявляються порушення діючого законодавства та недоліки контролю, що здійснювався при складанні проекту бюджету.

2.4 Висновки до розділу

1. Своєчасне прийняття закону України “Про Державний бюджет”, в якому будуть втілені інтереси всіх соціальних верств населення, передбачені всі необхідні статті видатків та економічні перетворення які можуть вплинути на перегляд бюджетних показників впливає на розвиток держави. Однак, основний фінансовий план держави щорічно приймається значно пізніше зазначеного в Бюджетному кодексі України терміну. Це відбувається не тільки через те, що закон України “Про Державний бюджет” є найбільш заполітизованим законодавчим актом і на своєчасність його ухвалення впливають спроби представників різних соціальних груп і політичних партій добитися через бюджет певних благ для себе. А також через те, що механізм створення тексту бюджетного закону і набуття ним правових якостей далекий від досконалості.

2. Конституція України та Регламент Верховної Ради України передбачають можливість розробки законопроектів за власною ініціативою, за дорученням та за обов'язком. За власною ініціативою розробка законопроектів може здійснюватись будь-якими фізичними та юридичними особами. В другому випадку, розробка законопроектів здійснюється за дорученням Верховної Ради України. За власною ініціативою та за дорученням Верховної Ради України може здійснюватись розробка будь-якого законопроекту. Розробку законопроекту “Про Державний бюджет України” Конституція України в якості обов'язку покладає виключно на Кабінет Міністрів України. Таким чином, існує лише один вид законопроектів - законопроекти про Державний бюджет, розробка яких здійснюється за обов'язком і реалізація цього обов'язку покладається на один орган - Кабінет Міністрів України.

3. Розробка проекту бюджету є початком бюджетного процесу та від ретельності її проведення залежить якість складання основного фінансового плану держави і нормативного акту про нього. Під розробкою проекту бюджету, з юридичної точки зору, варто розуміти процедуру його складання. Проект Державного бюджету України набуває правового змісту, коли він починає відповідати вимогам, які законодавець висуває до проекту закону про Державний бюджет, але остаточно набуває статусу законопроекту тільки після його реєстрації у Верховній Раді України.

4. Процедура внесення проекту закону “Про Державний бюджет України” до Верховної Ради України безпосередньо визначається Конституцією. Конституція України наділяє виключним правом розробки та внесення до парламенту проекту закону “Про Державний бюджет України” Кабінет Міністрів України. Зазначене право не є його диспозитивним правом. Уряд не володіє свободою волі у вирішенні питання реалізовувати чи не реалізовувати йому це право. Уряд зобов'язаний реалізувати свою законодавчу бюджетну ініціативу. Більше того, Конституція України визначає точні строки реалізації бюджетної ініціативи уряду. Встановлення конкретної дати, до настання якої Кабінет Міністрів України зобов'язаний подати до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік є важливою гарантією проти запізнення прийняття бюджетного закону. В системі гарантій проти запізнення прийняття бюджетного закону, таке конституційне положення має конкретний характер.

5. Конституційна процедура розгляду та затвердження Закону “Про Державний бюджет” має свої особливості у порівнянні з розглядом та затвердженням звичайних законів. Ці особливості обумовлені специфікою даного правового акту та проявляються в наступному:

1) виключним правом на розгляд та затвердження Закону “Про Державний бюджет” володіє Верховна Рада України, як парламент, тобто єдиний орган державної влади в Україні, який має право виступати від імені Українського народу. Конституція України, в статті 74, прямо забороняє проводити всеукраїнський референдум з даного питання. Така заборона пояснюється тим, що громадянин, яким би компетентним він не був, не може в деталях зрозуміти складний механізм публічних фінансів на державному рівні, а принципи єдності бюджетної каси та заборони на спеціалізацію податку (у відповідності з яким податки не повинні призначатись для конкретних державних видатків) не дозволяють йому зі знанням справи оцінити суспільну корисність введення того чи іншого податку. Внаслідок цього при винесенні питання про бюджет, оподаткування на референдум, загальні збори громадян необхідне рішення може бути не прийняте, а це позбавить державну владу фінансових ресурсів і приведе до її паралічу;

2) закон про Державний бюджет розглядається в пріоритетному порядку і його ухваленню передує ретельний аналіз. Це обумовлено важливістю ухвалення даного фінансового плану держави, що передбачає витрати і доходи на поточний фінансовий рік, відповідно до яких відбувається фінансування основних задач і функцій держави;