Реформа уголовно-исполнительной системы в современной России

Если брать социальный аспект эффективности деятельности исправительных учреждений в плане достижения цели исправления осужденных, то в силу ряда объективных факторов (изоляция, тюремная атрибутика, субкультура, разрыв социально- полезных связей и др.) многие освобожденные из мест лишения свободы вновь совершают преступления.

По данным криминологов и статистики рецидив преступлений со стороны лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, составляет около 30 %. Учитывая данные обстоятельства, в ряде случаев высказывается мнение о том, что «о воспитательной роли колоний вообще говорить не приходится».

Действительно, места лишения свободы вряд ли можно рассматривать в качестве хорошего и надежного средства воспитания. Однако акцент в деятельности пенитенциарных учреждений (как показывает отечественный и зарубежный опыт) на достижение цели исправления осужденных ориентирует на улучшение условий отбывания наказания, обеспечение прав осужденных и гуманное обращение с ними, создает предпосылки для ресоциализации последних в обществе после отбытия ими наказания. Данные основополагающие идеи организации исполнения наказания находят свое закрепление в международно-правовых актах по вопросам исполнения наказания. Поэтому современные пенитенциарные реформы ориентированы на то, чтобы места лишения свободы способствовали исправлению осужденных. С учетом этой стратегической цели разрабатывались и осуществлялись мероприятия по совершенствованию деятельности исправительных учреждений в процессе реформы уголовно- исполнительной системы. Рассмотрим содержание указанных тенденций реформирования УФСИН РФ:

1. Одна из важных задач, которая решалась в процессе реформы УФСИН РФ- это обеспечение отбывания наказания лицами, совершившими преступления по месту их прежнего жительства или осуждения. Данное положение является одним из основополагающих требований международных стандартов, поскольку обеспечение отбывания наказания на минимальном удалении от места жительства является важным условием соблюдения прав не только осужденных, но их родственников. В частности, тем самым создаются условия для поддержания его связей с семьей, для последующей социальной адаптации освобожденных. При этом также сокращаются расходы на перевозку осужденных, обмен криминальным опытом во время таких массовых этапов. Такой подход создает условия для повышения роли территориальных органов власти в обеспечении контроля за деятельностью исправительных учреждений, оказания различного рода помощи, в том числе и для персонала. Реализация данной задачи осложнялось тем, что в период функционирования исправительно-трудовой системы советского государства места лишения свободы создавались преимущественно для решения экономических задач, что сказывалось и на их территориальном расположении и, как следствие этого, массовых перебросках осужденных. В результате, как показывают материалы переписи осужденных 1989 года, более 50 % осужденных отбывали наказание не по месту той территории, где они проживали до ареста. По отдельным видам ИУ данный показатель составлял еще большую цифру: на особом режима-60 %; в тюрьмах-72 %; ВУ-42 %; в женских ИУ строгого режима-90 %; в ИУ- поселениях-72 %. Это также приводило к тому, что в ряде областей (Архангельской, Кировской, Кемеровской, Пермской, Свердловской) число осужденных в расчете на 100 тысяч населения, превышало общие показатели по стране в 5-6 раз.

Решение данной проблемы (реализации территориального принципа отбывания наказания) осуществлялось по нескольким направлениям. Прежде всего, это максимальное сокращение перевозок осужденных по стране. Данная проблема лежала в плоскости административных мер, основанных на законе: ст. 73 Уголовно- исполнительного кодекса РФ (места отбывания наказания) достаточно четко определяла, что «осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации». Здесь же оговаривались и определенные исключения, касающиеся отдельных категорий осужденных, которые должны были отбывать наказание не по территориальному принципу, а по месту нахождения соответствующего исправительного учреждения. К таким категориям относятся: осужденные при особо опасном рецидиве, к пожизненному лишению свободы, осужденные женщины, несовершеннолетние осужденные, а также осужденные- иностранные граждане и лица без гражданства.

2. Одним из главных вопросов любой пенитенциарной реформы является реконструкция самой системы исправительных учреждений.

В этих целях существенным образом были улучшены условия проживания осужденных и материально- техническое устройство колоний. Основная цель данных преобразований заключалась в уменьшении тюремной атрибутики, увеличении жилой площади на одного осужденного (в исправительных колониях она не может быть меньше двух кв. метров, а в лечебно- профилактических учреждениях- пяти кв. метров), а также переходе к проживанию осужденных по типу общежития. Все это позволило существенно гуманизировать условия отбывания наказания.

Известно, что построение системы исправительных учреждений во многом предопределяется составом осужденных. За время проведения реформы произошло не только сокращение численности, но и качественное изменение состава осужденных. Выражается это, прежде всего, в повышенной криминогенности осужденных. Практически каждый четвертый осужден за умышленное убийство или умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый за разбойное нападение, грабеж, изнасилование. Около 60 % судимы неоднократно. Увеличивается число лиц, осужденных за бандитизм и участие в других организованных формированиях преступного мира. Изменения в составе осужденных существенным образом повлияли на наполняемость и структуру видов исправительных колоний: более быстрыми темпами стали расти исправительные колонии особого режима. После введения в действие в 1997 году нового Уголовного кодекса РФ численность осужденных здесь выросла на 27,1 % и составила на 1 января 2003 года более 68 тыс. человек. Только в 2002 году для размещения данной категории осужденных было открыто девять исправительных колоний особого режима и многочисленные изолированные участки в колониях строгого и общего режима.

Как было сказано выше, увеличение этой категории осужденных продолжается непрерывно с 1997 года, когда в новом УК РФ (ст.18 УК РФ) был значительно расширен круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве. Поэтому в их число попадали и те, кто несколько раз осужден за совершение преступлений средней тяжести, а также осужденные, впервые поступившие в места лишения свободы, которые ранее осуждались к лишению свободы условно или с отсрочкой исполнения приговора за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Все это привело к росту количества осужденных при особо опасном рецидиве и как следствие необходимости расширения сети исправительных колоний особого режима.

Представляется, что такой подход к развитию системы исправительных учреждений является не достаточно эффективным и перспективным по экономическим причинам (увеличиваются затраты на строительство колоний особого режима при сокращении колоний других видов режима), а также исправительным.

3. Реформа пенитенциарных систем, наряду с построением рациональной системы исправительных учреждений, предполагает также поиск новых подходов к организации исправительного воздействия на осужденных. Связано это с тем, что от эффективности воспитательной работы с осужденными зависит во многом то, каким человек выйдет из колонии, как он будет адаптирован к жизни на свободе. Происшедшие изменения в российском обществе, радикальное изменение духовно- нравственных ориентиров радикальным образом повлияли и на организацию воспитательной работы с осужденными. Выражается это, прежде всего, в качественном изменении средств исправительного воздействия, что нашло свое отражение в Концепции совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УФСИН РФ.

Общий смысл данных изменений заключается в том, что в практике исполнения наказания произошел переход от идеологизированного, жестко регламентированного процесса воспитания в рамках модели исправительно-трудового воздействия к более гибкой модели, ориентированной на максимально широкий спектр средств, исправительного воздействия, психолого-педагогические методы работы с осужденными взамен жестких форм давления на личность. С учетом этого в штаты исправительных учреждений введены такие должности как психолог, социальный работник. Психологическая служба уголовно- исполнительной системы насчитывает почти 3 тысячи специалистов. «За 10 лет функционирования психологической службы в УФСИН отчетливо выделились следующие виды работы с осужденными: психологическая диагностика, психопрофилактика деструктивных явлений среди осужденных, психологическая коррекция личности осужденных и их поведения». Также появились такие нетрадиционные для советского периода формы работы с осужденными как религиозное воспитание. В настоящее время в духовном воспитании осужденных принимают участие представители всех ведущих религий России: Русской Православной Церкви, Духовного управления мусульман Европейской части России, Федерации еврейских общин России, других концессий.

Итак, наши предложения по совершенствованию института отрядного звена связаны, прежде всего, с изменением его роли в системе управления исправительным учреждением: из подразделения, которое в настоящее время в большей степени повторяет военизированную структуру и направлено на упорядочение жизнедеятельности осужденных, отряд должен стать ведущей организационной структурой, объединяющей усилия всего воспитательного потенциала исправительного учреждения.

При этом важно также обеспечить стабильное функционирование отряда: осужденный может быть переводиться из отряда в отряд только в исключительных случаях.

4. Важное значение имеет и проблема социальной адаптации осужденного после отбытия им срока наказания. Данная проблема осложняется тем, что действующие многие годы формы работы по трудовому и бытовому трудоустройству освобожденных в условиях рыночных отношений не срабатывают. Нельзя не указать, что исправительными учреждениями накоплен определенный опыт по социальной адаптации освобожденных применительно к новым условиям.

Это заключение договоров со службой занятости, путем бронирования рабочих мест для бывших осужденных, создание реабилитационных центров, оказание помощи со стороны правозащитных и благотворительных организаций, организация обучения профессиям, пользующимся спросом на рынке труда. Особое значение для решения данной проблемы могло бы сыграть скорейшее принятие Федерального закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание.

Один из важных вопросов реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы- это его гуманизация, что непосредственно связано с расширением прав осужденных. Значимость данного направления предопределяется основополагающим принципом Конституции Российской Федерации, которая провозгласила приоритет интересов личности: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Этот принцип лег в основу реформирования политики и законодательства в сфере исполнения наказания, обусловив, в первую очередь, систему мероприятий, направленных на их гуманизацию, усиление цивильного начала в деятельности уголовно- исполнительной системы.. Если вначале основное внимание обращалось на закрепление правового статуса осужденных на уровне законодательных актов, что нашло свое полное отражение в Уголовно- исполнительном кодексе РФ, то в последующем, особенно после передачи функции исполнения наказаний из МВД в Министерство юстиции, одним из важных мер становится создание надежного механизма обеспечения прав осужденных.

Однако мало провозгласить права человека, важно их безусловно обеспечить, разработать эффективный механизм защиты.

В современных условиях он реализуется различными средствами, имеющимися в распоряжении государства, в том числе законодательными, административными».

5. Отдельного рассмотрения при анализе тенденций реформирования УФСИН РФ требует вопрос о перспективах развития производственно- хозяйственного комплекса исправительных учреждений, организации трудового воспитания осужденных. Связано это с тем, что данная проблема в условиях функционирования исправительно- трудовой системы являлась определяющей и рассматривалась в контексте интеграции данного комплекса в плановую экономику страны, со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых говорилось в предыдущих разделах работы: усиление репрессивной политики государства, географическое расположение исправительных учреждений, массовые переброски осужденных из одного региона в другой, ставка на принуждение в организации труда осужденных.

В условиях рыночных отношений предприятия исправительных учреждений уже не играют такой роли в народно- хозяйственном комплексе страны, как это было при плановой экономике. Однако это не говорит о том, что не следует развивать производство в местах лишения свободы, не привлекать осужденных к труду. Само назначение исправительных колоний, в отличие от тюрем, заключается в том, чтобы осужденные были заняты общественно- полезным трудом. Нельзя при этом не учитывать значительные воспитательные, оздоровительные возможности труда; привлечение осужденных к труду позволяет также сократить бремя расходов государства на содержание мест лишения свободы, способствует лучшей социальной адаптации осужденных, после их освобождения. В результате значительная часть осужденных оказалась без работы. Численность осужденных не работающих по различным причинам на 1 января 2008 года составила 49370 человек.

Основными причинами непредставления работы являются: отсутствие объектов труда, отсутствие спроса на продукцию предприятий УФСИН, недостаточность собственных оборотных средств, а также краткий срок отбывания наказания и низкий уровень квалификации осужденных.

В исправительных колониях реформирование предприятий предполагается осуществить путем создания центров трудовой адаптации осужденных. В результате этого меняются цели привлечения осужденных к труду. Сейчас главная цель вовлечения осужденного к труду - привить ему жизненно важные навыки, помочь адаптироваться в обществе после освобождения.

6. Одной из важных тенденций реформирования УФСИН РФ является формирование новых отношений системы с обществом. Выражается это, прежде всего, в ее большей открытости для общества, участии различного рода правозащитных организаций, общественных объединений, международных неправительственных организаций в работе УФСИН РФ. Анализ показывает, что в начале XXI века учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, в той или иной мере оказывали содействие более 350 предприятий и организаций различных форм собственности, свыше 150 религиозных и общественных организаций и благотворительных фондов.

При определении национальной политики в области исполнения наказаний в виде лишения свободы важным является вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений. Современная пенитенциарная наука и практика свидетельствует о том, что при этом дискуссионными являются следующие вопросы:

- создание исправительных учреждений различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного);

- развитие так называемых частных тюрем;

- определение основного вида исправительного учреждения (колония или тюрьма) в национальной пенитенциарной системе.

Рассмотрим возможности реализации данных идей применительно к современной УФСИН России. На построение исправительных учреждений различного уровня подчинения решающее влияние оказывает национально- государственное устройство страны. В государствах федеративного типа, как правило, создаются тюрьмы центрального и местного подчинения.

В США данная система подразделяется на три вида исправительных учреждений, а именно: тюрьмы федерального подчинения, тюрьмы штатов и местные тюрьмы. В научных работах, посвященных реформированию УИС России, в ряде случаев предлагается также выделить исправительные учреждения различного уровня подчинения. В принципе данная идея имеет под собой основания, однако при этом следует учитывать ряд проблем, которые неизбежно возникнут при разделении системы исправительных учреждений на различные уровни подчинения. Прежде всего, централизованные системы управления исправительными учреждениями имеют ряд существенных преимуществ перед децентрализованными. Выражается это в большей возможности для обобщения опыта, концентрации ресурсов, проведения в жизнь новых идей, подготовки кадров. Поэтому неслучайно в США федеральная тюремная система считается более эффективной и прогрессивной по сравнению с тюрьмами местного подчинения.

Рассматривая вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений, нельзя не остановиться и на проблеме так называемых частных тюрем. Подобного рода учреждения создаются в ряде развитых стран, периодически поднимается данная проблема и в отечественной литературе. Изучение данного вопроса показывает, что сам термин «частная тюрьма» носит весьма условный характер. Дело в том, что подобного рода учреждения реализуют одну из важных функций государства- исполнение наказания, их деятельность регламентируется общим для всех исправительных учреждений государства законодательством. Государство при этом лишь делегирует функции управления частным структурам. Причем и в данном случае частные тюрьмы остаются под контролем профессионалов от тюремного ведомства в лице инспекторов. Значение создания такой системы управления тюрьмами (частными структурами) позволяет снизить бремя расходов государства на содержание тюремных учреждений. В определенной мере это позволяет несколько по иному строить взаимоотношения с осужденными. Наибольшее число частных тюрем имеется в США, Великобритании, где количество приватизированных тюрем составляет порядка 10 % от общего числа пенитенциарных учреждений.

Российским законодательством запрещена приватизация органов и учреждений, исполняющих наказания. В то же время частный капитал оказывает определенную помощь в реконструкции исправительных учреждений посредством создания специальных благотворительных фондов, гуманитарной помощи. Гипотетически не исключается создание частных тюрем и в отечественной практике, однако, для этого должны быть созданы не только правовые, но и соответствующие экономические предпосылки, сформировано общественное мнение.

Перспективы организации исполнения наказания в виде лишения свободы во многом зависят также от того, сохранятся ли исправительные колонии в качестве основного вида учреждений, исполняющих данный вид наказания, либо им будет найдена соответствующая альтернатива.

По мнению С.М. Петрова и Г.Л. Туманова, процесс демилитаризации и демократизации УФСИН РФ должен привести к тому, что в системе исправительных учреждений вместо колоний ведущее место исполнения наказания должно быть отведено тюрьме.

Такая позиция относительно перспектив развития УИС обосновывается и в работах других ученых, отстаивается данная идея и многими правозащитными организациями.

Проанализировав недостатки исправительных колоний, В.Л. Фефелов предлагает свести их число к минимуму. Вместо исправительных колоний он считает целесообразным создать систему новых тюрем, не жалея затрат на их строительство. Тюрьма, по его мнению, должна стать главным видом исправительных учреждений. Переход от исправительных колоний к тюрьмам должен быть поэтапным, по мере их строительства, чтобы они работали не только сегодня, но и завтра, и через сотни лет. Действительно, основная цель всякой пенитенциарной реформы заключается в определении того, какой вид исправительного учреждения должен быть создан в процессе данной реформы. В нашем случае- это или радикальное совершенствование колонийской системы, либо переход к тюремной системе. Чтобы ответить на данный вопрос следует, прежде всего, указать на то, что исправительные колонии не являются (как это иногда отмечается в литературе) изобретением советской власти. Они были рекомендованы как достаточно прогрессивный вид исправительных учреждений еще в начале XX века. В странах Западной Европы, США основу пенитенциарных систем составляют тюрьмы. В ряде стран бывшего Союза (Литва) колонии также реорганизованы в тюрьмы.

Вопрос о замене исправительных колоний тюремными учреждениями является принципиальным, и связан он не только с затратами, но и с тем, что это может повлечь радикальное изменение уголовно - исполнительной системы в целом.

При решении данного вопроса следует учитывать, что и тюрьма и колония как виды исправительных учреждений имеют свои достоинства и недостатки.

Так, тюремное содержание осужденных обеспечивает их большую безопасность, изоляцию, контроль за поведением. Вместе с тем тюрьмы не позволяют в полной мере организовать производительный труд осужденных, формирование доверительных отношений между персоналом и осужденными, применять все средства исправительного воздействия.

В отличие от этого колонии обеспечивают полусвободный режим содержания, постоянный контакт осужденных и персонала, что в принципе сглаживает напряженность в их отношениях. Важное значение, для реформирования исправительных колоний должно стать также и рациональное определение лимитов содержания осужденных. Международный опыт выработал в этом отношении определенные рекомендации: в исправительных учреждениях такого полуоткрытого типа должно содержаться не более 700-900 осужденных, а в воспитательных колониях до 500 человек.

2.2 Организация исполнения наказаний без изоляции от общества- приоритетное направление реформирования уголовно- исполнительной системы

Одной из важных стратегических целей реформирования уголовно- исполнительной системы современной России является приоритетное развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

Реализация данной цели предполагает решение комплекса правовых, организационных, исправительных и других задач. Однако решающее значение при этом имеет изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации по отношению к лицам, совершившим правонарушения небольшой тяжести. «Для того чтобы Россия не превратилась в «тюремное государство», следует серьезно поработать не только на исполнительном, но и законодательном уровне».

В принципе обществу известны и основные пути гуманизации карательной политики, направленной на сокращение численности осуждаемых к лишению свободы. Это декриминализация преступлений, которые не представляют значительную общественную опасность, изменение судебной практики, более широкое применение альтернативных видов наказания. С учетом указанных направлений развивается и современная уголовная политика России, судебная практика.

Вопрос о более широком применении альтернативных видов наказания имеет и экономические основания, поскольку их реализация не требует привлечения значительных финансовых средств, как это имеет место применительно к лишению свободы. Следует также учитывать, что и в социальном плане данные виды наказаний являются более эффективными. Так, если уровень рецидивной преступности со стороны лиц отбывших наказание в виде лишения свободы составляет около 30 %, то при наказаниях, не связанных с лишением свободы, рецидивная преступность составляет всего 2-5 %. Не маловажное значение имеет и международный аспект проблемы: Россия (ранее СССР) ратифицировала ряд основополагающих международных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний, в том числе и применительно к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. Общая мировая тенденция здесь заключается в том, что лишение свободы следует применять в качестве крайней, исключительной меры. Все более широкое распространение получают альтернативные наказания, а также примирение преступника и жертвы.

Поскольку при введении в действие Уголовного кодекса РФ в 1997 году таких условий создано не было, то законодатель ввел отлагательную норму, предусматривающую применение данных альтернативных видов наказания по мере создания условий, необходимых для их применения.

Все это, конечно, «отрицательно сказывается на эффективности системы наказаний, практике применения отдельных видов, и, естественно, на эффективности борьбы с преступностью, поскольку все эти виды были призваны стать, прежде всего, альтернативой лишению свободы».

Таким образом, за время проведения реформы УФСИН в силу ряда причин, прежде всего финансового порядка, организация исполнения альтернативных видов наказания, за исключением исправительных работ, не получила своего воплощения на практике. В принципе здесь во многом повторяется ситуация, которая имела место с применением наказаний без изоляции от общества в России еще в 20-е годы прошлого столетия. Тогда также ставилась задача «экономии репрессии». Однако система исполнения наказания стала развиваться по иному пути, в направлении широкого применения наказания в виде лишения свободы.

Поэтому по мере изменения экономической ситуации в стране, принятия новых законов, институт условного осуждения с обязательным привлечением к труду прекратил свое существование.

Учитывая данные обстоятельства, в сентябре 2002 года УФСИН Минюста России было подписано соглашение с международной неправительственной организацией «Международная тюремная реформа» о реализации проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Конечной целью проекта является создание условий для сокращения количества осужденных к лишению свободы за счет расширения применения альтернативных наказаний, укрепления системы контроля за осужденными без изоляции от общества. Проектом предусматривается проведение эксперимента в 9 регионах России по созданию новой, хорошо продуманной системы исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В долгосрочном плане эта модель может быть распространена по всей Российской Федерации.

Реализация Проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» позволила также выявить и немало проблем, связанных с введением новых видов наказания, показала всю сложность реформирования этой важной составляющей уголовно- исполнительной системы современной России. Очевидно, что решение такой сложной проблемы возможно только с учетом комплексного подхода, включая ее правовые, организационные, ресурсные и методические аспекты.

1. Поскольку реализация исполнения наказаний без изоляции от общества (как, впрочем, и любого другого) основывается и протекает в рамках права, то на одно из первых мест здесь выступает совершенствование правового обеспечении назначения и порядка исполнения рассматриваемых видов наказания.

Как уже указывалось, новый Уголовный кодекс Российской Федерации существенным образом расширил перечень наказаний, не связанных с лишением свободы. Это породило не только сложности их применения, но и определенную конкуренцию с наказанием в виде лишения свободы. Это относится, прежде всего, к такому наказанию как арест. По своим внешним признакам и по срокам исполнения, он во многом совпадает с краткосрочным лишением свободы, которое, в соответствии со ст. 56 УК РФ (Лишение свободы на определенный срок) может применяться, как и арест, до 6 месяцев. К этому следует добавить необходимость выделения значительных средств на строительство арестных домов. Поэтому мы разделяем позицию тех ученых, которые предлагают исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно- исполнительного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов положения о наказании в виде ареста, поскольку его введение требует больших финансовых затрат и вызывает сомнения эффективность этого вида наказания.

Аналогичная ситуация во многом сложилась и в отношении порядка исполнения наказания в виде ограничения свободы в исправительных центрах (сразу следует отметить, что их предстоит еще создать) и лишения свободы в колониях- поселениях. В соответствии с частью 1 ст. 47 Уголовно- исполнительного кодекса Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбывать наказание, как правило, в пределах территории субъекта Российской Федерации, в которых они проживали или были осуждены. Поэтому введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учреждений, что также связано со значительными финансовыми затратами. Вместе с тем анализ особенностей порядка исполнения наказания в колониях- поселениях показывает, что он во многом схож с режимом отбывания наказания в исправительных центрах.

Как отмечает С.И. Курганов, «колонии- поселения можно легко преобразовать в исправительные центры, поскольку условия отбывания наказания (режим содержания) в них практически одинаковы. По содержанию режимных требований колония- поселение представляет собой скорее ограничение, а не лишение свободы. Тогда ограничение свободы как вид наказания действительно будет являться реальной альтернативой лишению свободы, и количество осужденных к лишению свободы существенно снизится».

Поэтому Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект федерального закона, предусматривающий введение наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей под надзором уголовно- исполнительных инспекций.

Введение в действие ограничения свободы в таком варианте потребует затрат из федерального бюджета на содержание дополнительной штатной численности исполняющих это наказание уголовно- исполнительных инспекций и их материально- техническое обеспечение. Однако эти расходы будут значительно меньшими, чем на исправительные центры.

Определенные пробелы имеются и в правовом регулировании самого порядка исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Речь, прежде всего, идет об определении правового статуса сотрудников данной службы. В настоящее время на законодательном уровне подробно отрегулирован лишь статус сотрудников исправительных учреждений, что нашло свое отражение в Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы». Что же касается сотрудников уголовно- исполнительных инспекций, то порядок прохождения ими службы регулируется ведомственными нормативными актами.

Поскольку уголовно- исполнительные инспекции (УИИ) организационно входят в уголовно- исполнительную систему, то вполне логичным и оправданным является предложение о распространении на них льгот, предусмотренных для сотрудников уголовно- исполнительной системы. Данные льготы должны быть закреплены на уровне закона. Поскольку УИИ являются составной частью уголовно- исполнительной системы, то в данном случае нет необходимости в принятии отдельного законодательного акта; данные вопросы (задачи УИИ, правовой статус их сотрудников) целесообразно закрепить в действующем Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» на уровне самостоятельного раздела. Поскольку предмет правового регулирования закона в данном случае существенно расширяется, включая организацию работы не только органов и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, но и наказаний без изоляции от общества, то целесообразно уточнить и его наименование, в частности, убрать словосочетание «лишение свободы».

Помимо законодательных актов порядок исполнения наказаний не связанных с лишением свободы регламентируется и ведомственными нормативными актами. Введение данных видов наказания значительно стимулировало их разработку, включая различные положения, инструкции. Представляется, что для решения данных проблем важно изменить сам подход к нормотворческой работе по правовому регулированию порядка исполнения наказаний. Речь, в частности, идет о целесообразности подготовки одной обобщающей Инструкции о порядке исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Структурно данная Инструкция могла бы состоять из следующих разделов: Общие положения; Организация исполнения наказания в виде исправительных работ; Организация исполнения наказания в виде обязательных работ; Организация исполнения наказаний в виде ограничения свободы.

2. Реализация стратегии реформирования УФСИН РФ в направлении приоритетного развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, предполагает также решение целого ряда организационных проблем, связанных с их укреплением, что непосредственно указано в Концепции развития уголовно- исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Используя зарубежный опыт и с учётом необходимости исполнения наказаний в виде обязательных работ и ограничения свободы возможно создание службы пробации, которая призвана осуществлять надзор за правонарушителями. Следующая важная задача - это упорядочение работы уголовно- исполнительных инспекций. За период функционирования инспекций в Минюсте России реализован комплекс мер по их реформированию. Инспекции приобрели статус учреждений УИС, переведены на финансирование за счет средств федерального бюджета, персоналу установлено льготное исчисление выслуги лет. В структуру крупных инспекций введена должность психолога.

Увеличены предельные специальные звания и должностные оклады. В ряде регионов введена должность «заместитель начальника управления- начальник отдела по руководству УИИ».

Вместе с тем в деятельности УИИ имеется немало нерешенных проблем. Важнейшая из них связана с тем, какой объем задач они должны выполнять. За последние годы перечень этих задач возрастает, что неизбежно сказывается на реализации основной функции инспекций- организация исполнения наказания в виде исправительных работ.

В сложившейся ситуации возможно два подхода решения данной проблемы: передача ряда функций, связанных с контролем за поведением условно осужденных, в территориальные органы внутренних дел либо существенное укрепление УИИ, разработка новых штатных нормативов. Представляется, что второй путь является более рациональным, поскольку большая часть лиц, состоящих на учете ранее отбывали наказание и поэтому связаны с деятельностью уголовно- исполнительной системы.

Другая важная проблема- это подготовка кадров для УИИ, а в перспективе и для других учреждений, которые будут исполнять наказания без изоляции от общества. В настоящее время ни одно учебное заведение УИС не готовит кадры для данной службы, что существенным образом сказывается на результатах ее деятельности. Данная подготовка должна носить системный характер, охватывая первоначальную подготовку в учебных центрах, базовую подготовку на основе высшего образования, а также повышение квалификации сотрудников УИИ.

3. Решение многих вопросов, связанных с реформированием службы, исполняющей наказания без изоляции от общества, напрямую зависит от ее ресурсного, прежде всего финансового обеспечения. Указывалось, что продление сроков введения новых альтернативных видов наказания во многом обусловлено именно нехваткой финансовых средств. Сложность проблемы заключается и в том, что большая часть УИИ располагаются в кабинетах совместно со службами милиции, ряд из них расположены вообще в помещениях других ведомств. Все это обусловливает необходимость принятия нестандартных решений по вопросам создания материально- технической базы не только УИИ. Учитывая важность и перспективность данной службы для изменения карательной политики государства в целом в направлении ее гуманизации, полагаем принципиально важным создавать материальную базу для исполнения альтернативных наказаний только в самой уголовно- исполнительной системе. Это повлечет дополнительные затраты, но они будут оправданы с точки зрения стратегии развития УИС, ее социальной эффективности. Поэтому основным источником финансирования развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, видимо, должен стать федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что для реализации альтернативных видов наказания в обществе должны быть созданы соответствующие социально- экономические условия, сформировано общественное мнение о целесообразности и необходимости выбора такой стратегии работы правоохранительных органов. Дело в том, что существующая длительные годы практика широкого применения наказания в виде лишения свободы сформировала и определенное отношение к карательной политике государства не только населения, но и сотрудников правоохранительных органов: лицо совершившие преступление обязательно должно отбывать наказание в виде лишения свободы. Все иные наказания, не связанные с лишением свободы, в такой ситуации нередко психологически воспринимаются как прощение, избавление от наказания. Поэтому реализация предложенной стратегии реформирования УИС предполагает и формирование соответствующей правовой культуры самих сотрудников правоохранительных органов. Формы такой работы разнообразны: учеба, распространение положительного опыта, разъяснение законодательства, социальных последствий исполнения наказания и т.п.

Важно также учитывать и реальное состояние правопорядка, структуру преступности. Опыт показывает, что форсированное снижение уголовной ответственности за совершенные преступления может привести к обратному эффекту: снижению обще профилактической функции наказания, подрыву доверия населения к правовой системе государства.

2.3 Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно- исполнительной системы

Результаты проведения пенитенциарных реформ во многом зависят от ее кадрового обеспечения. Связано это с тем, что любые преобразования осуществляются конкретными людьми. Можно построить идеальную исправительную систему, принять хорошие законодательные акты, регламентирующие порядок исполнения наказания, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех. Поэтому одним из важных аспектов реформы уголовно- исполнительной системы является ее кадровое обеспечение.

Нередко радикальные реформы в сфере исполнения наказания наталкиваются на сопротивление со стороны персонала. Объясняется это различными причинами, в том числе и наличием определенных психологических барьеров к нововведениям. Однако сводить всё только к психологическим факторам было бы неверно. «Нельзя не понимать, что уголовно- исполнительная система не может работать без профессионалов- хорошо подготовленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается но заслугам».

Сложность проблемы кадрового обеспечения реформы УФСИН РФ связана также с ее передачей в Минюст России. Ряд авторов связывают кадровую политику с подготовкой, принятием и реализацией нормативных актов, регламентирующих работу с кадрами УФСИН РФ. Такой подход в своей основе является оправданным, поскольку кадровая политика, в конечном счете, всегда реализуется посредством правовых предписаний. Однако полностью кадровую.

Более полное определение кадровой политики в УФСИН РФ дано в исследовании Р. В. Нагорного. Под ней автор понимает «систему взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, организационных, правовых, социально- психологических и экономических мер и механизмов их реализации в уголовно- исполнительной системе, обеспечивающих достижение целей и задач се функционирования». Однако и при таком подходе нечетко выделяется цель (цели) кадровой политики, а также ее направления.

Кадровая политика в УФСИН РФ является составной частью государственной кадровой политики. Поэтому при ее определении важно учитывать, что последняя связывается с определением стратегии и тактики государства по формированию, развитию и востребованности кадрового потенциала общества. Указанные категории: стратегические цели кадровой работы, кадровый потенциал, его востребованность являются новыми явлениями в современной государственной политике, что имеет непосредственное отношение и к кадровой политике в УФСИН, которую, как было сказано выше, следует рассматривать в качестве ее составной части. С учетом этого можно предложить следующее определение анализируемого понятия.

Для того чтобы раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УФСИН РФ важно рассмотреть (с учетом приведенного выше определения) следующие вопросы: принципы, субъекты, стратегическую цель и направления кадровой политики.

1. Содержание кадровой политики в УФСИНС во многом определяется ее принципами, которые можно подразделить на две группы общие и специальные. К первой из них следует отнести принципы государственной кадровой политики, закрепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон к ним относит принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимодействие государственной службы с муниципальной службой, открытость государственной службы, защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Действительно служба в УФСИН РФ имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том, что сотрудники УФСИН РФ работают с особой категорией граждан- осужденными, которые совершили преступления; в особых условиях прохождения службы, ее правовой регламентацией; служебной дисциплиной; порядком приема и прохождения. С учетом данных факторов можно сформулировать следующие принципы кадровой политики в УФСИН РФ. Прежде всего, это гуманное отношение сотрудников к осужденным, что особенно важно в условиях формирования новой пенитенциарной культуры в Российской уголовно- исполнительной системе, которая идет по пути приоритета человеческих отношений над ушедшим в прошлое приоритетом силы и карательных методов воздействия.

В качестве современного принципа кадровой политики уголовно- исполнительной системы в условиях ее реформирования следует назвать и принцип демилитаризации. Выражается это в различных формах: передаче УФСИН РФ в Минюст России, отказе от охраны осужденных внутренними войсками, правовой регламентации защиты прав сотрудников.

Следует отметить, что проблема демилитаризации службы в УФСИН РФ в ряде случае понимается достаточно упрошено, как просто перевод сотрудников в разряд обычных государственных служащих. Сделать это в отношении всех сотрудников объективно невозможно, поскольку исполнение наказания от имени государства предполагает всегда реализацию функции охраны, надзора, проведение оперативно- розыскных мероприятий. В среднем для реализации данных функций задействовано около 120 тыс. человек, причем ежедневно почти 25 тысяч сотрудников несут службу с оружием.

2. Реализация кадровой политики в УФСИН РФ связана с ее субъектами. Данные субъекты достаточно многообразны. На уровне ведомственного управления они представлены специализированными структурами: управлением кадров, управлением воспитательной работы, управлением профессионального образования и науки. Наряду с ними в работе с кадрами участвуют с другие службы: медицинское управление, служба собственной безопасности, ряд обеспечивающих служб. Наличие множества субъектов, реализующих кадровую политику в УФСИН РФ, в определенной мере приводит к дублированию, различного рода бюрократическим согласованиям, материальным затратам. Если брать аналогичные структуры в других силовых ведомствах, то они, как правило, объединены общей структурой. Например, в МВД России- это Главное управление кадров. Рассматривая вопрос о субъектах реализации кадровой политики в УФСИН РФ нельзя не указать на то, что данные субъекты не сводятся к указанным выше ведомственным структурам. Реально в выработке и реализации кадровой политики в УФСИН РФ принимают участие многие органы государственной власти, включая Администрацию Президента Российской Федерации.

Таким образом, при характеристике субъектов кадровой политики в УФСИН РФ целесообразно выделение двух групп: ведомственные структуры, специально созданные для работы с кадрами и структуры надведомственные, обеспечивающие принятие принципиальных решений по расстановке руководящих кадров УФСИН РФ, контроль за работой УФСИН РФ, экспертизу важнейших правовых актов в данной сфере.

3. Кадровая политика в УФСИН РФ должна иметь свою стратегическую цель. Важность данного вопроса заключается в том, что в зависимости от того, как понимается и формулируется данная цель во многом зависит и обоснование конкретных направлений реализации кадровой политики. К сожалению, в литературе по вопросам совершенствования работы с кадрами не уделяется должного внимания обоснованию такой цели. Как правило, ограничиваются общими требованиями, которые предъявляются в работе с кадрами.

С учетом сказанного стратегической целью кадровой политики в УФСИН РФ должно стать формирование кадрового потенциала системы, способного успешно решать новые задачи, стоящие перед УФСИН РФ в условиях ее реформирования. Если говорить о конкретных параметрах данного потенциала, то он характеризуется следующими показателями. Прежде всего, общая численность сотрудников УФСИН РФ (аттестованных и гражданских) составляет почти 340 тыс. человек. Из них 269 тысяч- это аттестованные сотрудники. С учетом этого на одного сотрудника приходится 5-6 осужденных, заключенных в СИЗО. В принципе это достаточно высокий показатель даже в сравнении с зарубежными пенитенциарными системами. Если брать профессиональный срез, то большая часть сотрудников имеют юридическое, техническое и педагогическое образование. В структуре сотрудников происходит значительное омоложение. Почти 32 %- это сотрудники моложе 30 лет, что актуализирует проблемы формирования профессионального ядра кадров УФСИН РФ. Известно, что за последние годы в правоохранительных органах возросла доля женщин сотрудников. В УФСИН РФ проходят службу почти 70 тыс. женщин, что составляет почти 26 % от общей численности аттестованного состава. Для сравнения следует отметить, что в других силовых ведомствах, в армии данный показатель значительно ниже: он колеблется в пределах 13 %. Наметилась положительная тенденция к снижению оттока кадров. За 2002 год доля уволенных составила 12,3 %, в 2001 году-13,9 %.

В основном наибольший отток кадров наблюдается по группе рядового и младшего кадрового состава, что в основном происходит в силу внешних причин: стабилизации обстановки на промышленных предприятиях, где заработная плата становится выше чем в уголовно- исполнительной системе.

4. Формирование качественного кадрового потенциала зависит от многих факторов: материального стимулирования, принятия закона о прохождении службы в УФСИН РФ, организации строительства жилья для сотрудников, медицинского обслуживания, материально- технического обеспечения. Данные проблемы являются во многом традиционными для организации работы с кадрами. Вместе с тем в условиях реформы УФСИН РФ в работе с кадрами появилось и ряд новых проблем. К их числу следует отнести, прежде всего, вопросы социальной защиты сотрудников УФСИН РФ, правового регулирования прохождения службы, подготовки кадров новой формации.

Социальная защищенность сотрудников УФСИН РФ предполагает установление государством определенных гарантий для стимулирования труда сотрудников. Связано это, прежде всего, с денежным содержанием сотрудников системы, обеспечением жильем, социальным страхованием, материальным обеспечением членов семей сотрудников в случае смерти или гибели последних, предоставление льгот и компенсаций на получение кредитов на индивидуальное жилищное строительство. За время реформы уголовно- исполнительной системы в этом направлении принимались достаточно радикальные меры. Все это в определенной мере позволило стабилизировать процент увольняемых, сократить некомплект кадров. Однако как показал опрос сотрудников, большинство из них считают, что в социальном плане они защищены лишь отчасти. Причем среди факторов, влияющих на решение проблемы социальной защиты, называются не только меры материального стимулирования, но и такие, которые связаны с организацией работы с кадрами. Это улучшение морально- психологического климата в коллективах сотрудников, более объективный отбор при назначении на руководящие должности, создание системы служебного роста. Однако многие указали и на проблему повышения заработной платы, обеспечения жильем.

Проблема социальной защиты сотрудников напрямую связана с принятием закона о прохождении службы в уголовно- исполнительной системе. Проект данного закона неоднократно обсуждался в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации. Однако в связи принятием в мае 2003 года Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» данная проблема требует иных подходов. В этой связи представляется важным разработка общего закона о правоохранительной службе, где в качестве составной части должны быть рассмотрены вопросы особенностей прохождения службы в УФСИН РФ. При таком подходе, естественно, возникает вопрос о целесообразности принятия самостоятельного закона о прохождении службы в УФСИН РФ. Представляется, что, несмотря на высказанное выше предложение, принятие такого закона вполне оправдано. В нем должны быть прописаны подробно все вопросы, связанные с особенностями прохождения службы в УФСИН РФ, включая систему социальных льгот. Это позволит исключить множество ведомственных нормативных актов, регламентирующих в настоящее время данные вопросы.

Однако в сложившейся системе подготовки сотрудников УФСИН РФ имеется и немало недостатков. Данная система развивалась преимущественно экстенсивным путем, без четкого прогнозирования потребностей в кадрах УФСИН РФ применительно к конкретным регионам, многие выпускники высших образовательных учреждений после окончания вуза не закрепляются на службе в УФСИН РФ, в образовательных учреждениях отсутствует четкая специализация слушателей с учетом потребностей ведущих служб УФСИН РФ.

Прежде всего, следует четко сформулировать цель такой подготовки. Она заключается в подготовке персонала, способного на высоком профессиональном уровне реализовывать новые задачи УФСИН РФ с учетом, требований международных стандартов в сфере исполнения наказаний. Для реализации данной цели необходимо создание такой системы профессионального образования, которая бы во взаимосвязи учитывала все уровни такой подготовки:

- учебные пункты и учебные центры;

- образовательные учреждения высшего и среднего звена;

- подготовка руководящих кадров в Академии права и управления. Основу данной системы должны составлять учебные центры и учебные пункты. Именно здесь сотрудники впервые получают профессиональное образование, проходят повышение квалификации. В последующем сотрудники, прошедшие подготовку в учебных центрах и пунктах, должны направляться на учебу в высшие и средние специальные образовательные учреждения.